草原保險高質(zhì)量發(fā)展路徑研究

關(guān)鍵詞：雙碳戰(zhàn)略;草原保險;生態(tài)修復;碳匯

“2030年前實現(xiàn)碳達峰，2060年前實現(xiàn)碳中和”，是我國作為負責任的大國在應(yīng)對全球氣候變化中所作出的莊嚴承諾，是黨中央所作出的重大戰(zhàn)略選擇。林草碳匯是國際履約的重要支撐[1]，因此，實現(xiàn)“雙碳”戰(zhàn)略，在降碳、減碳的同時，需要充分利用好我國豐富的生態(tài)碳匯資源。草地作為我國僅次于森林的第二大碳庫，總碳存儲量為289.5億t，占我國陸地生態(tài)系統(tǒng)的16.7%[2]。中國作為世界上第二大草地資源國家，草原作為我國最大的陸地生態(tài)系統(tǒng)，面積約4億hm2，約占全國陸地面積的40%。作為地球上面積最廣的陸地生態(tài)系統(tǒng)類型之一，草原在調(diào)節(jié)大氣二氧化碳濃度、減緩溫室效應(yīng)進而助力碳達峰和碳中和實現(xiàn)的過程中具有重要的作用[3-4]。草原碳庫功能主要包括植被碳庫和土壤碳庫（碳積蓄）兩部分，其中草地存儲了約三分之一的全球陸地碳儲量，全球草地可實現(xiàn)的有機碳封存潛力為每年23～73億t二氧化碳當量用于生物多樣性恢復，148～699億t二氧化碳當量用于改善放牧管理，1.47億t二氧化碳當量用于種植牧場豆科植物[5]。

內(nèi)蒙古作為承接我國“兩個屏障”“兩個基地”“一個橋頭堡”發(fā)展戰(zhàn)略定位的省份，是國家重要的能源和戰(zhàn)略基地，在高耗能、高排放行業(yè)占比較大的背景下，如期實現(xiàn)碳達峰和碳中和的難度較大[6]，但與此同時，內(nèi)蒙古擁有豐富的草原資源，是歐亞大陸草原的重要組成部分，草原面積居全國第二，天然草原面積0.88億hm2，占全國草原總面積的22%，占全區(qū)國土面積的74%①。據(jù)國際綠色經(jīng)濟協(xié)會2021年測算，內(nèi)蒙古草地碳庫高達439287萬t，其中土壤有機質(zhì)碳庫411052萬t，生物量碳總量為28235萬t，各占93.5%、6.5%，生物量碳總量中地上生物量碳庫和地下生物量碳庫分別為2866萬t、25368萬t[7]。然而，近年來伴隨著我國天然草原的嚴重退化，不同程度的退化草原占90%，嚴重退化草原近1.8億hm2，天然草原每年面積減少約65～70hm2，內(nèi)蒙古草原的植被覆蓋也不容樂觀，草原退化沙化面積以每年60多萬hm2 速度退化，退化率已經(jīng)由20世紀60年代的18%發(fā)展到20世紀80年代的39%，21世紀初更是接近90%[8]。草原退化一方面影響了畜牧業(yè)的發(fā)展和北方生態(tài)安全，另一方面改變了干旱與半干旱地區(qū)下墊面特征，對區(qū)域大氣環(huán)流造成影響，沙塵暴和干旱等極端氣候事件頻發(fā)。因此作為北方重要生態(tài)安全屏障的內(nèi)蒙古，草原是內(nèi)蒙古重要的天然生態(tài)碳匯資源，如何保護好草原，進而發(fā)揮草原的碳匯生態(tài)價值，成為助力我國實現(xiàn)雙碳目標的關(guān)鍵一環(huán)。為此，2019年10月，由財政部等四部委聯(lián)合制定并印發(fā)了《關(guān)于加快農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展的指導意見》（財金[2019]102號），其中提到要發(fā)展草原保險，適時調(diào)整、完善并研究制定草原保險制度和示范性條款，以此實現(xiàn)保護草原生態(tài)的目的?！秲?nèi)蒙古自治區(qū)加快推進政策性農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展工作方案》（內(nèi)財金[2020]1247號）強調(diào)“開展草原保險試點，探索對不同利用形式天然草原實施災(zāi)害損失補償保險試點”，繼而在2021年《內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府辦公廳關(guān)于加強草原保護修復的實施意見》（內(nèi)政辦發(fā)[2021]95號）中提出要“繼續(xù)擴大草原政策性保險試點范圍”。為此，2021年全國首款政策性草原保險在內(nèi)蒙古8個盟市13個旗縣試點實施，試行期3年。

