我國教材治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵、標(biāo)準(zhǔn)與路徑

王攀峰

(首都師范大學(xué) 教育學(xué)院, 北京 100037)

國家治理現(xiàn)代化以促進(jìn)人的現(xiàn)代化為旨?xì)w,致力于促進(jìn)人的思想認(rèn)識、心理態(tài)度與行為方式向現(xiàn)代化發(fā)展。承載著國家意志、學(xué)科知識與文化思想的教材文本是學(xué)校教育教學(xué)活動的主要載體,在學(xué)習(xí)、理解和使用教材的過程中,人的意識的提高、精神的進(jìn)步及其現(xiàn)代化發(fā)展得以發(fā)生,在這個意義上講,教材治理現(xiàn)代化是實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵領(lǐng)域和主要內(nèi)容。2014年,教育部頒布的《關(guān)于全面深化課程改革落實(shí)立德樹人根本任務(wù)的意見》提出要“基本建成高校、中小學(xué)各學(xué)段上下貫通、有機(jī)銜接、相互協(xié)調(diào)、科學(xué)合理的課程教材體系”[1]。2019年,中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《中國教育現(xiàn)代化2035》指出要“健全國家教材制度,統(tǒng)籌為主、統(tǒng)分結(jié)合、分類指導(dǎo)”[2]。2022年,習(xí)近平總書記在黨的二十大報(bào)告中指出:新時(shí)代以來“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平明顯提高”[3]9,在教育領(lǐng)域,應(yīng)“深化教育領(lǐng)域綜合改革,加強(qiáng)教材建設(shè)和管理”[3]34。以上政策文件體現(xiàn)了國家對新時(shí)代教材管理制度現(xiàn)代化的戰(zhàn)略部署,但是學(xué)界針對這個問題的專門研究還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。筆者旨在厘清教材治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵與價(jià)值的基礎(chǔ)上,探討教材治理現(xiàn)代化的要素與標(biāo)準(zhǔn),破解教材管理制度改革的問題,探尋教材治理現(xiàn)代化發(fā)展的路徑,以期為新時(shí)代建設(shè)高質(zhì)量教材體系提供借鑒。

一、教材治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵與價(jià)值

(一)教材治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵

要厘清教材治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵,需要先理解國家治理現(xiàn)代化的含義,進(jìn)而把握中國語境中教材治理現(xiàn)代化的本質(zhì)特征。

自20世紀(jì)90年代以來,治理就成為西方學(xué)術(shù)界的研究熱點(diǎn),21世紀(jì)主要西方國家把“少一些統(tǒng)治,多一些治理”作為其政治改革目標(biāo),聯(lián)合國等重要國際組織在正式報(bào)告中也紛紛對治理、善治、全球治理等問題進(jìn)行專門探討?？茽柊妄R指出,不應(yīng)將治理視為政治學(xué)中的熱門話題,而應(yīng)將其視為研究社會政治問題的分析框架。[4]在我國,2013年,中共十八屆三中全會明確提出要推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,自此,治理概念從學(xué)術(shù)話語轉(zhuǎn)化為正式的政策話語,進(jìn)一步引發(fā)了我國社會科學(xué)各研究領(lǐng)域的關(guān)注。學(xué)術(shù)界一致認(rèn)為:在價(jià)值取向上,治理的目的是善治,要堅(jiān)持工具理性與價(jià)值理性相統(tǒng)一、提高效率與兼顧公平相一致,努力尋求擴(kuò)大國家權(quán)力、社會公益與個人權(quán)利之間的最大公約數(shù),追求更高的行政效率、更低的行政成本、更好的公共服務(wù)、更多的公民支持;在權(quán)力主體上,治理的主體是多元的,不僅包括國家機(jī)構(gòu),而且包括企業(yè)組織、社會團(tuán)體和公民個體等,國家治理體系相應(yīng)地則是由政府治理、市場治理和社會治理這三類體系組成的;[5]在權(quán)力運(yùn)行過程上,治理的手段是共治,是多主體通過平等參與、合作共贏、雙向互動、共同管理公共事務(wù)的過程,強(qiáng)調(diào)多主體自覺廣泛的價(jià)值認(rèn)同而非自上而下的強(qiáng)制執(zhí)行。

教材治理是將國家治理分析框架應(yīng)用于教材領(lǐng)域而形成的概念,是一種全新的教育理念。倡導(dǎo)教材治理而非教材管理,不僅是詞語概念的改變,更是思想理念的變革。教材治理是指國家、地方和學(xué)校等利益相關(guān)者在國家主導(dǎo)和統(tǒng)籌下,通過制度安排和組織設(shè)計(jì)進(jìn)行合作互動與平等協(xié)商,共同管理教材公共事務(wù)和提供優(yōu)質(zhì)教材產(chǎn)品的過程。教材治理現(xiàn)代化就是以現(xiàn)代治理理念優(yōu)化教材管理權(quán)力的運(yùn)作程序,推動我國教材制度從傳統(tǒng)管理范式向現(xiàn)代治理范式轉(zhuǎn)變,是教材治理體系和治理能力現(xiàn)代化的合二為一。因此,推進(jìn)教材治理體系的現(xiàn)代化與提升教材治理能力,是推進(jìn)教材治理現(xiàn)代化過程中相互依存的兩個方面,兩者不可分割。建設(shè)良好的教材治理體系是提高教材治理能力的前提和基礎(chǔ),提高教材治理能力則是發(fā)揮現(xiàn)代教材治理體系制度優(yōu)勢的關(guān)鍵。因此,推進(jìn)教材治理現(xiàn)代化,意味著既要改革不適應(yīng)時(shí)代發(fā)展需要的教材制度體系,使教材治理走向制度化、規(guī)范化、科學(xué)化,又要加強(qiáng)教材治理能力建設(shè),提高教材制度執(zhí)行能力與實(shí)施能力。

