論立法法中授權(quán)決定的功能與效力

內(nèi)容摘要：2023年修改的立法法正式確立了授權(quán)決定作為立法依據(jù)的地位，使得從理論上闡釋授權(quán)決定的法律功能與法律效力成為必要。立法法中的授權(quán)決定即為“授權(quán)立法決定”，是我國人民代表大會(huì)政治制度下授權(quán)立法體制的特有產(chǎn)物，系授權(quán)主體基于單方意思表示專門作出的授予立法權(quán)的決定，以實(shí)現(xiàn)立法權(quán)自上而下定向轉(zhuǎn)移為價(jià)值目標(biāo)。作為我國現(xiàn)行法律體系的重要元素，立法法中授權(quán)決定的法律功能在于調(diào)整立法權(quán)力義務(wù)關(guān)系、指引改革和保障法律權(quán)利。立法法中的授權(quán)決定同時(shí)具有立法性效力和執(zhí)行性效力，其中立法性效力表現(xiàn)為對被授權(quán)主體的直接效力和對其他立法主體的間接效力，執(zhí)行性效力是借助被授權(quán)主體制定或者修改的法律規(guī)范（條款）對執(zhí)行性主體產(chǎn)生的效力。

關(guān)鍵詞：立法法；授權(quán)決定；授權(quán)立法；法律功能；法律效力

一、問題的提出

立法法中的授權(quán)決定是我國授權(quán)立法體制的產(chǎn)物。授權(quán)立法體制作為我國立法體制的有機(jī)構(gòu)成部分，由授權(quán)立法權(quán)的配置、運(yùn)行和載體等方面的制度和體系組合而成，核心是有關(guān)授權(quán)立法權(quán)權(quán)限的制度和體系。立法法中的授權(quán)決定是授權(quán)主體為了使立法權(quán)定向轉(zhuǎn)移至被授權(quán)主體專門作出的決定，主要功能在于劃定授權(quán)立法權(quán)的權(quán)限范圍，扮演著授權(quán)立法權(quán)法定載體的角色。在實(shí)踐中，立法法中的授權(quán)決定是作為立法依據(jù)來實(shí)際限制被授權(quán)主體的授權(quán)立法權(quán)的。根據(jù)2023年修改的立法法規(guī)定，國務(wù)院、經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的省和市人大及其常委會(huì)、上海市人大及其常委會(huì)作為被授權(quán)主體時(shí)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)授權(quán)決定分別制定行政法規(guī)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)和浦東新區(qū)法規(guī)①。然而，問題在于立法法中的授權(quán)決定何以作為立法依據(jù)？又在何種意義上發(fā)揮法律效力？

學(xué)界對立法法中授權(quán)決定的集中討論見于2000年立法法初次頒行前后，關(guān)注點(diǎn)在于授權(quán)決定的內(nèi)容，即授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)規(guī)定哪些要素才可以有效限制被授權(quán)主體的授權(quán)立法權(quán)②。對此，2015年修改的立法法給出了明確答案，授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)明確授權(quán)的目的、范圍、事項(xiàng)、期限和被授權(quán)主體遵循的原則[1]，至此授權(quán)決定的內(nèi)容形成相對固定的范式。爾后，在全面推進(jìn)依法治國的進(jìn)程中，隨著授權(quán)決定逐漸融入我國現(xiàn)行法律體系，有些學(xué)者開始關(guān)注其合憲性問題，認(rèn)為立法法中的授權(quán)決定是我國立法體系中由全國人大及其常委會(huì)根據(jù)憲法制定的特別法律[2]，審查其合憲性應(yīng)當(dāng)從主體適格性、形式規(guī)范性和內(nèi)容有限性三個(gè)維度展開③。事實(shí)上，無論是內(nèi)容要素還是合憲性審查，都只是關(guān)于立法法中授權(quán)決定的“上游”問題，它的法律功能和法律效力直接關(guān)系授權(quán)決定的具體實(shí)施，才是亟待解決的核心理論問題。為此，本文將跳出既有研究關(guān)注授權(quán)決定的“上游”問題的窠臼，以立法法中的授權(quán)決定為題展開研究，分析作為立法依據(jù)的授權(quán)決定的法律功能，厘清其在何種意義上發(fā)揮法律效力。

