基層財政預算績效管理的難題與對策分析
——以山東省嘉祥縣為例

●劉來芹 韓群峰

一、背景

距2003 年初次提出“構(gòu)建預算績效評價體系”至今已有二十年，在這段時間里，我國預算績效管理體系經(jīng)歷了從預算績效評價到預算績效管理再到新時代全面實施績效管理的演變歷程。2018 年11 月，財政部發(fā)布《關(guān)于貫徹落實〈中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實施預算績效管理的意見〉 的通知》（財預〔2018〕167 號），提出“到2022 年底市縣層面要基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系”，此文件為省市縣各級政府實行全方位的預算績效管理工作指明了方向，旨在從整體視角出發(fā)來推動財政資金合理規(guī)劃、高效使用。站在新時代新征程的新起點，全面實施預算績效管理不僅符合推動我國國家治理結(jié)構(gòu)及能力的現(xiàn)代化進程的要求，也是進一步完善稅收金融系統(tǒng)并構(gòu)建現(xiàn)代財務(wù)機制的核心部分。但在實施的整個過程中，各層級政府出現(xiàn)了各類問題，例如制定的相關(guān)制度無法平穩(wěn)落地，無法得到有效的落實，上級政府積極推動，下級政府節(jié)奏遲緩等。作為縣一級政府部門，在基層的治理中處于核心地位?？h一級政府部門使用的資金占比也較高，縣一級政府的預算績效管理能夠直接影響財政資金的使用效益，助推地區(qū)經(jīng)濟更上一個臺階，所以提高基層政府的績效管理水平至關(guān)重要。

山東省嘉祥縣財政局遵照山東省委省政府和濟寧市委市政府的指示要求，并基于本地區(qū)的實際情況，逐漸摸索出了獨具特色的中國式預算績效管理方式和方法。此外，嘉祥縣財政局始終關(guān)注如何更有效地利用財政資金，在實踐中不斷嘗試尋求突破口，力圖取得更好的成效。

二、嘉祥縣預算績效管理工作取得的成效

自2018 年《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實施預算績效管理的意見》 出臺以來，各市縣區(qū)預算績效管理制度體系和職能機構(gòu)逐步建立，以山東省嘉祥縣的預算績效管理工作為例，其覆蓋范圍正在持續(xù)擴大，并得到深化和規(guī)范，預算績效領(lǐng)域的改革成果顯著。具體表現(xiàn)為：

（一）頂層設(shè)計與具體實施協(xié)同推進

1.高位謀劃，強化組織領(lǐng)導。堅持上級部署和自身實際相結(jié)合、頂層設(shè)計和具體實施相統(tǒng)一，明確時間表、任務(wù)圖。2023 年，按照全縣高質(zhì)量發(fā)展動員暨干部作風大會上確定的 “做真做實做細績效評價”要求，充分發(fā)揮財政、審計部門職能作用，強化同審計部門協(xié)同配合，成立財政績效專班領(lǐng)導小組，制定《嘉祥縣預算績效管理問責辦法（試行）》，實行專班負責審核問責建議。將預算績效管理工作列入了2023 年縣委縣政府重點工作督查臺賬，定期督導通報。

2.協(xié)同推進，形成工作合力?？h財政局主動向縣人大匯報工作進展，并與相關(guān)部門共同制定了推進計劃。這樣一來，就形成了由財政部門主導，預算單位負責執(zhí)行，人大、紀檢監(jiān)察和審計部門提供監(jiān)督指導，社會公眾廣泛參與的工作推進模式。強化日常監(jiān)督，壓實項目單位主體責任，推動解決堵點、卡點問題，真正通過評價把資金壓下去，把效益提上來。

3.上下聯(lián)動，鼓勵求實創(chuàng)新。充分發(fā)揮縣財政引領(lǐng)作用，通過召開工作推進會、培訓會、工作考核等形式，督導縣直部門和鎮(zhèn)街完成績效管理改革“規(guī)定動作”，同時鼓勵其因地制宜開展績效管理改革創(chuàng)新“自選動作”，推動基層預算績效管理加速均衡發(fā)展，確保預算績效管理工作推進橫向到邊、縱向到底。

（二）抓實關(guān)鍵環(huán)節(jié)助推落實高質(zhì)高效

1.聚焦事前績效管理，推進預算項目審核科學化實質(zhì)化。建立“部門自行評估+財政重點評估”的事前績效評估機制，2022 年對達到事前績效評估金額標準200 萬元以上的新增項目，全部進行了部門事前績效評估。同時，選取縣自然資源和規(guī)劃局的土地綜合整治項目進行了財政事前績效評估。通過績效評估建議該項目預算由7091.21 萬元調(diào)整控制在2000萬元，評估核減2023 年預算5091.21 萬元。在2023年，嘉祥縣財政局完成了800 多個項目績效目標表的審核，并且實現(xiàn)了這些目標表與政府部門計劃的同時制定、審查和公開。

