芻議農(nóng)村出嫁女土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)保護(hù)

[摘 要]從法律角度對(duì)婦女土地權(quán)利進(jìn)行保護(hù)是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略貫徹落實(shí)的重要組成部分。不過在實(shí)踐中由于土地流轉(zhuǎn)政策及執(zhí)行問題導(dǎo)致對(duì)出嫁女土地權(quán)利的侵犯常常發(fā)生。發(fā)生原因不僅是我國(guó)目前農(nóng)村習(xí)慣與現(xiàn)有立法之間存在著沖突，而且對(duì)出嫁女的集體成員資格認(rèn)定存在一定障礙。本文旨在分析出嫁女難以獲得權(quán)利保護(hù)的現(xiàn)實(shí)狀況及原因，并針對(duì)性地給出相應(yīng)建議，從而保護(hù)農(nóng)村出嫁女賴以生存的土地權(quán)利不受非法侵害，真正在貫徹落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上，提高農(nóng)村婦女在生活中的安全感和歸屬感。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村出嫁女；土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；權(quán)利保護(hù)

土地資源對(duì)農(nóng)民有著十分重要的意義，是農(nóng)民開展日常生活必不可少的生活保障與生產(chǎn)資料。尤其是隨著城市化不斷進(jìn)行，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)本身的經(jīng)濟(jì)價(jià)值屬性逐漸上升，為了取得土地權(quán)利，部分農(nóng)村家庭與村集體開始把獲得土地權(quán)利的渠道放在農(nóng)村出嫁女群體上，村集體和農(nóng)村家庭侵犯出嫁女權(quán)利的方式往往表現(xiàn)為兩種：利用村規(guī)民約或者婚嫁變動(dòng)。這兩種方式對(duì)于農(nóng)村而言是最有效而又直接的。相比于對(duì)出嫁女權(quán)利的侵犯，保護(hù)農(nóng)村出嫁女土地權(quán)利的途徑卻十分閉塞。為解決農(nóng)村出嫁女土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)被他人非法侵害的情況，必須從立法角度對(duì)現(xiàn)行立法規(guī)范缺失及不合理的村規(guī)民約造成的現(xiàn)實(shí)影響展開研究，制定以農(nóng)村出嫁女土地權(quán)益保護(hù)為核心的法律機(jī)制。

一、農(nóng)村出嫁女土地權(quán)利保護(hù)困境及成因分析

（一）農(nóng)村村規(guī)民約與現(xiàn)行立法之間存在沖突

農(nóng)村婦女因?yàn)榛橐黾奕⑹沟米陨碓谠炯彝ブ械纳矸莩霈F(xiàn)變動(dòng)，在習(xí)慣上難以再認(rèn)定其屬于原來“戶”的成員，習(xí)慣上普遍認(rèn)為該婦女已經(jīng)隨同丈夫一起生活，屬于婆家成員。這就導(dǎo)致原本屬于農(nóng)村出嫁女自身的土地權(quán)利短期內(nèi)會(huì)被其原家庭或村集體回收，而出嫁女在新居住地卻無法取得新土地權(quán)利。但是，依據(jù)《關(guān)于切實(shí)維護(hù)婦女土地承包權(quán)益的通知》之規(guī)定、《農(nóng)村土地承包法》第31條等可知：“婦女出嫁后，嫁入方所在的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織要優(yōu)先解決出嫁女土地承包合同的承包問題，在沒有解決之前，出嫁女的娘家所在村不得強(qiáng)行收回其原籍的承包地”。雖然該特殊規(guī)定明確說明了出嫁女的權(quán)利，但是在實(shí)踐中并沒有得到良好的踐行。

