鄉(xiāng)村振興背景下加強(qiáng)牧區(qū)沙地治理路徑探索

永海 文明 其其格

摘要 近年，巴林右旗在沙地治理方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，在生態(tài)修復(fù)、農(nóng)牧民增收、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等方面取得了顯著成效。但仍存在持續(xù)治理難度逐漸加大、成果鞏固任務(wù)艱巨、相關(guān)政策機(jī)制尚未完善等問題，建議合理規(guī)劃布局、采取系統(tǒng)治理措施、通過轉(zhuǎn)型升級(jí)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)方式、激發(fā)農(nóng)牧民積極性、加強(qiáng)執(zhí)法和管護(hù)力度等進(jìn)一步加強(qiáng)科爾沁沙地治理，持續(xù)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。

關(guān)鍵詞 鄉(xiāng)村振興；沙地治理；內(nèi)蒙古；巴林右旗

中圖分類號(hào) X171.4? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A

文章編號(hào) 0517-6611（2024）10-0263-03

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2024.10.056

Exploring Ways to Strengthen Sand Control in Pastoral Areas in the Context of Rural Revitalization—Based on a Survey in Baarin Right Banner，Inner Mongolia

YONG Hai，WEN Ming，QI Qi-ge

（Institute of Pastoral Development， Inner Mongolia Academy of Social Sciences， Hohhot，Inner Mongolia 010010）

Abstract In recent years， Baarin Right Banner has accumulated rich experience in sand control， and has made remarkable achievements in ecological restoration， income increase for farmers and herdsmen， and industrial restructuring. However， there are still some problems such as the increasing difficulty of sustainable governance， the arduous task of consolidating achievements， and the lack of perfection of relevant policy mechanisms， it is recommended that the management of Horqin Sandy Land should be further strengthened through rational planning and layout， systematic management measures， transformation and upgrading of industrial mode of production， stimulating the enthusiasm of farmers and herdsmen， and strengthening law enforcement and management， we will continue to promote rural revitalization.

Key words Rural revitalization; Sand control; Inner Mongolia; Baarin Right Banner

基金項(xiàng)目 內(nèi)蒙古自治區(qū)社會(huì)科學(xué)院2024年度課題（決策咨詢專項(xiàng)）“加強(qiáng)農(nóng)村牧區(qū)沙化土地治理筑牢北方生態(tài)安全屏障”（2024SKJ012）。

作者簡(jiǎn)介 永海（1982—），男，內(nèi)蒙古赤峰人，副研究員，博士，從事干旱區(qū)土地利用與農(nóng)村牧區(qū)發(fā)展研究。

收稿日期 2023-10-22

為落實(shí)和學(xué)習(xí)貫徹2023年6月初的習(xí)近平總書記在加強(qiáng)荒漠化綜合防治和推進(jìn)“三北”等重點(diǎn)生態(tài)工程建設(shè)座談會(huì)上的重要講話精神，8月3日國(guó)家林草局在遼寧省彰武縣章古臺(tái)林場(chǎng)召開科爾沁、渾善達(dá)克沙地殲滅戰(zhàn)片區(qū)推進(jìn)會(huì)，加快推進(jìn)荒漠化綜合治理科爾沁、渾善達(dá)克沙地殲滅戰(zhàn)正式啟動(dòng)［1］。為了解國(guó)家生態(tài)保護(hù)和修復(fù)決策，穩(wěn)步推進(jìn)科爾沁沙地治理，赴巴林右旗開展了有關(guān)沙地治理的實(shí)地調(diào)研。巴林右旗位于內(nèi)蒙古自治區(qū)赤峰市北部科爾沁沙地西緣，境內(nèi)科爾沁沙地沿西拉沐淪河由西向東延伸，全旗受沙化直接危害的蘇木鎮(zhèn)共5個(gè)，面積達(dá)268 507 hm2，占全旗總土地面積的26%。其中固定沙地247 887 hm2（92.3%）、半固定半流動(dòng)沙地14 427 hm2（5.4%）、流動(dòng)沙地1 733 hm2（0.6%）、沙化耕地4 460 hm2（1.7%）。部分尚未固定的沙地流動(dòng)速度快、阻塞交通、淤積河道，不斷侵蝕周邊的耕地、草牧場(chǎng)，給沙區(qū)居民生產(chǎn)生活造成了嚴(yán)重危害。近5年來，關(guān)于科爾沁沙地治理的研究較多，主要集中在科爾沁沙地的植被、土壤、水文、氣候等指數(shù)變化等相關(guān)內(nèi)容的分析［2-8］，或采取造林、封育、種草等綜合治理措施相關(guān)研究［9-11］。以行政區(qū)域（旗縣）為單位的科爾沁沙地治理經(jīng)驗(yàn)總結(jié)、存在問題等系統(tǒng)分析的研究極少［12］。因此，筆者以行政區(qū)域（巴林右旗）為單位，分析沙地治理經(jīng)驗(yàn)與成效、存在問題以及探索更有效的治理方法，對(duì)整個(gè)科爾沁沙地治理乃至我國(guó)北疆生態(tài)安全屏建設(shè)以及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有深遠(yuǎn)的意義。

