行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理的難點及對策

隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展，我國行政事業(yè)單位所面對的內(nèi)外環(huán)境也在不斷發(fā)生著巨大變化。行政事業(yè)單位要強化自身的管理，才能更好地發(fā)揮其社會責(zé)任。預(yù)算績效管理是一項非常有意義的工作。當(dāng)前，行政事業(yè)單位越來越注重財政部門的績效管理，財政預(yù)算績效管理的改革已取得了一定的成效，但在具體落實的過程中，仍有許多問題需要解決，有些關(guān)鍵的環(huán)節(jié)需要進一步完善。文章通過對行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理中存在的問題及缺陷進行了剖析，并針對這些問題提出了解決辦法，以進一步健全財政預(yù)算績效管理制度，推動財政預(yù)算績效管理工作的順利進行。

一、預(yù)算績效管理的現(xiàn)實意義

全面預(yù)算績效管理積極意義主要有以下幾個方面。首先，優(yōu)化預(yù)算管理模式。在傳統(tǒng)的預(yù)算管理模式下，各職能部門應(yīng)承擔(dān)部門的預(yù)算工作，然后將其上報上級主管部門審核，然后再進行撥款，在這個過程中，很容易造成各部門之間的競爭，造成了資源的浪費。強化預(yù)算績效管理，把部門預(yù)算和業(yè)績指標(biāo)有機地聯(lián)系起來，實行“誰申報、誰制定”的績效管理政策，突出績效目標(biāo)和支出責(zé)任，對績效不高、績效低的部門責(zé)任進行問責(zé)，均衡部門的資金需求，以達(dá)到預(yù)算管理的創(chuàng)新。其次，提高工作透明度。在全面預(yù)算績效管理中，預(yù)算管理更加透明，使得公眾能夠?qū)π姓聵I(yè)單位收支狀況和職能的落實狀況進行及時了解。引進第三方機構(gòu)進行業(yè)績管理，并及時發(fā)布評估結(jié)果，以更好地反映公共服務(wù)和財政經(jīng)費的利用，增強行政事業(yè)單位工作的透明度。再其次，優(yōu)化單位資源配置。在全面預(yù)算績效管理的大背景下，機關(guān)單位必須從前、中、后三個方面著手，進行預(yù)算經(jīng)費的合理配置。在編制預(yù)算時，要進行科學(xué)論證，降低高投入、低效率的預(yù)算，對那些具有較高期望的工程，尤其是那些能夠提高公共服務(wù)和滿足社會大眾需求的，要進行統(tǒng)一的規(guī)劃，這樣才能最大限度地優(yōu)化資金配置，提高資金使用的效益。

二、行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理目前存在的問題

1.預(yù)算績效管理意識不強。預(yù)算績效管理自全面實施以來，相關(guān)部門通過各種方式宣傳其重要性，但是一些單位主要領(lǐng)導(dǎo)人員仍然不太重視預(yù)算績效管理。首先，行政事業(yè)單位主要管理者把預(yù)算績效管理工作分配到財務(wù)部門中，由財務(wù)部門主導(dǎo)，業(yè)務(wù)部門只是配合，提供數(shù)據(jù)，在業(yè)務(wù)活動中沒有融入預(yù)算績效管理理念，預(yù)算績效管理流于形式，只是填填數(shù)據(jù)，報送報表。其次，單位部門之間溝通不流暢、數(shù)據(jù)共享不充分。由財務(wù)人員全程參與、主導(dǎo)預(yù)算績效管理工作，預(yù)算績效指標(biāo)的分解、預(yù)算績效目標(biāo)的設(shè)立、預(yù)算績效的評價等方面，業(yè)務(wù)部門人員很少主動、積極參與到預(yù)算績效管理中來。這一點在縣級預(yù)算績效管理中特別突出，由于預(yù)算績效管理在縣級財政實施的時間不長，相關(guān)人員缺少，單位預(yù)算績效編制、填報人員與項目管理人員存在業(yè)務(wù)鴻溝，負(fù)責(zé)編制預(yù)算績效的人員不了解項目具體情況以及項目績效目標(biāo)，導(dǎo)致單位不制定預(yù)算績效目標(biāo)或者雖然制定預(yù)算績效目標(biāo)但績效目標(biāo)不全面、不準(zhǔn)確、不細(xì)化，項目管理人員沒有樹立預(yù)算績效管理的意識，影響財政資金使用效益和效果，預(yù)算績效管理工作沒有達(dá)到預(yù)期目的。