當前學術(shù)界對草原保險的研究主要集中于草原保險的設(shè)計和國際經(jīng)驗借鑒研究。一方面，早期對草原保險的研究主要指出草原保險應(yīng)該采用指數(shù)保險的形式進行設(shè)計及研究，主要以易沵濼等[9-13]為代表，分別以內(nèi)蒙古東部地區(qū)和甘南牧區(qū)為例進行研究設(shè)計。之后，李亞等[14-17]學者對相關(guān)的草原天氣指數(shù)保險和天然放牧場牧草植被指數(shù)保險產(chǎn)品的試點實施進行了研究;另一方面，以馮文麗等[18-20]為代表，通過借鑒美國等發(fā)達國家草原保險的發(fā)展經(jīng)驗，提出基于我國草原保險發(fā)展起步較晚、基礎(chǔ)薄弱、經(jīng)驗不足的問題，應(yīng)該從積極發(fā)揮政府作用、扶持優(yōu)化產(chǎn)品體系、科技賦能、健全風險分散機制等方面進行優(yōu)化。但是上述學者的研究絕大部分都基于草原保險的經(jīng)濟利益而進行的相關(guān)研究，認為草原保險主要是補償草原經(jīng)營者因草原遭受災(zāi)害而導致的經(jīng)濟損失，但從2021年《內(nèi)蒙古自治區(qū)草原保險試點實施方案》來看，內(nèi)蒙古將草原保險的生態(tài)保護、修復價值放于首位，提出“保護草原生態(tài)的同時為牧民生產(chǎn)生活提供保險保障”，并且和以往的肉羊天氣指數(shù)保險等不同的是草原保險的直接保障對象是草原，故而內(nèi)蒙古政策性草原保險是一種不同于以往草原相關(guān)保險產(chǎn)品的一種全新產(chǎn)品，而當前只有較少學者[21]分析了以生態(tài)保護為首要目標的內(nèi)蒙古草原保險的試點情況，對其研究還有待深入。

作為全國首款以保護草原生態(tài)為首要目標的政策性草原保險，在為期三年的試點結(jié)束之際，為了精準識別草原保險實施效果，衡量政策目標的實現(xiàn)程度，課題組于2022、2023年初對內(nèi)蒙古自治區(qū)西部荒漠化草原地區(qū)烏蘭察布市和鄂爾多斯市草原保險試點區(qū)域進行了深度調(diào)研?；谡{(diào)研資料及數(shù)據(jù)，本文識別了目前草原保險實施中的重要問題，進一步探索了促進草原保險高質(zhì)量發(fā)展的主要路徑。

1 材料與方法

1.1 研究區(qū)域概況

內(nèi)蒙古天然草原總面積0.86億hm2，占全區(qū)土地總面積的一半。全區(qū)草地資源的可利用率為84.05%，從區(qū)域上看，草原可利用率較高的地區(qū)主要集中在中部偏北和東北部與蒙古國接壤的地區(qū)。草原生態(tài)系統(tǒng)是草原動植物賴以生存的基礎(chǔ)，是綠色的生態(tài)屏障，也是游牧民族世代生息的家園。內(nèi)蒙古最大陸地生態(tài)系統(tǒng)的草原，綿延1000多km，跨越了溫帶半濕潤區(qū)、半干旱及干旱區(qū)三個氣候區(qū)[22]，分為8大類，21個亞類，476個型，占全國草原地類的44%，植物種類2781種，主要分布在錫林郭勒盟、興安盟、呼倫貝爾市，自東向西依次為溫性草甸草原、溫性典型草原、溫性荒漠草原、溫性草原化荒漠和溫性荒漠類5類，局部分布著草甸類、低平地草甸類和沼澤類3類非地帶性植被，占全區(qū)草原面積的11%①，因此內(nèi)蒙古草原在全國不管是在草地可利用面積和種類上都具有一定的代表性，推動內(nèi)蒙古草原保護對于實現(xiàn)草原固碳具有重要作用。

1.2 研究對象概況

1.2.1 草原保險制度特征 首先，保險的運營模式為“政府+承保機構(gòu)+數(shù)據(jù)監(jiān)測部門”三方合作的運作模式，以政府引導為依托，以市場化運作為手段，以氣象數(shù)據(jù)為支撐。草原保險是內(nèi)蒙古為推動農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展而推出的一款以保護草原生態(tài)為首要目標的政策性保險產(chǎn)品，其堅持“政府引導、市場運作、自主自愿、試點先行、穩(wěn)步推進”的基本原則②，一方面基于其政策性保險的屬性強調(diào)政府在草原保險的運行過程中起引導的作用，另一方面，基于其保險產(chǎn)品的屬性強調(diào)要以市場化作為其手段，以自愿為前提。因此，在整個草原保險運作機制上形成了“政府+承保機構(gòu)+數(shù)據(jù)監(jiān)測部門”三方合作的運作模式，既強調(diào)政策性又注重市場性的特點。

其次，保險首要目標是保護草原生態(tài)，實現(xiàn)“草原有效保護，生態(tài)持續(xù)向好，牧民得到實惠”。2021年《內(nèi)蒙古自治區(qū)草原保險試點實施方案》明確指出草原保險的主要目標是保護草原生態(tài)的同時為牧民生產(chǎn)生活提供保險保障，力爭實現(xiàn)“草原有效保護、生態(tài)持續(xù)向好、牧民得到實惠”的工作目標。