1 巴林右旗的沙地治理經(jīng)驗(yàn)與成效

1.1 以法規(guī)、政策和機(jī)制為先，加強(qiáng)荒漠化防治工作 為加強(qiáng)荒漠化防治工作，該旗從法規(guī)、政策和機(jī)制上下大力氣，切實(shí)把生態(tài)保護(hù)沙區(qū)治理作為頭等大事來抓。

1.1.1 法規(guī)政策先行。巴林右旗貫徹《內(nèi)蒙古自治區(qū)草畜平衡和禁牧休牧條例》《促進(jìn)生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善工作方案》，出臺(tái)了《巴林右旗關(guān)于全面推行林長(zhǎng)制的實(shí)施方案》《巴林右旗草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制實(shí)施方案》等一系列法規(guī)和文件，為防沙治沙工作提供了制度保障。

1.1.2 科學(xué)規(guī)劃編制。依據(jù)《中華人民共和國(guó)防沙治沙法》《內(nèi)蒙古自治區(qū)實(shí)施<中華人民共和國(guó)防沙治沙法>辦法》等相關(guān)法律法規(guī)編制了《巴林右旗國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃綱要》《巴林右旗“十四五”林業(yè)和草原發(fā)展規(guī)劃》和《巴林右旗林地保護(hù)與利用規(guī)劃》等與防沙治沙有關(guān)的規(guī)劃、計(jì)劃，并將防沙治沙內(nèi)容納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的“十四五”規(guī)劃。

1.2 以推深做實(shí)林長(zhǎng)制工作為抓手，持續(xù)加大沙地治理力度 以推深做實(shí)林長(zhǎng)制工作為契機(jī)，高度重視荒漠化治理工作。從2021年起，根據(jù)黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，按照“生態(tài)優(yōu)先、保護(hù)為主，綠色發(fā)展、生態(tài)惠民，問題導(dǎo)向、因地制宜，黨委領(lǐng)導(dǎo)、部門聯(lián)動(dòng)”的工作原則，巴林右旗開展了全面推行林長(zhǎng)制工作，明確黨政領(lǐng)導(dǎo)干部保護(hù)發(fā)展森林草原濕地資源目標(biāo)責(zé)任，構(gòu)建起“黨政同責(zé)、屬地負(fù)責(zé)、部門協(xié)同、源頭治理、獎(jiǎng)懲嚴(yán)明、全域覆蓋”的旗、蘇木（鄉(xiāng)）鎮(zhèn)、嘎查（村）三級(jí)林長(zhǎng)制工作體系。以推深做實(shí)林長(zhǎng)制工作為抓手，在保護(hù)好現(xiàn)有林草濕資源的基礎(chǔ)上，持續(xù)加大沙地治理力度。