當(dāng)出嫁女為了保護(hù)自己的權(quán)利選擇上訴時(shí)，面對(duì)出嫁女歸還原承包地及賠償損失的合理訴求時(shí)，法院卻認(rèn)為農(nóng)村出嫁女土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和損失賠償?shù)南嚓P(guān)問題歸屬于村民自治范疇，駁回農(nóng)村出嫁女的訴訟請(qǐng)求。如路廣鳳、馬紅丹合同糾紛民事二審民事判決書中所述：“本案是出嫁女土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)平等保護(hù)政策未得到及時(shí)落實(shí)產(chǎn)生的糾紛，不屬于人民法院民事受案范圍?！辈糠址ㄔ簳?huì)按照《村委會(huì)組織法》第36條相關(guān)內(nèi)容將解決農(nóng)村出嫁女土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛的問題轉(zhuǎn)移給行政機(jī)關(guān)，責(zé)令鄉(xiāng)人民政府在規(guī)定的期限內(nèi)進(jìn)行改正。不過村一級(jí)本身并不屬于行政系統(tǒng)，村委會(huì)屬于我國(guó)法律承認(rèn)的自治組織，不具備進(jìn)行行政復(fù)議的資格，與之欠缺的責(zé)令限期改正的制度也處于空白狀態(tài)，導(dǎo)致鄉(xiāng)政府很難在欠缺法律依據(jù)的情況下改正村民委員會(huì)組織的決議[1]。這就導(dǎo)致出嫁女希望法院這種司法機(jī)關(guān)來保護(hù)自己的權(quán)利，擺脫集體組織的侵犯，但是其又被法院退回集體組織。

（二）現(xiàn)行立法規(guī)定模糊，邏輯難自洽

我國(guó)目前針對(duì)農(nóng)村出嫁女的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)保護(hù)的法律規(guī)范，確實(shí)較為抽象和模糊，以致司法實(shí)踐操作性較低?，F(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》第16條和第31條存在體系上的矛盾。第16條法律條文中規(guī)定“戶”是權(quán)利行使的主體，第31條法律條文中又規(guī)定“婦女”是權(quán)利主體。兩個(gè)法律條文在邏輯、體系方面都存在矛盾。我國(guó)法律規(guī)定村民委員會(huì)或村集體經(jīng)濟(jì)組織屬于法律承認(rèn)的土地承包的發(fā)包方，“農(nóng)戶”是土地承包經(jīng)營(yíng)的承包方。雖然《農(nóng)村土地承包法》第31條明文規(guī)定了婦女依法享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，屬于一類權(quán)利主體，不過卻并未以書面的形式細(xì)致規(guī)定婦女在家庭集體內(nèi)享有的權(quán)利，并未制定為保障婦女權(quán)利行使的制度。這就導(dǎo)致在司法實(shí)踐中往往是將婦女理解為是“戶”的組成成員，即其享有權(quán)利是沒問題的，但是該權(quán)利享有多少、如何行使則沒有直接的法律依據(jù)。另外，從“三從四德”的殘余封建思想角度來看，村委會(huì)或村集體經(jīng)濟(jì)組織和家庭即“戶”簽訂土地承包經(jīng)營(yíng)合同的時(shí)候，更傾向于把男性家長(zhǎng)視為合同一方當(dāng)事人[2]，而不習(xí)慣將婦女視作合同的當(dāng)事人。這樣的社會(huì)狀態(tài)下就很難從客觀角度為婦女在家庭中享有一定的土地權(quán)利尋找依據(jù)。由此可知，雖然《農(nóng)村土地承包法》是現(xiàn)存的對(duì)婦女權(quán)利規(guī)定較為完善的法律規(guī)范，但是其立法確實(shí)在價(jià)值融貫性和體系自洽性方面有待完善。所以，當(dāng)農(nóng)村出嫁女自身的身份相較于出嫁之前發(fā)生變動(dòng)的時(shí)候，《農(nóng)村土地承包法》第31條雖然將婦女置于權(quán)利主體地位，但是并不會(huì)改變其土地權(quán)利流失的現(xiàn)狀。

