新時(shí)代人民法院涉訴信訪工作存在的問(wèn)題及對(duì)策研究
——以L省涉訴信訪工作為視角

李 寧,席明珠

(1.沈陽(yáng)市皇姑區(qū)人民法院,遼寧 沈陽(yáng) 110031;2.遼寧大學(xué),遼寧 沈陽(yáng) 110036)

涉訴信訪的概念最早出現(xiàn)于2004年最高人民法院在長(zhǎng)沙召開的全國(guó)法院信訪工作會(huì)議。近年來(lái),隨著我國(guó)社會(huì)進(jìn)入轉(zhuǎn)型期,社會(huì)結(jié)構(gòu)和利益格局發(fā)生深刻變化,層出不窮的新型矛盾糾紛逐漸涌入司法領(lǐng)域,導(dǎo)致由此產(chǎn)生的涉訴信訪問(wèn)題層出不窮,纏訪、鬧訪現(xiàn)象突出,成為人民法院除審判與執(zhí)行工作之外的又一項(xiàng)工作難題。2013年,黨的十八屆三中全會(huì)明確了涉法涉訴信訪法治化改革的方向,涉訴信訪法治化改革由此正式開啟(1)參見王次寶：《涉訴信訪法治化：類型、規(guī)范與程序》,載《西部法學(xué)評(píng)論》2017年第4期,第60頁(yè)。;2022年,《信訪工作條例》的出臺(tái)進(jìn)一步完善了信訪工作規(guī)程,使信訪工作總體上有法可依。但縱觀涉訴信訪工作現(xiàn)狀不難發(fā)現(xiàn),涉訴信訪工作的實(shí)質(zhì)化解率依然較低,其制度化、法治化水平有待進(jìn)一步提高,涉訴信訪全面走上法治化道路仍然道阻且長(zhǎng)。

一、涉訴信訪的淵源與內(nèi)涵

(一)涉訴信訪的概念界定

最高人民法院將涉訴信訪界定為 “有關(guān)當(dāng)事人以來(lái)信、來(lái)訪的形式向人民法院提出告訴、申訴和申請(qǐng)?jiān)賹徱约爱?dāng)事人向人民法院信訪的同時(shí),向其他國(guó)家機(jī)關(guān)信訪,其他國(guó)家機(jī)關(guān)接訪后,通過(guò)一定的方式促使人民法院完成某種訴訟行為”。學(xué)界一般認(rèn)為,涉訴信訪指因?qū)θ嗣穹ㄔ禾幚淼脑V訟案件不滿所引起的信訪,具體包括兩個(gè)方面：“一是與某一個(gè)具體的訴訟案件相聯(lián)系,當(dāng)事人要求人民法院完成某種訴訟行為的來(lái)信、來(lái)訪;二是指就某一個(gè)具體的訴訟案件,當(dāng)事人向人大、黨委、行政機(jī)關(guān)等權(quán)力部門申訴,期求其他國(guó)家機(jī)關(guān)以一定的方式影響訴訟案件的進(jìn)程或結(jié)果”(2)參見王次寶：《論法治視域下涉訴信訪與司法救濟(jì)的關(guān)系》,載《山東科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2015年第6期,第47頁(yè)。。結(jié)合相關(guān)概念,筆者認(rèn)為,涉訴信訪是指與訴訟有關(guān)的當(dāng)事人及其相關(guān)利害關(guān)系人,對(duì)訴訟案件處理結(jié)果不滿意或者認(rèn)為在司法裁判中存在司法不公、程序瑕疵,司法執(zhí)法人員不作為、徇私枉法等現(xiàn)象,故而向相關(guān)政法單位或信訪部門信訪的行為;部分信訪行為是為了尋求行政干預(yù)司法,意圖影響案件的進(jìn)程和結(jié)果,其中不乏為了謀取不法私人利益而纏訪、鬧訪的不合理訪行為。

(二)涉訴信訪的特點(diǎn)

近年來(lái),隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展,我國(guó)社會(huì)變革不斷加劇,社會(huì)結(jié)構(gòu)和利益格局隨之發(fā)生了深刻變化。與此同時(shí),各種社會(huì)矛盾不斷涌入司法領(lǐng)域。由于現(xiàn)行司法體制尚處于發(fā)展完善階段,公民的法治意識(shí)亦不健全,加之司法資源的有限性,導(dǎo)致部分案件裁判結(jié)果難以讓當(dāng)事人滿意,存在大量“案結(jié)事未了”的情況。部分民眾存在“信訪不信法”“信上不信下”“棄法轉(zhuǎn)訪”甚至“以訪壓法”的心態(tài),司法機(jī)關(guān)涉訴信訪處理機(jī)制也存在一定的制度缺陷,習(xí)慣于通過(guò)“困難救助”的方式解決信訪問(wèn)題,導(dǎo)致涉訴信訪“終而不結(jié)”的現(xiàn)象凸顯。

新形勢(shì)下涉訴信訪具體表現(xiàn)出以下特點(diǎn)：

1.多數(shù)信訪者為老信訪戶

近年來(lái),隨著司法體制改革的不斷深入,法院審判案件的質(zhì)效明顯提升,人民群眾對(duì)司法裁判的滿意度不斷提升,新發(fā)涉訴信訪案件數(shù)量不多、占比不大;從涉訴信訪案件的總體情況來(lái)看,時(shí)間跨度較長(zhǎng)的信訪案件占比較大,信訪人員也多為老信訪戶。尤其在重大活動(dòng)的時(shí)間節(jié)點(diǎn),老信訪戶往往四處信訪,甚至多次越級(jí)省訪、進(jìn)京訪。他們的信訪活動(dòng)大多相互影響、相互串聯(lián),并通過(guò)微信、短視頻等通信軟件傳播對(duì)社會(huì)穩(wěn)定不利的負(fù)面信息。老信訪戶大多文化水平較低、法治意識(shí)淡漠,開展教育勸解工作成效甚微。因此,涉訴信訪工作的關(guān)鍵和重點(diǎn),應(yīng)側(cè)重于解決老信訪戶的涉訴信訪問(wèn)題。

