財會監(jiān)督數(shù)字治理體系的新探索
——以浙江省東陽市村社資金管理平臺為例

●趙 鋒 孫朱琳 鐘雨潤

財會監(jiān)督作為監(jiān)督治理經(jīng)濟(jì)活動的主要手段之一，發(fā)揮著國民經(jīng)濟(jì)“監(jiān)測器”和“警示器”的重要作用。自2023 年《浙江省進(jìn)一步加強(qiáng)財會監(jiān)督工作的實施方案》出臺以來，浙江省東陽市高度重視財會監(jiān)督工作，積極響應(yīng)省廳號召開展財會監(jiān)督試點。東陽市財政局將財會監(jiān)督與鄉(xiāng)村振興相結(jié)合，按照市政府關(guān)于“鄉(xiāng)村振興數(shù)字鄉(xiāng)村集成創(chuàng)新示范項目實施方案”的安排，以數(shù)字賦能為抓手，以建立健全與村社履職相適應(yīng)的現(xiàn)代基層資金管理制度為目標(biāo)，系統(tǒng)重構(gòu)村社資金管理體系，開展村社資金管理平臺項目開發(fā)和推廣應(yīng)用，通過全面強(qiáng)化和規(guī)范村社資金的全過程管理，實現(xiàn)縣域財會監(jiān)督數(shù)字治理體系的進(jìn)一步完善。目前村社資金管理（財會監(jiān)督）平臺已通過專家初驗，該項目被確定為浙江省2023 年度財會監(jiān)督能力提升重點試點項目。

一、搭建村社資金管理平臺的體系框架

村社資金管理平臺作為一個系統(tǒng)工程，以三層級進(jìn)行搭建：東陽市財政局聚焦政策效能，完善資金管理體系的政策細(xì)節(jié)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）落實政策并完善財政資金綜合監(jiān)管體系；村社按照政策要求完善自治組織的治理體系。東陽市財政局牽頭建立村社資金管理完善指引體系，以“村社事務(wù)清單化、清單事務(wù)流程化、流程管控講制衡、制衡實施講績效、體系運(yùn)行數(shù)字化”為推進(jìn)原則，指導(dǎo)村社逐步實現(xiàn)“體系標(biāo)準(zhǔn)化、過程規(guī)范化、結(jié)果有效化、責(zé)任可量化、運(yùn)行數(shù)字化”。

具體而言，東陽市村社資金管理平臺項目圍繞“三個體系、一個平臺”四個方面展開。

（一）建設(shè)指引體系，確立導(dǎo)向明確路徑

基于整體工作方案以及現(xiàn)場調(diào)研情況，東陽市財政局制定形成“村社資金綜合監(jiān)督和標(biāo)準(zhǔn)指引體系”，該體系的構(gòu)成可概括為“1+N+X”。

“1”是“1 個辦法”，即東陽市財政局出臺的《東陽市農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展專項資金項目管理辦法》，是東陽市財政涉農(nóng)專項資金管理的基本制度，為村社資金綜合監(jiān)督和標(biāo)準(zhǔn)指引體系的制定指明方向。

“N”是“N 項指引”，顯示了某一領(lǐng)域資金綜合監(jiān)管基本制度流程化的過程，明確不同場景的流程說明。第一期指引體系包括《東陽市村社資金管理指引》《東陽市村社資金管理風(fēng)險評估指引》和《東陽市村社資金管理運(yùn)行評價指引》，主要從財政視角對村社資金的綜合管理、管理過程中的風(fēng)險評估及指引中的定期運(yùn)行評價工作進(jìn)行了規(guī)范。

“X”是“X 項指南”，即基于指引體系，對村級各類資金管理的具體操作進(jìn)行規(guī)范與說明。第一期指南為《基于標(biāo)準(zhǔn)的村社資金管理手冊建設(shè)指南》，包含《管理手冊建設(shè)指南》和《資金分類管理操作指南》，主要從村社視角對如何建立并完善村社層級資金管理手冊提供了指導(dǎo)，并針對分類清單和分類資金設(shè)計，從操作層面進(jìn)行了明確與規(guī)范，確保資金監(jiān)管的可操作性強(qiáng)。

（二）建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)體系，量化分類全面覆蓋

“完善村社資金管理體系建設(shè)”的標(biāo)準(zhǔn)體系包括管理標(biāo)準(zhǔn)、業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)三個層面，通過數(shù)字平臺實現(xiàn)管理標(biāo)準(zhǔn)庫和業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)庫的全過程應(yīng)用。