1.3 依托國(guó)家治沙工程，因地施策地推進(jìn)沙地治理工作 依托京津風(fēng)沙源治理、退耕還林還草等國(guó)家重點(diǎn)工程，組織實(shí)施沙化土地綜合治理與修復(fù)工程，通過自然修復(fù)和人工治理相結(jié)合、林草植被綜合修復(fù)等措施對(duì)沙化土地進(jìn)行綜合治理，做到宜林則林、宜草則草、因地施策。2014—2022年，巴林右旗累計(jì)投入資金3.12億元，完成沙地治理面積約58 133 hm2，涉及全旗11個(gè)蘇木（鄉(xiāng)）鎮(zhèn)街道162個(gè)嘎查（村）。其中草原修復(fù)項(xiàng)目主要涉及飛播牧草4 000 hm2、圍欄封育1 667 hm2、退化草場(chǎng)修復(fù)667 hm2、退耕還草1 533 hm2四項(xiàng)，植樹造林項(xiàng)目涉及人工造林20 667 hm2、封山育林17 133 hm2、工程固沙7 067 hm2、退耕還林5 400 hm2四項(xiàng)。

1.4 以畜牧業(yè)生產(chǎn)方式結(jié)構(gòu)調(diào)整，減輕對(duì)草原資源的依賴 在生產(chǎn)方式上，引導(dǎo)畜牧業(yè)生產(chǎn)由數(shù)量增長(zhǎng)向質(zhì)量效益轉(zhuǎn)變、由粗放經(jīng)營(yíng)向集約經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變、由單戶分散經(jīng)營(yíng)向合作經(jīng)營(yíng)、規(guī)?；?jīng)營(yíng)等生產(chǎn)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)。目前，禁牧舍飼、草畜平衡、發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)等措施，均得到廣大農(nóng)牧民的認(rèn)可，成為農(nóng)牧民的自覺行動(dòng)。

1.4.1 在調(diào)整畜群畜種結(jié)構(gòu)上下功夫。經(jīng)過幾年的畜群畜種結(jié)構(gòu)調(diào)整，“減羊增牛”效果顯著。并且充分發(fā)揮政策引導(dǎo)作用，大力發(fā)展了“肉牛產(chǎn)業(yè)”。

1.4.2 在調(diào)整草產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上下功夫。由發(fā)展旱作種草向節(jié)水灌溉適度規(guī)模種草調(diào)整，提高草地單產(chǎn)。由多年生牧草種植向一年生牧草種植結(jié)構(gòu)調(diào)整，增加飼草供給總量。進(jìn)一步鼓勵(lì)糧改飼，促進(jìn)舍飼禁牧或季節(jié)性放牧。增加青貯飼料種植，擴(kuò)大飼料來源，有效緩解枯草期可食飼草不足問題，減少了過度放牧。同時(shí)積極開發(fā)粗飼料資源，推廣實(shí)用秸稈青貯、半干貯、微貯、氨化以及粉碎、揉碎技術(shù)，提高秸稈營(yíng)養(yǎng)水平和利用率，促進(jìn)飼草料有效供給，增加舍飼圈養(yǎng)，降低天然草場(chǎng)壓力，促進(jìn)天然草場(chǎng)植被恢復(fù)，逐步實(shí)現(xiàn)草畜平衡。

1.4.3 培育一批新型經(jīng)營(yíng)主體。把加快培育新型經(jīng)營(yíng)主體作為一項(xiàng)重要任務(wù)，重點(diǎn)培育以合作社、家庭牧場(chǎng)、養(yǎng)殖企業(yè)為主的新型經(jīng)營(yíng)主體，加大扶持力度，完善政策措施，提升發(fā)展質(zhì)量，推進(jìn)家庭經(jīng)營(yíng)、集體經(jīng)營(yíng)、合作經(jīng)營(yíng)、企業(yè)經(jīng)營(yíng)共同發(fā)展，深度融合。