再次，草原保險的保險責任主要涵蓋旱災(zāi)、火災(zāi)、病蟲鼠害及沙塵暴四類影響草場發(fā)展的自然災(zāi)害。當前，草原保險主要承保因旱災(zāi)、火災(zāi)、病蟲鼠害及沙塵暴災(zāi)害導致的保險事故風險，主要基于上述四類風險是影響草原植被生長的主要風險因素：首先，隨著全球氣候變化的不斷加劇，北方草原受溫帶季風氣候的影響下更容易在春季草原植被返青季節(jié)出現(xiàn)沙塵暴災(zāi)害和旱災(zāi)等自然風險，干旱直接影響到草原植被的返青和長勢，而沙塵暴在破壞草原地表土層的同時，導致草原土壤肥力降低，進而影響草原植被的生產(chǎn);其次，病蟲鼠害也是草原生態(tài)建設(shè)中的一項重要工作，病蟲鼠害的發(fā)生不僅會破壞草原土壤表層結(jié)構(gòu)，影響植被根系，還會取食草原植被，造成草原土壤裸露，雨水侵蝕加大，最終出現(xiàn)荒漠化現(xiàn)象。最后，火災(zāi)對草原植被的生長也會帶來災(zāi)難性的后果，草原火災(zāi)一旦發(fā)生將會導致草原上的自然資源以及動植物大面積消亡，需要較長時間恢復。因此，草原保險較為全面的涵蓋了影響草原植被生長的主要自然災(zāi)害。

最后，保費補貼凸顯了“兩種性質(zhì)，兩種投保主體，一種財政補貼方式”的差異化制度設(shè)計。內(nèi)蒙古草原保險以按照草原獎補政策有關(guān)規(guī)定劃定的禁牧區(qū)草原或草畜平衡區(qū)草原為保險標的，根據(jù)不同的草原性質(zhì)設(shè)定了草原保險的投保主體和保費分攤機制。其中，禁牧區(qū)由縣級林草主管部門進行投保，而草畜平衡區(qū)由牧戶進行投保（但受制于牧戶居住較為分散的實際情況，一般由嘎查統(tǒng)一投保），牧戶自繳20%，其余部分按照5∶2∶1的比例由自治區(qū)、盟市、旗縣分別進行分攤（如表1所示）。草原保險根據(jù)不同的草原性質(zhì)，實現(xiàn)了不同投保主體按照不同的保費分攤機制進行投保。

此外，在具體的保險條款上，更多的體現(xiàn)“差異化”細化保險條款，例如在保險金額的確定上，依據(jù)草原的類型，結(jié)合牧草產(chǎn)量及草原恢復成本等因素綜合計算出保險金額，其中溫性草甸草原每公頃600元①、溫性草原（典型草原）每公頃450元、溫性荒漠草原每公頃300元;按照5%的保險費率，計算出溫性草甸草原30元·hm-2、溫性草原（典型草原）22.5元·hm-2、溫性荒漠草原15元·hm-2;在保險期間上，基于有效降雨對草原植被生產(chǎn)季重要性的考量，除旱災(zāi)以6個月為保險期間，其他都以一個年度為保險期間。在理賠機制及賠償處理上，旱災(zāi)根據(jù)氣象部門連續(xù)監(jiān)測保險被草原地區(qū)的降水變化情況，與歷史年度平均降水量進行對比，結(jié)合衛(wèi)星遙感技術(shù)和實測產(chǎn)量確定旱災(zāi)等級，根據(jù)不同災(zāi)害等級確定不同的賠付比例，賠付比例為：旱災(zāi)分為輕度、中度、重度、特重度，達到二級災(zāi)害及以上時啟動保險賠償，中度20%、重度60%、特重度100%;火災(zāi)造成保險標的草原直接死亡時啟動賠償;病蟲鼠害賠償比例為達到危害等級賠付20%、達到危害等級1.5倍賠付50%、達到嚴重危害等級及以上賠付80%。沙塵暴災(zāi)害賠償比例為沙塵暴賠償20%、強沙塵暴40%、特強沙塵暴100%。具體實施條款如表2所示：

綜上所述，可以看出：目前自治區(qū)政策性草原保險是一種以保護草原生態(tài)功能為目標，保障多種草原災(zāi)害，具備一定差異化的指數(shù)型政策性保險產(chǎn)品。

1.2.2 草原保險實施現(xiàn)狀 2020年8月全國首單政策性草原保險在內(nèi)蒙古烏拉特后旗落地。由人保產(chǎn)險內(nèi)蒙古分公司對烏拉特后旗76戶牧民的6.67萬hm2 的草原提供了2000余元的風險保障。2021年，內(nèi)蒙古進一步擴大草原保險的試點，各級財政累計投入4000多萬元保費補貼資金，在8個盟市13個旗縣的586.53萬hm2 的草原上開展草原保險的三年試點工作，2021年保障了253.192萬hm2 草原，其中包括禁牧區(qū)草原8萬hm2，草畜平衡區(qū)草原245.192萬hm2，占比分別為：3%，97%，主要以草畜平衡區(qū)草原為主。從草原類型來看，2021年承保草甸草原41.90萬hm2，典型草原76.89萬hm2，荒漠草原134.402萬hm2，占比分別為：17%，31%，52%，荒漠化草原占比較大。具體試點盟市旗縣如圖1所示：