2.涉及民事與執(zhí)行案件較多

目前,在人民法院辦理的各類案件中,民事案件占比最大,民事審判業(yè)務(wù)部門存在司法資源與案件數(shù)量不匹配的情況;加之民事案件所固有的執(zhí)行力度不夠和“執(zhí)行難”等現(xiàn)實(shí)困難,導(dǎo)致民事審判與執(zhí)行案件的涉訴信訪數(shù)量最大。民事案件中,勞動(dòng)爭(zhēng)議、拆遷安置補(bǔ)償、人身?yè)p害賠償、普惠金融等都是與人民群眾工作生活、平安健康息息相關(guān)的民事糾紛,是涉及民生的熱點(diǎn)問(wèn)題,直接關(guān)系到涉案群眾的切身利益。在當(dāng)事人的訴訟請(qǐng)求未能通過(guò)法院裁決得到完全滿足的情況下,極易引發(fā)當(dāng)事人的不滿情緒,進(jìn)而引發(fā)涉訴信訪案件。

3.對(duì)纏訪、鬧訪行為缺乏有效的應(yīng)對(duì)和制裁措施

部分信訪人通過(guò)采取過(guò)激方式,如攔截車輛、扯拉橫幅、穿狀衣等極端手段,到人民法院門前進(jìn)行非法訪;少數(shù)信訪人在法院滯留,或者將年齡較大、健康狀況堪憂的親屬滯留在法院;更有甚者以自殺相威脅,向人民法院施加壓力。雖然多數(shù)公檢法部門針對(duì)纏訪、鬧訪等非法上訪行為出臺(tái)了相應(yīng)的處理辦法,但缺乏明確具體的可操作性規(guī)定,對(duì)調(diào)取證據(jù)、與公安機(jī)關(guān)銜接等工作均未作出具體規(guī)定,導(dǎo)致執(zhí)行不夠順暢。法院信訪部門針對(duì)纏訪、鬧訪等非法訪人員,除了反復(fù)約談、釋法明理等教育工作外,仍然缺乏有效的打擊處理手段。

4.案件的復(fù)雜性導(dǎo)致實(shí)質(zhì)有效化解難

涉訴信訪案件復(fù)雜性主要體現(xiàn)在以下兩點(diǎn)。一是信訪主體的復(fù)雜性。信訪人員的年齡集中在50到65歲之間,多為初中及以下文化程度的無(wú)業(yè)人員。近年來(lái),信訪主體出現(xiàn)多元化趨勢(shì),出現(xiàn)了包括退休公務(wù)員、企業(yè)高管等文化和收入水平較高的人群。二是反映對(duì)象的復(fù)雜性。近年來(lái),涉訴信訪除了反映法院的有關(guān)事項(xiàng)外,還涉及到公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、公證機(jī)構(gòu)等涉法部門。

涉訴信訪化解難主要表現(xiàn)在以下方面。一是部分當(dāng)事人存在訴外需求。例如,S市信訪人員何某某(原審被告人游某某母親)要求對(duì)被告人游某某改判無(wú)罪,并提出索要廉租房一套及各項(xiàng)賠償總計(jì)100萬(wàn)元的訴求。二是信訪所反映的問(wèn)題不屬于法院管轄范圍,法院?jiǎn)为?dú)參與化解力有不逮。有的涉訴信訪案件涉及土地征用、拆遷安置、企業(yè)轉(zhuǎn)制等相關(guān)問(wèn)題。這些問(wèn)題與經(jīng)濟(jì)體制改革息息相關(guān),在司法裁判中案情牽涉主體廣泛、矛盾突出,易出現(xiàn)當(dāng)事人對(duì)判決結(jié)果不滿從而轉(zhuǎn)向信訪的情形。三是信訪主體出現(xiàn)團(tuán)體化、專業(yè)化傾向。隨著網(wǎng)絡(luò)通信的快速發(fā)展,信訪人之間相互溝通獲取信息更加便捷,大量信訪群體不斷涌現(xiàn)。由于受利益驅(qū)使,其中不乏以牟利為目的的信訪組織者、煽動(dòng)者,給通過(guò)信訪工作有效化解矛盾糾紛增加了難度。

二、新形勢(shì)下涉訴信訪工作的現(xiàn)狀分析

(一)涉訴信訪案件數(shù)量近年來(lái)有所下降

2018—2022年,L省來(lái)省訪、進(jìn)京訪的案件總量整體呈逐年下降趨勢(shì)。這反映出L省各級(jí)人民法院對(duì)涉訴信訪工作的重視程度逐年增強(qiáng)、工作力度逐年加大、工作效率不斷提高,反映出矛盾在屬地化解機(jī)制的作用明顯,部分信訪人員的信訪訴求在屬地得到圓滿解決。

(二)初訪占比較高,源頭化解機(jī)制仍需加強(qiáng)

2018—2022年,L省法院涉訴信訪初訪占比逐年下降。這說(shuō)明近年來(lái)L省涉訴信訪源頭化解工作取得了較為顯著的成效,司法審判的定分止?fàn)幑δ艿靡杂行Оl(fā)揮。但初訪仍占據(jù)涉訪案件總量近一半的比例,說(shuō)明地方性矛盾糾紛源頭化解機(jī)制仍有待加強(qiáng)。此外,續(xù)訪量大于初訪量、重復(fù)信訪占比大的情況不斷凸顯,說(shuō)明攻堅(jiān)化解“釘子案”“骨頭案”的任務(wù)依舊艱巨。

(三)決定終結(jié)訪占比較低

2018—2022年,L省依然存在依法終結(jié)的涉訴信訪案件申報(bào)總量較多,而決定終結(jié)的案件占比不高的問(wèn)題。其原因有以下兩點(diǎn)：一是按最高人民法院的要求,2020年3月L省高級(jí)人民法院對(duì)《L省高級(jí)人民法院涉訴信訪終結(jié)工作實(shí)施細(xì)則(試行)》進(jìn)行了修訂,完善了信訪終結(jié)的步驟、措施及要求,對(duì)各地之前申報(bào)的案件退回原申報(bào)法院重新修改、補(bǔ)充申報(bào);二是各中級(jí)人民法院對(duì)申報(bào)終結(jié)案件持審慎態(tài)度,省高級(jí)人民法院在形式上嚴(yán)格審核把關(guān)材料是否齊全、規(guī)范,對(duì)案件實(shí)體、程序、執(zhí)法過(guò)錯(cuò)、司法救助等情況逐一合議、評(píng)議,案件不符合“四個(gè)到位”標(biāo)準(zhǔn)或還有教育幫扶空間的,暫不予終結(jié),視后續(xù)工作情況再行報(bào)送。