(二)教材治理現(xiàn)代化的價(jià)值

首先,教材治理現(xiàn)代化是推進(jìn)我國課程教材現(xiàn)代化發(fā)展的關(guān)鍵。教育現(xiàn)代化的核心應(yīng)當(dāng)是教育內(nèi)容現(xiàn)代化,即課程教材現(xiàn)代化。[6]課程教材現(xiàn)代化是指以現(xiàn)代化的思想理念為指導(dǎo),開展課程教材編制工作,合理兼顧社會發(fā)展、學(xué)科知識與學(xué)生需求之間的關(guān)系,使課程教材在多元立體的結(jié)構(gòu)體系中發(fā)揮整體育人的功能。課程教材現(xiàn)代化在根本目標(biāo)上指向人的現(xiàn)代化,在基本結(jié)構(gòu)上包括課程教材的物質(zhì)設(shè)施、制度規(guī)范和文化價(jià)值這三個方面的現(xiàn)代化。其中,制度規(guī)范建設(shè)在課程教材現(xiàn)代化中發(fā)揮著關(guān)鍵作用。一方面,物質(zhì)設(shè)施的發(fā)展是課程教材建設(shè)的基礎(chǔ),要求制度規(guī)范提供保障;另一方面,文化價(jià)值的發(fā)展是以觀念形式表現(xiàn)出來的,只有通過制度的有效運(yùn)行才能轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)?？梢?制度規(guī)范建設(shè)不僅是推進(jìn)物質(zhì)現(xiàn)代化與文化現(xiàn)代化的力量,而且是從根本上實(shí)現(xiàn)人的現(xiàn)代化的手段。因此,在課程教材的物質(zhì)、制度和文化的關(guān)系結(jié)構(gòu)中應(yīng)把制度規(guī)范建設(shè)擺在重要位置,以教材治理現(xiàn)代化和制度規(guī)范建設(shè)推進(jìn)我國課程教材的現(xiàn)代化發(fā)展。

其次,教材治理現(xiàn)代化是構(gòu)建中國特色高質(zhì)量教材體系的保障?，F(xiàn)階段,構(gòu)建中國特色高質(zhì)量教材體系是實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)教育高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)工程。[7]高質(zhì)量教材體系建設(shè)要求我們通過規(guī)范有序的教材治理和制度建設(shè),為教材建設(shè)的高質(zhì)量發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的制度保障,為人才培養(yǎng)質(zhì)量的全面提升提供有力支撐。推進(jìn)教材治理現(xiàn)代化是深化我國教材管理制度改革的重要內(nèi)容,必然要求對國家教材的編審、選用、供應(yīng)、使用和監(jiān)測制度進(jìn)行一系列突破性改革。通過加強(qiáng)教材編寫管理、完善教材審核機(jī)制、健全教材使用監(jiān)管體系、完善教材制度規(guī)范,全面深化國家教材管理制度機(jī)制改革。可以說,只有構(gòu)建科學(xué)規(guī)范、有效運(yùn)行的教材管理制度與運(yùn)行機(jī)制,形成系統(tǒng)完備、全面覆蓋的大中小學(xué)教材一體化格局,才能保障教材建設(shè)作為國家事權(quán)的落實(shí),促進(jìn)教材“培根鑄魂、啟智增慧”育人價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。

二、我國教材治理現(xiàn)代化的要素與標(biāo)準(zhǔn)

教材治理在本質(zhì)上是一個教材制度問題,國家事權(quán)的落實(shí)必須借助于現(xiàn)代化的教材制度結(jié)構(gòu)與體系才能實(shí)現(xiàn)。教材治理不僅包括組織與制度體系,還包括教材治理價(jià)值、治理方式、治理主體、治理機(jī)制、治理效果等要素?；诖?教材治理現(xiàn)代化的衡量標(biāo)準(zhǔn)主要表現(xiàn)在如下五個方面。

(一)治理價(jià)值:教材建設(shè)國家事權(quán)

教材治理現(xiàn)代化是一個價(jià)值導(dǎo)向定位優(yōu)先于技術(shù)理性變革的過程。在教材治理現(xiàn)代化變革中,教材治理的價(jià)值導(dǎo)向深刻地影響著教材治理方式、治理主體、治理機(jī)制的選擇與治理效果的實(shí)現(xiàn)。黨的十八大以來,黨中央明確提出教材建設(shè)是國家事權(quán)這一政治命題。為此,我國教材治理現(xiàn)代化變革首先要明確和堅(jiān)守教材建設(shè)作為國家事權(quán)這一政策方向和價(jià)值導(dǎo)向,將落實(shí)教材建設(shè)作為國家事權(quán)這一戰(zhàn)略思想置于優(yōu)先地位。只有把握了這一原則,我國教材治理現(xiàn)代化才能獲得可持續(xù)發(fā)展的動力支持與社會保障。因此,新時(shí)代教材治理現(xiàn)代化要從國家治國理政的高度出發(fā),堅(jiān)守育人為本、服務(wù)國家的初心使命,傳承中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化,培育社會主義核心價(jià)值觀,培養(yǎng)擔(dān)當(dāng)民族復(fù)興大任的時(shí)代新人,推進(jìn)教材建設(shè)從傳統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)化、行政化管理走向科學(xué)化、法治化、制度化和規(guī)范化的治理過程。

