價(jià)值均衡視角下宅基地使用權(quán)繼承糾紛的裁判規(guī)則構(gòu)建

摘 要：現(xiàn)階段宅基地使用權(quán)繼承糾紛解決存在司法處理態(tài)度不一、缺少統(tǒng)一立法規(guī)范的實(shí)踐困境。根本原因在于宅基地使用權(quán)兼具身份價(jià)值和財(cái)產(chǎn)價(jià)值，而現(xiàn)有糾紛處理模式不能達(dá)成兩種價(jià)值取向的均衡。鑒于此，建議適用“身份資格—房地關(guān)系”雙重標(biāo)準(zhǔn)的限制繼承規(guī)則作為司法裁判指引，同時(shí)明確“三權(quán)分置”背景下宅基地使用權(quán)的成員權(quán)內(nèi)涵，以填補(bǔ)雙重標(biāo)準(zhǔn)裁判規(guī)則的理論漏洞，消解新規(guī)則的內(nèi)在矛盾。

關(guān)鍵詞：宅基地使用權(quán)；房地一體；價(jià)值均衡；限制繼承

中圖分類號(hào)：D922.3文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1007-2101（2024）03-0076-08

2020年，自然資源部等七部委關(guān)于宅基地使用權(quán)繼承問題進(jìn)行答復(fù)：農(nóng)民的宅基地使用權(quán)可以依法由城鎮(zhèn)戶籍的子女繼承并辦理不動(dòng)產(chǎn)登記①。答復(fù)肯定了城鎮(zhèn)戶籍子女對(duì)宅基地使用權(quán)的繼承資格，同時(shí)也明確了其繼承宅基地使用權(quán)的限制條件。首先，繼承人只能基于繼承農(nóng)房而取得宅基地使用權(quán)；其次，城鎮(zhèn)子女只在農(nóng)房存續(xù)期間享有宅基地使用權(quán)，房屋滅失，則其宅基地使用權(quán)也不復(fù)存在，期間也不得在宅基地上新建房屋或進(jìn)行老宅翻修。答復(fù)以“房地一體”為基礎(chǔ)，支持了“地隨房走”的邏輯，并在農(nóng)房存在的基礎(chǔ)上，賦予了城鎮(zhèn)子女繼承資格，從房地關(guān)系和身份資格兩方面切入，為相關(guān)案件的解決提供了裁判思路，在司法實(shí)踐中具有重要的參考價(jià)值。

然而，答復(fù)并不能一勞永逸地解決現(xiàn)有宅基地使用權(quán)繼承問題。首先，從適用對(duì)象及條件來(lái)看，答復(fù)僅針對(duì)城鎮(zhèn)子女，而并不涉及農(nóng)村子女，農(nóng)村子女的繼承是否也要受到“房地一體”的限制？答復(fù)中并未明確。其次，從答復(fù)的效力來(lái)看，在實(shí)務(wù)中，審判機(jī)關(guān)對(duì)答復(fù)只是參照適用。答復(fù)出臺(tái)后，雖有部分審判機(jī)關(guān)參照其內(nèi)涵進(jìn)行了案件審理，但實(shí)踐中仍有相當(dāng)一部分法院堅(jiān)持宅基地使用權(quán)不可繼承的主張。另外，答復(fù)對(duì)于常見問題如：宅基地使用權(quán)被繼承主體是“戶內(nèi)最后死亡人”還是“原始登記權(quán)利人”，繼承何時(shí)發(fā)生等，并沒有做出明確規(guī)定，因此在案情較為復(fù)雜的情況下，答復(fù)也很難得到適用。究其本質(zhì)，答復(fù)仍是有著較強(qiáng)針對(duì)性的特殊案件處理模型，無(wú)法全面回應(yīng)宅基地使用權(quán)繼承案件中產(chǎn)生的問題，現(xiàn)階段仍需出臺(tái)具有普適性的規(guī)范方法對(duì)案件處理進(jìn)行路徑規(guī)制。

一、宅基地使用權(quán)繼承糾紛的司法困境

宅基地使用權(quán)繼承案件處理的司法困境早已有之，現(xiàn)行法的規(guī)定以及相關(guān)規(guī)定的模糊使得相關(guān)案件的審理缺少統(tǒng)一規(guī)范的路徑。實(shí)務(wù)中，除了判決結(jié)果允許繼承與否的差異，不同的審判機(jī)關(guān)審理案件的出發(fā)點(diǎn)也不相同，即便是相同的判決結(jié)果，其依據(jù)也存在著內(nèi)部的差異性。

目前相關(guān)案件的審理出發(fā)點(diǎn)大致可分為兩種：一是身份資格，即根據(jù)宅基地使用權(quán)的身份限制及適用論證其能否被繼承；二是房地關(guān)系，基于宅基地使用權(quán)和農(nóng)房所有權(quán)的統(tǒng)一或分離之關(guān)系，確定在宅基地上蓋有農(nóng)房的情況下，其使用權(quán)能否被一并繼承。也有部分案件因案情復(fù)雜而對(duì)兩種標(biāo)準(zhǔn)均有涉及。

