歐盟碳排放監(jiān)管對我國鋼鐵低碳出海的影響及對策研究

趙禹程

摘 要：隨著世界經(jīng)濟格局不斷演變和貿(mào)易保護主義抬頭，發(fā)達經(jīng)濟體對鋼鐵行業(yè)實施的國際貿(mào)易壁壘日益增多，這些措施不僅加大了我國鋼鐵行業(yè)的出口難度，也提高了生產(chǎn)成本和競爭壓力。與此同時，全球碳市場的不斷發(fā)展也對我國鋼鐵行業(yè)產(chǎn)生了深遠影響。特別是隨著全球對氣候變化和環(huán)境保護的關注不斷提升，各國陸續(xù)加大了對碳排放的監(jiān)管力度。歐盟首先實施了碳排放交易體系和碳邊境調(diào)節(jié)機制等一系列政策措施，旨在減少溫室氣體排放和引導全球產(chǎn)業(yè)向低碳方向轉型。在這一發(fā)展趨勢下，我國鋼鐵行業(yè)既面臨著新的挑戰(zhàn)，也蘊藏著新的發(fā)展機遇。

關鍵詞：碳排放；歐盟排放交易體系；鋼鐵低碳產(chǎn)品

全球氣溫變化將對人類和生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生巨大影響?！堵?lián)合國氣候變化框架公約》第二十八次締約方大會上發(fā)布的暫定版《2023全球氣候狀況報告》指出，2023年是有記錄以來人類歷史上最熱的一年，大氣中的二氧化碳水平已比工業(yè)化前時代高出50%，平均氣溫較工業(yè)化前（1850-1900年）的基線高出約1.4℃，海平面上升創(chuàng)歷史新高，而且還在持續(xù)加速上升。因此，全球綠色低碳轉型發(fā)展迫在眉睫，已經(jīng)成為不可逆轉的大趨勢。

只有為碳賦予價值和價格，才能對生產(chǎn)帶來影響，進而引導產(chǎn)業(yè)低碳轉型。全球碳定價工具主要分為兩類，碳排放交易體系和碳稅。截至2023年4月，全球共有73個碳定價工具在運行，與2022年相比增加了5項。截至2023年6月，約23%的全球溫室氣體排放總量由運行中的碳定價工具覆蓋，這比2022年的全球覆蓋量提高1%。

目前，歐盟排放交易體系（EU-ETS）已運行16年，歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機制也已進入過渡期并預計于2026年起征收碳關稅，此兩者對其他同類碳定價工具起到了引導和示范作用。中國鋼鐵行業(yè)預計將于2025年前后加入全國碳交易市場，隨著鋼材市場內(nèi)需平穩(wěn)收窄，鋼材出口量逐年遞增，勢必需要積極應對以歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機制為代表的涉碳貿(mào)易壁壘。中國鋼鐵緊跟時代趨勢主動尋求低碳轉型，將為鋼材出海創(chuàng)造先發(fā)優(yōu)勢和嶄新機遇。因此，探討歐盟排放交易體系及碳邊境調(diào)節(jié)機制對中國鋼鐵行業(yè)的影響成為一項重要課題。

一、歐盟排放交易體系現(xiàn)狀及影響

由于歐洲平均海拔在七大洲中最低，且擁有較多成熟發(fā)達經(jīng)濟體，因此歐盟率先關注到全球氣候議題，其氣候政策發(fā)展歷史最長，而歐盟排放交易體系是歐盟氣候政策的基石。其遵循“污染者付費”原則，對歐洲的發(fā)電、熱力、能源密集型工業(yè)和航空業(yè)的碳排放設定了價格。通過市場化手段，歐盟排放交易體系激勵企業(yè)以成本最低的方式減少碳排放。與此同時，該體系還產(chǎn)生了投資于氣候行動和能源轉型的收入。

自2005年啟動以來，歐盟排放交易體系已將電力、熱力生產(chǎn)和工業(yè)生產(chǎn)的碳排放量降低了34.6%，其在2013—2021年度產(chǎn)生了超過1000億歐元的拍賣收入。為了在本世紀中葉實現(xiàn)碳中和的目標，歐盟力爭到2030年將碳排放量在1990年的水平上至少再減少55%，歐盟排放交易體系是實現(xiàn)這一目標的關鍵。2021年開始該系統(tǒng)進入第四階段（2021—2030年），排放總量上限每年以2.2%的速度遞減，為反映技術進步和生產(chǎn)變化，歐盟同時對工業(yè)免費配額進行了調(diào)整。