(二)治理主體:多元共治

我國教材治理的價(jià)值目標(biāo)就是建設(shè)高質(zhì)量教材體系、優(yōu)化教材供給,進(jìn)而推進(jìn)教材領(lǐng)域人民根本利益和社會公共利益的最大化?，F(xiàn)代化教材治理需要借助于教材制度建設(shè),動員國家、社會、市場等多元主體共同參與、共同治理。參與教材管理的主體不限于政府部門,還包括專業(yè)團(tuán)體、出版機(jī)構(gòu)、學(xué)校師生、社會公民等多元主體。可以看出,教材治理突破了傳統(tǒng)單一主體主宰下的政府管理形式,呈現(xiàn)出多元共治、協(xié)同參與的民主管理形式。教材治理通過多元共治,促成國家、社會、市場多元主體的共同參與,激發(fā)各方活力,實(shí)現(xiàn)教材治理現(xiàn)代化的價(jià)值目標(biāo)。需要注意的是,多元共治的教材治理格局不等同于多中心、分權(quán)式、無序化管理,而是一個由統(tǒng)一價(jià)值目標(biāo)和多元主體共治相結(jié)合的過程。因此,由國家主導(dǎo)制定的統(tǒng)一的價(jià)值目標(biāo)是教材治理的重要內(nèi)容,它為教材建設(shè)中的多元主體共治提供了方向和指導(dǎo)。

(三)治理方式:過程民主化

現(xiàn)代化教材治理體系是一個整體統(tǒng)籌、縱橫銜接、民主協(xié)同的有機(jī)系統(tǒng)。教材治理和制度安排要從根本上體現(xiàn)人民群眾對高質(zhì)量和多元化教材的需求,促進(jìn)教材治理主體以對話合作、溝通協(xié)商的方式參與到教材治理的全過程中,實(shí)現(xiàn)更多的民主參與。在縱向上要理順國家、地方和學(xué)校等各級行為主體的關(guān)系,轉(zhuǎn)變單向的行政管理方式,加強(qiáng)三級教材治理主體之間的聯(lián)動配合;在橫向上要加強(qiáng)教育專家、學(xué)校師生、家長等各類行為主體的社會參與和社會支持,發(fā)揮各類出版機(jī)構(gòu)、專業(yè)協(xié)會和社會組織在教材治理中的作用,讓教材編寫、出版和使用過程接受社會全程監(jiān)管。此外,要在發(fā)揮國家主導(dǎo)作用的前提下引入市場機(jī)制,處理好國家與市場、集權(quán)與分權(quán)之間的矛盾關(guān)系,尋求國定制和審定制的協(xié)同關(guān)系,通過適度的市場競爭激發(fā)教材管理與建設(shè)的活力。

(四)治理機(jī)制:權(quán)力運(yùn)行的制度化和法治化

教材治理的關(guān)鍵是現(xiàn)代化教材制度體系的構(gòu)建與執(zhí)行?，F(xiàn)代教材制度包含教材編寫、審查和使用等各個環(huán)節(jié),是公共教育制度的重要組成。推進(jìn)教材建設(shè)的制度化和法治化是教材治理現(xiàn)代化的核心。現(xiàn)代教材治理要求明確國家、地方和學(xué)校等多元治理主體的權(quán)責(zé)關(guān)系,要求在教材編寫、審查和使用中形成完善的制度安排和規(guī)范的公共秩序;同時(shí),教材建設(shè)國家事權(quán)作為公共權(quán)力,應(yīng)在法律法規(guī)的框架下有序開展和有效運(yùn)行?，F(xiàn)代教材治理將教材制度體系構(gòu)建和制度執(zhí)行能力提升作為中心任務(wù),如果教材編寫、審查和使用制度及權(quán)力運(yùn)行能夠嚴(yán)格遵循法律規(guī)范和操作程序,教材制度優(yōu)勢能夠轉(zhuǎn)化為教材管理效能,那么教材治理現(xiàn)代化的水平就會越來越高。