二、立法法中“授權(quán)決定”的內(nèi)涵

即便早在2000年立法法初次頒行時(shí)就已經(jīng)使用了“授權(quán)決定”的概念，但并沒有起到定分止?fàn)幍淖饔?，因?yàn)樵趯W(xué)理上有如下問題一直懸而未決：“授權(quán)決定”是否專指授權(quán)主體為了使立法權(quán)定向轉(zhuǎn)移至被授權(quán)主體專門作出的決定？為了回答這個(gè)問題，有些學(xué)者對此作出努力并提出不同的優(yōu)化方案。根據(jù)決定中的權(quán)力義務(wù)關(guān)系，使用“授權(quán)立法決定”的表述更為妥當(dāng)1；按照決定中的立法形式，應(yīng)當(dāng)定義為“暫時(shí)停止法律實(shí)施決定”[3]；以作出決定的目的為標(biāo)準(zhǔn)，宜稱為“授權(quán)地方改革試點(diǎn)決定”[4]；從立法層面審視，可以歸類為“立法性決定”[5]?？梢姡绾卫斫饬⒎ǚㄖ小笆跈?quán)決定”的基本內(nèi)涵仍是當(dāng)前法律解釋學(xué)的重要命題，也是授權(quán)立法實(shí)踐必須面對的課題。立法法中的授權(quán)決定是中國特色社會(huì)主義法律體系的重要元素，界定“授權(quán)決定”的基本內(nèi)涵必須立足中國話語體系，厘清與“授權(quán)立法決定”“暫時(shí)停止法律實(shí)施決定”“授權(quán)地方改革試點(diǎn)決定”“立法性決定”等概念的關(guān)系。

（一）立法法中“授權(quán)決定”的中國話語

立法法中的授權(quán)決定是我國授權(quán)立法體制的產(chǎn)物，解讀“授權(quán)決定”的基本內(nèi)涵應(yīng)當(dāng)以中國話語體系中的“授權(quán)立法”為切入點(diǎn)。我國的授權(quán)立法是從西方國家的委任立法借鑒來的，之所以說借鑒，是因?yàn)槲瘟⒎ǖ漠a(chǎn)生和發(fā)展有其獨(dú)特的時(shí)代背景和制度基礎(chǔ)。據(jù)考證，現(xiàn)代意義上的委任立法肇始于1834年英國頒行的《濟(jì)貧法修正案》，該修正案規(guī)定執(zhí)行官員為實(shí)施該法有權(quán)制定和發(fā)布適當(dāng)?shù)囊?guī)程、規(guī)則和命令[6]。此后，隨著西方國家從自由資本主義時(shí)期進(jìn)入壟斷資本主義時(shí)期以及所謂福利國家時(shí)代的到來，政府的職能不斷擴(kuò)張，議會(huì)向政府委任立法的情況層出不窮，委任立法實(shí)踐蓬勃發(fā)展。在理論上，為了熨平委任立法與三權(quán)分立制度之間的褶皺，西方國家的法學(xué)家將私法中的“委托—代理”理論引入公法領(lǐng)域，作為委任立法的理論依據(jù)[7]。具體而言，在西方國家的三權(quán)分立制度下，立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)分別具有立法權(quán)和行政權(quán)，是平等的法律主體，而委任立法是立法機(jī)關(guān)將自身的立法權(quán)交由行政機(jī)關(guān)代為行使，可視為平等法律主體之間的委托代理關(guān)系?？梢?，委任立法實(shí)際上是分權(quán)制衡理論的產(chǎn)物，是傳統(tǒng)的三權(quán)分立制度的自我調(diào)整與完善。

