黨的宣傳法規(guī)制度建設(shè)歷程研究

江國(guó)華 張洪超

摘要：黨的宣傳法規(guī)制度是黨內(nèi)法規(guī)制度體系的重要組成部分，為黨的宣傳工作運(yùn)行提供了重要制度保障?；仡欬h的宣傳法規(guī)制度百年發(fā)展歷程，準(zhǔn)確回答黨的宣傳法規(guī)制度“從哪里來(lái)”“怎樣而來(lái)”，有助于加強(qiáng)宣傳領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，提高宣傳工作科學(xué)化規(guī)范化制度化水平。

關(guān)鍵詞：宣傳 宣傳工作 宣傳法規(guī)制度 黨內(nèi)法規(guī)

中國(guó)共產(chǎn)黨歷來(lái)高度重視宣傳法規(guī)制度建設(shè)，在宣傳領(lǐng)域逐步建立起一套系統(tǒng)完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，為宣傳工作運(yùn)行提供重要制度保障。參照黨內(nèi)法規(guī)學(xué)分類方法，按照黨的宣傳法規(guī)制度的地位和功能，將其分為黨章、黨的宣傳組織法規(guī)制度、運(yùn)行法規(guī)制度、監(jiān)督保障法規(guī)制度。通過系統(tǒng)梳理黨的宣傳法規(guī)制度發(fā)展脈絡(luò)，考察建黨以來(lái)的制度演進(jìn)特點(diǎn)，對(duì)提高新時(shí)代黨的宣傳法規(guī)制度建設(shè)水平具有重要理論價(jià)值。

一、新民主主義革命時(shí)期黨的宣傳法規(guī)制度建設(shè)

中國(guó)共產(chǎn)黨從建黨之初就致力于建立一個(gè)紀(jì)律嚴(yán)明、管理規(guī)范的政黨，重視黨內(nèi)法規(guī)對(duì)黨的工作規(guī)制作用。在宣傳領(lǐng)域，黨中央除明確自身承擔(dān)宣傳職責(zé)外，還設(shè)立專門負(fù)責(zé)宣傳工作的部門，推動(dòng)黨的宣傳法規(guī)制度從起步到初步成形。

1.黨章。黨章是黨的根本大法，其中涉及宣傳工作的規(guī)定，是黨的宣傳法規(guī)制度中最根本的行為規(guī)范。1921年，中共一大通過《中國(guó)共產(chǎn)黨第一個(gè)綱領(lǐng)》，規(guī)定地方黨委黨員數(shù)量超過十人的，應(yīng)設(shè)宣傳委員、組織委員等。這是黨管宣傳工作的制度化開端，也是黨的宣傳法規(guī)制度的最初規(guī)定。中共二大黨章規(guī)定，地方黨組織須執(zhí)行及宣傳中央所定政策。對(duì)關(guān)系全國(guó)的重大政治問題，地方黨組織不得在中央發(fā)表意見前單獨(dú)發(fā)表意見，由此提出宣傳工作的黨性原則，中共三大、四大黨章均有此規(guī)定。中共五大黨章規(guī)定，各級(jí)黨部須設(shè)立組織部、宣傳部等管理專門工作，黨支部任務(wù)包括“從事組織與宣傳的工作”等。這是黨章第一次規(guī)定設(shè)立各級(jí)黨委宣傳部、建立宣傳工作組織體系。中共六大黨章強(qiáng)調(diào)黨支部首要任務(wù)是“有計(jì)劃的共產(chǎn)主義的宣傳和鼓動(dòng)”。

2.黨的宣傳組織法規(guī)制度。中共中央局成立后發(fā)出《中國(guó)共產(chǎn)黨中央局通告——關(guān)于建立與發(fā)展黨、團(tuán)、工會(huì)組織及宣傳工作等》，提出設(shè)立中央局宣傳部并規(guī)定其宣傳任務(wù)。1923年，中共中央頒布《教育宣傳委員會(huì)組織法》，規(guī)定中央成立教育宣傳委員會(huì)，地方黨委選一人負(fù)責(zé)教育宣傳工作，接受地方黨委和教育宣傳委員會(huì)指導(dǎo)，這是黨內(nèi)第一部規(guī)范黨的工作部門的黨內(nèi)法規(guī)。此后，《黨內(nèi)組織及宣傳教育問題決議案》《對(duì)于宣傳工作之決議案》等對(duì)中央宣傳部和地方黨委宣傳部的組織、職責(zé)等作出規(guī)定，推動(dòng)黨的宣傳部門系統(tǒng)化，完善中央和地方黨委宣傳部的組織機(jī)構(gòu)和管理體制。