(五)治理效果:效率、公平與質(zhì)量并重

教材治理現(xiàn)代化的實(shí)質(zhì)是正確處理國家所要實(shí)現(xiàn)的教育公平、質(zhì)量和教材管理所要達(dá)到的效率的關(guān)系問題,也就是說,以公平和質(zhì)量為目標(biāo)的教育追求與以效率和專業(yè)為核心的教材建設(shè),是推進(jìn)教材治理現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。因此,高效、公平與高質(zhì)量發(fā)展是教材治理現(xiàn)代化追求的效果與目標(biāo)。一方面,提高教材管理的效率是教材治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性目標(biāo)。教材治理是一種工具理性取向的行為,追求教材管理效率的最優(yōu)化是教材治理的本質(zhì)特征。羅格斯和凡·德米爾指出:“效率構(gòu)成公共行政領(lǐng)域的核心價(jià)值之一?！盵8]在教材建設(shè)領(lǐng)域,能否通過創(chuàng)新教材建設(shè)的理念、內(nèi)容與方法,為各級各類學(xué)校課程教學(xué)提供門類齊全的教材,滿足國家多層次人才培養(yǎng)目標(biāo)的需求,是衡量教材治理現(xiàn)代化的基本標(biāo)準(zhǔn)。另一方面,構(gòu)建高質(zhì)量教材體系、促進(jìn)教育公平是教材治理現(xiàn)代化的時(shí)代性目標(biāo)。高質(zhì)量教材體系是高質(zhì)量教育體系的重要領(lǐng)域,有助于促進(jìn)人的全面發(fā)展、實(shí)現(xiàn)教育公平、提升教育效能。教材治理所追求的不是外在強(qiáng)制高壓形成的穩(wěn)定格局,而是多元主體共同參與、自由公平、自覺認(rèn)同、高質(zhì)量形態(tài)的發(fā)展格局。教材治理不能為了追求高效率而過于強(qiáng)調(diào)量化的績效管理,從而犧牲了教育的公平和質(zhì)量。與傳統(tǒng)的教材管理不同,教材治理現(xiàn)代化致力于實(shí)現(xiàn)教材建設(shè)在高效率與高質(zhì)量之間的有效平衡,進(jìn)而達(dá)成教育公平的最終目標(biāo)。

三、我國教材治理現(xiàn)代化的問題

當(dāng)前我國教材治理現(xiàn)代化水平不斷提升,但是在教材治理主體、治理結(jié)構(gòu)和治理機(jī)制等方面還存在一些問題,這些問題阻礙了教材治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。

(一)三級教材管理制度下治理主體缺乏協(xié)同性

2019年,教育部印發(fā)《中小學(xué)教材管理辦法》,首次明確提出“在國家教材委員會指導(dǎo)和統(tǒng)籌下,中小學(xué)教材實(shí)行國家、地方和學(xué)校分級管理”[9],并針對地方、學(xué)校教材管理責(zé)權(quán)不清、職能弱化等問題,明確了省級教育行政部門在國家課程教材的選用使用和地方課程教材的開發(fā)管理方面的職責(zé),首次規(guī)定了學(xué)校在選好用好國家、地方課程教材與開發(fā)校本課程教材方面的要求。雖然三級教材管理制度在管理理念上有重大突破,在制度設(shè)計(jì)上也逐步完善,但是在現(xiàn)實(shí)中,三級教材管理制度由于缺乏有效的執(zhí)行手段、執(zhí)行程序和對應(yīng)的執(zhí)行機(jī)構(gòu),在實(shí)施過程中難以發(fā)揮整體協(xié)同效應(yīng)。尤其是地方和學(xué)校在教材管理的制度規(guī)范、組織機(jī)構(gòu)、執(zhí)行能力等方面相對薄弱,從而導(dǎo)致國家、地方和學(xué)校在教材管理中協(xié)同難度大,沒有形成合力,制度實(shí)施效果不佳,未能充分發(fā)揮三級教材管理的優(yōu)勢功能。第一,部分省市存在相關(guān)教材政策落實(shí)不夠、地方教材建設(shè)有較大差距等問題。有些地方?jīng)]有成立專門的教材管理機(jī)構(gòu),有些地方?jīng)]有基于本地情況合理規(guī)劃特色化地方課程教材,有些地方則主要從國家和地方的角度出發(fā)開發(fā)地方課程教材,忽視了教學(xué)的實(shí)際需求,導(dǎo)致地方教材在課堂層面難以落實(shí)。[10]第二,學(xué)校參與教材建設(shè)與管理的主動意識不強(qiáng),能力水平不高。部分學(xué)校缺少健全的教材管理制度與專門的組織機(jī)構(gòu),部分學(xué)校管理者缺乏教材管理的主體意識與知識經(jīng)驗(yàn),部分學(xué)校教師開發(fā)校本課程的意識與能力不足。此外,大部分學(xué)校依照上級部門要求被動選用教材,在教材使用質(zhì)量評價(jià)與教材選用方面缺少話語權(quán),由此導(dǎo)致學(xué)校教材管理制度建設(shè)水平較低,影響了國家和地方教材政策在學(xué)校層面的落實(shí)。