1.3 數(shù)據(jù)來源與樣本選取

基于內(nèi)蒙古草原保險試點區(qū)域主要集中于荒漠化草原，本研究于2022年和2023年分別選取內(nèi)蒙古烏蘭察布市四子王旗和鄂爾多斯市鄂托克旗、烏審旗進行實地調(diào)研。在調(diào)研方式上，首先在調(diào)研區(qū)域與實施農(nóng)牧業(yè)保險的相關(guān)政府機構(gòu)、保險公司、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（蘇木嘎查）干部、農(nóng)牧業(yè)經(jīng)營主體代表召開座談會，通過訪談的方式，收集草原保險的相關(guān)數(shù)據(jù)資料;其次盡量遵循隨機抽樣原則，在每個旗縣隨機抽取2～3個蘇木，每個蘇木抽取2～3個嘎查（村）進行問卷調(diào)查，每個嘎查選擇一定數(shù)量的被調(diào)查農(nóng)牧戶，基于規(guī)范的調(diào)查問卷，進行入戶調(diào)研，由項目組成員與農(nóng)牧民進行面對面的問卷調(diào)查，通過對牧戶的入戶問卷調(diào)查了解不同牧戶的實際生產(chǎn)經(jīng)營情況及風險情況，共獲得219份有效調(diào)研問卷，其中烏蘭察布市四子王旗牧戶數(shù)據(jù)49份，鄂爾多斯市鄂托克旗調(diào)研數(shù)據(jù)70份，鄂爾多斯市烏審旗調(diào)研數(shù)據(jù)100份，調(diào)研問卷的具體內(nèi)容除包括牧戶的個人特征、家庭特征、草場面積、家庭生產(chǎn)經(jīng)營情況、畜產(chǎn)品銷售、生產(chǎn)成本支出、家庭全年收支情況、借貸情況等基本情況外，重點關(guān)注草原保險的認知及購買情況等。通過分析調(diào)研數(shù)據(jù)能夠全面了解牧戶對草原保險的認知、購買及滿意度評價。最后，在調(diào)研的基礎(chǔ)上，與自治區(qū)財政廳相關(guān)人員進行座談交流，并獲取了草原保險實施過程中政府保費補貼的宏觀數(shù)據(jù)。

1.4 研究方法

采用入戶調(diào)查與訪談相結(jié)合的方法，通過與草原保險試點相關(guān)部門召開座談會和實地入戶進行一對一調(diào)查問卷的方式，對實地訪談收集到的大量資料、數(shù)據(jù)進行分析、綜合、比較，并結(jié)合牧戶微觀調(diào)研數(shù)據(jù)的描述性統(tǒng)計分析，最終歸納、總結(jié)出當前草原保險試點過程中取得的成效與存在的不足之處。

2 結(jié)果與分析

2.1 草原保險實施成效

2.1.1 豐富完善農(nóng)牧業(yè)保障體系，農(nóng)牧業(yè)保險發(fā)展有“增量” 風險保障是農(nóng)牧業(yè)保險的核心功能，政策性草原保險的試點實施，推動自治區(qū)農(nóng)牧業(yè)保險的覆蓋面不斷提升，農(nóng)牧業(yè)保險覆蓋面由傳統(tǒng)的種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)擴展到以保護草原生態(tài)為首要目標的草原保險，豐富完善了自治區(qū)農(nóng)牧業(yè)風險保障體系。2021年草原保險為152.33 萬hm2 草原提供了68547.9萬元的風險保障;2022年則為192.058萬hm2 的草原提供了78967.21萬元的風險保障，保障水平進一步提升。同時，2022年全年對7937戶的679.7939萬畝草原賠付了1584.4253萬元的賠款支出①，農(nóng)牧民風險保障體系進一步得到豐富完善。

2.1.2 充分發(fā)揮財政支農(nóng)效應(yīng)，農(nóng)牧業(yè)保險發(fā)展有“能量” 政策性農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的決定性因素就是財政支持力度[23]。草原保險在自治區(qū)已完整實施兩年，截止2022年，自治區(qū)各級財政保費補貼達3158.69萬元，較2021年新增1009.15萬元，其中自治區(qū)省級補貼較上年新增630.72萬元，市縣級補貼較上年新增378.43萬元②，草原保險保費補貼資金放大效果2021年和2022年分別達到31.89倍和25倍，即各級財政每支出1元保費補貼，可提供31.89元和25元的風險保障，充分體現(xiàn)了政府財政補貼農(nóng)牧業(yè)保險“四兩撥千斤”的倍增作用。

2.1.3 不斷增強科技賦能，農(nóng)牧業(yè)風險保障更“精準” 草原保險作為一種指數(shù)型的政策性農(nóng)牧業(yè)保險產(chǎn)品，非常契合草原面積廣袤，地廣人稀的特點，但指數(shù)型的保險產(chǎn)品的科學實施，更需要科技賦能。草原保險試行兩年來，各家經(jīng)營主體在充分利用氣象數(shù)據(jù)的同時，輔助以遙感技術(shù)，利用遙感監(jiān)測、無人機巡檢等。不斷提升現(xiàn)代科學技術(shù)在農(nóng)牧業(yè)保險領(lǐng)域的應(yīng)用，一方面有效降低保險公司農(nóng)牧業(yè)保險運營成本，另一方面有助于農(nóng)牧業(yè)保險“精準承保、精準理賠”高質(zhì)量發(fā)展目標的實現(xiàn)，最大限度地將財政資金精準投放給受災(zāi)牧戶。

