新時代人大預算監(jiān)督下的政府投資探析
——以濱州市人大常委會的探索實踐為例

葛建國 高璐 李攀

黨的二十大報告提出“健全現(xiàn)代預算制度”，為加強政府投資項目監(jiān)督指明了方向、提供了遵循。2018年3月，中共中央辦公廳印發(fā)《關于人大預算審查監(jiān)督重點向支出預算和政策拓展的指導意見》，對政府重點支出和重大投資項目監(jiān)督提出明確要求，各地相繼出臺實施意見，進一步加強對政府投資項目預算管理情況的監(jiān)督力度。

濱州市人大常委會充分發(fā)揮人大預算監(jiān)督職能，對政府投資項目預算管理情況進行專題調研。從調研情況來看，盡管各級人大都加強了對政府投資項目的審查監(jiān)督，但是對政府投資項目的監(jiān)督依然存在短板弱項，市人大常委會對政府投資項目監(jiān)督實踐則為推進預算監(jiān)督走深走實提供了參考路徑和辦法。

政府投資項目預算管理制度設計與實踐成效

近年來，濱州市逐步健全完善制度體系、規(guī)范過程管控、加強審計監(jiān)督，不斷提高政府資金投資績效。

完善制度體系。2017 年出臺《濱州市市級政府投資項目預算管理辦法》，2020 年對該辦法進行了修訂完善。2020 年印發(fā)《全市政府投資項目外地企業(yè)納稅“兩清單一方案”匯編》，進一步規(guī)范資金調劑審批。2022 年，出臺《濱州市政府和公共投資項目審計監(jiān)督實施辦法》，著力強化投資項目審計監(jiān)督。2023 年，出臺《濱州市工程建設項目招標投標監(jiān)督管理辦法》等制度，政府投資項目逐步走上規(guī)范管理的軌道。

強化過程管控。嚴格規(guī)范從項目投資預算評審到項目設計、施工各環(huán)節(jié)辦理程序。上線“濱州市建筑工程質量檢測平臺”，嚴格落實參建單位主體責任，全面實現(xiàn)質量責任可追溯。從項目立項到項目竣工的全生命周期審計，涵蓋政策落實、投資決策、建設程序、資金使用、項目績效等建設項目的全生命周期。從調研情況看，惠民縣居民小區(qū)雨污分流改造項目，將設計作為核心環(huán)節(jié)反復研究優(yōu)化，最終工程投資從1.8億元壓減到1.09億元，排水效果好，提高了投資績效。山東航空學院航空飛行實訓基地項目，從優(yōu)化設計到招投標和施工各個環(huán)節(jié)，嚴格遵守招投標各項管理規(guī)程，認真做好市場調查，反復討論比對材料價格和施工工藝，控制工程造價，實現(xiàn)工程項目預算剛性約束。這些都為政府投資項目管理提供了有益借鑒。

發(fā)揮審計效能。審計部門從項目立項開始到項目竣工的全生命周期進行審計。2022 年度對10 個醫(yī)療衛(wèi)生項目進行了審計，涉及投資額34.13 億元，其中初審項目8 個，核減6.9 億元，平均核減率為20.86%，有效節(jié)約了財政資金。

政府投資項目預算管理存在的主要困難和問題

從濱州市2022年對443個重大公共投資項目審計情況來看，28 個項目施工組織設計及專項施工方案未審批，17 個項目工程價款結算不實，審計核減工程價款7.44 億元等，可以看出，在政府投資項目管理上還存在一些問題。

項目前期準備不充分，高報工程投資。一是項目單位前期調查研究論證不充分，特別是對項目建設規(guī)模、建設標準、功能定位和投資估算等，提報相對比較籠統(tǒng)，導致項目建設過程中變數(shù)較大。二是項目單位由于前期工作不深不細，加之擔心提報的投資額度不夠，往往投資估算較高，高估高報。

招投標環(huán)節(jié)不嚴不實，助推工程造價。一是項目單位專業(yè)人員不足，對委托編制的招標文件，研究不夠、把握不準。二是投標報價約束不強，有的工程招標結算條款不嚴謹，施工過程中變更較大，結算價款遠離投標報價價款，突破工程預算。