在理論上，《農(nóng)村土地承包法》第29條、31條的宣示功能明顯超過保護(hù)功能。第29條法律條文以書面的形式明確規(guī)定出嫁女應(yīng)當(dāng)享有集體內(nèi)的土地權(quán)益，該權(quán)益的實(shí)現(xiàn)受到法律的保護(hù)，起到了一定的宣示作用，不過該法律條文本身規(guī)定得較為籠統(tǒng)，在實(shí)踐中的可行性和操作性不高。第31條法律條文明確了原居住地發(fā)包方應(yīng)當(dāng)履行保留出嫁女承包地的義務(wù)，雖然保留了土地權(quán)利，但是由于該婦女常年不在原居住地，這就導(dǎo)致該土地權(quán)利是否存在沒有區(qū)別。而對(duì)于新居住地的發(fā)包方，其又可以原承包地狀態(tài)仍在維持為由拒絕分配新承包地。在這種原居住地與新居住地的集體經(jīng)濟(jì)組織互相推諉，法律規(guī)定和司法實(shí)踐存在矛盾的情形下，就會(huì)導(dǎo)致婦女無法取得土地權(quán)利或者取得的土地權(quán)利實(shí)際上無法適用[3]。那么，怎樣將法律規(guī)定有效地貫徹落實(shí)到實(shí)踐中，即如何將法律的應(yīng)然效力轉(zhuǎn)化為實(shí)然效力，以避免該法律處于有而無用的失效尷尬地位。部分學(xué)者主張法律失效的情形包括三種：強(qiáng)制實(shí)現(xiàn)法律失效、自主實(shí)現(xiàn)法律失效、混合實(shí)現(xiàn)法律失效。為使該法律規(guī)范能夠真正應(yīng)用，應(yīng)當(dāng)提高對(duì)農(nóng)村出嫁女土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)利行使的法律保護(hù)力度，必須采取相應(yīng)措施保證村集體成員在養(yǎng)成正確法律觀念的前提下，將法律意識(shí)貫徹落實(shí)到實(shí)際中，通過法律意識(shí)約束自己的行為，借助民主決議的形式從法律角度提高對(duì)出嫁女土地財(cái)產(chǎn)權(quán)權(quán)利實(shí)現(xiàn)的保障力度。

（三）出嫁女集體成員資格認(rèn)定存在障礙

司法實(shí)踐中，法院往往會(huì)通過司法解釋認(rèn)定農(nóng)村出嫁女在集體經(jīng)濟(jì)組織成員中的具體資格，從而判斷農(nóng)村出嫁女是否能夠依法行使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。不過上述條款屬于原則性規(guī)定，在內(nèi)容上較為抽象模糊，很難在司法實(shí)踐中得以貫徹和落實(shí)[4]。這就導(dǎo)致農(nóng)村出嫁女無論是在原還是新居住地，其集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定存在困難。

集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定法律沒有明確的相關(guān)規(guī)定。學(xué)界關(guān)于集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定往往有“登記主義”“事實(shí)主義”和“折衷主義”三種學(xué)說。其中登記主義是指以戶籍登記狀態(tài)為準(zhǔn)，是實(shí)踐中最典型的做法。戶籍登記轉(zhuǎn)移障礙是導(dǎo)致農(nóng)村出嫁女難以進(jìn)行集體成員資格認(rèn)定的主要原因。源于男尊女卑的舊思想，往往婦女的婚嫁會(huì)導(dǎo)致戶籍的變動(dòng)，這種變動(dòng)的結(jié)果是婦女往往跟隨男方戶籍，戶口成為另外一個(gè)農(nóng)村集體的成員或者成為城市戶口的一員。若其成了城市戶口，原則上不能再被認(rèn)定為村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，更無法取得土地權(quán)利。這種結(jié)果在平?？梢越邮?，不過若是離婚后，該婦女只能回到農(nóng)村的情況下，想要重新獲取一份土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)幾乎是不可能的。雖然我國(guó)在《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》中規(guī)定，對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口去城鎮(zhèn)落戶后愿意返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)者，可允許其遷回自己農(nóng)村原籍。不過就實(shí)際狀況而言，農(nóng)村婦女只要將戶口遷出農(nóng)村，就很難再具備原居住力的集體成員資格，很難在原居住地行使土地權(quán)益。就算我國(guó)相關(guān)文件中明確規(guī)定，對(duì)將農(nóng)村戶口遷到城鎮(zhèn)戶的想要回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的主體，允許其將戶口遷回原籍。不過該意見在貫徹落實(shí)過程中的具體表現(xiàn)為，這部分群體要想將戶口遷回農(nóng)村，其家庭成員或自身必須具備原居住地的農(nóng)村戶籍且享有宅基地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等各項(xiàng)條件，另外還需要嚴(yán)格遵循集體成員資格認(rèn)定步驟。以上種種情況都加大了農(nóng)村出嫁女認(rèn)定集體成員資格的難度。