但現(xiàn)實(shí)卻是，許多學(xué)者選擇忽視意識形態(tài)的差異，將我國的授權(quán)立法與西方國家的委任立法等量齊觀，把授權(quán)立法“理所當(dāng)然”稱為委任立法。中國話語體系中的“授權(quán)立法”強(qiáng)調(diào)的是“授予”，而并非平等法律主體之間的委托代理。我國憲法第六十七條規(guī)定：“全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使下列職權(quán)：……（二十二）全國人民代表大會(huì)授予的其他職權(quán)?！钡诎耸艞l規(guī)定：“國務(wù)院行使下列職權(quán)：……（十八）全國人民代表大會(huì)和全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)授予的其他職權(quán)?！卑凑铡冬F(xiàn)代漢語詞典》的解釋，“授予”為動(dòng)詞，意為“給予（勛章、獎(jiǎng)狀、學(xué)位、榮譽(yù)等）”2。因此，我國憲法意義上的“授予”應(yīng)當(dāng)為“自上而下地給予”之意，強(qiáng)調(diào)授權(quán)主體的主動(dòng)性。進(jìn)而言之，授權(quán)主體授予立法權(quán)是授權(quán)主體自上而下地主動(dòng)給予立法權(quán)的動(dòng)態(tài)過程，僅憑授權(quán)主體的意思表示即可發(fā)生法律效力[8]，屬于單方法律行為，不構(gòu)成委托代理關(guān)系。因此，將我國的授權(quán)立法等同于西方國家的委任立法有失妥當(dāng)。實(shí)質(zhì)上，中國話語體系中的授權(quán)立法是我國人民代表大會(huì)政治制度下的特殊立法體制。在人民代表大會(huì)政治制度下，我國建立起了全國人大主導(dǎo)的一元二級多層次立法體制[9]，各個(gè)立法主體地位分明、等級有序。同時(shí)，為了滿足國家立法實(shí)踐需要，使立法與政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)，我國憲法又賦予特定立法主體授予立法權(quán)的權(quán)力，授權(quán)立法體制由此確立。在我國授權(quán)立法體制中，具有授權(quán)權(quán)力的立法主體可以根據(jù)國家立法實(shí)踐需要，基于單方意思表示作出自上而下授予立法權(quán)的法律行為，對此，處于下層級的被授權(quán)主體必須積極承接，這是人民代表大會(huì)政治制度的必然要求。

立法法中的授權(quán)決定是我國人民代表大會(huì)政治制度下授權(quán)立法體制的特有產(chǎn)物，系授權(quán)主體為了實(shí)現(xiàn)自上而下授予立法權(quán)的目標(biāo)，基于單方意思表示專門作出的決定。從生發(fā)邏輯來看，立法法中的授權(quán)決定是授權(quán)主體的立法權(quán)和決定權(quán)合力作用的結(jié)果[10]，是授權(quán)主體作出自上而下授予立法權(quán)單方法律行為的法律憑證。就具體內(nèi)容而言，立法法中的授權(quán)決定是授權(quán)主體配置立法權(quán)的法定載體，以實(shí)現(xiàn)立法權(quán)自上而下定向轉(zhuǎn)移至被授權(quán)主體為價(jià)值目標(biāo)。因此，在中國話語體系中，立法法中“授權(quán)決定”的基本內(nèi)涵為：我國授權(quán)立法體制中，授權(quán)主體基于單方意思表示專門作出的以實(shí)現(xiàn)立法權(quán)自上而下定向轉(zhuǎn)移至被授權(quán)主體為價(jià)值目標(biāo)的決定。

（二）“授權(quán)決定”抑或“授權(quán)立法決定”

即便2000年立法法初次頒行時(shí)就已經(jīng)使用了“授權(quán)決定”的概念，但時(shí)至今日學(xué)界對此仍持質(zhì)疑態(tài)度，由此衍生出多種不同的表述方式。統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，具有代表性的有“授權(quán)決定”[11]“授權(quán)立法決定”“暫時(shí)停止法律實(shí)施決定”“授權(quán)地方改革試點(diǎn)決定”及“立法性決定”等。筆者認(rèn)為，使用“授權(quán)立法決定”的表述更為妥當(dāng)，即立法法中的授權(quán)決定專指授權(quán)立法決定。下文將以“授權(quán)立法決定”為基準(zhǔn)概念，對比分析與其他相關(guān)概念的關(guān)系。