依照以往實(shí)務(wù)處理看，多數(shù)審判機(jī)關(guān)從身份資格角度出發(fā)進(jìn)行釋法說(shuō)理。有的法院認(rèn)為宅基地使用權(quán)因其身份性不得繼承，如新鄉(xiāng)市中級(jí)人民法院曾在（2021）豫07民終826號(hào)民事判決書中認(rèn)定，“農(nóng)村宅基地屬于農(nóng)民集體所有，宅基地使用權(quán)人對(duì)集體所有的土地僅享有占有和使用的權(quán)利”，由此作出農(nóng)村宅基地使用權(quán)不能作為遺產(chǎn)繼承的判決②。也有法院持城鎮(zhèn)居民可以繼承宅基地使用權(quán)的態(tài)度。如忻州市中級(jí)人民法院曾在（2012）忻中行終字第31號(hào)行政判決書中作出“薛萬(wàn)田作為薛三明、于降魚二人的兒子，對(duì)涉及薛三明、于降魚二人的合法財(cái)產(chǎn)具有繼承權(quán)。雖然薛萬(wàn)田是城鎮(zhèn)戶籍人口，但不能據(jù)此喪失對(duì)集體土地性質(zhì)的宅基地使用權(quán)的繼承權(quán)”的判決③，直接認(rèn)定城鎮(zhèn)居民具有宅基地使用權(quán)的繼承資格?，F(xiàn)有可查的宅基地使用權(quán)繼承糾紛案件中，基于宅基地使用權(quán)的身份性而否認(rèn)繼承的判決仍占大多數(shù)。然而隨著近年來(lái)農(nóng)村開發(fā)建設(shè)的推進(jìn)和土地政策的轉(zhuǎn)變，不考慮身份而直接肯定宅基地使用權(quán)可繼承的判決或?qū)⒏嗟爻霈F(xiàn)。

在宅基地上蓋有農(nóng)房的情況下，審判機(jī)關(guān)多選擇以房地關(guān)系為切入點(diǎn)對(duì)案件進(jìn)行審理。有法院認(rèn)為宅基地使用權(quán)和農(nóng)房所有權(quán)應(yīng)當(dāng)分離看待。如上海市奉賢區(qū)基層人民法院曾在（2009）奉民一（民）初字第1668號(hào)民事判決書中作出“當(dāng)一戶出現(xiàn)人口減少，宅基地仍是由一戶中剩余的成員共同使用，宅基地使用權(quán)的補(bǔ)償款則由該戶剩余的成員共同所有”的判決④，即繼承人雖可因繼承房屋而獲得房屋拆遷補(bǔ)償款，卻不能繼承宅基地使用權(quán)，也不能因此獲得宅基地使用權(quán)補(bǔ)償款。也有法院基于房地一體原則，認(rèn)為若房屋可繼承，則宅基地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)隨之被繼承，房屋滅失，則宅基地使用權(quán)不可繼承。例如，最高人民法院在（2020）最高法行再375號(hào)行政判決書中認(rèn)定，“根據(jù)《繼承法》規(guī)定，被繼承人的房屋作為遺產(chǎn)由繼承人繼承，按照房地一體原則，繼承人取得房屋所有權(quán)和宅基地使用權(quán)”⑤，即繼承人可以基于繼承案涉宅基地上的房屋，進(jìn)而繼承宅基地使用權(quán)。桂林市中級(jí)人民法院則在（2020）桂03民終554號(hào)民事判決書中認(rèn)定，“村民房屋被征用拆遷后，村民即失去了宅基地的使用權(quán)，如需重新建設(shè)或者另建必須重新申請(qǐng)批準(zhǔn)，故宅基地在我國(guó)是不存在繼承權(quán)的”⑥，也即當(dāng)案涉宅基地上房屋滅失，宅基地使用權(quán)不能被繼承，非本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)房繼承人也無(wú)法享受宅基地使用權(quán)喪失的拆遷安置款項(xiàng)。上述判決的相同點(diǎn)在于，以房屋的存在作為宅基地使用權(quán)繼承的基礎(chǔ)，然而后者又暗含了對(duì)以下假設(shè)的肯定：若農(nóng)房繼承人為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，則即使房屋喪失，該繼承人仍可繼承宅基地使用權(quán)，也即在房地一體的原則之下，賦予了本集體經(jīng)濟(jì)組織成員以獨(dú)立繼承宅基地使用權(quán)的資格。在這種情況下，房地關(guān)系和身份資格便對(duì)宅基地使用權(quán)的繼承構(gòu)成了雙重限制，兩種標(biāo)準(zhǔn)的交叉適用反而使得案件的處理更加復(fù)雜。

在對(duì)既有宅基地使用權(quán)繼承案件處理思路及依據(jù)進(jìn)行歸納梳理后可以看出，目前針對(duì)案情較為簡(jiǎn)單的案件，實(shí)務(wù)中尚且未形成統(tǒng)一規(guī)范的處理模式，而在面對(duì)案情較為復(fù)雜的案件時(shí)，標(biāo)準(zhǔn)適用的重合則使得相關(guān)案件的處理更為棘手。因此必須形成完整的、規(guī)范化的處理標(biāo)準(zhǔn)和流程，以解決相關(guān)問題、回應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求。

二、宅基地使用權(quán)的價(jià)值取向

司法實(shí)踐中，宅基地使用權(quán)繼承糾紛多以身份資格和房地關(guān)系作為裁判的切入點(diǎn)，這種情況的出現(xiàn)與宅基地使用權(quán)的價(jià)值取向有著密不可分的內(nèi)在聯(lián)系，宅基地使用權(quán)的自有屬性也是影響其繼承性的重要因素。

（一）宅基地使用權(quán)價(jià)值取向的歷史演變

新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村宅基地制度經(jīng)歷了多次變革。以“五四憲法”頒布、改革開放、《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》頒布、《中華人民共和國(guó)土地管理法》（以下簡(jiǎn)稱《土地管理法》）修訂為重要節(jié)點(diǎn)，農(nóng)村宅基地制度先后經(jīng)歷了權(quán)利孕育誕生（1949—1978年）、嚴(yán)格管理（1978—2007年）、改革賦權(quán)擴(kuò)能（2007—2018年）、規(guī)范管理（2019年至今）四個(gè)階段，宅基地使用權(quán)制度也隨之發(fā)展演變。在此過程中，宅基地使用權(quán)和地上農(nóng)房的流轉(zhuǎn)模式逐漸從自由流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)向了限制流轉(zhuǎn)。