二、對(duì)于農(nóng)村出嫁女土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的保護(hù)對(duì)策

（一）摒棄不適當(dāng)?shù)拇逡?guī)民約

于農(nóng)村的習(xí)慣中，非常典型的便是村民組織中的村規(guī)民約。該類約定中對(duì)于婦女的權(quán)利保護(hù)往往是十分限制的。結(jié)合土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，農(nóng)村出嫁女一直被視為潑出去的水，變成了外人，既然成為外人，當(dāng)然無法對(duì)原居住地的土地享有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。而至新居住地后，出嫁女依然被視為外人，依舊無法享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。若法院對(duì)村規(guī)民約不做出任何的確認(rèn)，單純地以該村規(guī)民約屬于村民自治范疇，就很難從法律角度對(duì)農(nóng)村出嫁女土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)利的行使和相關(guān)權(quán)益的實(shí)現(xiàn)提供保障。

村規(guī)民約的合法性來源于我國(guó)《村民委員會(huì)組織法》第二十條第一款規(guī)定：“村民會(huì)議可以制定和修改村民自治章程、村規(guī)民約并報(bào)鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府備案。”就算第二款明確規(guī)定了村規(guī)民約的制定應(yīng)當(dāng)合法、合規(guī)、合政策要求，但卻并未規(guī)定審查村規(guī)民約是否合乎法律法規(guī)及政策要求的主體，向政府部門備案只是形式上的要求而不是實(shí)質(zhì)上的審查。另外該法律也并沒有以書面的形式明確規(guī)定當(dāng)村規(guī)民約并不合乎法律法規(guī)及政策要求的情況下怎樣進(jìn)行救濟(jì)。對(duì)此，以侵害婦女土地權(quán)益為核心的村規(guī)民約在實(shí)踐中就具有可行性和可操作性，能夠有效約束村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的行為。姑且不論村規(guī)民約制定過程中的程序是否正義，單就實(shí)體來說，以違背普遍人權(quán)和男女平等原則作為內(nèi)容的村規(guī)民約又怎么會(huì)具備合法性呢？顯然該類村規(guī)民約以十分明顯的方式違反了法律規(guī)定。法院勇于作出該村規(guī)民約無效的判斷，從而直接依據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定保護(hù)出嫁女的權(quán)利是可行的，而不能將息訴的觀念貫穿始終。

（二）解決出嫁女集體成員資格認(rèn)定難

1.明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)踐中由于相關(guān)法律規(guī)定模糊，因此村規(guī)民約制定出的標(biāo)準(zhǔn)也是較為模糊的。在司法實(shí)踐中，人民法院對(duì)于認(rèn)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份資格總共有三種認(rèn)定模式：采取是否具有所在地戶口為標(biāo)準(zhǔn)；把主體和村集體是否具備權(quán)利與義務(wù)關(guān)系的客觀事實(shí)作為判斷是否具備集體成員資格的標(biāo)準(zhǔn)；把戶口是否長(zhǎng)時(shí)間在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)從事生產(chǎn)活動(dòng)作為判斷是否具備集體成員資格的標(biāo)準(zhǔn)。直到最高人民法院形成了《八民紀(jì)要》，并在第二十三條規(guī)定了，認(rèn)定權(quán)利主體時(shí)應(yīng)采取綜合考慮實(shí)際生產(chǎn)、是否為生活保障及戶口所在地的情況，但該條適用的前提是在審理土地補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛時(shí)，且該紀(jì)要并非法律法規(guī)，性質(zhì)上為司法政策，是規(guī)范性文件，并不能夠真正解決實(shí)踐之中存在的問題，因此仍需加快認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)的立法。在法規(guī)層面，目前山東、廣東、湖北與重慶等地的地方性法規(guī)中已有確認(rèn)集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的相關(guān)規(guī)定，但標(biāo)準(zhǔn)卻各不相同。僅有各地地方性法規(guī)規(guī)定，在農(nóng)村婦女出嫁后尤其在出嫁到異省農(nóng)村的情況下，極易出現(xiàn)兩村之間因認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一而產(chǎn)生糾紛。因此還需盡快完善法律、行政法規(guī)及具有全國(guó)效力級(jí)別的立法。