(四)非法信訪現(xiàn)象突出

近年來(lái),全國(guó)各地越級(jí)訪、來(lái)省訪、無(wú)理訪等現(xiàn)象層出不窮,非法信訪已成為普遍現(xiàn)象。由于涉訴信訪所涉案件已經(jīng)走完了相應(yīng)的司法程序,其案件復(fù)雜程度及案件實(shí)質(zhì)化解難度相較于普通信訪而言更大,故涉訴信訪領(lǐng)域的非法信訪現(xiàn)象更為突出。2022年,L省高級(jí)人民法院機(jī)關(guān)門前出現(xiàn)的非正常訪數(shù)量達(dá)到三千余件,同比2021年雖有一定程度的下降,但纏訪、鬧訪、串聯(lián)訪的現(xiàn)象依然較為嚴(yán)重。

三、新形勢(shì)下涉訴信訪工作存在的問(wèn)題

(一)職能轉(zhuǎn)變存在困難

隨著訴、訪的不斷交織,涉訴信訪已經(jīng)在很大程度上承擔(dān)了司法的救濟(jì)職能,偏離了其本身的職能定位。面對(duì)大量新型社會(huì)矛盾,我國(guó)現(xiàn)有的司法資源以及現(xiàn)行的司法制度難以很好地滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的糾紛解決需求。同時(shí),因?yàn)閷?shí)踐中民事案件的數(shù)量遠(yuǎn)大于其他類型的案件,這一沖突在民事司法領(lǐng)域表現(xiàn)得更加激烈。由于民事案件的社會(huì)影響力相對(duì)來(lái)說(shuō)較小,有關(guān)部門往往以行政化的手段解決相關(guān)信訪糾紛,多數(shù)情況下都是采用“困難救助”的方式息訪,更加助長(zhǎng)了信訪權(quán)利救濟(jì)職能的擴(kuò)張。由此帶來(lái)的可能性危害是,部分信訪人“以訪壓法”,企圖通過(guò)行政手段干預(yù)司法,謀求私人利益,嚴(yán)重危害了司法的公正性、權(quán)威性和獨(dú)立性。

(二)實(shí)質(zhì)性訴訪分離難

現(xiàn)行信訪工作條例及相關(guān)意見已經(jīng)為訴訪分離提供了較為完善的制度安排,但實(shí)踐中的落實(shí)效果不甚理想。其中自然有法律滯后性、不可抗力、法律事實(shí)與客觀事實(shí)不符等緣故,更為主要的原因是根據(jù)“訴訪分離”的政策要求,訴訟歸訴訟、信訪歸信訪,能由訴訟解決的矛盾糾紛通過(guò)訴訟方式解決,已經(jīng)完成訴訟程序的信訪案件則應(yīng)由相關(guān)部門負(fù)責(zé)實(shí)質(zhì)性化解。但實(shí)踐中,其他國(guó)家機(jī)關(guān)往往不愿接手已經(jīng)從法院剝離的信訪案件,導(dǎo)致已經(jīng)完成訴訟程序的案件,由于當(dāng)事人持續(xù)信訪仍然滯留在法院難以被剝離,最終無(wú)法實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性的訴訪分離。

(三)工作制度不規(guī)范,多采用非正式調(diào)整手段

盡管國(guó)家層面已經(jīng)出臺(tái)了《中央政法委關(guān)于健全涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度的意見》,對(duì)涉訴信訪的依法終結(jié)作出了明確規(guī)定,但對(duì)于部分信訪人而言,相關(guān)規(guī)定對(duì)他們來(lái)說(shuō)是難以理解的,案件結(jié)果只要沒有達(dá)到他們的滿意程度,他們將會(huì)持續(xù)信訪,致使信訪案件無(wú)法從實(shí)質(zhì)上終結(jié)。面對(duì)這種涉訴信訪當(dāng)事人,部分相關(guān)單位選擇向信訪人妥協(xié),即“花錢買平安”,通過(guò)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償換取一時(shí)的“安寧”。這種行政化的處理方式會(huì)讓唯利益者以信訪牟利,助長(zhǎng)將信訪作為牟利工具的不良風(fēng)氣。

(四)涉訴信訪受理機(jī)構(gòu)眾多、分工不明

從法院內(nèi)部來(lái)看,L省全省基層法院中,有獨(dú)立信訪部門的法院占比僅為20%左右,而且涉訴信訪部門名稱不一,有的叫立案二庭,有的叫信訪辦,有的叫信訪團(tuán)隊(duì);80%的基層法院均無(wú)獨(dú)立信訪部門,信訪職能有的隸屬于立案庭,有的隸屬于綜合審判庭,有的隸屬于法警隊(duì)等?；鶎臃ㄔ盒旁L部門大多只負(fù)責(zé)涉訴信訪登記、接待、信訪維穩(wěn)等工作,極少數(shù)兼做信訪案件復(fù)查工作。此外,各市中級(jí)人民法院的涉訴信訪部門職能設(shè)置及其職責(zé)也存在不一致的情況。部分市中級(jí)人民法院的信訪辦除了負(fù)責(zé)涉訴信訪登記、接待信訪維穩(wěn)以外,還負(fù)責(zé)信訪案件的復(fù)查辦理。據(jù)此可知,L省各級(jí)法院的信訪部門尚未形成統(tǒng)一的職責(zé)劃分標(biāo)準(zhǔn),信訪部門職能相對(duì)較為混亂,不利于實(shí)現(xiàn)涉訴信訪案件歸口辦理。

從外部來(lái)看,在目前的信訪制度下,人大、黨委政法委、公檢法、紀(jì)委監(jiān)委等部門均有受理涉訴信訪的職能。設(shè)立眾多信訪機(jī)構(gòu)雖然有利于拓寬民意反映渠道,更好地維護(hù)人民群眾的合法權(quán)益,但客觀上容易出現(xiàn)各部門職責(zé)交叉、相互推諉的現(xiàn)象。即使對(duì)于管轄明確的案件,也存在信訪人為達(dá)到信訪目的同時(shí)向多個(gè)部門反映訴求的行為,造成一個(gè)案件被多個(gè)部門重復(fù)受理,信訪處理效率低下;甚至存在因?yàn)槎囝^信訪無(wú)人處理,導(dǎo)致信訪案件隨著時(shí)間的推移變得日趨復(fù)雜,最終難以處理的現(xiàn)象。

(五)實(shí)質(zhì)性依法終結(jié)難

司法裁判具有終局性特點(diǎn),而涉訴信訪則具有反復(fù)性、無(wú)限性特點(diǎn)。實(shí)踐中,出現(xiàn)了大量信訪人在涉訴信訪案件依法終結(jié)后,仍然到多個(gè)部門信訪的現(xiàn)象。長(zhǎng)此以往,訴與訪的交織,必然造成司法最終解決機(jī)制功能的喪失。