(二)教材治理結(jié)構(gòu)中成熟市場與專業(yè)組織發(fā)展不足

我國教材制度建設(shè)從新中國成立初期的集權(quán)到改革開放以后的分權(quán),再到黨的十八大以后形成國家統(tǒng)籌、統(tǒng)分結(jié)合、多方聯(lián)動的教材制度體系,經(jīng)歷了集權(quán)—分權(quán)—統(tǒng)分結(jié)合這一運(yùn)行軌跡,致力于尋求國家權(quán)力、市場機(jī)制與專業(yè)組織之間的多元共治。教材制度的變革致力于尋求集權(quán)和分權(quán)之間的平衡,具體表現(xiàn)為教材編審制度國定與審定之爭、教材出版發(fā)行制度政府主導(dǎo)與市場主導(dǎo)之辯。[11]在現(xiàn)實(shí)中,由于我國教材治理結(jié)構(gòu)中成熟市場和專業(yè)組織的缺乏,教材制度建設(shè)在規(guī)制與賦能之間難以制衡,無法適應(yīng)新時(shí)代教材建設(shè)的新要求。首先,成熟市場的缺乏和政府監(jiān)管的部分缺位,會帶來政府放權(quán)后教材政策實(shí)施的種種亂象。21世紀(jì)初,我國基礎(chǔ)教育課程改革實(shí)行“一綱多本”教材政策,將市場競爭機(jī)制引入教材制度中,但教材編審及出版發(fā)行市場放開并沒有實(shí)現(xiàn)提高教材質(zhì)量的理想目標(biāo),反倒出現(xiàn)了教材質(zhì)量下降、教材出版社惡性競爭的現(xiàn)象。成熟市場的缺乏和政府監(jiān)管的不到位導(dǎo)致教材編審出版發(fā)行市場混亂,不僅沒有達(dá)到通過適度市場競爭優(yōu)化教育資源配置和推動教材多元化、高質(zhì)量發(fā)展的初衷,反而在某些方面打擊了一些嚴(yán)格執(zhí)行國家法規(guī)的專業(yè)教材出版社和教材編寫隊(duì)伍的積極性。其次,教材專業(yè)組織較少,難以為政府放權(quán)后的教材建設(shè)提供專業(yè)支持。2018年,課程教材研究所作為首個國家級課程教材研究專業(yè)機(jī)構(gòu)正式成立,體現(xiàn)了黨中央對教材建設(shè)工作的高度重視,但從總體上看,我國的教材專業(yè)組織很少,專業(yè)人才缺乏,教材建設(shè)專業(yè)化程度不高。由于傳統(tǒng)的師范院校長期忽視對教材建設(shè)專業(yè)人才的培養(yǎng),導(dǎo)致具有較高專業(yè)水平的教材開發(fā)、編寫、研究和管理人才數(shù)量有限,他們廣泛參與教材建設(shè)和提供優(yōu)質(zhì)專業(yè)教育服務(wù)的能力也相對有限。教材建設(shè)人才的缺乏和教材編寫隊(duì)伍的專業(yè)素養(yǎng)不足,導(dǎo)致教材設(shè)計(jì)編寫理念落后,教材評價(jià)工具技術(shù)研發(fā)滯后,難以適應(yīng)新時(shí)代教材建設(shè)事業(yè)發(fā)展的需要。“沒有穩(wěn)定精銳的教科書專業(yè)研究隊(duì)伍、沒有扎實(shí)的教科書研究的積累,就不可能有真正意義上的‘一綱多本’”[12]。因此,如何加強(qiáng)國家宏觀教材治理能力、規(guī)范市場競爭、培育專業(yè)組織,在教材管理中尋求集權(quán)與分權(quán)、政府與市場之間的平衡點(diǎn),推進(jìn)適合我國國情的教材制度改革,是我國教材建設(shè)亟待解決的關(guān)鍵問題。

(三)教材一體化建設(shè)中管理機(jī)制不完善

推進(jìn)教材管理機(jī)制的一體化發(fā)展是教材治理現(xiàn)代化的重要目標(biāo)。2019年,國家教材委員會印發(fā)的《全國大中小學(xué)教材建設(shè)規(guī)劃(2019—2022年)》首次對大中小學(xué)教材建設(shè)進(jìn)行了系統(tǒng)設(shè)計(jì)、整體規(guī)劃和分級管理;教育部印發(fā)的《中小學(xué)教材管理辦法》《職業(yè)院校教材管理辦法》《普通高等學(xué)校教材管理辦法》《學(xué)校選用境外教材管理辦法》指明了各級各類教材誰來管、管什么、怎么管的問題,具體涉及大中小學(xué)各學(xué)段,包含普通教育與職業(yè)教育各類型,覆蓋教材規(guī)劃、編、審、用、督各環(huán)節(jié)。[13]在現(xiàn)實(shí)中,教材管理體制機(jī)制的一體化建設(shè)仍然面臨著一系列問題。第一,課程標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)缺乏整體性與關(guān)聯(lián)性。課程標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)是根據(jù)系統(tǒng)理論和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范對課程體系進(jìn)行頂層設(shè)計(jì),將各級各類課程標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)成分組成一個結(jié)構(gòu)化、關(guān)聯(lián)性的整體系統(tǒng)。當(dāng)前各級各類課程標(biāo)準(zhǔn)在設(shè)計(jì)和實(shí)施中缺乏整體性和關(guān)聯(lián)性。比如,義務(wù)教育階段和普通高中階段都有國家制定的課程標(biāo)準(zhǔn),但大學(xué)階段沒有國家統(tǒng)一制定的課程標(biāo)準(zhǔn);不僅如此,受傳統(tǒng)辦學(xué)模式的影響,義務(wù)教育階段和普通高中階段課程標(biāo)準(zhǔn)在其領(lǐng)域范圍內(nèi)各有風(fēng)格、自成體系,在內(nèi)容要求上缺乏一致性和貫通性。同時(shí),中小學(xué)各級各類教材體系在目標(biāo)設(shè)置與內(nèi)容編排上也缺乏縱向銜接。[14]第二,教材管理體制機(jī)制不健全。教材管理涉及教材編寫修訂、內(nèi)容審核、出版發(fā)行、選用使用等多個環(huán)節(jié),教材管理制度各環(huán)節(jié)之間是相互影響、相互協(xié)同的,構(gòu)成了深度的制度關(guān)聯(lián)和制度依賴。只有健全和完善教材管理體制機(jī)制,明確教材制度各環(huán)節(jié)相互作用的運(yùn)行規(guī)則和運(yùn)行方式,設(shè)計(jì)科學(xué)合理的流程促進(jìn)各個環(huán)節(jié)的整體協(xié)同和相互聯(lián)動,才能將教材管理的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為教材治理的效能優(yōu)勢。我國當(dāng)前的教材政策對教材管理各環(huán)節(jié)做了系統(tǒng)的制度規(guī)定,為教材治理提供了法制依據(jù),[15]但教材管理各個環(huán)節(jié)的操作流程和實(shí)施規(guī)范還不太清晰,為實(shí)際教材建設(shè)工作帶來了困難。比如,教材編寫修訂部分對教材編寫單位、編寫人員的資格和教材修訂的條件提出了明確要求,但缺少教材編寫修訂的流程管理;教材選用使用部分要求教育行政部門負(fù)責(zé)教材選用使用工作的管理統(tǒng)籌,由教材選用委員會選用和公示,但教材選用程序不太完善,學(xué)校缺少教材選用權(quán),導(dǎo)致選用的教材難以滿足師生教學(xué)需求。