從宅基地使用權(quán)制度設(shè)計(jì)的初衷看，其根本目的在于保證農(nóng)民的生存權(quán)，特別是滿足農(nóng)民“居者有其屋”的價(jià)值目標(biāo)，這與農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)保證農(nóng)民“耕者有其田”一道，奠定了我國(guó)農(nóng)村土地制度的基石。[1]從宅基地使用權(quán)制度背后的時(shí)代變化看，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社建立后，宅基地被收歸集體，因此對(duì)權(quán)利主體及內(nèi)容等施加了諸多的限制，以保護(hù)集體成員利益。[2]然而隨著改革開放不斷推進(jìn)，宅基地的潛在價(jià)值日益凸顯，農(nóng)民對(duì)實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)功能、改善生活有了更強(qiáng)烈的需求。在現(xiàn)行的宅基地立法及國(guó)家土地政策的背景下，多主體開始主張盤活利用宅基地，宅基地使用權(quán)制度的價(jià)值取向也因此變得更加多元化。

在宅基地使用權(quán)的價(jià)值取向與宅基地使用權(quán)繼承問題對(duì)標(biāo)的過程中，也產(chǎn)生了一些問題。宅基地使用權(quán)對(duì)保障居住的功能追求意味著權(quán)利主體范圍不是無(wú)限的，而是有明確的指向，即“農(nóng)村村民”。若允許其被繼承，是否應(yīng)該對(duì)繼承人加以同樣的限制？原始取得和基于繼承的繼受取得對(duì)于主體的要求應(yīng)當(dāng)完全一致還是有所區(qū)別？若要在繼承中充分發(fā)揮宅基地使用權(quán)財(cái)產(chǎn)功能，除去身份資格這一考慮，為使其成為一項(xiàng)完整的財(cái)產(chǎn)權(quán)，該權(quán)利應(yīng)該被允許繼承，且不施加其上存在房屋等其他條件限制。但在廣大農(nóng)村地區(qū)發(fā)展仍未達(dá)到較高標(biāo)準(zhǔn)的當(dāng)下，片面強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)功能難免與其社會(huì)保障價(jià)值產(chǎn)生沖突，形成難以化解的矛盾。無(wú)論是學(xué)理層面對(duì)宅基地使用權(quán)能否繼承、如何繼承等的爭(zhēng)論，還是司法實(shí)踐中紛爭(zhēng)解決方案的不同，歸根結(jié)底都是社會(huì)保障和實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)功能這兩種價(jià)值取向尚未調(diào)和平衡的映射。

（二）宅基地使用權(quán)的雙重價(jià)值

1.宅基地使用權(quán)的身份價(jià)值。解決宅基地使用權(quán)能否被繼承，繼承是否存在限制等問題的關(guān)鍵在于如何詮釋權(quán)利的身份價(jià)值。目前，宅基地使用權(quán)的身份性方面尚有一些問題有待探討。

一是如何明確宅基地使用權(quán)的原始取得主體。有學(xué)者認(rèn)為宅基地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)歸屬于權(quán)利的原始申請(qǐng)人或戶主，而不及于全戶成員。[3]但若權(quán)利僅限宅基地的初始申請(qǐng)人或戶主，當(dāng)戶主發(fā)生變動(dòng)或初始申請(qǐng)人退出本戶時(shí)，其余成員的居住權(quán)益將無(wú)法得到保證。從立法保障農(nóng)村居民生活穩(wěn)定和糧食生產(chǎn)安全的目的來(lái)看，宅基地申請(qǐng)成功后，農(nóng)戶內(nèi)所有成員均應(yīng)享有宅基地使用權(quán)。淄博市中級(jí)人民法院在（2020）魯03民終1998號(hào)民事判決書中明確，“宅基地使用權(quán)是農(nóng)村村民以戶為單位取得，戶內(nèi)的每位家庭成員對(duì)該戶取得的宅基地均平等享有使用權(quán)”⑦。 宅基地使用權(quán)審核表具有確權(quán)屬性，一般認(rèn)為審核表中登記的權(quán)利人為宅基地使用權(quán)人，實(shí)踐中登記權(quán)利人通常包含全體戶內(nèi)成員，據(jù)此我們將宅基地使用權(quán)原始取得主體明確為“戶內(nèi)成員”進(jìn)行討論。涉及到繼承問題，戶內(nèi)成員原始取得宅基地使用權(quán)，在其上建造房屋、進(jìn)行居住，當(dāng)戶內(nèi)最后一位成員死亡，宅基地使用權(quán)是否滅失？我們說(shuō)宅基地使用權(quán)誕生便是為了保障農(nóng)戶“居有宅”，這種保障應(yīng)當(dāng)作廣義還是狹義理解？若做廣義理解，那么戶內(nèi)最后一位成員死亡后，在不考慮宅基地上是否建有房屋的情況下，其繼承人若在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)，且符合申請(qǐng)宅基地的條件，則其受到親屬的蔭庇而繼受取得該無(wú)主宅基地的使用權(quán)具有一定的合理性，但這種繼受取得能否被視為繼承仍有爭(zhēng)議；若繼承人已有宅基地，其取得此處宅基地將違背“一戶一宅”原則，也與宅基地使用權(quán)的福利性質(zhì)相悖，不應(yīng)當(dāng)予以支持。若做狹義理解，由于其保障的戶內(nèi)成員已經(jīng)全部死亡，則集體應(yīng)當(dāng)收回宅基地，不再允許戶內(nèi)成員的繼承人繼受取得宅基地使用權(quán)。