2.1.4 進一步增強牧戶風險意識，農(nóng)牧業(yè)保險發(fā)展有“潛力” 在全球氣候變化不斷加劇的背景下，當前氣候風險已成為嚴重威脅草原畜牧業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的主要風險，草原保險的試點實施能夠進一步增強牧戶的風險意識，提升牧戶對于草原保險的購買行為。以2023年項目組對鄂爾多斯市鄂托克旗和烏審旗的170戶受訪牧戶2021年和2022年草原保險購買行為的調(diào)查為例③，2021年受訪的牧戶中有70戶購買了草原保險，購買比率達40%;2022年則進一步提升，有97戶牧戶購買了草原保險，購買比例上升至55.4%。分旗縣來看，其中2021年烏審旗受訪牧戶草原保險參保率為33%（33戶），2022年則進一步提升至51%（51戶）;鄂托克旗2021年受訪牧戶參保率為52.8% （37 戶），2022 年為65.7% （46戶），說明草原保險的連續(xù)試點實施，有利于牧戶風險意識的提升，進一步推動更多的牧戶購買草原保險（表3）。

2.2 內(nèi)蒙古草原保險試點過程中存在的問題

內(nèi)蒙古草原保險在為期三年的試行以來，雖然有助于分散牧戶在生產(chǎn)經(jīng)營過程中的多重風險，提供了一定的風險保障功能，但是通過2022 年和2023年對試點地區(qū)的實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當前草原保險在實施過程中主要存在著以下問題：

2.2.1 試點實施范圍小，覆蓋草原類型不均衡內(nèi)蒙古自治區(qū)草地總面積5437.41萬hm2，其中可利用草地資源為84.05%，而2021年草原保險試點實施區(qū)域為253.192萬hm2，僅覆蓋了全區(qū)草原面積的4.7%。在2021 年承保的253.192 萬hm2 草原中，包括禁牧區(qū)草原8萬hm2，草畜平衡區(qū)草原245.1920萬hm2，占比分別為：3%，97%，而從草原類型來看，2021年承保草甸草原41.90萬hm2，典型草原76.89萬hm2，荒漠草原134.40萬hm2，占比分別為：17%，31%，52%。因此，目前自治區(qū)草原保險實施區(qū)域小，主要以荒漠化草原為主。草原保險實施的覆蓋面過小，承保體量不足，導致風險保障范圍有限，從而使其生態(tài)保障的政策目標難以實現(xiàn);而荒漠化草原旱災(zāi)發(fā)生概率較高，極易出現(xiàn)草原生態(tài)的系統(tǒng)性風險，從而阻礙草原保險的可持續(xù)發(fā)展。

2.2.2 地方財政實力制約了草原保險發(fā)展 草原保險保費補貼機制由區(qū)、市、縣三級財政共補貼80%，其中由自治區(qū)財政承擔50%，市級財政承擔20%，旗縣級財政補貼承擔10%。草原牧區(qū)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)單一，主要依賴于畜牧業(yè)，缺乏多樣化的經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)和相應(yīng)的增值服務(wù)，限制了地方財政收入的增長。在草地資源發(fā)達的地區(qū)，往往財政收入不高，導致地方財政無力承擔保費補貼資金，從而制約了草原保險的實施規(guī)模。一些典型草原地區(qū)，如錫林郭勒盟，受地方財政補貼資金制約，當年沒有參與草原保險試點。呼倫貝爾草原僅有4.2%的草原參與試點。目前承保規(guī)模最大的是鄂爾多斯市，覆蓋了所有牧業(yè)旗縣。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一般盟市及以上的財政補貼都能及時到位，但是旗縣級的保費補貼資金往往成為保險經(jīng)營機構(gòu)的應(yīng)收賬款，如四子王旗2021年、2022年補貼資金29.9萬元至今沒有到位。

2.2.3 補貼機制未能與政策目標聯(lián)動 內(nèi)蒙古草原保險的首要目標是實現(xiàn)生態(tài)效應(yīng)，該政策性保險將生態(tài)保護、修復價值放于首位，提出“保護草原生態(tài)的同時為牧民生產(chǎn)生活提供保險保障”。然而，當前的理賠機制在理賠資金支付給牧民后，缺乏對理賠資金用于生態(tài)效應(yīng)行為的監(jiān)督與激勵機制。調(diào)研結(jié)果顯示，牧民作為畜牧業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體，草原保險的賠款被更多的用于畜牧業(yè)生產(chǎn)方面，而非生態(tài)修復方面，導致政策的目標與實施效果的一致性較弱。