2014年9月11日,中央政法委出臺(tái)了《關(guān)于健全涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度的實(shí)施意見》(以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施意見》)。但在具體運(yùn)行過(guò)程中,以L省為例,存在新的責(zé)任主體落實(shí)工作不理想,不能有效履行自身穩(wěn)控化解責(zé)任的現(xiàn)象。主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是省高級(jí)人民法院(以下簡(jiǎn)稱“省法院”)決定終結(jié)并移交省信訪工作聯(lián)席會(huì)議辦公室(以下簡(jiǎn)稱“信訪聯(lián)席辦”)的案件,信訪聯(lián)席辦在辦理對(duì)下移交時(shí)存在一定的阻力。許多已終結(jié)案件在對(duì)下移交環(huán)節(jié)出現(xiàn)積壓,導(dǎo)致后續(xù)穩(wěn)控工作難以及時(shí)有效地落實(shí)。二是終結(jié)移交后穩(wěn)控責(zé)任主體的反饋不及時(shí)。目前,省法院與省信訪聯(lián)席辦尚未建立能夠有效運(yùn)行的終結(jié)移交后穩(wěn)控責(zé)任主體反饋機(jī)制,省法院往往只能借助其他渠道,間接獲悉已終結(jié)案件的穩(wěn)控責(zé)任主體,導(dǎo)致省法院在突發(fā)性信訪事件處置方面較為被動(dòng)。三是穩(wěn)控主體的責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)不夠明晰?！秾?shí)施意見》雖然規(guī)定了涉訴信訪終結(jié)后,新的責(zé)任主體具有教育疏導(dǎo)、幫扶救助等責(zé)任,政法機(jī)關(guān)具有相應(yīng)的配合義務(wù),但實(shí)踐中存在諸多理解與適用上的爭(zhēng)議。例如,政法機(jī)關(guān)的配合義務(wù)怎么界定;涉訴信訪依法終結(jié)后,當(dāng)事人仍持續(xù)信訪由誰(shuí)負(fù)責(zé)解決;穩(wěn)控主體的穩(wěn)控責(zé)任如何具體劃分;何種情況下需要變更穩(wěn)控主體,等等。這些問(wèn)題亟須進(jìn)一步明確。

此外,信訪人重復(fù)信訪,也是涉訴信訪實(shí)質(zhì)性終結(jié)難的重要原因。即便出具了信訪終結(jié)決定,若當(dāng)事人對(duì)訴訪分離、信訪終結(jié)不予理會(huì),仍會(huì)出現(xiàn)終而不結(jié)的情形,尤其是信訪救助后反悔、再次信訪、重復(fù)交辦現(xiàn)象較為嚴(yán)重。案件經(jīng)法院窮盡法律程序,依法作出終結(jié)性結(jié)論,或者通過(guò)涉法涉訴信訪救助等多種救助方式解決到位后,部分信訪人為了獲取更大利益,仍以涉訴為由到各級(jí)法院走訪登記。這種無(wú)限性信訪浪費(fèi)了大量寶貴的司法資源,破壞了司法裁判的終局性效力(3)參見楊梅花,盧紫陽(yáng)：《新形勢(shì)下涉訴信訪工作的特點(diǎn)、成因及對(duì)策建議》,載《徐州審判》2018年第5期,第30頁(yè)。。

(六)部門合作銜接難

長(zhǎng)期訪、纏鬧訪案件化解工作的銜接、配合及聯(lián)動(dòng)化解存在的困難,不僅體現(xiàn)在法院與其他職能部門之間,也體現(xiàn)在法院內(nèi)部各部門之間。國(guó)企改制、公司破產(chǎn)、征收補(bǔ)償、環(huán)境保護(hù)等涉行政機(jī)關(guān)職責(zé)范圍的信訪案件以及行政訴訟案件,由于牽涉面廣、社會(huì)影響大,僅靠法院自身難以有效化解。僅依靠信訪工作聯(lián)席會(huì)議協(xié)調(diào)、行政機(jī)關(guān)與法院聯(lián)動(dòng)化解力度尚顯不足,法院對(duì)該類案件的實(shí)質(zhì)化解效果不明顯。

四、將涉訴信訪工作導(dǎo)入法治化軌道運(yùn)行

(一) 深入貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)人民信訪工作的重要思想

黨的十八大以來(lái),習(xí)近平總書記就加強(qiáng)和改進(jìn)人民信訪工作作出一系列重要指示和重要論述,系統(tǒng)回答了“信訪工作是什么”“信訪形勢(shì)怎么看”“信訪工作怎么干”等重大理論和實(shí)踐問(wèn)題,形成了習(xí)近平總書記關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)人民信訪工作的重要指示精神。這是以習(xí)近平同志為核心的黨中央治國(guó)理政思想在信訪工作的集中體現(xiàn),是做好新時(shí)代人民信訪工作的根本遵循(4)參見舒曉琴：《新時(shí)代開創(chuàng)人民信訪工作局面的強(qiáng)大思想武器》,載《求是》2018年第24期,第43頁(yè)。。

法院信訪部門在化解涉訴信訪案件時(shí),應(yīng)當(dāng)將習(xí)近平法治思想作為化解涉訴信訪案件的強(qiáng)大思想武器,深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)人民信訪工作的系列重要指示精神,準(zhǔn)確把握涉訴信訪工作新形勢(shì)、新要求,牢記為民解難、為黨分憂的政治責(zé)任,堅(jiān)持人民情懷,切實(shí)履行化解涉訴信訪突出問(wèn)題、維護(hù)人民群眾合法權(quán)益、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定的職責(zé)使命。

(二)加強(qiáng)涉訴信訪的源頭防范治理

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào),對(duì)于信訪工作要加強(qiáng)源頭預(yù)防治理,盡可能地將矛盾化解在基層,化解在萌芽狀態(tài)。

1.立案、審判、執(zhí)行各環(huán)節(jié)嚴(yán)格把控

在立案環(huán)節(jié),堅(jiān)持“該立的立,不該立的不立,可立可不立的慎立”原則。對(duì)于矛盾爭(zhēng)議較大、法院難以單獨(dú)處理、易引發(fā)信訪風(fēng)險(xiǎn)的案件,如退役軍人安置、土地征用、土地流轉(zhuǎn)、承包經(jīng)營(yíng)土地等需要行政權(quán)解決的矛盾,可以引導(dǎo)當(dāng)事人到有關(guān)部門解決,法院從中進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)。在審判環(huán)節(jié),從提高審判質(zhì)量入手,做到實(shí)體公正和程序公正,做好對(duì)當(dāng)事人的判后答疑、服判息訴工作。在執(zhí)行環(huán)節(jié),加大案件執(zhí)行力度,提高執(zhí)行效率。對(duì)拒不執(zhí)行判決的被執(zhí)行人,堅(jiān)決依法采取強(qiáng)制措施,充分保護(hù)申請(qǐng)執(zhí)行人的合法權(quán)益。