自第四階段開始以來，歐盟排放交易體系已覆蓋27個歐盟成員國和歐洲自由貿(mào)易聯(lián)盟（EFTA）國家。自2020年1月1日起，歐盟排放交易體系與瑞士碳排放交易體系掛鉤。歐盟排放交易體系規(guī)范了8757家發(fā)電廠、供熱廠和制造設施的排放，以及371家在歐洲經(jīng)濟區(qū)（EEA）機場之間、從EEA飛往瑞士和英國的飛機運營商的排放，EU-ETS所覆蓋的碳排放約占歐盟總排放量的36%。

歐盟排放交易體系中70.5%的設施每年排放的二氧化碳當量低于5萬噸，其中4725個被列為低排放裝置（占總數(shù)的54%），22%的裝置每年排放5萬至50萬噸，7.5%的裝置排放量處于最高水平，每年排放超過50萬噸二氧化碳當量。除了來自發(fā)電、供熱、工業(yè)生產(chǎn)和航空的二氧化碳，歐盟排放交易體系還包括來自硝酸、己二酸、乙醛和乙二醛生產(chǎn)的氧化亞氮（N2O），以及來自鋁生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的全氟化碳（PFCs）。2021年，22個國家公布了排放的非二氧化碳氣體交易情況，挪威宣布開展了碳捕獲和封存活動。

歐盟排放交易體系規(guī)定了受監(jiān)管實體可以排放的上限，這一上限每年都會降低，以確保歐盟實現(xiàn)其總體減排目標。對固定設施和飛機的排放設置獨立的上限。2021年，固定設施的排放上限為15.716億噸，在航空方面，2021年發(fā)放了2830萬噸配額。從2021年起，這兩個上限將以每年2.2%的速度下降。圖1展示了歐盟排放交易體系設定的排放上限，與已核實的排放量進行了比較，其顯示了歐盟排放交易體系各階段碳排放總量的變化，并且預測了2030年的排放量。

在歐盟排放交易體系的第四階段，拍賣仍然是分配配額的主要方式，占總量的57%。從2021年起，歐洲能源交易所（EEX）再次被任命為通用拍賣平臺，參與拍賣的情況沒有重大變化。圖2展示了2013年至2022年9月歐盟碳市場的拍賣清算價格，拍賣平臺會定期公布每次拍賣的詳細結果。

雖然拍賣是歐盟排放交易體系中分配配額的主要方式，但為了降低碳泄漏的風險，仍有大量配額是通過免費分配的形式發(fā)放。免費分配配額是一項過渡性措施，免費的額度也將逐年減少。專門的碳泄漏清單確定了碳泄漏風險較高的行業(yè)，這些行業(yè)有資格獲得免費配額分配。歐盟排放交易體系第四階段的碳泄漏清單確定了63個行業(yè)和子行業(yè)，涵蓋了歐盟排放交易體系中約94%的工業(yè)排放。表1總結了第四階段第一期（2021-2025）的年度免費配額分配水平，包括初始水平和調(diào)整后的水平。

歐盟排放交易體系選取了每個行業(yè)中效率最高的10%的設備，并以該設備的每單位產(chǎn)品平均排放強度作為基準值，對特定行業(yè)進行配額的免費分配。通過逐步降低基準值，以促進企業(yè)加強脫碳和推動技術革新。2021年，歐盟委員會更新了碳排放交易體系的基準值，從第四階段第一期開始執(zhí)行新基準值。近年來大多數(shù)工業(yè)企業(yè)在降低單位產(chǎn)品排放強度方面取得了一定進展。

2021年歐盟排放交易體系通過更高的碳價轉化為成員國拍賣所得的更高收入，幾乎是2020年的兩倍，2022年和2023年碳價仍舊保持在高位震蕩。2021年，成員國平均將190億歐元的拍賣收入用于氣候和能源相關行動，成員國還利用這些資源來緩解能源危機的影響。從中長期來看，這些資源可以支持對清潔能源轉型的投資，從而提高能源效率，增加可再生能源的使用，不僅減少排放，還減少成員國對化石燃料及其進口的依賴。到2030年，歐盟排放交易體系有望實現(xiàn)更大的減排目標。

當前，歐盟排放交易體系對中國鋼鐵行業(yè)低碳轉型具有間接影響。歐盟排放交易體系從建立起至今近20年，而我國自2011年起先后建立8個試點碳市場，經(jīng)過近十年實踐，2021年7月全國碳市場啟動上線交易。歐盟排放交易體系的建立加快了我國試點碳市場以及全國碳市場建設及完善的進程。

