環(huán)保督察何以規(guī)制環(huán)境政策執(zhí)行

徐一丹 陸雨微

摘 要：中央環(huán)保督察是生態(tài)治理現(xiàn)代化的重要制度安排，生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察組針對各地區(qū)的不同情況，在督察反饋中指出了當(dāng)前環(huán)境領(lǐng)域存在的主要問題。這些問題的出現(xiàn)與行政體制內(nèi)在的科層組織結(jié)構(gòu)和激勵機(jī)制密不可分。中央環(huán)保督察的出場成為一個規(guī)制環(huán)境政策執(zhí)行的有效路徑，促進(jìn)了環(huán)境政策執(zhí)行到底，強(qiáng)化了監(jiān)督問責(zé)，調(diào)整了原有的激勵結(jié)構(gòu)，優(yōu)化政績考核、調(diào)整政治激勵、推動資金規(guī)劃，實現(xiàn)了對環(huán)境治理行為的有效控制。

關(guān)鍵詞：環(huán)境政策執(zhí)行 環(huán)保督察 科層制 路徑研究

中圖分類號：F205? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2024）05-022-02

我國的環(huán)境狀況與經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān)，過去十年，我國的生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作發(fā)生了歷史性、轉(zhuǎn)折性、全局性的變化。其中中央環(huán)保督察的作用引起了各界的廣泛關(guān)注。中央實行生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度，設(shè)立專職督察機(jī)構(gòu)，對省、自治區(qū)、直轄市黨委和政府、國務(wù)院有關(guān)部門以及中央有關(guān)企業(yè)等開展生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察。經(jīng)過7年兩輪的督察，已經(jīng)完成了對31個?。▍^(qū)、市）以及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的全面覆蓋，解決了一大批生態(tài)環(huán)境的突出問題。多年的督察實踐表明，地方政府長期以來對中央在環(huán)境治理領(lǐng)域政策的執(zhí)行偏離，已成為阻礙我國推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵性因素[1]，生態(tài)環(huán)境的惡化成為政府環(huán)境治理不力的直接體現(xiàn)。中央環(huán)保督察直接作用于地方政府的環(huán)境治理政策執(zhí)行，強(qiáng)化了地方政府的環(huán)境保護(hù)責(zé)任，切實改善了生態(tài)環(huán)境。

一、文獻(xiàn)回顧

“良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉”。具有非排他性和非競爭性特征的良好的生態(tài)環(huán)境作為一種“公共物品”具有較大的外部性，環(huán)境保護(hù)成為政府的一項重要職能。環(huán)境政策也按照中央與地方的“委托—代理”模式，自上而下地執(zhí)行[2]。有學(xué)者指出，環(huán)境政策有區(qū)別于一般政策所特有的效果釋放的長程性、功能多樣性等特點[3]，在具體實施過程中，針對不同領(lǐng)域和環(huán)節(jié)必然會產(chǎn)生各種適應(yīng)性問題?；谖覈h(huán)境治理所面臨的特殊矛盾，中央環(huán)保督察被普遍視為一項旨在糾正目前常規(guī)型環(huán)境治理機(jī)制失敗的關(guān)鍵工具，其組織權(quán)威來自于黨中央，環(huán)保督察成為常規(guī)化的組織設(shè)施[4]。從運行機(jī)制和效用上看，中央環(huán)保督察的啟動是中央政府針對壓力型環(huán)境治理實踐中央地關(guān)系、府際關(guān)系和政社關(guān)系失衡而采取的主動調(diào)適行為[5]。有學(xué)者通過對地方性的實踐案例研究發(fā)現(xiàn)，督察制度通過動員、進(jìn)駐、反饋、整改、問責(zé)、“回頭看”等程序，制度性地嵌入治理體系，從而有效強(qiáng)化了制度執(zhí)行，提升了縱向治理效能[6]。中央環(huán)保督察借助強(qiáng)制性、規(guī)范性壓力將制度壓力給地方政府，地方政府通過橫向協(xié)調(diào)聯(lián)治、縱向上下齊治和外部融入多元共治來提高環(huán)境治理績效[7]。