2.發(fā)揚(yáng)新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”

涉訴信訪工作要堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”,完善預(yù)防性法律制度,完善社會(huì)矛盾糾紛多元預(yù)防調(diào)處化解綜合機(jī)制,重視基層基礎(chǔ)工作,推動(dòng)更多司法資源向引導(dǎo)和疏導(dǎo)端用力。對(duì)此,可以借鑒Z省基層法院入駐當(dāng)?shù)孛苷{(diào)解中心的舉措,將縣級(jí)矛盾調(diào)解中心作為信訪和矛盾糾紛調(diào)處化解平臺(tái),將化解矛盾糾紛和解決信訪問(wèn)題所涉及的司法資源、行政資源和社會(huì)資源向中心聚集,形成糾紛解決合力;對(duì)群眾提出的矛盾化解、投訴舉報(bào)、信訪訴求等各類事項(xiàng),實(shí)行統(tǒng)一受理、分類流轉(zhuǎn)導(dǎo)入辦事程序。建立完善引導(dǎo)和疏導(dǎo)制度體系,可以有效提升糾紛解決效率,有利于實(shí)現(xiàn)矛盾糾紛的源頭化解,減少涉訴信訪案件的產(chǎn)生。

3.推廣信訪工作聯(lián)席會(huì)議機(jī)制,健全基層工作網(wǎng)格

建立完善基層信訪工作聯(lián)席會(huì)議制度,建立健全信息收集報(bào)送、事項(xiàng)協(xié)調(diào)處理、矛盾糾紛多元化解等工作機(jī)制,有利于進(jìn)一步提升信訪工作的時(shí)效性和精準(zhǔn)性。

信訪工作聯(lián)席會(huì)議辦公室負(fù)責(zé)督促落實(shí)聯(lián)席會(huì)議議定的事項(xiàng),協(xié)調(diào)處理緊急信訪問(wèn)題;加強(qiáng)臺(tái)賬跟蹤管理,切實(shí)做到有人管事、有人辦事、有人擔(dān)事,實(shí)現(xiàn)信訪聯(lián)席會(huì)議研判事項(xiàng)有記錄、可查詢、有跟蹤、能解決的工作效果最優(yōu)化。完善的制度體系建設(shè)能夠在防范化解信訪穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)工作中形成強(qiáng)大合力,切實(shí)提高基層治理和矛盾糾紛化解的工作效率,有效促進(jìn)信訪問(wèn)題在家門口及時(shí)就地化解,實(shí)現(xiàn)“小事不出村、大事不出鄉(xiāng)、矛盾不上交、信訪不上行”的工作目標(biāo)。同時(shí),以網(wǎng)格化建設(shè)為契機(jī),健全基層工作網(wǎng)格,將人民調(diào)解功能融入網(wǎng)格職能中,就地把網(wǎng)格員變成調(diào)解員,做到有矛盾第一時(shí)間調(diào)解,實(shí)現(xiàn)基層矛盾“不出網(wǎng)、不上交、不激化”(5)參見任錦輝,王霞霞：《多元解紛機(jī)制規(guī)范涉法涉訴信訪秩序初探》,載《支部建設(shè)》2021年第12期,第43頁(yè)。。網(wǎng)格員同時(shí)負(fù)責(zé)上報(bào)矛盾信息,實(shí)現(xiàn)上下級(jí)對(duì)基層矛盾情況的互聯(lián)互通,降低基層矛盾向涉訴信訪案件的轉(zhuǎn)化幾率。

4.建立健全案件質(zhì)效評(píng)查機(jī)制和案件信訪風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制

建立健全案件質(zhì)效評(píng)查機(jī)制和案件信訪風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制,嚴(yán)把案件審執(zhí)質(zhì)量,強(qiáng)化源頭治理。

首先,參照最高人民法院和省法院的案件質(zhì)量評(píng)查工作方案,對(duì)涉訴信訪案件的審判程序、事實(shí)認(rèn)定、法律引用、文書制作等方面進(jìn)行全面評(píng)查,出具評(píng)查意見,根據(jù)具體辦案質(zhì)量情況形成無(wú)瑕疵、有瑕疵、確有錯(cuò)誤等評(píng)查結(jié)果;根據(jù)評(píng)查結(jié)果,綜合運(yùn)用“三到位、一處理”,對(duì)涉訴信訪事項(xiàng)進(jìn)行分類化解。

其次,將涉訴信訪評(píng)查與案件質(zhì)量終身責(zé)任制、錯(cuò)案倒查機(jī)制、違法審判責(zé)任追究制等制度規(guī)定有機(jī)結(jié)合。只有做到案件審判的實(shí)體公正和程序公正,做好案件評(píng)查,提升案件審執(zhí)質(zhì)量,才能從根源上減少涉訴信訪案件的數(shù)量。此外,針對(duì)信訪案件評(píng)查缺乏配套獎(jiǎng)懲措施的現(xiàn)狀,制定細(xì)致量化的獎(jiǎng)懲考核標(biāo)準(zhǔn),激勵(lì)法官主動(dòng)提高參與案件評(píng)查的積極性。

第三,研發(fā)涉訴信訪數(shù)據(jù)控制平臺(tái),完善、健全案件信訪風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制,推動(dòng)涉訴信訪處理工作智能化、大數(shù)據(jù)化,做到信訪信息全過(guò)程錄入、全流程節(jié)點(diǎn)管控、全域查詢,實(shí)現(xiàn)案件辦理全程追蹤與監(jiān)管督辦。在此基礎(chǔ)上,借助數(shù)據(jù)分析工具對(duì)案件信訪風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估,提前開展針對(duì)性防控。

(三)完善訴訪分離體制

1.嚴(yán)格界定區(qū)分“訴”與“訪”