2.預(yù)算績效目標(biāo)設(shè)計不合理。行政事業(yè)單位在編制預(yù)算績效指標(biāo)與指標(biāo)值時，存在目標(biāo)設(shè)置不科學(xué)、不合理等問題。首先，指標(biāo)值設(shè)置隨意，脫離實際制定績效目標(biāo)?？冃繕?biāo)的編制應(yīng)該與本地區(qū)或者本單位的總體規(guī)劃相符合、協(xié)調(diào)一致，在實際工作中卻出現(xiàn)了不符合、不協(xié)調(diào)的問題。項目實施的可行性、必要性論證不充分，項目績效目標(biāo)的制定不夠明確或制定后難以有效衡量，沒有充分反映出本地區(qū)的規(guī)劃目標(biāo)。其次，預(yù)算績效指標(biāo)設(shè)置過于籠統(tǒng)，缺乏可量化性。在制定一些指標(biāo)中，普遍使用持續(xù)增長、積極影響、有效增加、有效改善等表述。例如，在地方政府專項債券某項目效益指標(biāo)中，經(jīng)濟效益指標(biāo)編制“顯著提高”，生態(tài)效益指標(biāo)“有效改善”等，沒有設(shè)置增長比例、改善內(nèi)容等具體、可量化的指標(biāo)。再其次，過于強調(diào)產(chǎn)出指標(biāo)，輕視效益指標(biāo)。在設(shè)置績效指標(biāo)時，應(yīng)該把產(chǎn)出指標(biāo)和效益指標(biāo)同時考慮、同時設(shè)置、同時評價，這樣在績效評價時既能準(zhǔn)確、全面反映項目完成情況，又能將項目對經(jīng)濟、社會、生態(tài)、可持續(xù)影響的影響真實體現(xiàn)出來。例如，在政府專項債券項目中，制定績效目標(biāo)是缺少效益指標(biāo)，沒有考慮該項目對當(dāng)?shù)貛淼姆e極影響，不利于體現(xiàn)地方政府專項債券所帶來的長遠(yuǎn)的積極影響。

3.考評及結(jié)果應(yīng)用缺陷。目前，行政事業(yè)單位對預(yù)算的評估多為單位自身評估和財務(wù)部門評估。在對預(yù)算經(jīng)費的使用進行評估時，常常是以財政收支明細(xì)表中的金額為主要指標(biāo)，很難有效地評價預(yù)算資金的評估。但由于各部門建立的績效考核指標(biāo)不夠科學(xué)，不能對考核單位的業(yè)績目標(biāo)進行精確的分析，在執(zhí)行預(yù)算的時候，也找不到任何問題。而財政部門的績效評估，則多以單位所提供的資料及輔助資料為主，評價方法和內(nèi)容不夠嚴(yán)密，評價的結(jié)果不夠科學(xué)。但是，如果不嚴(yán)格、不科學(xué)化，這勢必會影響業(yè)績評價的效果，削弱目標(biāo)導(dǎo)向、責(zé)任約束等功能，進而影響業(yè)績的實現(xiàn)。使評價報告的質(zhì)量降低，對單位的決策和目標(biāo)的調(diào)整產(chǎn)生不利影響。

4.預(yù)算績效管理制度缺失。行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理應(yīng)建立健全的行政體制。然而，根據(jù)調(diào)研，當(dāng)前部分部門對預(yù)算績效管理工作的盲從，缺乏具體的績效管理和績效管理的具體要求，缺乏具體量化的績效評估指標(biāo)，不明確績效管理的內(nèi)容、流程、要點等，導(dǎo)致了績效管理的盲目性、隨意性。而當(dāng)前，由于缺乏有效的協(xié)調(diào)與交流，導(dǎo)致了各單位之間的合作程度不高。另外，我國目前還沒有建立健全的預(yù)算績效評價體系，使得預(yù)算績效管理工作成為一種形式主義的做法，使得預(yù)算管理與績效評估的效果沒有參考性和可信度，從而制約了預(yù)算績效的有效運用。