環(huán)境政策執(zhí)行偏差是環(huán)境治理中的重要問題，中央環(huán)保督察制度出臺的直接原因也在于解決環(huán)境領(lǐng)域的治理危機(jī)。有學(xué)者指出中央環(huán)保督察增加了科層組織執(zhí)行任務(wù)的積極性，但并未深入到政策執(zhí)行領(lǐng)域。如何減少環(huán)境政策在執(zhí)行過程中產(chǎn)生的執(zhí)行偏差，準(zhǔn)確有效地執(zhí)行中央政策，是提高環(huán)境治理能力的重要體現(xiàn)[8]。有鑒于此，本文通過分析環(huán)境政策執(zhí)行偏差的組織原因，基于中央和地方的關(guān)系，重點分析督察制度如何重塑地方環(huán)境治理邏輯。

二、環(huán)保督察反饋出當(dāng)前環(huán)境領(lǐng)域的問題及原因

環(huán)保督察在糾正一系列違法行為的同時，反映出當(dāng)前環(huán)境領(lǐng)域存在的主要問題，本文采用部分具體案例進(jìn)行分析，探究環(huán)境政策執(zhí)行不力的深層次原因。

（一）巨型科層制組織規(guī)模下執(zhí)行力衰減

新疆“烏昌石”區(qū)域冬季大氣污染突出，新疆維吾爾自治區(qū)發(fā)布文件要求，2020年“烏昌石”區(qū)域各市州煤炭消費總量較2015年要下降10%。但市州一級政府在執(zhí)行減煤任務(wù)時敷衍了事，工作沒有得到落實?！盀醪眳^(qū)域2015年到2020年煤炭消費總量由6500萬噸增加至7729萬噸，計劃削減10%的目標(biāo)淪為空談。

隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府所要承擔(dān)的職能和事務(wù)越來越多，隨之帶來政府的規(guī)模不斷擴(kuò)大。改革開放以來，我國政府規(guī)模顯著擴(kuò)張，政府部門框架從中央、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，有五級政府層級，構(gòu)成了超大規(guī)?？茖咏M織。在政策執(zhí)行的實際過程中不能按照理想狀態(tài)下進(jìn)行層層傳遞、落地執(zhí)行。這之間的層級距離使得政策在這一過程中容易出現(xiàn)差錯，偏離組織目標(biāo)的行動就時常出現(xiàn)。在縱向上，環(huán)境政策在科層組織傳遞中發(fā)生損耗，信息傳導(dǎo)能量遞減，任務(wù)勢能也可能減弱;在橫向上，不同部門的溝通存在信息差。綜合作用下環(huán)境政策的“層層減碼”在科層組織中很難避免。

（二）多層級委托代理下的監(jiān)控不足

安徽省六安市安徽金日晟礦業(yè)有限公司項目在2019年建設(shè)時并未取得審批手續(xù)，但仍舊違規(guī)開工。省、市、縣三級發(fā)展改革部門“層層失守”，明知其違法行為卻沒有制止。

監(jiān)督“虛脫”是妨礙政策有效執(zhí)行的關(guān)鍵因素。良好的政策執(zhí)行必然需要強(qiáng)有力的監(jiān)督。組織規(guī)模越大，組織行為變得更加難以掌控，組織中的監(jiān)督機(jī)構(gòu)的權(quán)力也逐級遞減。信息傳輸管道有限導(dǎo)致的信息不對稱和逐級向上負(fù)責(zé)的重重委托代理機(jī)制使得科層組織內(nèi)部的垂直監(jiān)督體系很難真正破解監(jiān)督的難題[9]。另一方面，來自某些地方官僚體系本身的監(jiān)督是非常有限的，各級黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)制約著同級的政策執(zhí)行系統(tǒng)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。在這種管理體制下，監(jiān)督機(jī)關(guān)與政策執(zhí)行部門之間有密切的利益關(guān)系，監(jiān)督機(jī)構(gòu)難以擺脫種種非理性行為，對政策執(zhí)行活動實施監(jiān)督時，必然會受到諸多行政干擾。同時監(jiān)督的范圍包含政府職責(zé)的方方面面，環(huán)境政策執(zhí)行作為長期、且效果不易顯現(xiàn)的部分，很容易成為監(jiān)管的疏漏區(qū)域。