四、我國教材治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)路徑

構(gòu)建現(xiàn)代化中國特色教材治理體系,關(guān)鍵就是通過集權(quán)和分權(quán)兩種方式理順中央、地方與學(xué)校不同層級的關(guān)系,優(yōu)化國家、社會與市場三大主體關(guān)系,促進(jìn)教材建設(shè)在治理主體、方式、機(jī)制、結(jié)構(gòu)等方面的重構(gòu)和改革。只有積極探索推進(jìn)教材治理現(xiàn)代化的有效路徑,才能破解教材管理制度改革面臨的諸多問題,回應(yīng)新時(shí)代建設(shè)高質(zhì)量教材體系的新要求。

(一)落實(shí)國家事權(quán),構(gòu)筑教材治理的善治格局

善治是國家治理現(xiàn)代化的評估標(biāo)準(zhǔn)和理想目標(biāo),是一種科學(xué)有效、協(xié)調(diào)有序、配合適當(dāng)?shù)睦硐霠顟B(tài)。實(shí)現(xiàn)教材善治,就是要改革傳統(tǒng)教材管理體制,構(gòu)建高效、公平、法治、民主的現(xiàn)代化教材治理體系,也是教材治理現(xiàn)代化追求的理想目標(biāo)。教材治理現(xiàn)代化改革是一個價(jià)值導(dǎo)向優(yōu)先于技術(shù)理性變革的過程,教材建設(shè)的價(jià)值導(dǎo)向從根本上決定著教材治理方式、治理機(jī)制、治理結(jié)構(gòu)的路徑選擇。因此,明確教材治理的政治方向與價(jià)值目標(biāo),準(zhǔn)確把握新時(shí)代課程教材的育人目標(biāo),是教材治理達(dá)致善治目標(biāo)的重要前提。

首先,以馬克思主義為指導(dǎo),明確教材治理的方向和目標(biāo)。教材建設(shè)國家事權(quán)是對新時(shí)代我國教材建設(shè)的價(jià)值定位,表明教材建設(shè)體現(xiàn)國家權(quán)力意志。國家從戰(zhàn)略高度整體規(guī)劃和統(tǒng)籌治理,為我國教材治理體系和治理能力現(xiàn)代化發(fā)展指明了方向。只有堅(jiān)持正確的指導(dǎo)思想和目標(biāo)方向,確立馬克思主義在教材治理中的指導(dǎo)地位,才能推進(jìn)教材建設(shè)權(quán)力的有效運(yùn)行,確保教材建設(shè)國家事權(quán)的真正落實(shí)。推進(jìn)教材治理現(xiàn)代化,要堅(jiān)持馬克思主義的指導(dǎo)地位,把黨和國家的教育要求貫穿到教材治理全過程各環(huán)節(jié),將習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想、社會主義核心價(jià)值觀、中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化、革命傳統(tǒng)教育、生態(tài)文明教育等融入教材治理的各領(lǐng)域全鏈條,充分發(fā)揮黨對教材治理工作的領(lǐng)導(dǎo)作用。