2.2.4 牧戶對草原保險的認知度及滿意度較低 由圖2所示，牧戶作為草原保險主要的投保主體，其對于草原保險認知程度的高低將直接影響到草原保險最終的實施效果。為此，在牧戶調(diào)研問卷中，分別從牧戶對“保費補貼、災(zāi)害類型、理賠依據(jù)、災(zāi)害賠償比例、賠償金額、保險期間”六個方面進行測度，結(jié)果顯示：在219戶受訪牧戶中，有123戶牧戶，即約56%的受訪牧戶了解該保險的災(zāi)害類型包括四類，其中有56戶牧戶具體了解災(zāi)害類型為旱災(zāi)、火災(zāi)、病蟲鼠害、沙塵暴;認知度較低的為“災(zāi)害賠償比例”，僅有17%的牧戶知道災(zāi)害賠償比例，83%的牧戶不知道該保險災(zāi)害賠償比例。對于牧民來說，賠償比例有專業(yè)的計算標準，在保險宣傳時對于賠償比例的關(guān)注度不高?？傮w上，牧戶認知度從高到低為：災(zāi)害類型、保費補貼、保險期間、賠償金額、理賠依據(jù)、災(zāi)害賠償比例。

另外，從牧戶對于“保費水平、覆蓋的災(zāi)害類型、保險期間、災(zāi)害查勘過程、保險金額、實際賠償金額、賠款發(fā)放方式、賠款發(fā)放及時性、彌補損失的作用”九個方面的調(diào)研來看，牧戶對賠償金額彌補損失的作用的滿意度較低，主要是由于保障水平低，災(zāi)害嚴重時，不足以彌補損失。從調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，調(diào)研區(qū)域牧戶每畝草場獲得平均賠款僅為0.65元，同樣也說明草原保險對牧戶的保障水平較低。

2.2.5 理賠機制復雜，無法實現(xiàn)精準理賠 當前草原保險責任賠付機制體現(xiàn)出多元化的特點，其中旱災(zāi)理賠主要依據(jù)氣象數(shù)據(jù)計算的相對濕潤度指數(shù)①，輔助以遙感和實測產(chǎn)量，綜合判定來決定最后的賠付。在火災(zāi)，病蟲害和沙塵暴方面，則與傳統(tǒng)的生產(chǎn)損失類型的保險相同，需要對受損情況進行調(diào)查并確定受損范圍，然后按照預(yù)先設(shè)定的賠償標準進行賠償。以旱災(zāi)為例，發(fā)生災(zāi)情時，理賠精準度首先取決于氣象部門出具的災(zāi)害等級報告。氣象站點的設(shè)置的密度及精準度成為草原保險能否實現(xiàn)“大災(zāi)大賠，小災(zāi)小賠，無災(zāi)不賠”的關(guān)鍵。雖然內(nèi)蒙古全區(qū)的氣象臺站設(shè)置由2016年的119個氣象臺站發(fā)展到2020年底國家級地面氣象觀測站708個，氣象站點密度和精度不斷改善，但是當前部分草原地區(qū)相對偏遠，地廣人稀，氣象數(shù)據(jù)還存在站點設(shè)置不足的問題，如四子王旗北邊與蒙古國接壤，地廣人稀，氣象站點或者設(shè)置不足或者監(jiān)測要素難以滿足需要;同時目前草原旱災(zāi)理賠還要實施實地抽樣測產(chǎn)，這樣一方面違背了指數(shù)保險的理賠原則，另一方面無形中增大了運營成本，延遲了賠付資金的及時發(fā)放。

2.2.6 協(xié)調(diào)機制不健全，賠付標準不明確 內(nèi)蒙古草原保險實施方案明確規(guī)定：試點地區(qū)應(yīng)當成立由林草、財政、氣象、應(yīng)急、保險機構(gòu)、投保人代表為成員的損失核定委員會，負責對參保地區(qū)災(zāi)害損失進行評定，但卻沒有具體的牽頭人及協(xié)商運行機制，導致后期理賠協(xié)商運行成本較高。同時，規(guī)定根據(jù)旗縣級以上林草等部門發(fā)布的災(zāi)害報告作為保險事故發(fā)生的依據(jù)，根據(jù)保險責任啟動保險賠償，但對于旱災(zāi)的確定并沒有準確的標準，只規(guī)定根據(jù)實際降水變化情況與歷史年度平均降水量進行對比，按照投保草原受旱災(zāi)因素影響的災(zāi)害等級（分為輕度、中度、重度和特重度）確定賠償比例，而對于歷史年度平均降水量并沒有明確規(guī)定是參考最近幾年的降水量。

3 結(jié)論與建議

構(gòu)建高質(zhì)量的草原保險制度，完善的草原生態(tài)風險保障體系，既是實現(xiàn)自治區(qū)五大戰(zhàn)略任務(wù)中構(gòu)筑“祖國北疆生態(tài)安全屏障”的重要抓手，也是充分發(fā)揮內(nèi)蒙古草原的生態(tài)價值，助力國家實現(xiàn)“雙碳”目標重要任務(wù)。本文通過對草原保險試點地區(qū)的實地調(diào)研，基于與相關(guān)部門的座談與入戶問卷數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)當前草原保險在試點成效突出的同時存在著一定的不足。為此，為促進草原保險高質(zhì)量發(fā)展提出以下的對策建議：