5.缺乏專業(yè)的管理團隊。目前來看我國行政事業(yè)單位的數(shù)量也是比較龐大的，各級行政單位所執(zhí)行的職能也越來越細(xì)分化和煩瑣化，為了能夠有效地提升行政單位的作業(yè)效率，實行預(yù)算績效管理已經(jīng)成了各單位進行資金有效調(diào)配管理的重要途徑。但是受制于傳統(tǒng)的思想認(rèn)識局限，部分行政單位在對預(yù)算開展績效管理時，并沒有組建專業(yè)團隊，沒有構(gòu)建合理的領(lǐng)導(dǎo)體系開展績效管理工作。僅僅依靠財務(wù)部門人員對資金的支出與使用進行記錄，預(yù)算績效管理部門內(nèi)部的作業(yè)人員沒有掌握專業(yè)的知識技能，且在工作中并沒有認(rèn)識到績效管理的重要性，缺乏責(zé)任意識，無法全身心地投入到預(yù)算績效管理工作中去。要想有效地實現(xiàn)預(yù)算資金的科學(xué)管理，除了要有專業(yè)的管理部門對企業(yè)內(nèi)部的資金進行合理規(guī)劃調(diào)配，還需要組建內(nèi)控人才隊伍對整個資金的投入使用過程進行嚴(yán)格監(jiān)管。然而在實際工作中，財務(wù)部門并沒有將財務(wù)工作人員與內(nèi)控管理人員進行嚴(yán)格劃分，導(dǎo)致資金管理過程中員工的工作責(zé)任劃分界限不清，資金的使用沒有受到嚴(yán)格的監(jiān)管，極易發(fā)生財政資金浪費的情況，降低了預(yù)算績效管理工作效率。

6.績效管理及內(nèi)部控制信息化缺少系統(tǒng)性，監(jiān)督不到位。從內(nèi)部控制層面分析，當(dāng)前行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理的信息化建設(shè)水平普遍較低，并且缺少有效的監(jiān)督，主要體現(xiàn)為以下兩個方面：其一，行政事業(yè)單位內(nèi)部財務(wù)管理信息化系統(tǒng)的評價建設(shè)不到位，不能很好地適應(yīng)行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理的實際需求，在這一背景下，行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理就會始終沿用以往傳統(tǒng)的人工管理模式；其二，行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理工作人員對信息化管理模式的掌握程度較低，很多時候都是單位財務(wù)工作人員來兼職負(fù)責(zé)預(yù)算績效管理這項工作，其對于預(yù)算績效管理的技能掌握相對欠缺，特別是預(yù)算績效信息化管理技能較為薄弱，進而導(dǎo)致行政事業(yè)單位的資金難以有效運轉(zhuǎn)。

三、加強行政事業(yè)單位績效預(yù)算管理的對策

1.樹立預(yù)算績效管理理念。首先，行政事業(yè)單位要增強預(yù)算績效管理意識。主要領(lǐng)導(dǎo)人員要發(fā)揮帶頭模范作用，自己要認(rèn)真學(xué)習(xí)、領(lǐng)悟預(yù)算績效管理相關(guān)知識，結(jié)合本單位工作實際，在業(yè)務(wù)開展中運用預(yù)算績效管理，在單位中推動預(yù)算績效管理工作順利進行。預(yù)算績效管理基本囊括了行政事業(yè)單位的主要部門、重要業(yè)務(wù)及相關(guān)崗位，所以，單位主要工作人員都需要積極參與其中，了解、熟悉、掌握及運用預(yù)算績效管理的理念和流程，結(jié)合自己的業(yè)務(wù)工作內(nèi)容，提升本崗位的工作效率和效果。創(chuàng)造全員參與預(yù)算績效管理的良好氛圍，避免將預(yù)算績效管理工作流于形式。其次，加強對預(yù)算績效管理工作的監(jiān)督和考核，通過監(jiān)督和考核促進預(yù)算績效管理工作更加順利進行。制定完善的考核流程和制度，基于預(yù)算績效目標(biāo)，細(xì)化預(yù)算績效考核的內(nèi)容，深入了解行政事業(yè)單位預(yù)算管理現(xiàn)狀，科學(xué)、合理地進行預(yù)算績效監(jiān)督。運用預(yù)算績效考核的結(jié)果，將預(yù)算績效開展好的單位和項目，優(yōu)先安排資金；對于預(yù)算績效較差的，減少財政資金支出規(guī)模，甚至取消該項目。將預(yù)算績效考核結(jié)果與職務(wù)晉升、評優(yōu)評先掛鉤，調(diào)到廣大人員的積極性。