最高人民法院出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)涉訴信訪工作機(jī)制改革的若干意見》中,對(duì)訴類事項(xiàng)與訪類事項(xiàng)作出了較為明確的界定。實(shí)踐中對(duì)二者進(jìn)行嚴(yán)格區(qū)分,是實(shí)現(xiàn)訴訪分離的重要基礎(chǔ)。據(jù)此,可以在入口處甄別訴與訪,讓訴訟的歸訴訟、信訪的歸信訪,對(duì)涉訴信訪與普通信訪作出有效區(qū)分,厘清法院的受理范圍,對(duì)于不屬于法院管轄的事項(xiàng)及時(shí)轉(zhuǎn)辦交辦。此外,應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確權(quán)力的邊界,減少行政權(quán)對(duì)司法權(quán)的干預(yù),提高司法權(quán)威性和公信力;引導(dǎo)當(dāng)事人正確認(rèn)識(shí)訴權(quán)和訪權(quán),合理定位司法救濟(jì)與權(quán)利救濟(jì)的關(guān)系,權(quán)利受到侵犯時(shí)首先尋求司法救濟(jì),避免訴訪混淆。

2.完善分類管理和接訪制度

針對(duì)來(lái)訪的各類訴求,首先應(yīng)對(duì)其是否屬于涉訴信訪事項(xiàng)進(jìn)行區(qū)分,法官態(tài)度問(wèn)題、對(duì)法官的舉報(bào)和執(zhí)行中的程序問(wèn)題都不屬于涉訴信訪事項(xiàng),有關(guān)工作人員在接訪時(shí),應(yīng)仔細(xì)加以鑒別。經(jīng)鑒別確屬于涉訴信訪事項(xiàng)的,登記后進(jìn)行分流處理：不服生效判決提起申訴的,由信訪工作人員或駐點(diǎn)律師、特邀調(diào)解員接談;可以進(jìn)行化解的,由相關(guān)人員開展化解工作;對(duì)權(quán)利救濟(jì)已經(jīng)窮盡、案件已經(jīng)依法終結(jié)、已經(jīng)簽署息訪協(xié)議的,由信訪工作人員或包案人、包案領(lǐng)導(dǎo)共同接談。

(四)加強(qiáng)法治教育,提升民眾法治思維

涉訴信訪化解工作難以取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展的重要原因之一,就是法院審判工作的法治思維與涉訴當(dāng)事人的人治思維相沖突。審判工作的本質(zhì)是進(jìn)行法律事實(shí)的認(rèn)定以及法律規(guī)定的正確適用,而群眾大多沒有接受過(guò)法律教育,法律知識(shí)較為匱乏,法律意識(shí)尚處于萌芽階段。他們可能無(wú)法理解法律事實(shí)與客觀事實(shí)之間存在差異,導(dǎo)致對(duì)案件處理結(jié)果的不滿。對(duì)此,各級(jí)法院應(yīng)強(qiáng)化判后答疑工作,加深信訪人對(duì)法律的認(rèn)知與理解,提升他們的法治意識(shí),從而有效化解信訪人“法”結(jié)與“心”結(jié)(6)參見洪泉壽：《做好涉訴信訪工作五個(gè)要點(diǎn)》,載《人民法院報(bào)》2014年10月24日第7版,第1頁(yè)。。

(五)建立協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的涉訴信訪化解機(jī)制

2017年11月24日,最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于依法處理涉法涉訴信訪工作銜接配合的規(guī)定》,規(guī)定對(duì)信訪人提出的涉法涉訴信訪事項(xiàng),人民法院、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照事項(xiàng)性質(zhì)、管轄分工依法審查受理;不屬于本機(jī)關(guān)管轄的,引導(dǎo)信訪者到有管轄權(quán)的機(jī)關(guān)處理,或者轉(zhuǎn)送有管轄權(quán)的機(jī)關(guān)處理(7)參見李大勇：《“訴訪分離”司法政策的表達(dá)與實(shí)踐》,載《法律科學(xué)(西北政法大學(xué)學(xué)報(bào))》2021年第4期,第170頁(yè)。。由于立法規(guī)定較為抽象,實(shí)踐中會(huì)出現(xiàn)各部門為了追求本部門信訪考核績(jī)效優(yōu)異而相互推諉的現(xiàn)象。對(duì)此,人民法院應(yīng)當(dāng)主動(dòng)向地方黨委、人大、政協(xié)及上級(jí)法院匯報(bào)相關(guān)工作,加強(qiáng)與人大、政法委、信訪工作聯(lián)席會(huì)議辦公室的溝通協(xié)調(diào),構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大監(jiān)督、政府支持、法院為主、各界配合的化解涉訴信訪工作格局。此外,要規(guī)范完善涉訴信訪受理機(jī)制,完善網(wǎng)絡(luò)受理渠道,通過(guò)構(gòu)建信訪信息共享平臺(tái),促進(jìn)各部門之間的協(xié)調(diào)配合;運(yùn)用多元化糾紛解決機(jī)制,采用法律援助、心理咨詢服務(wù)、社會(huì)救助等多種方式,形成涉訴信訪矛盾多元化解合力,從根本上減少涉訴信訪現(xiàn)象。

(六)完善涉訴信訪依法終結(jié)制度

1.增加涉訴信訪依法終結(jié)的審查力量

成立統(tǒng)一處理涉訴信訪依法終結(jié)流程的領(lǐng)導(dǎo)小組和涉訴信訪終結(jié)合議庭。涉訴信訪依法終結(jié)流程主要包括復(fù)查聽證、終結(jié)申報(bào)、審查決定、終結(jié)備案、終結(jié)告知等,其流程復(fù)雜、專業(yè)化程度較高,需要專業(yè)化的領(lǐng)導(dǎo)小組進(jìn)行辦理。設(shè)立合議庭可以根據(jù)涉訴信訪案件的種類和申報(bào)終結(jié)訪案件的數(shù)量,由員額法官組成行政、民事、刑事等部類的信訪終結(jié)合議庭,對(duì)申報(bào)終結(jié)信訪案件進(jìn)行審查并報(bào)審判委員會(huì)研究決定終結(jié)后,上報(bào)最高人民法院終結(jié)備案,并將終結(jié)信訪告知書送達(dá)信訪人,通知省委政法委和屬地黨委、政府。涉訴信訪被依法終結(jié)后,應(yīng)嚴(yán)格按照規(guī)定,對(duì)終結(jié)信訪案件不再辦理。

2.進(jìn)一步明確無(wú)理訪的確認(rèn)機(jī)構(gòu)