“授權(quán)立法決定”不等同于“授權(quán)決定”。授權(quán)與授權(quán)決定分別屬于動(dòng)、靜兩個(gè)狀態(tài)，授權(quán)是授權(quán)決定的動(dòng)態(tài)過程，授權(quán)決定是授權(quán)的靜態(tài)結(jié)果。授權(quán)的動(dòng)態(tài)性體現(xiàn)為授權(quán)主體權(quán)力的轉(zhuǎn)移過程，一旦權(quán)力實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移，其使命便隨即完成[12]。授權(quán)決定是授權(quán)動(dòng)態(tài)過程的產(chǎn)物，是授權(quán)主體權(quán)力轉(zhuǎn)移的法定載體。從授權(quán)主體的類型來看，除了立法主體，行政主體在授權(quán)動(dòng)態(tài)過程中也扮演著重要角色，即作出行政授權(quán)。所謂行政授權(quán)，是指“行政主體依法把自身擁有的行政權(quán)力的全部或部分轉(zhuǎn)讓給其他組織的行為”[13]?！靶姓跈?quán)實(shí)質(zhì)是行政職權(quán)的內(nèi)部再分配，是上下級行政機(jī)關(guān)、機(jī)構(gòu)之間的互動(dòng)，其結(jié)果是作為受權(quán)主體的被授權(quán)行政機(jī)關(guān)獲得相應(yīng)職權(quán)。”[14]在行政法學(xué)理論中，行政授權(quán)屬于要式行政行為，授權(quán)主體必須制作授權(quán)文件[15]，這些授權(quán)文件有些直接以“授權(quán)決定”命名[16]。是以“授權(quán)決定”不單單指向“授權(quán)立法決定”，還包含“行政授權(quán)決定”。因此，授權(quán)主體授予立法權(quán)時(shí)作出的決定應(yīng)當(dāng)被稱為“授權(quán)立法決定”，而不能簡化為“授權(quán)決定”。

那么，采用“授權(quán)立法決定”的表述能否與“授權(quán)決定”尤其是“行政授權(quán)決定”區(qū)分開來呢？答案是肯定的。一方面，“授權(quán)立法決定”授予的權(quán)力僅指向立法權(quán)，授權(quán)主體作出的授予其他類型權(quán)力的決定便被排除在外。另一方面，行政授權(quán)受到一定條件和外圍因素的制約，以行政權(quán)有限轉(zhuǎn)移為基準(zhǔn)，必須有明確的界限[17]。這個(gè)界限便是具體行政行為，即在行政授權(quán)中授權(quán)主體只能針對具體行政行為授權(quán)[18]。換言之，行政授權(quán)決定不涉及行政立法權(quán)，不存在所謂的“行政授權(quán)立法決定”。須指出，我國立法法歷經(jīng)兩次修改后仍使用“授權(quán)決定”的表述。運(yùn)用體系解釋的方法審視，立法法是我國立法領(lǐng)域的基本法律，以“規(guī)范立法活動(dòng)，健全國家立法制度，提高立法質(zhì)量，完善中國特色社會(huì)主義法律體系”為立法目的1，個(gè)中“授權(quán)決定”已被框定在立法領(lǐng)域，專指“授權(quán)立法決定”。即便如此，筆者依然認(rèn)為，較之“授權(quán)決定”，立法法使用“授權(quán)立法決定”的表述更為精確、妥當(dāng)。

此外，根據(jù)“授權(quán)立法決定”的內(nèi)涵也可以將其從立法主體作出的各類“決定”中剝離出來。按前文所述，“授權(quán)立法決定”是具有授權(quán)權(quán)力的立法主體基于單方意思表示專門作出的授予立法權(quán)的決定，以實(shí)現(xiàn)立法權(quán)自上而下定向轉(zhuǎn)移至被授權(quán)主體為價(jià)值目標(biāo)。近年來，隨著全面依法治國的深入推進(jìn)，為了探索改革發(fā)展等領(lǐng)域的立法經(jīng)驗(yàn)，具有授權(quán)權(quán)力的立法主體頻頻作出授權(quán)立法決定，將立法權(quán)交由被授權(quán)主體代為行使。既是探索立法經(jīng)驗(yàn)，授權(quán)立法決定便會(huì)從期限、區(qū)域范圍等維度對個(gè)中立法權(quán)作出嚴(yán)格限制，使之衍變?yōu)樵谝欢ㄆ谙迌?nèi)針對特定區(qū)域發(fā)生作用的授權(quán)立法權(quán)。由此觀之，“暫時(shí)停止法律實(shí)施決定”和“授權(quán)地方改革試點(diǎn)決定”只是“授權(quán)立法決定”的具體樣態(tài)。反觀“立法性決定”包羅了立法主體作出的與立法相關(guān)的所有“決定”，“授權(quán)立法決定”只是其中的一種。綜上所述，我們基本厘清了“授權(quán)立法決定”與“授權(quán)決定”“暫時(shí)停止法律實(shí)施決定”“授權(quán)地方改革試點(diǎn)決定”“立法性決定”等概念的關(guān)系（見圖1）。