施工管理不專不嚴，變更增加工程造價。一是設計階段論證研究不深不細，施工過程中變更較大，特別是有的環(huán)節(jié)已施工完畢，再進行拆改，造成浪費。二是項目單位管理不專不嚴，監(jiān)理責任落實不到位，有的施工單位虛增工程量、虛報材料單價，也反映了中介機構把關不嚴的問題。

投資項目資產化滯后，“后半篇文章”欠賬較多。政府投資項目竣工驗收合格后形成的固定資產，項目單位應及時辦理產權登記，及時辦理交接手續(xù)，盤活固定資產，目前，該環(huán)節(jié)工作相對滯后。

改進政府投資項目預算管理監(jiān)督的對策和建議

為進一步規(guī)范政府投資項目預算管理，市人大常委會在總結全市管理情況的基礎上，學習借鑒其他設區(qū)的市經驗做法，提出如下對策建議：

進一步修訂完善相關管理辦法，提高針對性、有效性。進一步修訂完善政府投資項目預算管理辦法和招投標管理辦法。修訂完善招投標管理辦法，既要避免惡意競爭，也要保證投標報價合理競爭。修訂完善政府投資項目預算管理辦法，要聚焦有效計劃管理、剛性預算約束、提升質量效能三大目標，深化計劃管理、決策審批、預算執(zhí)行、綜合評價四大環(huán)節(jié)，按照準備充分、決策具體、責任清晰、審批規(guī)范、執(zhí)行嚴格、實施徹底的要求，設計好“五化三管一建設”內容體系，“五化”即前期工作標準化、決策內容具體化、審批流程規(guī)范化、預算管理責任化、質效評價科學化；“三管”即動態(tài)項目庫管理、投資計劃管理、固定資產管理；“一建設”即逐步推動政府投資項目從前期工作到竣工驗收、資產化管理全流程的規(guī)范化標準化建設。

加強計劃管理，做細做實前期工作。做好“一庫一書兩計劃”建設，“一庫”即建立政府投資項目庫，加強對使用政府投資資金項目的儲備，并根據(jù)入庫項目的成熟度和前期工作進展情況，實施分類管理、動態(tài)調整?！耙粫奔磭栏癜凑枕椖拷ㄗh書的深化要求提報入庫項目，完善項目擬建規(guī)模、建設標準、投資總額、資金籌措、效益分析等內容。“兩計劃”即政府投資主管部門編制年度政府投資計劃，財政部門編制年度資金安排使用計劃，兩個計劃相互銜接，及時報市委市政府研究，使前期準備工作比較充分，從根本上解決項目準備深度不夠和手續(xù)不全趕工期等問題。

強化過程管控，加強預算剛性約束。嚴格遵循“概算不超過估算、預算不超過概算、結算不超過預算”的原則。明確建設標準，把項目設計作為核心環(huán)節(jié)，反復論證優(yōu)化，把工程造價控制做深做實，嚴禁邊報批、邊勘察設計、邊施工。嚴格規(guī)定施工變更程序和變更投資額幅度，變更幅度超過預算的10%，或變更工程量超過300 萬元，重新按決策程序審批，調整的建筑安裝工程費不計入項目建設管理的取費基數(shù)。對擅自變更調整的，視情追究相關人員責任，真正把預算管理變成剛性約束。

加強項目監(jiān)督，形成監(jiān)管合力。按照“誰審批誰監(jiān)管、誰主管誰監(jiān)管”的原則，嚴格落實相關部門監(jiān)管責任。探索建立項目實施法人制，項目單位主要負責人作為項目實施的法人，對工程投資控制和工程質量控制負責。嚴格審計監(jiān)督，實現(xiàn)政府投資項目審計監(jiān)督全覆蓋，建議在招標文書和項目合同中約定把項目預算作為審計的依據(jù)，并以審計結果作為結算依據(jù)；審計部門加強對項目跟蹤服務的中介機構的審計監(jiān)督，充分發(fā)揮審計的監(jiān)督效能。人大常委會加強與紀檢監(jiān)察、市委巡察、審計監(jiān)督等多方協(xié)同監(jiān)督，并強化對審計查出突出問題整改情況的跟蹤問效，推動結果應用，增強政府投資項目監(jiān)督實效?！?/p>