（三）激勵結(jié)構(gòu)中政治激勵扭曲

新世紀(jì)以來，盡管政府在環(huán)境治理方面的注意力逐漸增加，但與經(jīng)濟(jì)關(guān)注度相比，仍然相對較低且沒有整體上升的趨勢，而是表現(xiàn)為斷續(xù)性的波動，有諸多因素影響著政府對環(huán)境治理的注意力。權(quán)威體制下的強(qiáng)激勵塑造了科層組織的任務(wù)偏好，地方政府對績效易測任務(wù)的偏好較強(qiáng)[10]。政治激勵主要是帶有政治因素的隱形壓力與激勵效果的政治信號，政治激勵直接影響到下級政府的注意力偏好、內(nèi)在價值觀念和行為等。維系一統(tǒng)體制的核心組織機(jī)制其一是觀念制度，具體表現(xiàn)為國家與官員（個人）在社會心理、文化觀念上的認(rèn)同。在大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)的政治信號下，地方政府在面臨負(fù)責(zé)所屬區(qū)域內(nèi)的多重任務(wù)時，會更加偏好于經(jīng)濟(jì)屬性的任務(wù)。在面對強(qiáng)激勵時，容易評估的明確績效任務(wù)與難以評估的績效任務(wù)會相互爭奪注意力，且注意力從易測績效任務(wù)轉(zhuǎn)移至不易測績效任務(wù)。這可以解釋為什么工作成效更容易被識別的經(jīng)濟(jì)屬性的任務(wù)對地方政府的作用效果更為顯著，環(huán)境保護(hù)這種弱勢任務(wù)難以受到重視。不恰當(dāng)?shù)募罟ぞ叩淖饔檬沟谜⒁饬Ψ峙淦顚?dǎo)致了新的執(zhí)行偏差[12]。

三、環(huán)保督察：規(guī)制環(huán)境政策執(zhí)行的路徑

中央環(huán)保督察自推行以來備受贊譽，不僅成為環(huán)境治理領(lǐng)域的一項關(guān)鍵制度革新，同時對于改善地方環(huán)境治理、提高環(huán)境績效起到了關(guān)鍵的作用。

（一）打破層級：實現(xiàn)執(zhí)行到底

科層體制層層下達(dá)、逐級執(zhí)行帶來的信息不對稱逐級擴(kuò)大，和多層委托代理重疊，弱化了環(huán)境政策執(zhí)行的效力。中央環(huán)保督察的出場，直接進(jìn)入了政策執(zhí)行的一線，基層政府環(huán)境治理保護(hù)所具有的靈活性被中央環(huán)境政策的統(tǒng)一性所規(guī)制。中央環(huán)保督察通過與各地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)個別談話、實地走訪等方式跟進(jìn)下沉督察，對下進(jìn)行信息傳遞，明確目的;對上能夠獲取最真實的信息，進(jìn)行信息反饋，直接的雙向溝通減少了正常情況下信息傳遞間的損耗。面對督察整改意見，各省份在進(jìn)行整改時多數(shù)成立了整改工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由省委、省政府主要負(fù)責(zé)人牽頭，對督察反饋的意見進(jìn)行逐條整改，整合分散的部門力量和資源，制定詳細(xì)的工作方案，有效防止了“推諉責(zé)任”的消極行為，提升了政策的執(zhí)行效力。