在管理標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)層面，首先，以重點領(lǐng)域（一級分類）和政策事項（二級分類）為基礎(chǔ)，進(jìn)一步完善和規(guī)范項目分類標(biāo)準(zhǔn)，形成全領(lǐng)域、全類型、全覆蓋的分類標(biāo)準(zhǔn)體系。同時，在鄉(xiāng)村資金領(lǐng)域的基礎(chǔ)上擴(kuò)展所有領(lǐng)域項目的分類，將項目內(nèi)容進(jìn)一步細(xì)分為補(bǔ)助類、建設(shè)類、科研類以及股權(quán)投資類等。除此之外，基于現(xiàn)有政策文件，分業(yè)務(wù)科室對政策進(jìn)行查新補(bǔ)充和全面梳理，形成政策事項清單與資金管理標(biāo)準(zhǔn)體系數(shù)據(jù)。

在業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)層面，一方面，針對各個支持方向和開支范圍對應(yīng)的定量標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行細(xì)化梳理，明確規(guī)范各個業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的各項要素，形成平臺可以調(diào)用的業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和校驗規(guī)則；另一方面，基于政策制定和執(zhí)行兩個視角，結(jié)合線下調(diào)研了解的資金管理基本流程，梳理完善資金管理表單。

在數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)層面，基于《東陽市村社資金管理指引》，進(jìn)一步明確管理平臺建設(shè)的要求、建設(shè)及運(yùn)行完善步驟，在《村社資金管理平臺建設(shè)指引》中，對數(shù)據(jù)處理要求、關(guān)鍵數(shù)據(jù)規(guī)范和應(yīng)用指南進(jìn)行細(xì)化，為村社資金管理平臺的建設(shè)提供數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)支撐。

（三）建設(shè)清單體系，精準(zhǔn)梳理分類施策

“清單體系”是清單治理的體系基礎(chǔ)，包括“政策事項清單”“資金分類清單”“各類資金管理事項清單”“村級事務(wù)清單”等內(nèi)容。

在“政策事項清單”方面，通過梳理村社類資金管理的依據(jù)，明確各類資金所支持的重點領(lǐng)域、政策事項、重點任務(wù)清單及與財政項目的對應(yīng)關(guān)系等，形成政策事項清單，為村社類資金全過程管理奠定基礎(chǔ)。

在“資金分類清單”方面，根據(jù)政策事項清單、財政項目信息及資金管理要求，將政策事項對應(yīng)各類資金的管理細(xì)節(jié)進(jìn)行梳理，結(jié)合各業(yè)務(wù)科室及不同視角下資金管理的偏好，梳理資金管理要求的細(xì)節(jié)和分類標(biāo)簽，形成資金分類清單。為資金全過程管理及指導(dǎo)行業(yè)主管部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、項目單位等有效規(guī)范使用村社類資金提供標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)。

在“村級事務(wù)清單”方面，根據(jù)政策事項清單的具體內(nèi)容以及資金分類清單中對應(yīng)的補(bǔ)助范圍、支持方向等，梳理財政資金對應(yīng)的村級事務(wù)清單，并根據(jù)村級資金分類清單梳理的情況建立對應(yīng)關(guān)系，確保村社級主體在使用財政資金時能夠明確花哪些錢、辦哪些事，進(jìn)而支撐財政資金全過程管理和監(jiān)督能夠縱向到底。

（四）建設(shè)數(shù)字平臺，多維設(shè)計全鏈管理

東陽市村社資金管理平臺以政策事項清單為源頭，以資金為主線，通過明晰項目分級分類管控要素要求，構(gòu)建縱向到底、橫向到邊的村社資金綜合監(jiān)管體系。從“基礎(chǔ)平臺”“業(yè)務(wù)支撐”“業(yè)務(wù)管理應(yīng)用”“決策管理應(yīng)用”和“門戶管理應(yīng)用”五個維度對管理平臺進(jìn)行了總體設(shè)計，實現(xiàn)“建數(shù)據(jù)”“融數(shù)據(jù)”“用數(shù)據(jù)”，保障財政資金管理數(shù)據(jù)的全鏈條完整性。