2.提升對過程中績效的監(jiān)督，使得績效運行管理能夠動態(tài)且持續(xù)。堅持預算執(zhí)行與績效運行監(jiān)控兩手抓，2023 年監(jiān)控項目484 個，涉及財政資金24.79 億元，績效監(jiān)控管理覆蓋率100%，對發(fā)現(xiàn)偏離績效目標的項目及時進行了糾偏整改。

3.強化事后績效評價，推動績效結(jié)果應用深入化高效化。積極構(gòu)建部門自評與財政重點評價相結(jié)合、第三方機構(gòu)和專家有序參與的績效評價機制，實現(xiàn)了績效評價“四本預算”全覆蓋。2023 年實施財政重點評價項目（財政政策）11 個，涉及財政資金8.87 億元，對全縣73 個部門開展了部門整體績效管理工作，實現(xiàn)了縣級部門整體績效管理全覆蓋。

（三）夯實基礎(chǔ)支撐注重結(jié)果運用

1.流程規(guī)范化，以此強化預算績效管理的基礎(chǔ)。從多個角度如績效目標與部門任務(wù)的關(guān)聯(lián)性、預算資金量與項目目標的匹配程度、評價指標與績效目標的相符度以及預算資金對于實現(xiàn)績效目標的保障等方面進行審查，以提升填報質(zhì)量。

2.深化評價，持續(xù)擴大財政重點評價項目范圍。將財政評價覆蓋“四本預算”，推行縣級政府財政運行綜合績效評價，深化鎮(zhèn)街績效評價。2023 年，嘉祥縣財政局選擇仲山鎮(zhèn)作為政府財政運行綜合績效評價的試點鎮(zhèn)街，并積極探索設(shè)立財政運行 “健康指數(shù)”，推動鎮(zhèn)街財政可持續(xù)運行和高質(zhì)量發(fā)展。

3.強化理念，注重績效評價結(jié)果應用。通過全面應用新聞傳媒和政府互聯(lián)網(wǎng)渠道來大力推廣“花錢必問效、無效必問責、問責效為先”的績效管理觀念。此外，嘉祥縣財政局還注重對預算評價結(jié)果的應用，構(gòu)建出了一種把預算評價結(jié)果同資金分配相聯(lián)系的模式。讓預算評價結(jié)果跟預算分配緊密結(jié)合起來，從而提高財政資源使用的效率。

三、嘉祥縣預算績效管理工作存在的問題及原因分析

（一）存在的問題

1.績效管理意識薄弱，重視程度有待加強。一是各部門單位對預算績效管理任務(wù)的認識不到位，工作動力不足。雖然各部門單位是預算績效管理的第一責任主體，但在實際工作開展過程中，大多數(shù)部門單位將預算績效管理工作視為財政部門分配的一項例行任務(wù)，責任主體意識有待加強。從部分縣直部門近三年的預算績效管理工作來看，常識性錯誤偶發(fā)，金額前后合計不一致、項目單位與實際不符等問題時常發(fā)生，雖然在后續(xù)的審查過程中改正，但從中體現(xiàn)出有些承擔績效管理相關(guān)工作的財務(wù)人員政策理論水平、綜合業(yè)務(wù)素質(zhì)不高，績效管理知識匱乏、實踐能力不足，在績效工作中，僅憑個人主觀意識進行操作，懂項目、懂管理、懂專業(yè)、懂財務(wù)的復合型人才基本沒有。二是各部門單位對績效評價工作的重視程度不夠、配合積極性不高。由于績效評價結(jié)果難以得到有效運用，難以指導預算工作管理體系，在績效評價工作開展過程中，被評價單位的工作積極性未得到充分調(diào)動，甚至某些單位負責人認為績效工作毫無作用，派遣非財務(wù)人員負責，嚴重影響評價工作正常推進。三是各部門單位“重花錢、輕實效”“重使用、輕管理”的觀念未得到徹底扭轉(zhuǎn)。部分單位財務(wù)人員以盡快取得財政資金為優(yōu)先事項，為了形成實物工作量不顧項目質(zhì)量及經(jīng)濟效益，造成財政資金的較大浪費。預算績效管理能否貫穿于項目實施的全過程，在很大程度上取決于各部門單位主要領(lǐng)導的執(zhí)政理念，而不僅僅是財務(wù)部門的工作，目前迫切需要各部門工作人員特別是領(lǐng)導班子及項目建設(shè)一線人員統(tǒng)一思想，共同完成績效管理工作。