二是宅基地使用權(quán)主體是否會(huì)隨戶內(nèi)成員的增減而發(fā)生動(dòng)態(tài)變化。這個(gè)問題包含兩個(gè)方面：一方面，宅基地使用權(quán)原始取得人會(huì)否因退出申請(qǐng)時(shí)所依據(jù)的戶口而喪失宅基地使用權(quán)；另一方面，申請(qǐng)宅基地使用權(quán)時(shí)不在戶內(nèi)，此后又加入本戶的人員是否因戶口變動(dòng)而取得宅基地使用權(quán)。實(shí)務(wù)中常因此產(chǎn)生諸多利益分配糾紛。如早年隨戶申請(qǐng)宅基地，而后又加入城鎮(zhèn)戶口的居民是否仍享有宅基地使用權(quán)？若其死亡，宅基地使用權(quán)能否列入繼承的討論范圍？申請(qǐng)宅基地使用權(quán)時(shí)不在戶內(nèi)，后因嫁入或入贅至本戶的人員的居住利益如何保障？立法上，《土地管理法》對(duì)退出農(nóng)村戶籍的原始取得人繼續(xù)保有宅基地使用權(quán)持寬容的態(tài)度。上海市奉賢區(qū)基層人民法院即在（2009）奉民一（民）初字第1668號(hào)民事判決書中認(rèn)為，“宅基地使用權(quán)具有很強(qiáng)的身份屬性”，實(shí)行“按戶計(jì)算”，“當(dāng)一戶出現(xiàn)人口減少，宅基地仍是由一戶中剩余的成員共同使用”④，即實(shí)行增人不增地，減人不減地的原則。戶內(nèi)新增成員應(yīng)當(dāng)經(jīng)確權(quán)登記，登記為宅基地使用權(quán)人，方可享受權(quán)利。由此可知當(dāng)前的司法態(tài)度為：農(nóng)村戶口轉(zhuǎn)城鎮(zhèn)戶口，原享有的宅基地使用權(quán)不因此喪失；農(nóng)村戶口內(nèi)發(fā)生人員增加，經(jīng)登記的新成員也享有該戶的宅基地使用權(quán)。這種做法較大程度保障了農(nóng)村居民的居住權(quán)益，也不會(huì)增加進(jìn)城落戶農(nóng)民的后顧之憂。聯(lián)系到繼承方面，則是被繼承主體既可以是進(jìn)城落戶的原始權(quán)利人，也包括農(nóng)村戶內(nèi)現(xiàn)有的成員。

三是宅基地使用權(quán)取得的身份條件是否對(duì)繼受取得產(chǎn)生限制。目前學(xué)界中存在“一戶一宅”原則僅限申請(qǐng)時(shí)，此后若發(fā)生宅基地使用權(quán)的繼受取得，則無(wú)需受農(nóng)戶身份限制的看法。[4]有學(xué)者認(rèn)為《土地管理法》第62條的表達(dá)未對(duì)宅基地使用權(quán)身份主體的周延進(jìn)行清晰的界定，無(wú)法得出權(quán)利主體僅為農(nóng)村村民的結(jié)論。實(shí)際上，《土地管理法》多次強(qiáng)調(diào)“農(nóng)村村民”主體地位、《中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的通知》表示城鎮(zhèn)居民不得購(gòu)置宅基地、《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》（國(guó)土資發(fā)〔2004〕234號(hào)）禁止對(duì)城鎮(zhèn)居民已購(gòu)或者違法建造的住宅發(fā)放土地使用證等情況均表明，當(dāng)下的立法活動(dòng)并沒有放開對(duì)宅基地使用權(quán)繼受取得主體的身份限制。最高人民法院在（2019）最高法行申14151號(hào)行政裁定書中作出“我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)是集體經(jīng)濟(jì)組織成員才享有的權(quán)利，與特定的身份關(guān)系相聯(lián)系”的裁定⑧，更是闡明了宅基地使用權(quán)具有嚴(yán)格的身份屬性，不得自由流轉(zhuǎn)或繼承。因此，無(wú)論從立法目的還是司法實(shí)踐來(lái)看，“一戶一宅”應(yīng)當(dāng)保障真正集體經(jīng)濟(jì)成員的居住權(quán)益，宅基地使用權(quán)的身份性不僅對(duì)原始取得進(jìn)行限制，其效力同樣及于繼受取得。

2.宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)價(jià)值。在目前的司法實(shí)務(wù)中，有部分審判機(jī)關(guān)認(rèn)為宅基地使用權(quán)不是財(cái)產(chǎn)權(quán)。此種結(jié)論多以《土地管理法》第9條、第62條為依據(jù)，然而該結(jié)論在推導(dǎo)邏輯上存在諸多漏洞，需要厘清。第一，《土地管理法》第9條確定的是宅基地所有權(quán)的歸屬，而非宅基地使用權(quán)的歸屬，實(shí)務(wù)中土地的所有權(quán)和使用權(quán)可以相分離。據(jù)此否定宅基地使用權(quán)財(cái)產(chǎn)屬性的解釋屬于目的性擴(kuò)張，也與當(dāng)今“三權(quán)分置”的權(quán)利體系發(fā)展方向不符。第二，《土地管理法》第62條雖有“一戶一宅”的規(guī)定，但若以宅基地使用權(quán)僅能以戶為單位擁有而否定其個(gè)人財(cái)產(chǎn)的屬性，則無(wú)法解釋單人成戶時(shí)的權(quán)利歸屬；在推進(jìn)“三權(quán)分置”的當(dāng)下，若依此結(jié)論，則宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)過程中亦將產(chǎn)生諸多問題。第三，目前的集體土地拆遷安置賠償主要分為房屋補(bǔ)償和宅基地補(bǔ)償，其成員依據(jù)其宅基地使用權(quán)而享有安置補(bǔ)償權(quán)，也能反映出宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)性特征。由此可見，宅基地使用權(quán)在任何時(shí)候都不具有財(cái)產(chǎn)屬性，不得作為個(gè)人財(cái)產(chǎn)的結(jié)論難以經(jīng)受邏輯檢驗(yàn)，顯屬不當(dāng)。