3.黨的宣傳運(yùn)行法規(guī)制度。1921年7月通過的《中國(guó)共產(chǎn)黨第一個(gè)決議》規(guī)定，一切出版物受中央監(jiān)督，出版物受黨員領(lǐng)導(dǎo)，不得刊登違背黨的原則、政策和決議的文章，將宣傳工作置于黨的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)之下。同年11月，中共中央《教育宣傳問題決議案》提出“大宣傳”觀念，要求“共產(chǎn)黨員人人都應(yīng)是一個(gè)宣傳者”。此后，中共中央《關(guān)于宣傳部工作議決案》《中共中央通告第四號(hào)——關(guān)于宣傳鼓動(dòng)工作》等建立宣傳工作報(bào)告制度，即中央宣傳部報(bào)告中央、地方黨組織報(bào)告中央宣傳部?！吨泄仓醒胪ǜ娴谄呤?hào)——中央黨報(bào)通信員條例》《組織問題決議案》建立全國(guó)性通訊員制度、發(fā)行制度?！蛾P(guān)于加強(qiáng)黨報(bào)領(lǐng)導(dǎo)作用的決議》《關(guān)于黨報(bào)問題給地方黨委的指示》建立各級(jí)黨組織負(fù)責(zé)人給黨報(bào)寫文章等制度?！蛾P(guān)于宣傳工作中請(qǐng)示與報(bào)告制度的規(guī)定》建立重要言論發(fā)表請(qǐng)示制度、審查制度、報(bào)告制度。

4.黨的宣傳監(jiān)督保障法規(guī)制度。中共二大黨章專設(shè)第四章“紀(jì)律”，規(guī)定黨員的言論行動(dòng)“違背本黨宣言、章程及大會(huì)各執(zhí)行委員會(huì)之決議案”必須開除。開除是黨內(nèi)紀(jì)律最高處分，標(biāo)志著黨的宣傳監(jiān)督制度建設(shè)開始起步。中共三大、四大黨章均有相應(yīng)規(guī)定。

二、社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期黨的宣傳法規(guī)制度建設(shè)

1949年，新中國(guó)成立，黨迅速適應(yīng)執(zhí)政地位和工作方式轉(zhuǎn)化，在加強(qiáng)黨對(duì)宣傳工作的領(lǐng)導(dǎo)的同時(shí)，積極探索黨委與政府共管、黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律并行的規(guī)制模式。

1.黨章。1956年通過的中共八大黨章，是黨在全國(guó)執(zhí)政后通過的第一部黨章。其提出“黨的領(lǐng)導(dǎo)能否保持正確”取決于能否把群眾意見變?yōu)辄h的主張，又通過“宣傳和組織工作”變?yōu)槿罕姷闹鲝埡托袆?dòng)。重申各級(jí)黨組織的報(bào)紙必須宣傳中央、上級(jí)和本級(jí)組織的決議和政策，基層組織任務(wù)是“在群眾中進(jìn)行宣傳和組織工作”等。中共九大、十大、十一大黨章規(guī)定基層組織任務(wù)包括領(lǐng)導(dǎo)黨員和非黨員認(rèn)真學(xué)習(xí)黨的理論、宣傳和執(zhí)行黨的政策等。

2.黨的宣傳組織法規(guī)制度。1949年，中共中央發(fā)出關(guān)于中央政府成立后黨的宣傳部門工作問題的指示，要求全國(guó)文化教育工作由中央政府文教部門管理，中央宣傳部和各級(jí)宣傳部擺脫行政事務(wù)，注意黨內(nèi)外思想斗爭(zhēng)等。1950年，中央人民政府政務(wù)院通過《省、市、縣人民政府組織通則》，規(guī)定省政府設(shè)文教、衛(wèi)生、新聞出版等廳、處；市政府設(shè)文教等局、處、科。此后，中共中央發(fā)出《關(guān)于健全各級(jí)宣傳機(jī)構(gòu)和加強(qiáng)黨的宣傳教育工作的指示》、轉(zhuǎn)發(fā)中央宣傳部《關(guān)于出版工作的通知》等，要求各級(jí)黨委逐步充實(shí)宣傳部的機(jī)構(gòu)與人力；中央宣傳部除設(shè)立相應(yīng)各處，還要設(shè)立國(guó)際宣傳處。1977年，中共中央批準(zhǔn)《關(guān)于成立中央宣傳部的報(bào)告》，重新組建中央宣傳部。