其次,以新時(shí)代育人目標(biāo)為主線,推進(jìn)中國特色教材治理體系建設(shè)。教材治理體系是中國特色教育制度的組成部分,為教材建設(shè)國家事權(quán)的落實(shí)提供了制度保證。教材治理是落實(shí)新時(shí)代人才培養(yǎng)目標(biāo)的重要環(huán)節(jié),任何教材治理行為都要尊重教育本質(zhì)規(guī)律、指向?qū)W生德智體美勞全面發(fā)展。新時(shí)代落實(shí)人才培養(yǎng)目標(biāo)是學(xué)校教育的根本任務(wù),學(xué)校教育承擔(dān)著落實(shí)立德樹人的根本任務(wù)、發(fā)展學(xué)生核心素養(yǎng)的新要求、實(shí)現(xiàn)“五育并舉”和全面發(fā)展的培養(yǎng)目標(biāo)。因此要把新時(shí)代育人目標(biāo)融入教材編寫審查、出版發(fā)行、選用使用各環(huán)節(jié)和教材治理目標(biāo)、機(jī)制、體制、結(jié)構(gòu)等各要素中,以推進(jìn)中國特色教材治理體系的建構(gòu),彰顯教材建設(shè)作為國家事權(quán)的本質(zhì)內(nèi)涵。要堅(jiān)持育人為本的價(jià)值原則,避免市場逐利性帶來的負(fù)面影響,推進(jìn)相關(guān)教材治理主體價(jià)值觀念的轉(zhuǎn)變,堅(jiān)守教材治理的育人本質(zhì)。

(二)分層分類推進(jìn),實(shí)現(xiàn)教材治理的多元共治

治理主體的多元化是現(xiàn)代治理的核心特質(zhì)。[16]多元共治、協(xié)同治理是教材治理現(xiàn)代化的重要標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)現(xiàn)教材治理現(xiàn)代化需要構(gòu)建一種多元主體共同參與、相互配合、協(xié)作對話的教材管理系統(tǒng),形成從國家、地方到學(xué)校共同參與的、多層多類的組織體系。多元共治的關(guān)鍵在于重構(gòu)教材管理體系,通過集權(quán)和分權(quán)兩種方式調(diào)整多元主體在教材治理中的權(quán)責(zé)關(guān)系,構(gòu)建由國家主導(dǎo)統(tǒng)籌、地方和學(xué)校多層級參與的教材治理體系。因此,要提升國家的宏觀教材治理能力,明確各級教材治理主體的職責(zé),注重頂層設(shè)計(jì)與基層創(chuàng)新相結(jié)合,是實(shí)現(xiàn)教材治理多元共治的重要途徑。

第一,國家要提升宏觀教材治理能力,并將頂層設(shè)計(jì)和基層創(chuàng)新相結(jié)合。國家要立足科教興國、人才強(qiáng)國的戰(zhàn)略高度,加強(qiáng)教材制度的頂層設(shè)計(jì)和系統(tǒng)規(guī)劃,研制具有全局性、先導(dǎo)性和基礎(chǔ)性的重大教材政策,完善教材治理的政策法規(guī)與制度規(guī)范,推進(jìn)大中小學(xué)課程標(biāo)準(zhǔn)體系一體化建設(shè),加強(qiáng)意識形態(tài)屬性較強(qiáng)學(xué)科教材的編寫審查工作。同時(shí),國家要注重頂層設(shè)計(jì)與基層創(chuàng)新相結(jié)合,為地方和學(xué)校開展教材建設(shè)提供充分的決策權(quán)、話語權(quán)與改革創(chuàng)新空間,形成縱向銜接、良性互動、協(xié)調(diào)一致的教材治理系統(tǒng)。師生是教材的使用者和實(shí)踐者,對學(xué)科教材使用有鮮活經(jīng)驗(yàn)和切身感受,能對教材使用效果做出及時(shí)反饋,因此,應(yīng)鼓勵地方、學(xué)校和師生共同參與教材治理,自下而上地進(jìn)行實(shí)踐創(chuàng)新,發(fā)揮地方、學(xué)校的自主性和專業(yè)性,更好地滿足學(xué)生的發(fā)展需求。

第二,加強(qiáng)地方教育行政機(jī)構(gòu)的教材治理能力,健全地方教材管理制度。地方教育行政機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)在本地落實(shí)國家教材管理政策方針,制定地方教材管理規(guī)劃政策,引導(dǎo)學(xué)校教材建設(shè)與管理工作。進(jìn)言之,地方教育行政機(jī)構(gòu)要整體系統(tǒng)地規(guī)劃地方教材建設(shè),以國家課程標(biāo)準(zhǔn)及教材規(guī)劃政策為指導(dǎo),因地制宜地制定地方教材管理規(guī)劃;要吸收本地學(xué)校校長、教師、專家等多元主體共同參與教材治理,有步驟、有計(jì)劃地推進(jìn)地方教材建設(shè),健全地方教材管理制度,完善教材編寫、審定、使用、評價(jià)的地方治理規(guī)范;要開發(fā)聚焦國家課程目標(biāo)、具有本土特色、滿足學(xué)生需求的地方教材,指導(dǎo)監(jiān)督本地學(xué)校教材管理工作,在實(shí)踐中探索形成地方教材治理的成功經(jīng)驗(yàn)與案例。

第三,激發(fā)學(xué)校參與教材治理的主動性,完善校本教材管理制度。學(xué)校要在地方教育行政部門的指導(dǎo)下,負(fù)責(zé)落實(shí)國家和地方教材管理政策文件,并依據(jù)本校實(shí)際情況,推進(jìn)國家課程教材和地方課程教材的使用選用工作,創(chuàng)造性地開展校本課程教材的開發(fā)、審核和管理工作;要設(shè)置專門的教材管理部門,組建專業(yè)教材管理團(tuán)隊(duì),健全教材管理規(guī)章制度,完善教師、學(xué)生、家長等多元主體共同參與教材治理的制度;要發(fā)揮一線師生熟悉教材使用實(shí)際情況的優(yōu)勢,做好教材使用的質(zhì)量評估與意見反饋工作,切實(shí)提升各類教材質(zhì)量。