二、村社資金管理平臺的創(chuàng)新做法

（一）設(shè)計創(chuàng)新，立足不同主體進(jìn)行頂層設(shè)計

基于政策生命周期主線與分層逐級細(xì)化落實的要求，東陽市財政局設(shè)計了財政資金及項目全過程管理的實施路徑，構(gòu)建了“規(guī)劃—政策—項目—資金”全鏈條保障及“以政領(lǐng)財，政令財行”的資金監(jiān)管數(shù)據(jù)資產(chǎn)體系。通過分類門戶，實現(xiàn)市委市政府、財政部門、行業(yè)主管部門、項目單位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、村社等不同主體的數(shù)據(jù)歸集和展示。以涉農(nóng)專題數(shù)據(jù)建設(shè)為切入點，按照規(guī)劃定項目扶持政策，扶持政策定專項資金設(shè)置，專項資金設(shè)置定項目申報、審批、執(zhí)行、監(jiān)督的核心業(yè)務(wù)決策邏輯，構(gòu)建了規(guī)范可用的全鏈條數(shù)據(jù)資產(chǎn)，為行業(yè)專題數(shù)據(jù)建立提供了可行路徑，有效推動了數(shù)字治理模式落地。

（二）機(jī)制創(chuàng)新，強(qiáng)化數(shù)據(jù)協(xié)同實現(xiàn)智能監(jiān)管

1.數(shù)據(jù)融通機(jī)制。針對現(xiàn)階段各級數(shù)據(jù)融通中存在的壁壘，平臺采取“數(shù)字員工”和“數(shù)據(jù)接口”等方式進(jìn)行融通，構(gòu)建與之相適應(yīng)的數(shù)據(jù)融通機(jī)制。在數(shù)據(jù)融通的基礎(chǔ)上，平臺后續(xù)將隨著業(yè)務(wù)縱向和橫向的深化發(fā)展，形成更廣泛的數(shù)據(jù)融通和協(xié)同，以支撐大數(shù)據(jù)分析和業(yè)務(wù)輔助決策的AI 智能平臺運(yùn)行，實現(xiàn)業(yè)務(wù)、監(jiān)管、預(yù)測、預(yù)警、輔助決策等全方位數(shù)字化、智能化。

2.動態(tài)督導(dǎo)機(jī)制。按照“順向逐級控制和逆向?qū)崟r反饋”的原則，將監(jiān)督控制要求嵌入流程節(jié)點，通過關(guān)鍵節(jié)點實時數(shù)據(jù)的獲取，實施督導(dǎo)任務(wù)下發(fā)、自查、整改、報告等環(huán)節(jié)的監(jiān)督動態(tài)過程管理，在實現(xiàn)關(guān)口前移、動態(tài)督導(dǎo)的同時，也充分解決了財政專項資金一出主管部門就“失聯(lián)”等業(yè)務(wù)監(jiān)管的問題。

3.公開監(jiān)督機(jī)制。村社資金管理平臺可根據(jù)東陽市全部涉農(nóng)專項資金政策的梳理情況以及后續(xù)新增政策的細(xì)化要求，結(jié)合資金支持方向、補(bǔ)助范圍等，將專項資金的特定要求，在推送資金政策信息的同時，精準(zhǔn)推送至需要上報項目的單位和主體。這使得涉農(nóng)專項資金的監(jiān)管能夠置于人民群眾的監(jiān)督中，讓陽光這一最好的防腐劑得到最大限度的運(yùn)用，有效消除腐敗滋生的溫床，充分解決“基層不知道上級有哪些資金”“可以爭取哪些資金補(bǔ)助”等信息不對稱問題。

（三）體制創(chuàng)新，聚焦主體需求提升政策效能

村社資金管理平臺分別從政府、財政部門、主管部門、項目單位和村社五個視角進(jìn)行了創(chuàng)新，初步構(gòu)建了基于數(shù)據(jù)驅(qū)動的政策執(zhí)行過程綜合監(jiān)督體系。

從政府視角來看，主要創(chuàng)新在于完善數(shù)字政府基礎(chǔ)，賦能有為政府構(gòu)建，提升政策的執(zhí)行效能。按事和錢適時匹配的要求，不斷推送財政涉農(nóng)專項資金預(yù)算執(zhí)行中的堵點、卡點信息，在有效解決堵點、卡點的同時，避免了相互推諉塞責(zé)，逐步形成了財政涉農(nóng)專項資金的協(xié)同推進(jìn)機(jī)制；分別構(gòu)建了基于政策生命周期全過程的涉農(nóng)資金管理體系、數(shù)據(jù)資產(chǎn)及數(shù)字治理體系，為重大決策部署提供了全過程數(shù)據(jù)支撐；構(gòu)建了大數(shù)據(jù)應(yīng)用生態(tài)，為數(shù)字政府的建設(shè)奠定了財政數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