目前在試點碳市場的鋼鐵企業(yè)仍須按期履約，這批企業(yè)已經(jīng)多次完整經(jīng)歷過盤查、核查、履約等環(huán)節(jié)。少部分企業(yè)通過節(jié)能減排，實現(xiàn)配額盈余，并通過出售碳配額獲得低碳轉型收益。而一部分企業(yè)因低碳意識薄弱，其實際碳排放量高于所擁有的碳配額，導致其沒有按時履約，須額外支付一筆費用購買配額。如果企業(yè)在明知配額不足的情況下，既不補齊配額缺口，也不按規(guī)履約，最終將面臨試點碳市場的重罰。而這批在試點碳市場中已有多次完整成功履約經(jīng)驗的鋼鐵企業(yè)，其在應對即將加入的全國碳交易市場，顯得非常從容，基礎工作日趨完善，碳排放數(shù)據(jù)準確，能根據(jù)碳配額分配規(guī)則，較好地預判下一個履約期自身配額盈缺情況，做好購買配額的預算，或是聯(lián)系金融機構，將富余的碳配額開發(fā)成碳金融產(chǎn)品，獲取中短期資金的融通，為企業(yè)進一步低碳轉型提供資金支持。

本著“成熟一個納入一個”的原則，鋼鐵行業(yè)或將在2025年前后被整體納入全國碳交易市場，這將為全國碳交易市場帶來十多億噸碳配額增量，配額價值將超1000億元人民幣，多個行業(yè)的逐步納入，將為碳市場注入新的活力，提高碳市場的活躍度。2021年至今，全國約有50%的鋼鐵企業(yè)完成了碳達峰及降碳路徑規(guī)劃工作，通過明確碳排放邊界，計算各工序減碳量，摸清碳排放家底，明確碳達峰年，規(guī)劃后續(xù)年份節(jié)能降碳改造項目，通過工序降碳，進而逐年降低全廠碳排放。

因此，我國試點碳交易市場和全國碳市場，促進了中國鋼鐵行業(yè)低碳轉型。對內(nèi)而言，為鋼鐵企業(yè)牢固樹立“雙碳”目標，早日完成企業(yè)碳達峰，進而實現(xiàn)碳排放量逐年降低，為進入全國碳交易市場打下堅實基礎。對外而言，隨著鋼材市場內(nèi)需穩(wěn)中緩降，我國鋼材業(yè)勢必擴大出口規(guī)模，在全球控碳的大背景下，對于國內(nèi)碳市場已做好充分準備的鋼鐵企業(yè)，將在諸多國際涉碳貿(mào)易壁壘的博弈中立于優(yōu)勢地位。

二、歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機制現(xiàn)狀及影響

歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機制（CBAM），也被稱為“碳邊境稅”或“碳關稅”，是歐盟針對部分進口商品的碳排放量所征收的稅費，旨在縮減進口商品與歐盟域內(nèi)商品之間的碳排放差距。該機制通過征收碳關稅，迫使進口企業(yè)為其產(chǎn)品的碳排放負責，以達到推動全球減排的目的。

2023年4月25日，歐盟理事會投票通過了碳邊境調(diào)節(jié)機制，該機制已于2023年10月1日正式生效，從該日起，歐盟下游產(chǎn)品（包括鐵、鋼、鋁、電力、化肥、水泥和氫）的進口商需要每季度向CBAM管理局報告這些產(chǎn)品的碳排放強度水平。

下游產(chǎn)品進口商目前無需繳納任何碳稅，待過渡期結束，從2026年起，CBAM將全面生效，屆時下游產(chǎn)品進口商需要繳納碳稅。雖然CBAM將首先覆蓋這些行業(yè)，但這項關稅的征收范圍將來很有可能覆蓋更多的下游產(chǎn)品和間接排放，直到2030年覆蓋歐盟排放交易體系下的所有行業(yè)。

歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機制已對中國鋼鐵行業(yè)低碳進程產(chǎn)生直接影響。根據(jù)CBAM實施細則，CBAM覆蓋的鋼鐵產(chǎn)品為歐盟綜合稅則目錄（CN）編碼所對應的商品，CN編碼來自歐盟委員會第2658/87號條例，見表2。

歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機制第一次數(shù)據(jù)報送截止日期為2024年1月31日，但由于技術故障，允許報送時間延遲30天。歐盟的CBAM報告由得到授權的申報人（通常是進口商或其代理商）向歐盟CBAM主管機關提交，申報人需要登錄歐盟過渡期登記系統(tǒng)并填寫報告。盡管報告工作由授權申報人（進口商）負責，但通常要求產(chǎn)品供應商（出口企業(yè)）提供碳排放數(shù)據(jù)。因此，為確保出口順利，出口企業(yè)需做好準備工作，與進口方協(xié)作并提供所需數(shù)據(jù)。在向歐盟出口如表2中鋼鐵制品的中國鋼企，已陸續(xù)完成首次填報工作。通過數(shù)據(jù)填報，讓企業(yè)第一次明確掌握所出口產(chǎn)品可能產(chǎn)生的碳邊境調(diào)節(jié)費用，直接倒逼鋼鐵企業(yè)加快低碳轉型進程。

鋼鐵碳關稅計算可以分為兩步。第一步：計算鋼鐵產(chǎn)品需要支付成本的碳排放量。[需支付成本的碳排放量=（進口商品的隱含碳排放強度-歐盟單位同類產(chǎn)品分配的免費配額強度）×進口商品總量]

第二步：結合歐盟碳價和在原產(chǎn)國支付的碳價計算鋼鐵產(chǎn)品需要支付的碳關稅。需要說明的是，在需要支付成本的碳排放核算中，一定要扣除歐盟同類產(chǎn)品獲得的免費配額強度，而不是直接按鋼鐵生產(chǎn)企業(yè)的產(chǎn)品碳排放強度計算。[鋼鐵產(chǎn)品需繳納的碳關稅=需支付成本的碳排放量×（歐盟碳價-出口國碳價）]

三、中國鋼鐵產(chǎn)品出海現(xiàn)狀

2015至2020年，我國鋼材出口呈現(xiàn)明顯的逐年下降趨勢，出口形勢嚴峻。主要原因是國內(nèi)鋼價自2016年6月起至今出現(xiàn)大幅上揚，國內(nèi)鋼材成本抬升對國外終端采購誘惑力明顯減弱，加之受貿(mào)易保護主義影響，各國紛紛推出“雙反”措施以應對中國鋼材對其出口；同時，2020年國內(nèi)整體用鋼需求高于預期，綜合對比，內(nèi)貿(mào)相比于外貿(mào)則更具吸引力。雖然2020年至今中國鋼鐵產(chǎn)品出?，F(xiàn)狀呈現(xiàn)出穩(wěn)步增長的趨勢，但也面臨著多重挑戰(zhàn)。

中國國家海關總署口徑下出口鋼材CN代碼共27個，歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機制口徑所涵蓋的鋼鐵制品CN代碼共42個?？梢?，CBAM所涵蓋的鋼鐵制品比海關總署統(tǒng)計的出口鋼材范圍更寬泛（見圖3）。

在海關總署統(tǒng)計口徑下，我國對全球的鋼鐵產(chǎn)品出口從2020年5508.34萬噸上升到2023年8575.95萬噸，增長55.69%；對歐盟的鋼鐵產(chǎn)品出口從2020年199.73萬噸上升到2023年341.73萬噸，增長71.1%。四年對歐盟出口占全球出口的4.5%，整體占比較低。

在CBAM統(tǒng)計口徑下，我國對全球的鋼鐵產(chǎn)品出口從2020年7219.86萬噸上升到2023年11156.80萬噸，增長54.53%；對歐盟的鋼鐵產(chǎn)品出口從2020年375.41萬噸上升到2023年649.57萬噸，增長73.03%。四年對歐盟出口占全球出口的6.2%，整占比同樣較低（見圖4）。

在CBAM統(tǒng)計口徑下，我國2022年對歐盟出口的鋼鐵產(chǎn)品最多，達到654.83萬噸，同年中國粗鋼產(chǎn)量達10.13億噸，對歐盟出口占全國粗鋼產(chǎn)量的0.65%。因此，CBAM對我國鋼鐵行業(yè)整體影響微弱。

因此，短期看，由于我國與歐盟在鋼鐵生產(chǎn)上的排放差距較大，歐盟實施碳邊境調(diào)節(jié)機制后，我國鋼鐵企業(yè)將面臨對歐盟鋼鐵出口成本上升、價格優(yōu)勢縮小、產(chǎn)品競爭力下降的挑戰(zhàn)。按照目前CBAM規(guī)則進行初步估算，CBAM的實施將導致我國鋼鐵行業(yè)出口成本增加5%左右，涉及的CBAM證書費用每年約為3億美元，這都將削弱我國鋼鐵行業(yè)的成本優(yōu)勢。無論是從鋼材產(chǎn)品的出口量還是可能支付的碳關稅額度來看，短期影響是可控的。但從長遠看，隨著歐盟減排政策向縱深推進，歐盟免費配額的逐步退出，歐盟碳關稅覆蓋范圍逐步擴大，碳價差的擴大，將會導致我國鋼鐵產(chǎn)品需要承擔更高的對歐出口成本，疊加其他發(fā)達國家可能也會設置類似CBAM的貿(mào)易壁壘，對我國鋼鐵工業(yè)產(chǎn)生的影響將更加廣泛。