2.改善行政事業(yè)單位績效目標(biāo)制定。首先，提高編制預(yù)算績效的能力。強化對相關(guān)政策、文件的理解力、領(lǐng)悟力和執(zhí)行力。關(guān)注本地區(qū)、本單位黨委政府和部門出臺文件，尤其是長期規(guī)劃、政府工作報告中涉及本部門的相關(guān)數(shù)據(jù)、指標(biāo)及任務(wù)，落實到本單位的工作計劃中。組織相關(guān)人員進行培訓(xùn)學(xué)習(xí)，突出學(xué)習(xí)近幾年出臺的重要文件，將文件制定的背景、原因等內(nèi)容熟記于心，做好績效編制的基礎(chǔ)。其次，健全預(yù)算績效指標(biāo)庫。將政府收支分類科目、部門工作職責(zé)和財政資金用途等相關(guān)因素考慮在內(nèi)，在制定共性指標(biāo)的基礎(chǔ)上，細(xì)化領(lǐng)域、行業(yè)、層次的預(yù)算績效指標(biāo)體系的建設(shè)，為全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系的建設(shè)提供重要基礎(chǔ)支撐。再其次，加強績效的審核，確?？冃繕?biāo)可行可信。在提高績效自評質(zhì)量方面，通過編寫自評報告參考模板，明確報告內(nèi)容要素，規(guī)范指標(biāo)設(shè)置和分值評定，線上線下等多種培訓(xùn)方式，全面指導(dǎo)自評工作。構(gòu)建多方聯(lián)動機制。建立預(yù)算部門編報執(zhí)行、財政組織指導(dǎo)、第三方專業(yè)復(fù)核和人大監(jiān)督的績效評價機制。強化評價過程審核，委托第三方參與績效目標(biāo)審核，邀請不同專業(yè)、不同領(lǐng)域的專家學(xué)者等權(quán)威人士進行審核，強化績效目標(biāo)制定的客觀性、公正性。

3.加強預(yù)算績效考核結(jié)果的反饋應(yīng)用。各機關(guān)單位根據(jù)其業(yè)績評價標(biāo)準(zhǔn)，將其業(yè)績評價結(jié)果上報有關(guān)主管部門。同時，在機構(gòu)內(nèi)部，應(yīng)該建立基于考核的管理模式，通過績效評估，實現(xiàn)全年的年度預(yù)算目標(biāo)，對超出預(yù)算的部分，進行人員、物資、資金等的裁減，并對關(guān)鍵人員進行問責(zé)。建立健全的獎勵和懲罰機制。其中，評價標(biāo)準(zhǔn)必須在有監(jiān)控的情況下進行，既要兼顧科室的差異和獨立性，又要確保各部門和各單位的工作的完整性。

4.夯實制度基礎(chǔ)，建立健全行政事業(yè)單位績效管理機制。要積極構(gòu)建預(yù)算績效管理體系，對各項規(guī)章制度進行梳理，健全相應(yīng)的制度，以提升行政效能。要進一步完善體制機制，建立“四梁八柱”的績效管理，保證各個方面的工作都有條理和規(guī)范，強化預(yù)算績效管理的剛性約束。在預(yù)算績效管理中，要做到統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)，形成規(guī)范、穩(wěn)定的工作格局。要完善機關(guān)的業(yè)績考核制度。事業(yè)單位要建立并逐步健全績效管理體系，使之成為一種長期有效的、可持續(xù)發(fā)展的工作機制。在預(yù)算績效管理中，運用績效管理的方法，可以使預(yù)算績效管理更加規(guī)范，使其發(fā)揮更大的作用。加強制度建設(shè)、加強制度實施和監(jiān)督、強化行政主體責(zé)任。把預(yù)算績效管理納入到年度目標(biāo)責(zé)任考核中，對違反績效指標(biāo)、績效不佳的單位進行考核，并將其與預(yù)算績效管理工作考評的得分掛鉤。