從財政部門視角來看，主要創(chuàng)新在于實現(xiàn)服務(wù)改革發(fā)展大局，提升政策保障能力。一是落實重大決策部署，通過把區(qū)域規(guī)劃和各項政策落實到單位具體的資金和項目管理過程，并逐層、逐部門進(jìn)行匯總，實現(xiàn)了重大政策和項目的“聚焦政策、依法合規(guī)、分類科學(xué)、體系完善、決策智能”閉環(huán)管理。二是提升政策效能，實現(xiàn)了項目管理全過程的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、數(shù)字化和智能化，以及財政資金的提質(zhì)增效。三是整體提升管理能力，通過項目全生命周期和資金全過程兩條主線的標(biāo)準(zhǔn)體系建立和村社資金管理平臺的運(yùn)行，提升了全過程、全覆蓋、全方位的政策落實保障能力。

從主管部門視角來看，主要創(chuàng)新在于全面細(xì)化管理體系，使得政策監(jiān)管能夠縱向到底。村社資金管理平臺的建設(shè)確保了分領(lǐng)域資金在項目申報、單位審核、部門審核匯總、財政評審、入庫等遴選儲備過程與預(yù)算項目入庫等后續(xù)環(huán)節(jié)的全程有效銜接；確保了資金全過程管理中各主體、各層級的職責(zé)邊界清晰明了并有效協(xié)同；確保財政政策要求落實到項目全生命周期管理過程。

從項目單位視角來看，主要創(chuàng)新在于準(zhǔn)確分類源頭管控，確保資金管理全程規(guī)范。資金管理標(biāo)準(zhǔn)體系在項目申報等各環(huán)節(jié)各類場景的落實，確保了各遴選儲備過程與項目立項及過程跟蹤管理等后續(xù)環(huán)節(jié)有效銜接。通過申報源頭控制、立項事錢匹配、結(jié)項數(shù)據(jù)軌跡和項目檔案全程建立的方式，確保單位和鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道干了什么事情清清楚楚，花了什么錢明明白白。

從村社視角來看，主要創(chuàng)新在于立足政策全程主線，構(gòu)建完整政策服務(wù)。平臺為村社提供了直觀的政策庫和相關(guān)政策解讀，并根據(jù)政策的分類、受益對象和資金分類等維度對管理要求進(jìn)行了梳理和規(guī)范，確保村社能夠懂要求、知政策，實現(xiàn)了政策直達(dá)的目的和效果。同時，平臺能實現(xiàn)申報主體一次提交信息、反復(fù)使用、終身維護(hù)更新等功能，提升了基礎(chǔ)信息的利用效率。

（四）治理創(chuàng)新，細(xì)化目標(biāo)助推全面績效管理

村社資金管理平臺按照“以政領(lǐng)財，政令財行”的原則，以“規(guī)劃—政策—項目—資金”為主線，以“目標(biāo)—任務(wù)—指標(biāo)”細(xì)分為抓手，創(chuàng)新落實了“程序合規(guī)、行為合法、花錢有效、考核掛鉤”的全面預(yù)算績效管理要求。

一是細(xì)化任務(wù)，提升了財政政策效能預(yù)期。平臺按照“市委定規(guī)劃、規(guī)劃定政策、政策定專項、專項定項目、項目定資金”的業(yè)務(wù)決策邏輯，將市政府分解下達(dá)的涉農(nóng)專項資金目標(biāo)責(zé)任分解及細(xì)化至部門的具體事項，以人代會通過、細(xì)化到項目的財政收支預(yù)算為基礎(chǔ)，按照事錢適時匹配、順向逐級控制和逆向適時反饋的要求，通過對政府目標(biāo)任務(wù)的細(xì)化分解和財政項目的落實，做到程序合規(guī)、行為合法、花錢有效。

二是明確要求，助推了全面預(yù)算績效管理。平臺通過建立標(biāo)準(zhǔn)體系的方式，逐步建立財政業(yè)務(wù)管理的標(biāo)準(zhǔn)。在績效管理方面，鑒于鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道績效管理工作現(xiàn)狀，平臺的實施按照“項目定目標(biāo)、目標(biāo)定任務(wù)、任務(wù)定事項、事項定指標(biāo)”的細(xì)分邏輯，逐步建立財政支出標(biāo)準(zhǔn)庫，進(jìn)而助推全面預(yù)算績效管理。