自“雙碳”目標提出以來，“1+N”政策體系對鋼鐵行業(yè)綠色低碳發(fā)展指明了方向，國家發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部、生態(tài)環(huán)境部等行業(yè)主管部門相繼出臺了相關政策，涉及能效提升、產(chǎn)業(yè)升級、高質量發(fā)展、綠色發(fā)展等多個領域，對鋼鐵行業(yè)高質量發(fā)展目標和重點提出了明確要求。在企業(yè)層面，中國寶武、鞍鋼集團、河鋼集團、建龍集團等代表性鋼鐵企業(yè)均發(fā)布了低碳發(fā)展規(guī)劃或路線圖，作出低碳轉型的承諾。

在全球低碳轉型的大背景下，充分掌握、積極應對涉碳貿(mào)易要求，將有利于我國鋼企取得先發(fā)優(yōu)勢，促進鋼鐵行業(yè)高質量發(fā)展，擴大領先優(yōu)勢。

四、推進我國鋼鐵低碳出海的對策建議

第一，我國鋼鐵企業(yè)應當密切關注國際貿(mào)易政策的變化，特別是歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機制的實施細則和政策調(diào)整。歐盟碳交易政策舉措影響著全球鋼鐵行業(yè)的出口格局和競爭力。企業(yè)需要及時了解相關政策的最新動態(tài)，靈活調(diào)整出海策略和生產(chǎn)布局，以適應市場變化。此外，積極參與國內(nèi)外相關標準的制定工作，不斷提高企業(yè)的標準化水平，有助于降低碳貿(mào)易壁壘對企業(yè)將產(chǎn)生的不利影響。

第二，我國鋼鐵企業(yè)應積極拓展國際合作與交流，加強與政府、行業(yè)協(xié)會以及專業(yè)第三方機構的溝通與合作。通過深入了解國內(nèi)外碳市場政策的最新發(fā)展動態(tài)，企業(yè)可以獲取更多的政策和市場信息，為未來的戰(zhàn)略決策提供更多的參考。積極參與國際碳市場合作與交流，不僅有助于企業(yè)獲得技術、經(jīng)驗和資源，還可以為實現(xiàn)綠色高質量發(fā)展打下堅實基礎。

第三，構建與時俱進的鋼鐵企業(yè)低碳轉型頂層架構。由政府引入可持續(xù)性評級系統(tǒng)（EcoVadis），對鋼鐵企業(yè)環(huán)境、社會和公司治理績效進行全面的評估。搭建綠色供應鏈，通過促進鋼鐵企業(yè)與供應商、客戶等合作伙伴之間的協(xié)作，實現(xiàn)整個供應鏈的綠色化，進而從組織碳層面系統(tǒng)性地降低溫室氣體排放。

第四，通過產(chǎn)品碳層面系統(tǒng)布局，實現(xiàn)低碳產(chǎn)品競爭力提升。除了加強碳排放數(shù)據(jù)的監(jiān)測和報告外，還應通過產(chǎn)品碳足跡、環(huán)境產(chǎn)品聲明、綠色產(chǎn)品第三方認證等手段，在深入挖掘產(chǎn)品節(jié)能潛力的同時減少標準障礙，也確保產(chǎn)品符合歐盟排放交易體系的相關規(guī)定。

第五，及時優(yōu)化鋼鐵行業(yè)產(chǎn)品結構與市場布局。根據(jù)市場的需求及時調(diào)整產(chǎn)品結構，加大對低碳技術的研發(fā)和應用，提高生產(chǎn)效率和節(jié)能減排水平，加大對綠色低碳產(chǎn)品和高附加值產(chǎn)品的研發(fā)和推廣力度。同時，積極拓展多元化的出海市場，減少對歐盟市場的單一依賴，從而降低歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機制對企業(yè)的影響。

參考文獻

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[4] European Commission. Guidance Document on CBAM Implementation for Importers of Goods into the EU[M]. Brussel， 2023.

（作者系國務院國資委冶金工業(yè)規(guī)劃研究院碳資產(chǎn)管理中心負責人、研究員）