3.1 實施差異化的財政保費補貼政策

草原保險作為一種生態(tài)環(huán)境保護手段，具有較強的外部性，其實施不僅直接為投保個體提供草原生態(tài)修復的經(jīng)濟保障，還能夠?qū)ι鷳B(tài)環(huán)境的保護、社會經(jīng)濟的穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生正面的外部效應(yīng)。內(nèi)蒙古立足于“我國北方重要生態(tài)安全屏障”的戰(zhàn)略定位，堅持以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為導向的高質(zhì)量發(fā)展路線，理應(yīng)不斷擴大草原保險的實施區(qū)域。由于草原地區(qū)財政收入相對較低，大量存在的旗縣財政應(yīng)收賬款，不利于草原保險政策的可持續(xù)發(fā)展。因此，結(jié)合草原地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展特征，應(yīng)該對不同草原地區(qū)實施差異化的補貼政策，加強對“草地資源發(fā)達、但是財政能力較弱”地區(qū)的保費補貼程度，不斷擴大草原保險的實施范圍，有效提高財政補貼資金的應(yīng)用效果，構(gòu)建有效的草原風險分散機制，最終實現(xiàn)草原保險的高質(zhì)量發(fā)展目標。

3.2 構(gòu)建財政補貼與生態(tài)補償?shù)穆?lián)動機制

草原保險的首要目標是生態(tài)保護，因而如何進一步通過機制設(shè)計發(fā)揮好草原保險保護生態(tài)的作用成為其高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵。首先，可以通過推行目標管理制度，確保資金專門用于草原生態(tài)建設(shè)，賠款用于修復已納入保險保障范圍的草原，以及為改善草原生態(tài)環(huán)境而投入的相關(guān)費用支出。例如，在草原保險的理賠過程中，當自然災(zāi)害發(fā)生后，保險公司等相關(guān)部門鑒定完災(zāi)害等級，投保人首先應(yīng)自費進行生態(tài)修復，恢復草原生態(tài)，然后保險公司根據(jù)投保人生態(tài)修復的成本憑證或影像資料進行理賠，實現(xiàn)草原保險最終賠款真正落實在保護草原生態(tài)上。其次，借助現(xiàn)代科技手段，如遙感監(jiān)測、無人機巡檢等，對草原生態(tài)恢復和生態(tài)建設(shè)進行監(jiān)測和評估。對評估合格的牧戶采取激勵措施，如第二年投保時進行保費減免等。最后，建立林草、財政、氣象、應(yīng)急、保險機構(gòu)等協(xié)調(diào)機制，確保損失核定及實施效果評估的精準性。如由政府牽頭，建立草原保險工作領(lǐng)導小組，定期、及時對氣象災(zāi)害發(fā)生情況建立議事協(xié)調(diào)機制，及時溝通，確保損失核定及實施效果評估的準確性。草原保險的實施需要林草、財政、氣象、應(yīng)急、保險機構(gòu)等多方完善的協(xié)調(diào)機制，作為政策性農(nóng)業(yè)保險，各級財政承擔了80%的保費補貼，所以在實施過程中，首先應(yīng)成立由財政牽頭的草原保險損失核定委員會及后期評估小組。當草原保險損失事件發(fā)生后，由財政牽頭組織由氣象、林草、應(yīng)急等機構(gòu)進行風險及損失評估并出具精細化、準確的風險損失報告，保險公司按照上述風險損失報告進行賠付，并由財政牽頭對草原保險實施進行全面的評估，不斷改進多部門之間的協(xié)作運行機制，降低溝通成本。

3.3 加強草原保險基礎(chǔ)建設(shè)，科學制定保險條款

科學、明晰的保險條款，是草原保險高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)。在推動草原保險高質(zhì)量發(fā)展的過程中，首先應(yīng)進行風險區(qū)劃，根據(jù)不同地區(qū)草原的類型及風險狀況，進行精細化的費率厘定，設(shè)置不同的保險費率。其次，加強數(shù)據(jù)平臺建設(shè)。實現(xiàn)保險承保與精準理賠需要依賴一定的數(shù)據(jù)做基礎(chǔ)，而草原地區(qū)地廣人稀的特點，更需要建立完善、共享的數(shù)據(jù)平臺，實現(xiàn)氣象數(shù)據(jù)、災(zāi)害數(shù)據(jù)、植被數(shù)據(jù)和土壤數(shù)據(jù)的動態(tài)監(jiān)測與共享，打通政府、保險公司、牧戶等主體在保險理賠過程中信息共享不暢的問題，以先進技術(shù)為依托、以科學數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，實現(xiàn)保險理賠的信息共享，確保災(zāi)害損失賠付的客觀公正。再次，在保險理賠機制設(shè)計上，要科學選用指數(shù)，設(shè)定閾值。基于草原地廣人稀的特點，氣象指數(shù)保險更適用于草原的賠付設(shè)計，一方面采用氣象指數(shù)進行賠付，實現(xiàn)按區(qū)域進行理賠，有助于防范牧戶道德風險的發(fā)生，減少騙保行為的發(fā)生;另一方面，采用氣象指數(shù)進行賠付，有助于減少保險公司查勘、定損所導致的人力成本支出，降低保險公司運營成本。但是如何科學選用氣象指數(shù)來核定干旱等級成為關(guān)鍵性一步，當前適用核定旱災(zāi)等級的氣象指數(shù)主要有：降水距平百分率、蒸降差指數(shù)、相對濕潤度指數(shù)、土壤濕度干旱指數(shù)和帕默爾干旱指數(shù)，不同的指數(shù)其核算標準不一，閾值設(shè)定不同，導致后期確定干旱等級不同。因此，依據(jù)實際情況，科學的選用指數(shù)、設(shè)定合理的觸發(fā)理賠閾值是實現(xiàn)客觀公正賠付的基礎(chǔ)。最后，內(nèi)蒙古草原大部分集中于54個牧業(yè)、半牧業(yè)旗縣，具有面積廣袤，牧戶居住分散的特點，而草原作為重要的生態(tài)和生產(chǎn)資源，其具有脆弱性，一旦遭受災(zāi)害，其需要科技賦能草原保險，草原保險的發(fā)展需要通過衛(wèi)星遙感、氣象數(shù)據(jù)的支持，一方面可以幫助草原實現(xiàn)實現(xiàn)災(zāi)害的事前防御預(yù)警，另一方面有利于實現(xiàn)事后的災(zāi)情快速評估，降低保險公司的經(jīng)營管理費用，提升保險機構(gòu)的保險服務(wù)效率。