2 沙地治理過程中存在的主要問題

2.1 隨著治理難度逐漸加大，所需資金投入不斷增加 多年來，該旗按照“先易后難，先急后緩”的治理原則逐步推進(jìn)，一些較容易治理的沙地已基本得到有效治理。目前，仍有20 000 hm2流動(dòng)、半固定沙地以及沙化農(nóng)田急需治理。另外，面臨風(fēng)沙危害的農(nóng)田有21 333 hm2，占全旗農(nóng)田總面積的24%，草牧場(chǎng)246 667 hm2，占全旗草牧場(chǎng)總面積的31%。這些余下未治理的沙地基本上都是立地條件差、治理難度大，所需資金投入也較多，需要付出更加艱辛的努力。

2.2 沙地治理成果鞏固任務(wù)艱巨 隨著沙地治理的穩(wěn)步推進(jìn)，林草植被生態(tài)已逐步恢復(fù)。但經(jīng)過治理形成的林草植被處于生長(zhǎng)和恢復(fù)階段，穩(wěn)定性較差。加上沙區(qū)自然條件惡劣，生態(tài)系統(tǒng)極其脆弱，已經(jīng)初步治理的區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)尚不穩(wěn)定。特別是受連年干旱、地下水位下降、粗放的農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)方式等綜合因素影響，極易出現(xiàn)反復(fù)。持續(xù)加強(qiáng)補(bǔ)植補(bǔ)造、后期管護(hù)等成果鞏固任務(wù)艱巨。

2.3 生態(tài)修復(fù)相關(guān)政策機(jī)制尚未完善

2.3.1 生態(tài)修復(fù)工程建設(shè)尚未市場(chǎng)化。沙地治理工程建設(shè)，主要依靠國(guó)家投入，社會(huì)化參與、多元化投入所占比重較小，市場(chǎng)化運(yùn)作的格局尚未形成。

2.3.2 生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低。由于該旗人均草場(chǎng)面積少（平均6.5 hm2/人）［13］、草原獎(jiǎng)補(bǔ)政策補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)偏低，影響了農(nóng)牧民實(shí)施禁牧和草畜平衡制度的積極性。

2.3.3 后續(xù)扶持政策少。實(shí)施草畜平衡制度后，后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶持政策少，畜牧業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展遇到較大困難，產(chǎn)業(yè)對(duì)生態(tài)建設(shè)的拉動(dòng)作用發(fā)揮不足。

2.3.4 農(nóng)牧民參與受限。受沙地治理工程招投標(biāo)政策限制，農(nóng)牧民作為主體直接參與沙地治理生態(tài)工程建設(shè)受限，一定程度上影響了農(nóng)牧民參與生態(tài)建設(shè)的積極性。

3 進(jìn)一步加強(qiáng)沙地治理的對(duì)策與建議

3.1 進(jìn)一步加大科技支撐，合理規(guī)劃布局 進(jìn)一步加大科技支撐，根據(jù)生態(tài)現(xiàn)狀、利用狀況以及氣候條件等特征，合理規(guī)劃布局。

3.1.1 因地制宜。根據(jù)不同的立地條件，因地制宜選擇最佳修復(fù)方式，做到宜林則林、宜草則草、宜沙則沙、宜荒則荒，確保拿出最合理的治理方案。

3.1.2 以水定綠。要充分考慮當(dāng)?shù)氐乃Y源承載力，不能以大量開采地下水源搞綠化工作。充分利用當(dāng)?shù)氐慕邓l(fā)展雨養(yǎng)林草業(yè)，要做到以水定綠。

3.1.3 摸清水、土、林、草的相互關(guān)系。大力開展科技攻關(guān)，摸清沙化土地自身規(guī)律，解決林草植被配置、草原生態(tài)平衡、水資源之間的關(guān)系問題。

3.2 根據(jù)規(guī)劃布局，采取多樣化的系統(tǒng)治理措施 根據(jù)規(guī)劃布局的分類、分區(qū)特征，采取有針對(duì)性、因地制宜、多樣化的系統(tǒng)性治理措施。

3.2.1 對(duì)于重度沙化區(qū)，以治理為主。實(shí)行飛播造林種草、工程固沙、草原修復(fù)治理、易地搬遷等綜合治理措施，以加大人工治理力度恢復(fù)和增加林草植被，促進(jìn)沙地生態(tài)修復(fù)。