雖然宅基地使用權(quán)具有一定的財(cái)產(chǎn)性，但因其社會(huì)保障的重要價(jià)值取向，權(quán)利財(cái)產(chǎn)功能發(fā)揮受到一定的身份制約。一方面，《土地管理法》第62條第6款在一定程度上松動(dòng)了戶籍身份和宅基地之間的關(guān)聯(lián)，使得宅基地使用權(quán)的原始取得人能夠享受較為完整的財(cái)產(chǎn)功能，即使后期轉(zhuǎn)變戶籍，仍能有償退出或在集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)，宅基地使用權(quán)取得—退出機(jī)制整體呈現(xiàn)出一緊一松的雙向架構(gòu)。另一方面，宅基地使用權(quán)的繼受取得人要發(fā)揮宅基地的財(cái)產(chǎn)功能，則受到較多限制。如自然資源部等七部委關(guān)于宅基地使用權(quán)繼承問題的答復(fù)明確城鎮(zhèn)子女基于繼承房屋繼承宅基地使用權(quán)后，不得新建或翻修房屋，房屋滅失，繼承人不再享有宅基地使用權(quán)。①

宅基地使用權(quán)財(cái)產(chǎn)功能發(fā)揮的程度與宅基地上是否存在房屋有緊密的關(guān)聯(lián)。在政策上，中央一號(hào)文件多次對(duì)宅基地、集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記工作作出部署和要求，其中，房地一體作為重要理念被多次提及。2016—2018年，中央一號(hào)文件均對(duì)推進(jìn)房地一體的農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證工作作出了明確要求。房地一體的宅基地使用權(quán)確權(quán)登記之所以受到中央的高度重視，正是因?yàn)榉课菖c宅基地使用權(quán)緊緊聯(lián)系，相互影響彼此的利用價(jià)值。宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)性為允許繼承的觀點(diǎn)提供了理論支撐，而現(xiàn)有規(guī)定多基于房地一體，為保證被繼承房屋財(cái)產(chǎn)功能的發(fā)揮，將宅基地使用權(quán)視為可繼承的財(cái)產(chǎn)權(quán)而允許其發(fā)生繼承。若宅基地上不存在房屋，司法實(shí)踐則多依據(jù)身份關(guān)系否定繼承。如最高人民法院就在（2017）最高法行申 6761 號(hào)行政裁定書中作出過“爭(zhēng)議地上并無(wú)房屋等建筑物，本案亦不存在陳國(guó)興繼承房屋進(jìn)而通過房屋產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移而享有爭(zhēng)議地宅基地使用權(quán)的條件”的裁定⑨。這也表明，在宅基地上有房屋附著時(shí)，房地一體原則在一定程度上賦予了宅基地使用權(quán)部分獨(dú)立于身份限制的財(cái)產(chǎn)屬性，允許存在房屋情況下有限繼承的發(fā)生。

三、價(jià)值均衡視角下的宅基地使用權(quán)繼承性討論

有關(guān)宅基地使用權(quán)繼承糾紛的處理，理論界也開展了廣泛的討論。既有觀點(diǎn)可被概括為自由繼承、禁止繼承和限制繼承三類，限制繼承依其限制標(biāo)準(zhǔn)的不同又分為身份限制和房產(chǎn)限制。這些觀點(diǎn)從其各自的角度來(lái)看或許都有一定的道理，但也都存在問題。除去各自的特殊問題不論，他們的共同問題在于難以實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)身份價(jià)值和財(cái)產(chǎn)價(jià)值的均衡發(fā)揮。

（一）自由繼承論與禁止繼承論的困境

自由繼承完全放開了宅基地使用權(quán)繼承的身份條件和地上附著物的限制。有學(xué)者認(rèn)為對(duì)國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)繼承的差別對(duì)待，有違公平原則。[5-6]這是沒有考慮到兩種使用權(quán)獲取方式的不同，國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)的取得本質(zhì)上是有償?shù)?，?gòu)房者購(gòu)買城市商品房時(shí)支付的價(jià)款中，已經(jīng)包含了土地的價(jià)款，因此只要土地使用權(quán)未屆期限，理應(yīng)允許繼承人繼承該項(xiàng)權(quán)利。然而，農(nóng)戶通過申請(qǐng)獲得宅基地使用權(quán)的過程基本是無(wú)償?shù)?。在未支付合理?duì)價(jià)的基礎(chǔ)上談自由繼承，這顯然是不合理的，兩者也沒有可比性。

片面強(qiáng)調(diào)宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)屬性，就難免與其身份性背后蘊(yùn)含的社會(huì)保障要求產(chǎn)生沖突。[7]在廣大農(nóng)村地區(qū)發(fā)展仍未達(dá)到較高標(biāo)準(zhǔn)的當(dāng)下，尚缺乏適合其成長(zhǎng)發(fā)展的土壤。現(xiàn)階段如果允許宅基地使用權(quán)繼承，等于放任宅基地流向城鎮(zhèn)居民，閑置住房和宅基地將大量增加，農(nóng)民的住房問題更加難以保障，集體土地統(tǒng)一規(guī)劃開發(fā)也將受到阻礙。這極有可能進(jìn)一步拉大城鄉(xiāng)差距，背離統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的初衷。

國(guó)家通過立法明確了“農(nóng)村村民”是宅基地使用權(quán)的主體，《土地管理法》也規(guī)定了“一戶一宅”和“面積法定”的基本原則，其目的就在于推動(dòng)實(shí)現(xiàn)節(jié)約集約土地，保障農(nóng)村居民生活穩(wěn)定和糧食生產(chǎn)安全。從實(shí)踐層面看，“一戶一宅”原則保障的也應(yīng)當(dāng)是真正集體經(jīng)濟(jì)成員的居住權(quán)益。[8]不論是非本集體經(jīng)濟(jì)成員的農(nóng)民，或是已加入城鎮(zhèn)戶口的農(nóng)民子女，實(shí)際上都已經(jīng)脫離了集體利益保障的范圍，不屬于本集體內(nèi)“一戶”的成員，當(dāng)然也不能繼承宅基地使用權(quán)。若只考慮理論層面，否定宅基地使用權(quán)的繼承是合理的。然而結(jié)合現(xiàn)實(shí)情況，在宅基地上建有農(nóng)房的情況下，房屋因具有完整的財(cái)產(chǎn)屬性自然發(fā)生繼承，同時(shí)宅基地使用權(quán)又不可繼承，如此處理將影響房屋財(cái)產(chǎn)功能的利用，使得相關(guān)案件的處理在司法層面陷入窘境。[9]