3.4 改進宣傳方式，提升牧戶對草原保險的認知度

現(xiàn)行的草原保險的政策目標是“草原有效保護、生態(tài)持續(xù)向好、牧民得到實惠”，然而在當前牧戶認知程度較低的背景下，應(yīng)通過簡單易懂、適合牧民特點方式積極進行宣傳：一方面基于牧戶的語言特點、生活特點，采用蒙語版的宣傳手冊及微信短視頻的方式進行廣播、電視、手機端宣傳，改變傳統(tǒng)只利用紙質(zhì)宣傳材料的方式，可以通過觀看快手等短視頻方式加強宣傳教育;另一方面，通過入戶宣傳的方式，采用通俗易懂的語言為牧戶講解草原保險，進一步加深廣大牧戶對草原保險相關(guān)政策的了解。此外，積極借助基層政府、牧區(qū)文化體育活動的渠道進行宣傳，如開展草原保險培訓班，或者在相關(guān)會議空閑之余集中宣傳草原保險的政策目標、參保流程，提高牧戶對草原保險的認知度。還可以在牧區(qū)一年一度的那達慕盛會期間通過發(fā)放宣傳冊、廣播、文藝作品展示的方式進行宣傳，從正面和側(cè)面的方式不斷潛移默化地影響牧戶對草原保險的認知。

3.5 整合多元政策，發(fā)揮草原保險與相關(guān)政策的聯(lián)動作用

在當前全球氣候變化的背景下，極端天氣事件頻發(fā)，雖然內(nèi)蒙古因自然災(zāi)害而導致的受災(zāi)、成災(zāi)面積呈下降趨勢，但是局部性、特重大災(zāi)害還是頻發(fā)。如在百年一遇的旱情面前，僅僅依賴草原保險可能難以實現(xiàn)“保護草原生態(tài)的同時為牧民生產(chǎn)生活提供保險保障”，難以發(fā)揮足夠大的作用，需要進一步發(fā)揮多風險管理手段的聯(lián)動作用，而當前牧戶應(yīng)對自然災(zāi)害的風險管理手段相對單一，當旱災(zāi)發(fā)生后，絕大部分牧民主要以購買飼草料來減輕自然災(zāi)害所帶來的損失。因而，可以從以下方面進一步構(gòu)建“草原保險+”的風險聯(lián)動管理手段：首先，整合多重目標一致性的政策，如當前實施三輪的草原生態(tài)獎補政策其與草原保險的政策目標出發(fā)點都是保護草原生態(tài)，因而在實現(xiàn)生態(tài)目標時，可以協(xié)同發(fā)揮二者的生態(tài)保護作用;其次，在不斷構(gòu)筑牧民多樣化風險保障的基礎(chǔ)上，發(fā)揮草原保險產(chǎn)品與信貸、期貨、期權(quán)等多種金融產(chǎn)品的聯(lián)動作用，在保護生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)上，提升牧民的抗風險能力;除此以外，綜合利用多種風險管理工具，在現(xiàn)有金融產(chǎn)品的基礎(chǔ)上，可以進一步開發(fā)新的適合草原特點的天氣衍生品進行風險分散，如發(fā)展天氣衍生品，綜合利用天氣指數(shù)衍生品和草原天氣指數(shù)保險來保障草原風險。同時，對于保險公司承保的草原保險可以通過健全政策性草原保險的再保險機制進行風險分散，充分發(fā)揮中國農(nóng)業(yè)再保險公司的職能，為政策性草原保險保駕護航，真正做到“保護草原生態(tài)的同時為牧民生產(chǎn)生活提供保險保障”的目的，草原保險才能成為化解自然風險、資源利用與生態(tài)保護三者之間矛盾的有力手段。

綜上所述，當前草原保險在試點成效突出的同時存在著一系列的不足，未來，以生態(tài)保護為首要目標的草原保險在全面推廣實施時需重點關(guān)注上述幾個方面的問題，以期進一步實現(xiàn)草原保險的生態(tài)保護目標，助力草原保險的高質(zhì)量發(fā)展。