2.加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村出嫁婦女權(quán)利的保護(hù)。針對(duì)農(nóng)村出嫁女土地權(quán)利保護(hù)，不能僅憑村民法律意識(shí)覺醒來解決，這本身就是一件難以迅速解決的事，必須通過公權(quán)力手段來進(jìn)行干涉。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極作為，充分行使法律賦予的監(jiān)管職能，在充分了解當(dāng)?shù)氐拿耧L(fēng)民俗之后，應(yīng)當(dāng)對(duì)當(dāng)?shù)卮褰M織提出相應(yīng)的有效建議，而非完全任其自主活動(dòng)，不加規(guī)制。其次，司法手段是公民進(jìn)行自我權(quán)利保護(hù)的最后救濟(jì)手段，在村民自治的規(guī)制方面，人民法院在被動(dòng)受理案件時(shí)對(duì)案件中對(duì)于不利于男女平等損害婦女權(quán)利的自治內(nèi)容應(yīng)宣布無效或撤銷村委會(huì)的決定，并對(duì)村民自治組織提出相應(yīng)的法律建議。此外，婦女聯(lián)合會(huì)作為維護(hù)婦女權(quán)益的社會(huì)團(tuán)體之一，應(yīng)當(dāng)將保障農(nóng)村婦女的土地權(quán)益作為自身職責(zé)的一部分，不得利用村民自治的理由，不作為地侵害農(nóng)村婦女的各項(xiàng)權(quán)益。婦聯(lián)需要切實(shí)了解農(nóng)村婦女土地權(quán)益具體受侵害的狀況并提高其在相關(guān)事項(xiàng)的參與度，比如在制訂修改村規(guī)民約時(shí)列席旁聽、對(duì)涉及婦女權(quán)益的條文提出建議等。最后應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)婦女權(quán)利意識(shí)，加強(qiáng)農(nóng)村法制宣傳。由于農(nóng)村的習(xí)慣較為根深蒂固，可以從宣傳男女平等思想、宣傳婦女權(quán)益保護(hù)、宣傳破除封建迷信三個(gè)方面循序漸進(jìn)。讓農(nóng)村婦女深入了解土地確權(quán)及類似土地的收益等實(shí)際價(jià)值，使得農(nóng)村婦女可以積極主動(dòng)選擇維權(quán)。還可以開展免費(fèi)的法律知識(shí)培訓(xùn)，指導(dǎo)婦女如何使用法律武器來解決在土地權(quán)利面臨侵害時(shí)的問題。

結(jié)束語

為了從法律角度提高對(duì)農(nóng)民土地權(quán)益的保障力度，提高土地在不同主體之間的流轉(zhuǎn)效率，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)化與規(guī)模化，是貫徹落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效舉措。農(nóng)村婦女在經(jīng)濟(jì)的運(yùn)作過程中有著不可或缺的作用。假如婦女無法從法律角度對(duì)自身合法的土地權(quán)利進(jìn)行救濟(jì)，當(dāng)自身的土地權(quán)益受到他人非法侵害的時(shí)候，便只能聽天由命，長(zhǎng)此以往必然會(huì)滋生農(nóng)村土地權(quán)益糾紛，難以維持農(nóng)村穩(wěn)定的發(fā)展秩序。

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作者簡(jiǎn)介：袁永全（1997— ），男，漢族，河南周口人，西北政法大學(xué)，在讀碩士。

研究方向：民商法。