2.審查預算績效目標工作存在一定挑戰(zhàn)性。一方面，審查工作要求深入并全面評估預算和部門職責之間的關(guān)聯(lián)度，同時也要考慮預算金額是否足以支持項目的實施，確保項目主管部門選取的評價指標能準確反映預期結(jié)果。另一方面，審查工作涉及的項目數(shù)量龐大，例如，2021 年度有379 個項目列入審查范圍，而2022 年則增加到了612 項。在短時間內(nèi)有效完成項目績效目標的審核工作，對審核人員力量和技術(shù)手段都提出了較高的要求，為此，嘉祥縣財政局積極調(diào)度各單位技術(shù)力量，派出精干青年人才學習專業(yè)應用軟件，請教各領(lǐng)域?qū)I(yè)人才，在規(guī)定時間內(nèi)圓滿完成審核工作。但目前工作中還存在許多薄弱環(huán)節(jié)。首先，預算績效目標非常具體，涵蓋了各個行業(yè)的范疇，而審查者通常難以全面具備相應專業(yè)能力，加上人員流動性較大，導致審查人員在對評價標準進行審查時并不足夠精確到位。其次，審查過程存在信息掌握失衡問題，因為績效目標是各部門根據(jù)自身職責特性和需求制定的，審查人員很難獲取到準確且詳盡的數(shù)據(jù)信息，從而導致對指標值的審查不夠細化量化。

3.績效評價結(jié)果難以應用。目前大部分單位未能將績效評價的結(jié)果加以應用。一方面，一些績效評價工作的重點被放在對項目執(zhí)行情況和資金使用情況的評價上，對項目的產(chǎn)出和效益關(guān)注程度不夠，這使得績效評價變成了竣工驗收或財務(wù)評價，無法體現(xiàn)出績效評價工作的特點。另一方面，績效評價的結(jié)果無法影響下一年預算資金的分配，這使得大部分評價工作無法實現(xiàn)原有目的。雖然近兩年內(nèi)，財政部門也一直在探索如何把績效評估的結(jié)果同預算資金分配聯(lián)系起來，但因評估質(zhì)量不高、大眾接受度不夠等因素限制了其效果，評價結(jié)果應用的實現(xiàn)程度較低。從當前的實際工作中看，只有個別由財政聘請第三方機構(gòu)完成的績效評價和部分資金執(zhí)行進度指標特別差的項目，評測結(jié)果能對下一年度的預算資金計劃造成一定影響，而這些都遠未達到通過預算績效管理來優(yōu)化資金配置的預期目標。

（二）分析原因

嘉祥縣財政局工作專班結(jié)合實際工作經(jīng)驗，深入剖析問題根源。針對以上存在問題，分析其原因：

一是有些部門和單位尚未樹立預算績效理念，無法落實績效管理主體責任，注重對預算資金的分配而忽視分配后的管理工作、注重資金支出而忽視資金支出產(chǎn)生效益等問題仍然突出。二是績效管理改革工作的實施進度不一致，一些部門和單位的進展緩慢且質(zhì)量不佳，目前績效管理尚未覆蓋所有財政資金。三是績效管理體系的限制性尚需加強，也未將績效評價結(jié)果與預算規(guī)劃和政策調(diào)整連接起來，無法推動財政資金的有效運用。隨著預算體制的改革不斷向縱深發(fā)展，縣級統(tǒng)籌資金的自主權(quán)不斷擴大，縣級財政預算績效管理的重要項目數(shù)量不斷增加，2024 年，縣一級財政部門更是承接了大多數(shù)預算績效管理的任務(wù)。

四、加強嘉祥縣預算績效管理的對策建議

面對新情況新形勢，政府部門要以推進項目支出預算績效管理為主，部門整體支出預算績效管理為輔，先易后難，逐步建立起涵蓋“四本預算”的全面預算績效管理體系。具體建議如下：

（一）加大宣傳力度，強化績效理念，注重績效評價結(jié)果應用

根據(jù)縣委縣政府《關(guān)于全面落實預算績效管理的實施意見》（嘉發(fā)〔2020〕15 號）的文件精神，加大預算績效管理宣傳力度，逐步提高各級政府、各級主管部門對于績效管理的重要性地位的認知。通過運用諸如各類型報紙和期刊、各個級別的新聞機構(gòu)、各級行政部門等眾多傳媒工具，積極推廣“花錢必問效，無效必問責，問責效為先”的預算績效管理的核心理念，逐漸形成強大的社會輿論環(huán)境，使各層級的政府及相關(guān)部門都能深刻理解預算績效管理的重大價值所在，這是全方位建立現(xiàn)代化公共財政系統(tǒng)的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，也是解決財政收入與支出沖突的主要方法，有效提升財政資源使用效益，促進財政運作公開公正。