(三)創(chuàng)新體制機(jī)制,探索教材治理的法治路徑

教材治理現(xiàn)代化的本質(zhì)是破除滯后的教材管理的體制機(jī)制,建立和完善與中國特色社會主義制度相適應(yīng)的教材管理體制機(jī)制。實(shí)現(xiàn)教材建設(shè)的法律之治是保證教材治理多元共治和實(shí)現(xiàn)教材治理善治格局的前提。一方面,要進(jìn)一步完善教材治理的法律法規(guī),構(gòu)建科學(xué)規(guī)范的教材管理體制機(jī)制,推進(jìn)國家層面教材管理權(quán)力的橫向拓展,充分發(fā)揮政府、市場、社會等不同主體的參與作用,把教材建設(shè)制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。另一方面,要增強(qiáng)治理主體的法律意識,加強(qiáng)教材制度設(shè)計(jì)與制度實(shí)施,推進(jìn)依法治教。

第一,發(fā)揮政府主導(dǎo)作用,完善教材管理的法律制度。發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用主要體現(xiàn)在完善教材規(guī)章制度,加強(qiáng)教材管理的過程監(jiān)控,發(fā)揮教材制度的價(jià)值導(dǎo)向、科學(xué)決策和制約監(jiān)督的功能等方面,具體包括完善各級各類學(xué)校教材管理的法律制度、市場公平競爭機(jī)制、社會組織的專業(yè)服務(wù)及評估機(jī)制等。此外,在推進(jìn)大中小學(xué)教材一體化建設(shè)的戰(zhàn)略背景下,政府還需優(yōu)化教材編寫審核、出版發(fā)行、選用使用等制度的實(shí)施流程,明確各類治理主體的法律責(zé)任與規(guī)范制度,建設(shè)縱向銜接、橫向關(guān)聯(lián)、貫通一致的課程標(biāo)準(zhǔn)體系,形成一套銜接流暢、相互聯(lián)動的教材管理機(jī)制,保障管理過程中信息暢通和組織資源的有效利用,以促進(jìn)教材建設(shè)依法有序、高效公平的發(fā)展。

第二,發(fā)揮相關(guān)專業(yè)組織的作用,建立第三方評價(jià)監(jiān)測的制度體系。教材建設(shè)的社會性參與是建設(shè)中國特色教材治理體系的重要組成部分。專業(yè)組織介于國家宏觀層面與學(xué)校微觀層面之間,可以彌補(bǔ)政府監(jiān)管不足的問題,為政府的宏觀規(guī)劃和整體布局提供有效的專業(yè)支持。如國家教材委員會承擔(dān)著對國家教材建設(shè)進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃和全面指導(dǎo)、對意識形態(tài)屬性較強(qiáng)的教材進(jìn)行審核的任務(wù)?！吨行W(xué)教材管理辦法》指出:教材編寫單位“有對教材持續(xù)進(jìn)行使用培訓(xùn)、指導(dǎo)、回訪等跟蹤服務(wù)和研究的專業(yè)團(tuán)隊(duì),有常態(tài)化質(zhì)量監(jiān)控機(jī)制,能夠?yàn)樾抻喭晟平滩奶峁┏掷m(xù)、有力支持?！薄叭缧韪鼡Q教材版本,應(yīng)由教材選用單位委托專業(yè)機(jī)構(gòu)征求使用地區(qū)學(xué)校教師、學(xué)生及家長意見,形成評估報(bào)告,并向省級教育行政部門提出書面申請?！盵9]可見,應(yīng)完善教材監(jiān)督的制度體系和法律法規(guī),積極發(fā)揮專業(yè)組織在教材評價(jià)監(jiān)測中的作用,由專業(yè)組織研制教材評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、制定教材使用監(jiān)測的制度規(guī)范,以進(jìn)一步推進(jìn)教材評價(jià)監(jiān)測體系的法制化、規(guī)范化。

第三,完善市場競爭的法律規(guī)制,提升教材治理效能。在政府宏觀指導(dǎo)下,利用法律手段,進(jìn)一步完善市場準(zhǔn)入機(jī)制、市場競爭機(jī)制,通過市場競爭調(diào)動多元主體參與教材建設(shè)的主動性,發(fā)揮市場調(diào)節(jié)手段在教材管理中的積極作用。一方面,由于市場需求較大,出版發(fā)行量大,且教材比普通圖書的利潤高,因此大批出版社、圖書商進(jìn)入教材教輔出版市場導(dǎo)致教材市場競爭激烈;另一方面,教材作為一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品,其制作和發(fā)展過程具有一定程度的非競爭性和非排他性,不能完全由市場競爭機(jī)制所決定。[17]因此,教材治理應(yīng)遵循政府宏觀調(diào)控為主、市場調(diào)節(jié)為輔的原則,政府應(yīng)通過系列的法律規(guī)制,完善市場競爭機(jī)制和優(yōu)化市場環(huán)境,調(diào)動教材多種利益主體參與教材建設(shè),形成多主體、多部門協(xié)同聯(lián)動的工作機(jī)制,把教材制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為教材治理效能,實(shí)現(xiàn)教材管理提質(zhì)增效的目的。