3.黨的宣傳運(yùn)行法規(guī)制度。1949年，中央宣傳部等發(fā)出《關(guān)于中央人民政府成立后宣傳工作中應(yīng)注意事項(xiàng)的指示》，要求新聞媒體報(bào)道時(shí)注意區(qū)分黨和政府、中央政府和地方政府的職權(quán)分工，不再沿襲新中國(guó)成立前以黨的名義公開作出涉及政府職權(quán)范圍內(nèi)的工作決定的舊例。1950年，中共中央發(fā)出《關(guān)于在報(bào)紙刊物上展開批評(píng)和自我批評(píng)的決定》《關(guān)于在全國(guó)進(jìn)行時(shí)事宣傳運(yùn)動(dòng)的指示》等，建立新聞?shì)浾摫O(jiān)督制度，要求宣傳工作保守國(guó)家機(jī)密等。此后，《關(guān)于在全黨建立對(duì)人民群眾的宣傳網(wǎng)的決定》規(guī)定每個(gè)黨支部設(shè)立宣傳員，黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)設(shè)立報(bào)告員?！蛾P(guān)于國(guó)際時(shí)事宣傳的決定》探索建立對(duì)外宣傳制度?！蛾P(guān)于加強(qiáng)報(bào)刊出版發(fā)行工作的規(guī)定》《關(guān)于實(shí)行報(bào)刊計(jì)劃發(fā)行問題的通知》建立健全報(bào)刊出版發(fā)行制度?！蛾P(guān)于改進(jìn)報(bào)紙工作的決議》規(guī)定對(duì)批評(píng)報(bào)道實(shí)行事前審查制等。

4.黨的宣傳監(jiān)督保障法規(guī)制度。中共八大黨章規(guī)定黨員不遵守義務(wù)應(yīng)當(dāng)給予紀(jì)律處分，專門規(guī)定設(shè)立黨的監(jiān)察機(jī)關(guān)，要求經(jīng)常檢查和處理黨員違反黨的章程、黨的紀(jì)律等案件。中共中央頒布《中央紀(jì)律檢查委員會(huì)工作細(xì)則的通知》，對(duì)違反黨紀(jì)的組織、黨員、干部，視錯(cuò)誤性質(zhì)及影響在黨內(nèi)或報(bào)紙公布。

三、改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新時(shí)期黨的宣傳法規(guī)制度建設(shè)

在黨的十一屆三中全會(huì)前后，黨中央就提出要加強(qiáng)黨的建設(shè)特別是制度建設(shè)。鄧小平強(qiáng)調(diào)：“一個(gè)黨如果允許它的黨員完全按照個(gè)人的意愿自由發(fā)表言論，自由行動(dòng)，這個(gè)黨當(dāng)然就不可能有統(tǒng)一的意志，不可能有戰(zhàn)斗力，黨的任務(wù)就不可能順利實(shí)現(xiàn)?！秉h的宣傳法規(guī)制度圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)工作中心，加強(qiáng)思想政治工作和精神文明建設(shè)等，推動(dòng)黨的宣傳工作體制機(jī)制恢復(fù)完善。

1.黨章。中共十二大黨章提出“黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治、思想和組織的領(lǐng)導(dǎo)”，要求各級(jí)黨組織經(jīng)常討論和檢查黨的宣傳、教育工作等；要求基層組織把宣傳工作作為基本任務(wù)之一，黨員把宣傳黨的主張作為基本義務(wù)之一；規(guī)定黨的各級(jí)組織的宣傳工具，必須“宣傳黨的路線、方針、政策和決議”。中共十四大黨章提出，黨的各項(xiàng)工作都要服從服務(wù)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)中心，豐富“建設(shè)社會(huì)主義精神文明”內(nèi)容。中共十六大黨章寫入“三個(gè)代表”重要思想。中共十七大黨章寫入“中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系”“科學(xué)發(fā)展觀”；在“發(fā)展社會(huì)主義先進(jìn)文化”內(nèi)容中增加堅(jiān)持馬克思主義指導(dǎo)思想、樹立中國(guó)特色社會(huì)主義共同理想等。