盡管從嚴(yán)格意義上來(lái)說(shuō),“有理訪”和“無(wú)理訪”并非法律概念,最高人民法院和地方各級(jí)法院也未出臺(tái)甄別和篩選上訪性質(zhì)機(jī)制的專門文件,但在司法實(shí)踐中,可以從兩個(gè)角度對(duì)二者進(jìn)行界定：一是在實(shí)體上,以信訪案件原審裁判是否確有錯(cuò)誤為依據(jù);二是在程序上,以是否終結(jié)備案為依據(jù)。已經(jīng)終結(jié)備案后,信訪人繼續(xù)信訪的,通常可以認(rèn)定為“無(wú)理訪”。

對(duì)于法律途徑已經(jīng)完結(jié)的涉訴信訪案件,當(dāng)事人仍反復(fù)申訴控告,纏訪、鬧訪的,政法機(jī)關(guān)有權(quán)依照規(guī)定作出終結(jié)結(jié)論。由于相關(guān)法規(guī)、政策對(duì)無(wú)理訪的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)及具體負(fù)責(zé)認(rèn)定無(wú)理訪的機(jī)構(gòu)尚未做出明確規(guī)定,使得許多案件“終而不結(jié)”。對(duì)此,可以考慮將無(wú)理訪的認(rèn)定職責(zé)賦權(quán)給特定單位,其主要職責(zé)是根據(jù)法規(guī)、政策關(guān)于涉訴信訪案件依法終結(jié)的標(biāo)準(zhǔn),即“法律問(wèn)題解決到位、執(zhí)法責(zé)任追究到位、解釋疏導(dǎo)教育到位和司法救助到位”,綜合認(rèn)定無(wú)理訪(8)參見穆紅玉,陳玉：《檢察機(jī)關(guān)涉法涉訴信訪改革配套實(shí)施辦法理解與適用》,載《人民檢察》2015年第7期,第33頁(yè)。。涉訴信訪被認(rèn)定為無(wú)理訪之后,后續(xù)即可進(jìn)行依法終結(jié)的推進(jìn)工作。當(dāng)事人如若繼續(xù)信訪,即可以開展相應(yīng)的教育勸導(dǎo)和無(wú)理訪打擊工作。

3.完善信訪終結(jié)標(biāo)準(zhǔn),暢通信訪終結(jié)制出口

一方面,現(xiàn)行的涉訴信訪終結(jié)標(biāo)準(zhǔn)均為程序上的規(guī)定,實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)的缺失難以滿足個(gè)體對(duì)實(shí)體正義的基本訴求,導(dǎo)致當(dāng)事人持續(xù)信訪,迫使信訪案件“終而不結(jié)”;另一方面,涉訴信訪案件具有多樣性,總體標(biāo)準(zhǔn)在具體案件的應(yīng)用中存在難以適用于個(gè)案的情況,導(dǎo)致外部適用困境。涉訴信訪終結(jié)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該以一種利益平衡的方式,將總體標(biāo)準(zhǔn)與具體實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)相統(tǒng)一。具體而言,總體標(biāo)準(zhǔn)體現(xiàn)為對(duì)涉訴信訪案件整體程序性的規(guī)定,確保程序統(tǒng)一性的落實(shí),以實(shí)現(xiàn)程序正義;具體實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)體現(xiàn)在將涉訴信訪案件類型化,在實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)上考慮不同類型案件的特點(diǎn),使終結(jié)標(biāo)準(zhǔn)表現(xiàn)出一定的個(gè)性化,以此暢通信訪終結(jié)制出口(9)參見李珊,何國(guó)強(qiáng)：《探究涉法涉訴信訪治理的困境與出路》,載《公安學(xué)刊(浙江警察學(xué)院學(xué)報(bào))》2016年第5期,第36頁(yè)。。對(duì)于已經(jīng)上報(bào)最高人民法院終結(jié)備案的涉訴信訪,有關(guān)部門應(yīng)及時(shí)將終結(jié)告知書送達(dá)信訪人,并將已終結(jié)備案的案件移交省信訪工作聯(lián)席會(huì)辦公室,確定新的責(zé)任主體,落實(shí)教育疏導(dǎo)、矛盾化解、幫扶救助等后續(xù)工作,履行穩(wěn)控化解責(zé)任。

在具體實(shí)踐中,首先,要進(jìn)一步明確終結(jié)的責(zé)任主體,對(duì)政法機(jī)關(guān)的配合義務(wù)進(jìn)行細(xì)化界定,明確穩(wěn)控責(zé)任主體的職能劃分以及穩(wěn)控責(zé)任主體變更的情形;其次,要建立終結(jié)移交反饋機(jī)制,具體可以由省信訪聯(lián)席辦負(fù)責(zé)反饋新的穩(wěn)控責(zé)任主體的信息,以便開展后續(xù)對(duì)接工作。

(七)完善司法救助體制

健全國(guó)家司法救助制度。對(duì)因遭受犯罪侵害或民事侵權(quán),無(wú)法通過(guò)訴訟獲得有效賠償,造成當(dāng)事人生活困難的,按規(guī)定及時(shí)給予司法救助,并進(jìn)一步做好幫扶救助工作,促使信訪人停訪息訴。

人文關(guān)懷、司法救助是推動(dòng)涉訴信訪積案化解的有效途徑。各地法院應(yīng)貫徹落實(shí)《關(guān)于建立完善國(guó)家司法救助制度的意見》的要求,充分發(fā)揮司法救助資金在涉訴信訪案件化解中的作用,對(duì)臺(tái)賬內(nèi)的信訪積案進(jìn)行甄別梳理,積極開展司法救助工作,嚴(yán)格司法救助程序,精準(zhǔn)援助,讓更多的群眾在認(rèn)可法院信訪工作的同時(shí),了解國(guó)家司法救助政策,幫助更多需要救助的困難當(dāng)事人解困紓難,真正踐行司法為民、司法利民的宗旨,努力讓人民群眾在危難之中感受到司法溫情(10)參見劉子熒：《濟(jì)南中院溫情化解積案》,載《民生周刊》2021年第1期,第70頁(yè)。。

(八)完善律師參與法院涉訴信訪工作制度

將律師引入涉訴信訪工作,目的是要引導(dǎo)信訪當(dāng)事人“棄訪轉(zhuǎn)法”,以法治思維和法治方式解決信訪問(wèn)題。律師參與化解和代理涉訴信訪案件,可以在很大程度上將涉訴信訪案件流程引入規(guī)范化、合理化、合法化路徑,這既是普通信訪與涉訴信訪分離的要求所在,也有利于推動(dòng)“訴訪分離”制度的實(shí)現(xiàn),對(duì)于涉訴信訪工作法治化的發(fā)展意義重大。