3.2.2 對(duì)于中度沙化區(qū)，保護(hù)和治理并行。嚴(yán)格執(zhí)行草畜平衡制度，推行階段性休牧，輔以封沙育林、圍欄封育、人工造林種草等綜合治理措施，適度發(fā)展高效現(xiàn)代畜牧業(yè)。

3.2.3 對(duì)于輕度沙化區(qū)，以保護(hù)為主。嚴(yán)格落實(shí)草畜平衡制度，持續(xù)推行休牧制度，配套人工造林種草、封沙育林等綜合治理措施，著力發(fā)展高效現(xiàn)代畜牧業(yè)，因地制宜發(fā)展林草或沙產(chǎn)業(yè)。

3.3 增強(qiáng)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，轉(zhuǎn)型升級(jí)生產(chǎn)方式 在保障生態(tài)建設(shè)這一主體目標(biāo)的同時(shí)，統(tǒng)籌考慮生態(tài)、生產(chǎn)、生活，要把生態(tài)修復(fù)與居民利益緊密結(jié)合起來，不斷優(yōu)化調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式。重點(diǎn)發(fā)展以特色種養(yǎng)殖業(yè)為主的第一產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展林草畜產(chǎn)品精深加工為主的第二產(chǎn)業(yè)，積極發(fā)展以森林、草原、文化等融合的旅游業(yè)為主的第三產(chǎn)業(yè)，積極推廣“企業(yè)+基地+合作社+農(nóng)牧戶”的經(jīng)營(yíng)模式，推動(dòng)傳統(tǒng)畜牧業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的轉(zhuǎn)型升級(jí)。

3.4 完善沙地治理的相關(guān)政策機(jī)制，激發(fā)農(nóng)牧民參與沙地治理和保護(hù)的積極性

3.4.1 建立沙地治理工程信息公開制度，暢通社會(huì)資本參與工程建設(shè)的渠道。鼓勵(lì)企業(yè)、農(nóng)牧民及專業(yè)合作組織參與工程建設(shè)，建立“政府統(tǒng)一組織，部門協(xié)同實(shí)施，社會(huì)企業(yè)積極參與”的多元化沙地治理建設(shè)機(jī)制，形成規(guī)模集聚效應(yīng)。

3.4.2 適度放活沙化土地草場(chǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，鼓勵(lì)企業(yè)、個(gè)人以獨(dú)資、合作、承包、租賃、股份等多種形式參與沙地綜合治理和產(chǎn)業(yè)開發(fā)。發(fā)揮農(nóng)牧民主體作用，推行“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”“以工代賑”“先造后補(bǔ)”等機(jī)制，鼓勵(lì)農(nóng)牧民以自建、承包、投工投勞、聯(lián)戶合作等形式參與沙地治理工程，優(yōu)先聘用項(xiàng)目區(qū)農(nóng)牧民為沙地治理工程管護(hù)員，增加工資性收入，逐步提高草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償和公益林生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，激發(fā)農(nóng)牧民參與沙地治理和管護(hù)的積極性。

3.5 加強(qiáng)執(zhí)法和管護(hù)力度，鞏固治理成果 嚴(yán)格執(zhí)行《中華人民共和國(guó)防沙治沙法》《內(nèi)蒙古自治區(qū)實(shí)施防沙治沙法辦法》《內(nèi)蒙古自治區(qū)禁牧休牧和草畜平衡條例》等法律法規(guī)。依托已建立起的三級(jí)林長(zhǎng)制工作體系，嚴(yán)格生態(tài)保紅線管理，促進(jìn)沙地生態(tài)環(huán)境依法得到系統(tǒng)、完整、嚴(yán)格的保護(hù)。建立沙區(qū)開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)以及產(chǎn)業(yè)和環(huán)境準(zhǔn)入制度，杜絕可能導(dǎo)致土地沙化的開發(fā)行為。強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)管，嚴(yán)格執(zhí)行執(zhí)法巡查、蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)和嘎查村組織管理、網(wǎng)格員管護(hù)網(wǎng)絡(luò)體系和定期督察制度。

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