2.黨的宣傳組織法規(guī)制度。1996年，中共中央發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義精神文明建設(shè)若干重要問題的決議》，提出建立各級(jí)黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，各級(jí)黨政機(jī)關(guān)和工會(huì)等人民團(tuán)體齊抓共管的精神文明建設(shè)工作體系，“加強(qiáng)對(duì)新聞出版業(yè)的宏觀調(diào)控”，整頓停辦“違反規(guī)定屢出問題和不具備基本條件的新聞出版單位”等。1999年，中共中央辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)中央宣傳部、中央對(duì)外宣傳辦公室《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)新聞宣傳工作的意見》，這是中央關(guān)于網(wǎng)絡(luò)新聞宣傳工作的第一個(gè)指導(dǎo)性文件。2001年，中央宣傳部等發(fā)布《關(guān)于深化新聞出版廣播影視業(yè)改革的若干意見》，明確黨對(duì)深化新聞出版廣播影視業(yè)改革的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)限、相關(guān)部門職責(zé)分工等。

3.黨的宣傳運(yùn)行法規(guī)制度。1980年發(fā)布的《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》《關(guān)于堅(jiān)持“少宣傳個(gè)人”的幾個(gè)問題的指示》，要求宣傳領(lǐng)導(dǎo)人要實(shí)事求是。此后，中央宣傳部、中央對(duì)外宣傳小組發(fā)出《關(guān)于實(shí)施〈設(shè)立新聞發(fā)言人制度〉和加強(qiáng)對(duì)外國(guó)記者工作的通知》，探索建立部委新聞發(fā)言人制度。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)國(guó)內(nèi)突發(fā)事件新聞報(bào)道工作的通知》、中央宣傳部《關(guān)于印發(fā)〈改進(jìn)和加強(qiáng)國(guó)內(nèi)突發(fā)事件新聞報(bào)道工作的實(shí)施辦法〉的通知》，建立國(guó)內(nèi)突發(fā)事件新聞報(bào)道制度。中央宣傳部等《關(guān)于新聞采編人員從業(yè)管理的規(guī)定（試行）》建立新聞報(bào)道實(shí)名制、新聞采編人員回避制等。

4.黨的宣傳監(jiān)督保障法規(guī)制度。1997年通過的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例（試行）》在“政治類錯(cuò)誤”中，明令禁止公開發(fā)表資產(chǎn)階級(jí)自由化文章、“刊登、廣播有嚴(yán)重政治問題的文章或者出版有嚴(yán)重政治問題的出版物”。2003年，中共中央印發(fā)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》，將新聞媒體輿論監(jiān)督納入黨內(nèi)監(jiān)督范圍。

四、中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代黨的宣傳法規(guī)制度建設(shè)

習(xí)近平總書記指出，宣傳工作是黨的一項(xiàng)極端重要的工作，隨著中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，宣傳思想工作面臨新形勢(shì)新任務(wù)新要求，需要通過法治方式提升工作的科學(xué)化規(guī)范化制度化水平。黨的十八大以來(lái)，相關(guān)部門出臺(tái)一批高位階黨內(nèi)法規(guī)，宣傳法規(guī)制度建設(shè)自此進(jìn)入新階段。

1.黨章。中共十八大黨章提出“建設(shè)社會(huì)主義文化強(qiáng)國(guó)”，對(duì)宣傳工作的規(guī)定與十七大黨章基本一致。中共十九大黨章將“習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想”寫入黨的指導(dǎo)思想，規(guī)定黨要牢牢掌握對(duì)意識(shí)形態(tài)工作的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和“兩個(gè)鞏固”的根本任務(wù)；規(guī)定社會(huì)組織中黨的基層組織要宣傳和執(zhí)行黨的路線、方針、政策等。中共二十大黨章寫入“黨是最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量”，把增強(qiáng)“四個(gè)意識(shí)”、堅(jiān)定“四個(gè)自信”、做到“兩個(gè)維護(hù)”列入黨員基本義務(wù)。