（二）限制繼承的法理依據(jù)

依前文所述，在目前的司法實(shí)踐中，除部分判決允許自由繼承外，也存在集體經(jīng)濟(jì)組織成員的繼承人有限制地獲取宅基地使用權(quán)的情況，其依據(jù)主要有身份資格和房地一體，被學(xué)界統(tǒng)稱為限制性繼承。

1.基于身份資格的考量。依據(jù)身份資格，允許自身也是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的繼承人獲得宅基地使用權(quán)的做法，對(duì)繼承人施加了身份限制，常見的有兩種情形。其一，繼承人符合申請(qǐng)宅基地的條件，通過繼承途徑獲取宅基地使用權(quán)。這體現(xiàn)的是宅基地使用權(quán)主體喪失后，集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)于該權(quán)利空缺的補(bǔ)位，此時(shí)僅能認(rèn)定，相較于集體內(nèi)其他成員，具有繼承人身份的集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有優(yōu)先獲得死亡權(quán)利人宅基地使用權(quán)的資格。這種本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的優(yōu)先補(bǔ)位行為，不是真正的繼承，只能被稱為“類繼承”。從本質(zhì)上來(lái)看，該行為沒有突破宅基地使用權(quán)的身份性，且仍屬于對(duì)宅基地使用權(quán)可繼承的否定，因此不宜被囊括在繼承的范圍內(nèi)進(jìn)行討論。其二，繼承人在集體內(nèi)已擁有一處宅基地，因繼承房屋占用宅基地而形成“一戶多宅”，應(yīng)依規(guī)確權(quán)登記，并在不動(dòng)產(chǎn)登記簿和證書附記欄進(jìn)行注記。但若宅基地上未附著房屋，則宅基地仍應(yīng)收歸集體，不得繼承。

2.基于“房地一體”規(guī)則的考量。將繼承人取得宅基地使用權(quán)，限制在宅基地上存有農(nóng)房的情況下，這是依據(jù)“房地一體”所做的取得限制?！胺康匾惑w”在立法層面的體現(xiàn)主要是《中華人民共和國(guó)民法典》第356條、第357條以及《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》第32條，然而以上規(guī)定均是針對(duì)國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)來(lái)說(shuō)的，并不能直接套在宅基地使用權(quán)上使用。固然，從物理角度上看，房子依附于土地存在，但從物權(quán)角度出發(fā)，滿足房子對(duì)土地使用權(quán)需求的路徑有很多條，并非一定要通過直接繼承宅基地使用權(quán)來(lái)實(shí)現(xiàn)。更重要的是，“房地一體”原則要求在權(quán)利初始狀態(tài)，使房屋所有權(quán)和土地使用權(quán)的主體達(dá)成一致，目的是讓實(shí)務(wù)中復(fù)雜的權(quán)利關(guān)系簡(jiǎn)單化。但如果農(nóng)房繼承人本身并不滿足獲得宅基地使用權(quán)的條件，卻要求國(guó)家依據(jù)“房地一體”無(wú)條件給予其宅基地，這種理由也略顯無(wú)力。加之宅基地原始取得的無(wú)償性，原權(quán)利人并非通過等價(jià)購(gòu)買方式獲取使用權(quán)，因此其繼承人“房子屬于我，土地使用權(quán)也必須給我”的邏輯顯然是說(shuō)不通的。[10]

結(jié)合前文，自然資源部等七部委的答復(fù)體現(xiàn)了基于“房地一體”原則允許農(nóng)房繼承人繼承宅基地使用權(quán)的思路。現(xiàn)有規(guī)定雖為農(nóng)民進(jìn)城落戶消除了后顧之憂，卻也增加了城鎮(zhèn)子女繼承宅基地并閑置的可能性，而且為了使將來(lái)能夠發(fā)生繼承效果，原本閑置的宅基地也會(huì)被大量加蓋農(nóng)房[11]，整合利用現(xiàn)有宅基地資源就變得更加困難，這有違《土地管理法》第62條新增第6款“盤活利用宅基地”的初衷，顯然會(huì)使有償退出的效果大打折扣。產(chǎn)生這種弊端的原因則是沒有協(xié)調(diào)好宅基地使用權(quán)身份性和財(cái)產(chǎn)性的關(guān)系，也沒有充分考慮宅基地獲取的無(wú)償性，現(xiàn)行規(guī)定仍需進(jìn)一步完善。

無(wú)論是自由繼承，還是禁止繼承，都不利于宅基地社會(huì)保障功能和財(cái)產(chǎn)價(jià)值的均衡實(shí)現(xiàn)，在當(dāng)今社會(huì)發(fā)展情況下，也不具有較大的可行性。允許宅基地使用權(quán)被有條件地繼承是更為合理的做法。而涉及到限制繼承，以身份資格或房地關(guān)系為單一標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)務(wù)操作中存在著明顯的適用缺陷。即使從身份資格出發(fā)，仍需考慮宅基地上是否存于房屋的現(xiàn)象，而依照房地一體審視問題，也要顧及到宅基地使用權(quán)無(wú)償取得的強(qiáng)身份性。綜上，在宅基地使用權(quán)繼承問題的處理上，單一的審視標(biāo)準(zhǔn)難以回應(yīng)復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)問題，也無(wú)法實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)內(nèi)部的價(jià)值均衡，因此應(yīng)當(dāng)同時(shí)考慮身份資格和房地關(guān)系兩方面內(nèi)容，構(gòu)造雙標(biāo)準(zhǔn)交叉的審視視角具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