三、村社資金管理平臺的推廣建議

（一）錨定數(shù)字治理目標(biāo)

目前東陽市村社資金業(yè)務(wù)過程已基本完成數(shù)字化轉(zhuǎn)型，數(shù)字化平臺的應(yīng)用將持續(xù)產(chǎn)生并積累財政節(jié)點數(shù)據(jù)和業(yè)務(wù)過程數(shù)據(jù)，這使得對數(shù)據(jù)的進(jìn)一步分析和利用成為可能。因此，后續(xù)應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步錨定數(shù)字治理總體目標(biāo)，盡快啟動關(guān)于“用數(shù)據(jù)”的村社資金管理平臺的研究建設(shè)工作。在村社資金管理平臺自有數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，協(xié)同共享其他系統(tǒng)與村社資金關(guān)聯(lián)的數(shù)據(jù)，對村社資金全生命周期實現(xiàn)業(yè)務(wù)、管理、預(yù)測、預(yù)警、評估、優(yōu)化等環(huán)節(jié)的數(shù)字智治。

此外，在錨定目標(biāo)的基礎(chǔ)上，村社資金管理平臺還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步擴(kuò)大跨系統(tǒng)、跨區(qū)域的數(shù)據(jù)和監(jiān)管措施共享，通過橫向數(shù)據(jù)的協(xié)同共享和對縱向歷史沉淀數(shù)據(jù)的清洗分析形成財政全域數(shù)字治理體系。

（二）形成數(shù)字監(jiān)管機(jī)制

1.擴(kuò)大資金監(jiān)管范圍。應(yīng)當(dāng)基于現(xiàn)有村社資金范圍將資金監(jiān)管范圍擴(kuò)大至所有財政資金。通過對東陽市“十四五”規(guī)劃及財政現(xiàn)行政策的系統(tǒng)性梳理，將現(xiàn)有6 個領(lǐng)域擴(kuò)大至所有領(lǐng)域，為財政資金和財政項目全過程管理體系的完善以及業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化建立頂層設(shè)計和邏輯框架，奠定財政資金及財政項目分類標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)，為管理標(biāo)準(zhǔn)及業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系的完善內(nèi)容和方向提供依據(jù)，為數(shù)字化實現(xiàn)和決策數(shù)據(jù)應(yīng)用提供導(dǎo)向和路徑。

2.完善綜合監(jiān)督機(jī)制。應(yīng)當(dāng)基于村社資金指引體系建立的方法體系，繼續(xù)分類完善各類資金監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)體系及操作指南，形成穩(wěn)定的綜合監(jiān)督機(jī)制。

（三）釋放數(shù)據(jù)治理效能

1.拓展項目協(xié)同。村社資金管理平臺建設(shè)作為財政項目生命周期管理體系數(shù)字化轉(zhuǎn)型工作方法驗證的具體措施，應(yīng)當(dāng)以輔助領(lǐng)導(dǎo)決策為指引，以科學(xué)管理項目為基礎(chǔ)，與外圍業(yè)務(wù)廣泛互聯(lián)互通，實現(xiàn)財政項目管理全方位、全過程、全視角協(xié)同。

2.拓展平臺范圍。村社資金管理平臺應(yīng)當(dāng)在財政資金和項目全生命周期管理主線基礎(chǔ)上，向?qū)ｍ椯Y金管理、中期財政規(guī)劃、項目績效管理、項目監(jiān)督管理拓展延伸，形成覆蓋所有財政資金和項目的基于政策生命周期的綜合監(jiān)管平臺。

3.拓展行業(yè)應(yīng)用。村社資金管理平臺應(yīng)當(dāng)聚焦政策效能，以“財政資金全過程、項目管理生命周期和綜合監(jiān)督全覆蓋的數(shù)據(jù)”為基礎(chǔ)，結(jié)合東陽特點，建立各類場景和各領(lǐng)域的決策模型和數(shù)據(jù)使用規(guī)范；利用“財政大腦”等現(xiàn)有積累形成縣域財政資金監(jiān)督大數(shù)據(jù)應(yīng)用和智能決策場景，進(jìn)一步發(fā)揮數(shù)字賦能優(yōu)勢。