5.加強專業(yè)的管理團隊建設(shè)。通過對以往的改革模式的歸納，可以看出，行政事業(yè)單位的財政工作必須針對自身存在的問題，在思想和方法上進行完善，提高行政事業(yè)單位的整體財務(wù)管理水平。第一，必須建立一個績效指標(biāo)。這個指標(biāo)必須建立在本部門的年度規(guī)劃之上，合理地分析項目的內(nèi)容、投入和結(jié)果、預(yù)期效果、考核標(biāo)準(zhǔn)等，確?？冃е笜?biāo)制定的合理性，并確保各項指標(biāo)的執(zhí)行。行政事業(yè)單位應(yīng)確保項目績效指標(biāo)的實際性與協(xié)調(diào)性，使其在一定時期內(nèi)見效，從而確保預(yù)算的科學(xué)性與精確性。增強預(yù)算的科學(xué)性，有關(guān)部門要先對會計基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進行全面的分析，以確保財政精確度。第二，在制定財政預(yù)算方案時，行政事業(yè)單位要與各相關(guān)部門合作，結(jié)合具體的目標(biāo)進行調(diào)研與探討，使其與行政事業(yè)單位的工作相結(jié)合，提高其水平。第三，管理人員要對行政事業(yè)單位的工作現(xiàn)狀進行全面的研究，尤其是對專款的預(yù)算進行全面的分析，以提高行政事業(yè)單位績效指標(biāo)的實用性。第四，管理人員要制定下一年的工作方案，參照執(zhí)行情況，以確保方案的實施能夠正常進行。

6.以信息技術(shù)為核心，加強績效管理信息化建設(shè)。在互聯(lián)網(wǎng)快速發(fā)展的背景下，諸多先進技術(shù)與現(xiàn)代化設(shè)備都融入各個行業(yè)發(fā)展中。對于行政事業(yè)單位來講，其在加強預(yù)算績效管理的基礎(chǔ)上，也需要構(gòu)建信息化體系，以此來滿足單位實際運轉(zhuǎn)需求。有效融入信息技術(shù)與專業(yè)化裝備既可以提高單位預(yù)算管理工作與其他工作的信息化水平，也可以使單位預(yù)算績效目標(biāo)與編制滿足自身發(fā)展需求，進而提升行政事業(yè)單位預(yù)算績效管控的有效性。其一，行政事業(yè)單位應(yīng)構(gòu)建信息化平臺，但這一平臺的建立應(yīng)有技術(shù)人才來作為支撐，可定期開展教育培訓(xùn)活動，使相關(guān)工作人員可以掌握信息方面的知識，還可以在外聘請專業(yè)的人員來進入單位指導(dǎo)信息化體系的構(gòu)建，切實提升行政事業(yè)單位相關(guān)工作人員對信息技術(shù)的應(yīng)用能力。其二，發(fā)展規(guī)模相對較小的行政事業(yè)單位可以與其他單位合作，然后在這一基礎(chǔ)上通過信息系統(tǒng)來實現(xiàn)加強自身績效管理信息化建設(shè)這一目標(biāo)。而對于發(fā)展好的行政事業(yè)單位來講，其可以與信息系統(tǒng)開發(fā)軟件方合作，與其一同研究和探索自身運轉(zhuǎn)情況和預(yù)算管理工作開展情況等，依照最終的分析結(jié)果來運用相應(yīng)的計算機軟件，并構(gòu)建符合單位實際發(fā)展需求的信息化平臺。

四、結(jié)語

深化我國財稅體制改革，健全現(xiàn)代預(yù)算制度，預(yù)算績效管理工作大有可為。通過健全預(yù)算績效管理體系，理順預(yù)算工作，在行政事業(yè)單位中樹立“花錢必有效，無效必問責(zé)”的意識。充分發(fā)揮廣大職工的積極性和主動性，全員參與到預(yù)算績效管理工作中。運用好績效評價結(jié)果，形成評價、反饋、整改、提升良性循環(huán)機制。提升財政資金的效益和政府政策效能，促進財政資金使用安全規(guī)范高效。

（作者單位：遼寧省精神衛(wèi)生中心（遼寧省精神疾病控制中心、遼寧省第三人民醫(yī)院））