（二）嚴(yán)格問責(zé)：強(qiáng)化監(jiān)督問責(zé)力度

督察通過實地調(diào)研、動員群眾參與等方式，獲取一線的實際情況，打破了地方政府所擁有的對轄區(qū)內(nèi)情況更了解的天然信息優(yōu)勢，彌補(bǔ)了委托代理問題中的信息差，部分省份在對環(huán)保督察的反饋意見中提出建立閉環(huán)推動體系，實行“省市縣三級聯(lián)動”“三級三時五報告”等制度，有效規(guī)制了地方政府間的“共謀”行為。第二輪中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察已完成六批督察進(jìn)駐工作，截至2022年4月，累計受理群眾舉報90000余次，解決環(huán)境問題十幾萬余件。環(huán)保督察在前期準(zhǔn)備階段：暗查暗訪找準(zhǔn)問題線索，明確督察的重點方向，通過進(jìn)駐會傳導(dǎo)督察壓力和輿論造勢，借助信息公開和公眾參與，引導(dǎo)社會和公眾關(guān)注，積極發(fā)動、擴(kuò)展環(huán)境問題的投訴舉報。督察進(jìn)駐階段：發(fā)布進(jìn)駐信息公告，設(shè)立專門的督察舉報熱線電話和郵政信箱并向社會公開，有效地解決了一些長期困擾群眾的環(huán)境問題，不僅回應(yīng)民眾訴求，對違法企業(yè)起到了威懾作用，還打破了地方保護(hù)傘的支撐。督察整改反饋階段：要求地方政府在45個工作日內(nèi)制定整改方案并報送批準(zhǔn)。整改方案及整改落實情況按相關(guān)規(guī)定予以公示。中央環(huán)保督察嚴(yán)格問責(zé)的政治壓力、社會公眾與中央的雙重監(jiān)督促進(jìn)了環(huán)境問題的監(jiān)督檢查，強(qiáng)化了問責(zé)反饋。

（三）激勵優(yōu)化：調(diào)整政治激勵扭曲

在中央環(huán)保督察下沉工作中，表面上看是督察帶來的中央指導(dǎo)下的巡視檢查，高層領(lǐng)導(dǎo)的直接推動促進(jìn)了地方政府迅速反饋，但深層次上蘊含著強(qiáng)大的政治勢能，釋放著更重要的政治信號。中央環(huán)保督察對于貫徹落實習(xí)近平生態(tài)文明思想有著重要意義，是傳達(dá)黨中央決策部署的重要載體。督察不僅對生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)成效進(jìn)行工作檢驗，同時是對貫徹落實習(xí)近平總書記重要指示精神和黨中央決策部署的政治審查。黨的二十大升華了生態(tài)文明建設(shè)在推動中國實現(xiàn)現(xiàn)代化強(qiáng)國目標(biāo)、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興歷史使命中的重要戰(zhàn)略地位。環(huán)境問題已成為高度的政治問題，政府對于環(huán)境治理和建設(shè)的政治態(tài)度和決心不斷提高。環(huán)保督察更是在短時間內(nèi)，將黨中央和中央政府保護(hù)和改善環(huán)境的意圖、信號傳遞到了各個領(lǐng)域。督察促進(jìn)了各地方政府把學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想作為必要的政治任務(wù)，推動督察整改更加深入。

四、結(jié)論與討論

本文深入分析了環(huán)境政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)偏差的原因與科層制的組織環(huán)境不可分割，在執(zhí)行衰減、監(jiān)督問責(zé)不力、政治激勵的扭曲等條件的綜合作用下，地方政府面對環(huán)境治理既缺乏動力、又有“偷懶”的機(jī)會。環(huán)保督察作為環(huán)境治理領(lǐng)域的重要手段，在督察的過程中有力推動了環(huán)境政策的執(zhí)行，完善了環(huán)境問題的監(jiān)督問責(zé)，同時推動了地方政府完善政治激勵，牢固樹立經(jīng)濟(jì)長遠(yuǎn)發(fā)展的眼光。

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（作者單位：大連海事大學(xué)公共管理與人文藝術(shù)學(xué)院 遼寧大連 116026）

[作者簡介：徐一丹（2001—），女，漢族，河南洛陽人，碩士研究生，研究方向：社會保障;陸雨微（2000—），女，漢族，江蘇泰興人，碩士研究生，研究方向：行政管理。]

（責(zé)編：趙毅）