2.黨的宣傳組織法規(guī)制度。2018年通過的《關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，明確中央國(guó)家機(jī)關(guān)在宣傳領(lǐng)域的工作職責(zé)，規(guī)定中央宣傳部統(tǒng)一管理新聞出版工作、電影工作；優(yōu)化中央網(wǎng)信辦職責(zé)，組建文化和旅游部、國(guó)家廣播電視總局等。2019年通過的《中國(guó)共產(chǎn)黨宣傳工作條例》作為第一部關(guān)于宣傳工作的主干性、基礎(chǔ)性黨內(nèi)法規(guī)，規(guī)定各級(jí)黨委對(duì)宣傳工作負(fù)主體責(zé)任，黨委宣傳部是主管意識(shí)形態(tài)工作的職能部門。黨的工作機(jī)關(guān)、中央和地方各級(jí)紀(jì)委監(jiān)委，黨委直屬事業(yè)單位以及基層單位承擔(dān)相應(yīng)宣傳工作職責(zé)。

3.黨的宣傳運(yùn)行法規(guī)制度。2012年通過的《十八屆中央政治局關(guān)于改進(jìn)工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的八項(xiàng)規(guī)定》，對(duì)改進(jìn)新聞報(bào)道、嚴(yán)格文稿發(fā)表等進(jìn)行規(guī)范。2015年，中共中央辦公廳《黨委（黨組）意識(shí)形態(tài)工作責(zé)任制實(shí)施辦法》規(guī)定，黨委（黨組）領(lǐng)導(dǎo)班子對(duì)本地區(qū)本部門本單位意識(shí)形態(tài)工作承擔(dān)主體責(zé)任，建立健全意識(shí)形態(tài)工作責(zé)任制。2017年，中共中央辦公廳《中國(guó)共產(chǎn)黨黨委（黨組）理論學(xué)習(xí)中心組學(xué)習(xí)規(guī)則》，要求各級(jí)黨委（黨組）完善理論學(xué)習(xí)中心組學(xué)習(xí)制度，各級(jí)黨委（黨組）負(fù)主體責(zé)任，納入意識(shí)形態(tài)工作責(zé)任制、黨建工作責(zé)任制。中共中央辦公廳《黨委（黨組）網(wǎng)絡(luò)意識(shí)形態(tài)工作責(zé)任制實(shí)施細(xì)則》規(guī)定，黨委（黨組）在網(wǎng)絡(luò)意識(shí)形態(tài)方面承擔(dān)主要責(zé)任。此外，《關(guān)于推動(dòng)傳統(tǒng)媒體和新興媒體融合發(fā)展的指導(dǎo)意見》《關(guān)于加強(qiáng)縣級(jí)融媒體中心建設(shè)的意見》《關(guān)于加快推進(jìn)媒體融合發(fā)展的指導(dǎo)意見》等，對(duì)深入推進(jìn)媒體融合發(fā)展作出戰(zhàn)略部署。

4.黨的宣傳監(jiān)督保障法規(guī)制度。2013年，中共中央印發(fā)《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017年）》，對(duì)建立健全意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)作出安排。2016年，中共中央《中國(guó)共產(chǎn)黨問責(zé)條例》，對(duì)推進(jìn)“五大建設(shè)”中出現(xiàn)重大失誤、“中央八項(xiàng)規(guī)定精神不落實(shí)”等進(jìn)行問責(zé)。《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》闡明“黨內(nèi)監(jiān)督和外部監(jiān)督相結(jié)合”，要求新聞媒體加強(qiáng)輿論監(jiān)督、發(fā)揮警示作用。2017年通過的《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》在巡視內(nèi)容中列入落實(shí)意識(shí)形態(tài)工作責(zé)任制方面的不到位等問題。2018年通過的《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年規(guī)劃綱要（2018—2022年）》，在“完善黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)”中提出制定宣傳工作條例，為宣傳法規(guī)制度建設(shè)提供指引。

作者江國(guó)華系武漢大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師

張洪超 武漢大學(xué)法學(xué)院

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【編輯：曲涌旭】