完善律師參與涉訴信訪工作制度,應(yīng)當(dāng)采取以下措施：首先,保障律師執(zhí)業(yè)權(quán)利,提升參與化解工作律師的整體素質(zhì);其次,完善律師參與化解工作配套保障機(jī)制;最后,完善律師全程介入機(jī)制、各部門合作機(jī)制及保障和管理機(jī)制等工作機(jī)制。實(shí)踐中可以借鑒L省高級(jí)人民法院試行的值班律師參與化解涉訴信訪和形式代理申訴制度,在信訪窗口設(shè)置涉訴信訪值班律師,釋法明理化解矛盾、代理申訴,減輕當(dāng)事人訴訟負(fù)擔(dān)。

(九)建立推廣涉訴信訪事項(xiàng)代理機(jī)制

解決當(dāng)前涉法涉訴信訪問(wèn)題突出、態(tài)勢(shì)復(fù)雜的問(wèn)題,可以借鑒S省F市的經(jīng)驗(yàn),建立涉訴信訪事項(xiàng)代理機(jī)制,以市級(jí)為單位設(shè)立涉法涉訴信訪服務(wù)中心,負(fù)責(zé)信訪案件受理、評(píng)查、協(xié)調(diào)、化解、反饋、救助等具體工作。涉訴信訪民眾可以與當(dāng)?shù)氐纳娣ㄉ嬖V信訪服務(wù)中心簽訂涉訴信訪事項(xiàng)代理協(xié)議,雙方約定代理期間,涉訴信訪民眾不得再就該涉訴信訪事項(xiàng)向其他機(jī)關(guān)信訪、申訴。建立健全該制度,有利于減少就同一問(wèn)題重復(fù)信訪的現(xiàn)象。民眾涉訴事項(xiàng)交由專業(yè)的信訪服務(wù)中心辦理,處理效率更高,更有利于涉訴信訪矛盾糾紛的化解,真正做到為群眾排憂解難,更好地為人民服務(wù)。

(十)明確各級(jí)法院涉訴信訪工作職責(zé),完善人員配置

應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確各級(jí)法院涉訴信訪部門的工作職責(zé)?；诨鶎臃ㄔ骸⒅屑?jí)法院、省高院各自的職能定位不同,可以對(duì)各級(jí)法院的涉訴信訪職能作如下分工：基層法院主要負(fù)責(zé)涉訴信訪案件穩(wěn)控、幫扶、教育疏導(dǎo)和法律解釋;中級(jí)法院主要負(fù)責(zé)涉訴信訪案件形式及實(shí)體的審查糾錯(cuò)、實(shí)質(zhì)糾紛化解、申報(bào)終結(jié)訪;省高院負(fù)責(zé)全省信訪工作統(tǒng)籌、重大疑難信訪案件糾錯(cuò),以及對(duì)下進(jìn)行指導(dǎo)和協(xié)調(diào)。

針對(duì)法院內(nèi)部涉訴信訪部門人員配備不足的現(xiàn)狀,應(yīng)綜合考慮各級(jí)法院涉訴信訪部門應(yīng)承擔(dān)的職責(zé),測(cè)算相應(yīng)的工作量,進(jìn)而設(shè)立相應(yīng)的編制,科學(xué)合理地配置專門人員。

(十一)對(duì)無(wú)理訪的打擊懲處

應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步細(xì)化對(duì)信訪人無(wú)理訪的懲戒規(guī)則。對(duì)于依法終結(jié)的涉訴信訪,信訪人繼續(xù)以纏訪、鬧訪形式企圖獲得非法利益的,法院應(yīng)先進(jìn)行勸解、教育、引導(dǎo);勸解、教育無(wú)效,仍繼續(xù)信訪的,可以按照其對(duì)社會(huì)影響程度不同給與相應(yīng)的處罰。情節(jié)輕微不構(gòu)成犯罪的,依照《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》的規(guī)定,給予相應(yīng)的行政處罰;不合理訪情節(jié)嚴(yán)重、構(gòu)成犯罪的,依照我國(guó)刑法的有關(guān)規(guī)定,依法追究其刑事責(zé)任。根據(jù)《信訪工作條例》對(duì)于信訪工作“三到位、一處理”的要求,對(duì)于無(wú)理訪的處理,要將教育的安撫作用與處罰的震懾作用相結(jié)合,做到軟硬兼施,有效降低涉訴信訪依法終結(jié)后的非法信訪率,最終提高司法公信力。

在實(shí)踐中,如果公安機(jī)關(guān)對(duì)非法信訪行為進(jìn)行打擊處理,那么采取打擊措施的公安機(jī)關(guān)大概率會(huì)成為信訪人的信訪對(duì)象。為消除公安機(jī)關(guān)對(duì)打擊非法信訪的顧慮,首先應(yīng)完善公安機(jī)關(guān)的績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn),在進(jìn)行“扣分”時(shí),嚴(yán)格區(qū)分正常公安訪案件和信訪打擊處理案件,從根源上減少公安機(jī)關(guān)對(duì)涉訴信訪人的纏訪、鬧訪行為視而不見、不敢處罰的現(xiàn)象。

人民法院應(yīng)逐漸探索建立機(jī)關(guān)門前訪應(yīng)急處置工作機(jī)制。對(duì)于已經(jīng)落實(shí)“三到位”原則的纏訪、鬧訪現(xiàn)象,緊密依靠黨委、政府,協(xié)同公安機(jī)關(guān)依法處置;針對(duì)門前纏訪、鬧訪、滯留訪現(xiàn)象,由信訪、法警部門牽頭,密切聯(lián)系公安機(jī)關(guān),與屬地法院相互配合、協(xié)調(diào)處理。

五、結(jié)語(yǔ)

涉訴信訪化解工作的有效開展,需要在入口和出口嚴(yán)格把控,嚴(yán)格區(qū)分訴與訪,完善信訪終結(jié)制度,暢通信訪終結(jié)出口。在制度層面,進(jìn)一步完善、細(xì)化并落實(shí)相關(guān)規(guī)定,為司法實(shí)踐提供更具體的指引;在實(shí)踐中,法院內(nèi)部要進(jìn)一步明確各自職能,提高工作效率,在立案、審判、執(zhí)行各環(huán)節(jié)嚴(yán)格把控,做好涉訴信訪源頭防范工作。各部門要進(jìn)一步構(gòu)建協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的工作體制,整合多元化資源,做好涉訴信訪的化解工作,以真正實(shí)現(xiàn)讓人民群眾在每一個(gè)案件中感受到公平正義,讓訴與訪不再交織,使信訪回歸其本來(lái)職能。