四、宅基地使用權(quán)繼承糾紛的裁判規(guī)則構(gòu)建

（一）“身份資格—房地關(guān)系”雙重標(biāo)準(zhǔn)的適用規(guī)則

基于權(quán)利特性，在宅基地使用權(quán)繼承糾紛解決中，必須堅(jiān)持宅基地使用權(quán)的身份性。宅基地使用權(quán)的社會(huì)保障功能是其首要實(shí)現(xiàn)的功能，這也正是身份資格成為衡量宅基地使用權(quán)能否繼承之重要標(biāo)準(zhǔn)的原因。在城鄉(xiāng)發(fā)展仍不平衡的當(dāng)下，必須對(duì)宅基地使用權(quán)主體加以嚴(yán)格的身份限制。若宅基地上未建有農(nóng)房，原權(quán)利人死亡，宅基地使用權(quán)就已滅失。本集體經(jīng)濟(jì)內(nèi)的繼承人若符合申領(lǐng)宅基地的條件，可以優(yōu)先獲得此處宅基地的使用權(quán)，但這種優(yōu)先取得的形式不宜被視作繼承。

在此基礎(chǔ)上，當(dāng)宅基地上建有農(nóng)房，應(yīng)當(dāng)將房地一體納入考慮的范圍。一方面，房屋所有權(quán)和宅基地使用權(quán)的分離將阻礙房屋和宅基地財(cái)產(chǎn)功能的完整發(fā)揮，造成資源浪費(fèi)。另一方面，由于近年來(lái)的戶籍制度改革和國(guó)家鼓勵(lì)農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化，許多農(nóng)村居民轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)戶口。這部分村民雖屬城鎮(zhèn)戶口，但有的是在外務(wù)工，有的只是戶口掛在城鎮(zhèn)的親友家里，更有一些人長(zhǎng)期居住在原來(lái)的村里，甚至就居住在將被繼承的房屋中。單純以戶口為標(biāo)準(zhǔn)禁止這類村民取得宅基地使用權(quán)，容易引起紛爭(zhēng)，也難以保護(hù)其居住權(quán)益。

據(jù)此，農(nóng)房附著是宅基地使用權(quán)不可繼承的例外條件。本著先特殊再一般的思路，在處理宅基地使用權(quán)繼承糾紛時(shí)，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先看宅基地上是否建有農(nóng)房。若有農(nóng)房，依據(jù)“房地一體”原則，應(yīng)當(dāng)允許非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員或城鎮(zhèn)人口取得宅基地使用權(quán)，依規(guī)做好確權(quán)登記及繼承人注記；本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)基于繼承房屋占有宅基地，由此形成“一戶多宅”，確權(quán)登記同上。以上繼承人雖因此取得宅基地使用權(quán)，但不得對(duì)其上房屋進(jìn)行新建或翻修，房屋滅失，宅基地由集體收回。若宅基地上無(wú)農(nóng)房附著，則基于農(nóng)村宅基地屬于農(nóng)民集體所有，依照其嚴(yán)格的身份性，宅基地使用權(quán)隨原權(quán)利人死亡而滅失，不得被單獨(dú)繼承。

（二）雙重標(biāo)準(zhǔn)的漏洞填補(bǔ)

前文已論述，依照房地一體允許宅基地使用權(quán)隨房屋繼承的觀點(diǎn)存在部分理論上的缺陷，這是因?yàn)榉康匾惑w在宅基地使用權(quán)繼承上的應(yīng)用沒有充分考慮到宅基地獲取的無(wú)償性，若要將其作為處理相關(guān)糾紛的依據(jù)，應(yīng)當(dāng)對(duì)“地隨房走”做相應(yīng)的限制以平衡利益。

學(xué)界在對(duì)宅基地使用權(quán)繼承問題的討論中，通常依照原有“所有權(quán)+使用權(quán)”兩分模式中的宅基地使用權(quán)來(lái)定義所繼承的權(quán)利對(duì)象。但2018年中央一號(hào)文件發(fā)布并引入“資格權(quán)”“使用權(quán)”等新型權(quán)利已反映了我國(guó)宅基地由“兩權(quán)分離”向“三權(quán)分置”發(fā)展的制度改革方向。宅基地資格權(quán)在本質(zhì)上屬于集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的內(nèi)容，在權(quán)能上應(yīng)體現(xiàn)為宅基地分配請(qǐng)求權(quán)、居住保障請(qǐng)求權(quán)和宅基地收益分配請(qǐng)求權(quán)等方面?！皟蓹?quán)分離”模式中的宅基地所有權(quán)其實(shí)就囊括了資格權(quán)的權(quán)能，有學(xué)者認(rèn)為在將來(lái)可以將資格權(quán)表述為宅基地使用權(quán)，并在使用權(quán)的基礎(chǔ)上分離出一項(xiàng)可自由流轉(zhuǎn)的完整財(cái)產(chǎn)權(quán)作為子使用權(quán)。[12]在這種情況下，資格權(quán)便更接近于一種成員權(quán)，其與子使用權(quán)的關(guān)系可以類比承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)。

“三權(quán)分置”視域下將宅基地使用權(quán)定位為資格權(quán)能夠?qū)Α胺康匾惑w”下宅基地繼承的缺陷進(jìn)行填補(bǔ)。由于繼承人是非集體經(jīng)濟(jì)組織成員或已有宅基地的集體經(jīng)濟(jì)組織成員，其享有的權(quán)能還應(yīng)當(dāng)做進(jìn)一步的限縮解釋。繼承人繼承到的是在其本不具有享受該宅基地使用權(quán)條件下而使用宅基地的請(qǐng)求權(quán)，在獲得這種權(quán)利的基礎(chǔ)上，可以通過法定租賃等方式，進(jìn)一步完善權(quán)利內(nèi)涵。將繼承到的權(quán)利解釋為宅基地使用請(qǐng)求權(quán)、居住保障請(qǐng)求權(quán)，能夠比較完整地體現(xiàn)繼承狀況下宅基地發(fā)揮的功能。