（二）夯實預算績效管理基礎(chǔ)，提升預算績效管理水平

1.加大審核力度。市縣兩級財政部門要對各部門單位績效目標表填報的規(guī)范性、績效指標建立的相關(guān)性、安排預算資金規(guī)模的適當性以及擬采取相關(guān)措施的可行性進行嚴格審核。對于未編制績效目標表或者績效目標表編制不符合要求的項目，不安排入庫及預算。預算和績效目標均已經(jīng)同級人大審查批準后，無特殊情況，不得隨意變更。

2.加強“事前”關(guān)口管理。全面開展事前績效評價，區(qū)分類別制定各類項目和政策的評價指標體系，進一步建立各部門自評和財政部門重點評價有效結(jié)合的制度，保證各項工作順利開展。各主管部門需認真對待績效目標的編制工作，將績效管理理念和主體意識貫穿績效工作的全過程，真正有效提高各級財政資金的使用效果。

3.加強過程中監(jiān)控。逐步完善《嘉祥縣縣級部門預算績效運行監(jiān)控管理暫行辦法》，嚴格按照“誰支出、誰負責”的原則，各級財政部門在年度中間，需對各預算單位編制的績效目標的實現(xiàn)程度以及年初預算的執(zhí)行情況進行監(jiān)控，若發(fā)現(xiàn)績效目標偏離的情況，要認真分析原因并針對不同原因提出改進的建議和措施。

（三）財政機構(gòu)作為主導者，積極尋找并推進制度和模式的創(chuàng)新

各層級財政機構(gòu)充當了績效改進計劃的關(guān)鍵驅(qū)動因素，并在整個績效評價過程中起著關(guān)鍵作用。因此，各層級財政機構(gòu)必須先從思維上作出調(diào)整，以確保全面貫徹預算績效管理的核心理念至所有相關(guān)領(lǐng)域。應積極運用預算績效管理一體化的平臺，構(gòu)建涵蓋全部業(yè)務(wù)范圍、全程數(shù)字化處理并能與其他部分無縫連接的新績效管理格局?？冃Ц纳拼胧┎粌H涉及對現(xiàn)有方法的改良，更需要全方位地影響政府的管理模式及理念。在每個階段都需要堅持預算績效的核心觀點，并將績效考核結(jié)果作為評估預算分配和執(zhí)行合理性的重要指標。

作為預算績效管理的具體實施單位，各層級的財政機構(gòu)負責編寫并推動構(gòu)建相關(guān)的工作規(guī)定。各層級財政部門可以匯集現(xiàn)有的各類規(guī)定，根據(jù)“預算編制有目標、預算執(zhí)行有監(jiān)控、預算完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應用”這一原則，把所有階段及各類別的預算績效都涵蓋到同一標準化的框架內(nèi)，確?？冃У墓芾砼c監(jiān)測都能遵循相應的準則。

（四）部門作為首要的責任主體，應充分利用其規(guī)范引導的影響力

各主管部門需要負責對某一類型的行政事業(yè)進行監(jiān)督和管理，這是其重要的行業(yè)規(guī)范引領(lǐng)作用。因此，在預算績效管理這項關(guān)鍵任務(wù)中，各主管部門應該充分展現(xiàn)出其示范和引導的角色。主管部門是高效實施預算績效管理一體化的第一責任主體，需要嚴格壓實主管部門主體責任，有效提高各部門績效管理意識。

財政部門需要更深入地執(zhí)行和完善對績效評價結(jié)果的應用負責制度，把具體的職責分配成“責任列表”，確保每個人都明確自己的角色并且能直接影響到資金使用的最終環(huán)節(jié)。財政部門需要及時收到績效評價的結(jié)果和應用情況，并且必須嚴格按照規(guī)定的時間導入績效管理系統(tǒng)，同時也需要對信息進行實時公開。

逐漸提升各個部門的自評覆蓋面。目前，績效評價主要依賴于購買第三方服務(wù)，過度依賴第三方會增加預算績效管理的開銷，無法真正提升各部門自身的績效管理質(zhì)量。各部門要按照“誰支出，誰自評”的原則，將權(quán)責對等的要求真正落到實處，提高績效評價質(zhì)量，進而提升績效管理水平，帶動嘉祥縣整體預算績效管理工作取得進步。

（五）加大預算考核力度，進一步完善預算績效管理體系

黨委政府對部門考核時需考慮預算績效評價結(jié)果，充分發(fā)揮績效評價“指揮棒”的作用，進一步完善縣級各部門績效考評制度，研究制定考核細則，從績效目標的編報質(zhì)量、部門自評的質(zhì)量、部門績效監(jiān)控的質(zhì)量和各部門績效評價工作完成的及時性及評價結(jié)果有效應用四方面賦予一定分值進行考核，進一步引導各部門強化績效管理，進一步提升績效管理水平。項目入庫和預算安排時充分考慮預算績效評價的結(jié)果，切實提高公共資源的配置效率和財政資金的使用效益。