（三）雙重標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則適用的后續(xù)制度展望

在雙重標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則下，繼承人無(wú)法繼承“兩權(quán)分離”模式下完整的宅基地使用權(quán)，此時(shí)，繼承人可付費(fèi)使用宅基地，或由集體進(jìn)行農(nóng)房有償贖買，以實(shí)現(xiàn)“房地一體”，進(jìn)而有效利用農(nóng)房和宅基地。隨著“三權(quán)分置”的不斷深入，未來(lái)集體土地將不可避免地進(jìn)入市場(chǎng)，未來(lái)社會(huì)對(duì)宅基地使用權(quán)繼承的態(tài)度必然發(fā)生轉(zhuǎn)變。宅基地?zé)o償取得的屬性是現(xiàn)今仍要限制宅基地使用權(quán)繼承的關(guān)鍵原因。要逐漸適應(yīng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為“三權(quán)分置”深化預(yù)留空間，就要從宅基地使用權(quán)的無(wú)償性入手完善政策。集體贖買的最終目的也是重新規(guī)劃利用收回的農(nóng)房宅基地，以便在后續(xù)實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)的有償取得。在此過程中，有關(guān)部門應(yīng)該根據(jù)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，穩(wěn)步推進(jìn)宅基地可持續(xù)利用，為此后宅基地財(cái)產(chǎn)功能的進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)打好基礎(chǔ)[14]。另外，宅基地有償取得試點(diǎn)地區(qū)也應(yīng)當(dāng)制定合理的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)實(shí)際情況區(qū)別對(duì)待，健全宅基地有償取得收益的分配制度，在集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展到較高水平時(shí)可以允許宅基地的自由繼承或流轉(zhuǎn)，從根本上走出宅基地使用權(quán)繼承中“房地分離”的困境[15]。

注釋：

①參見中國(guó)人民共和國(guó)自然資源部網(wǎng)站，《對(duì)十三屆全國(guó)人大三次會(huì)議第3226號(hào)建議的答復(fù)》（自然資人議復(fù)字〔2020〕089號(hào)），https：//gi.mnr.gov.cn/202010/t20201009_2563517.html。

②參見中國(guó)裁判文書網(wǎng)，河南省新鄉(xiāng)市中級(jí)人民法院（2021）豫07民終826號(hào)民事判決書“胡封俊、胡玉杰排除妨害糾紛二審民事判決書”。

③參見最高人民法院中國(guó)應(yīng)用法學(xué)研究所編《人民法院案例選》（2013年第4輯，總第86輯），人民法院出版社2014年版，第320-323頁(yè)。

④參見最高人民法院主辦《人民司法》2010年第18期，第22-23頁(yè)，《農(nóng)村宅基地房屋拆遷補(bǔ)償析產(chǎn)繼承糾紛的處理原則》中的案例。

⑤參見中國(guó)裁判文書網(wǎng)，中華人民共和國(guó)最高人民法院（2020）最高法行再375號(hào)行政判決書“吉祥玉、郭啟榮資源行政管理：土地行政管理（土地）再審行政判決書”。

⑥參見中國(guó)裁判文書網(wǎng)，廣西壯族自治區(qū)桂林市中級(jí)人民法院（2020）桂03民終554號(hào)民事裁定書“余建強(qiáng)、蘇秀英物權(quán)糾紛二審民事裁定書”。

⑦參見中國(guó)裁判文書網(wǎng)，山東省淄博市中級(jí)人民法院（2020）魯03民終1998號(hào)民事判決書“竇桂娥、魏嚴(yán)坤分家析產(chǎn)糾紛二審民事判決書”。

⑧參見中國(guó)裁判文書網(wǎng)，中華人民共和國(guó)最高人民法院（2019）最高法行申14151號(hào)行政裁定書“周性善、安徽省肥東縣人民政府城鄉(xiāng)建設(shè)行政管理：房屋拆遷管理（拆遷）再審審查與審判監(jiān)督行政裁定書”。

⑨參見中國(guó)裁判文書網(wǎng)，中華人民共和國(guó)最高人民法院（2017）最高法行申6361號(hào)行政裁定書“陳國(guó)興、陳國(guó)平再審審查與審判監(jiān)督行政裁定書”。

參考文獻(xiàn)：

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責(zé)任編輯：韓曾麗

Construction of Adjudication Rules on Inheritance Disputes of Homestead Use Right from the Perspective of Value Balance

——Taking the \"Second

Li Yiheng，Dong Yunfan

（School of Law，Hohai University，Nanjing Jiangsu 211100，China）

Abstract：At present， there are practical difficulties in the settlement of inheritance disputes of the right to the use of homestead land， such as different attitudes towards judicial treatment and lack of unified legislative norms. The fundamental reason is that the right to use homestead has both identity value and property value， and the existing dispute settlement model can not achieve the balance of the two value orientations. In view of this， it is suggested to apply the double-standard restrictive inheritance rule of \"identity qualification-real estate relationship\" as the guidance of judicial judgment， and at the same time clarify the connotation of membership rights of homestead use right under the background of \"separation of three rights\"， so as to fill the theoretical loopholes of the double-standard judgment rule and resolve the inherent contradictions of the new rule.

Key words：the right to use homestead；integration of real estate and land；value balance；restricted inheritance

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目“國(guó)土空間數(shù)字化治理的法治保障研究”（23BFX036）

作者簡(jiǎn)介：李祎恒（1985-），男，江蘇鹽城人，河海大學(xué)副教授，博士。