三、立法法中授權(quán)決定的功能定位

法律功能系指法律規(guī)范作為體系或者部分，在一定立法目的指引下，基于內(nèi)在結(jié)構(gòu)屬性調(diào)整、控制與整合社會(huì)體系，從而達(dá)到改造和完善社會(huì)機(jī)能的客觀效果，發(fā)揮和實(shí)現(xiàn)法律價(jià)值[19]。法律功能是法律規(guī)范固有的、內(nèi)在的、穩(wěn)定的屬性，法律規(guī)范的調(diào)整、指引和保障的法律功能與其相生相伴，且具有穩(wěn)定性，但具體內(nèi)容會(huì)根據(jù)客觀情況發(fā)展適度調(diào)整[20]。作為我國現(xiàn)行法律體系的重要元素，立法法中的授權(quán)決定具有調(diào)整、指引和保障的法律功能，同時(shí)又賦予它們新的具體內(nèi)容，即調(diào)整立法權(quán)力義務(wù)關(guān)系、指引改革和保障法律權(quán)利。

（一）調(diào)整立法權(quán)力義務(wù)關(guān)系

“在近代世界，法律成了社會(huì)控制的主要手段。”[21]法律規(guī)范的調(diào)整功能表現(xiàn)為“調(diào)整對一定主體有利的社會(huì)關(guān)系”[22]。具體到立法法中的授權(quán)決定，其調(diào)整功能表現(xiàn)為直接調(diào)整授權(quán)主體與被授權(quán)主體之間的立法權(quán)力義務(wù)關(guān)系。在我國授權(quán)立法體制中，“授權(quán)作為憲法權(quán)力結(jié)構(gòu)進(jìn)行權(quán)宜調(diào)整的規(guī)范機(jī)制，承載著促進(jìn)權(quán)力結(jié)構(gòu)更好適應(yīng)實(shí)踐需要的功能”[23]。為了滿足國家立法實(shí)踐需要，使立法與政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)，具有授權(quán)權(quán)力的立法主體可以基于單方意思表示作出自上而下授予立法權(quán)的授權(quán)決定，使自身的固有立法權(quán)定向轉(zhuǎn)移至被授權(quán)主體，衍變?yōu)楸皇跈?quán)主體的授權(quán)立法權(quán)，臨時(shí)調(diào)整憲法中的立法權(quán)力結(jié)構(gòu)。與之相適應(yīng)，授權(quán)主體的立法義務(wù)也隨著固有立法權(quán)同步定向轉(zhuǎn)移，二者在質(zhì)上是對應(yīng)的。因此，立法法中的授權(quán)決定不僅承載著授權(quán)主體的固有立法權(quán)與立法義務(wù)，同時(shí)又為被授權(quán)主體創(chuàng)設(shè)了授權(quán)立法權(quán)與立法義務(wù)。就法律關(guān)系而言，立法法中的授權(quán)決定所調(diào)整的是授權(quán)主體與被授權(quán)主體之間的立法權(quán)力義務(wù)關(guān)系。

立法法中的授權(quán)決定調(diào)整立法權(quán)力義務(wù)關(guān)系的功能可以產(chǎn)生如下兩種法律效果，第一，再次配置立法權(quán)，臨時(shí)調(diào)整國家立法權(quán)限體制。為了實(shí)現(xiàn)立法權(quán)的權(quán)力價(jià)值，作為制憲者的人民通過憲法配置立法權(quán)，使之衍變?yōu)榱⒎ㄖ黧w的固有立法權(quán)，架構(gòu)起相對穩(wěn)定的國家立法權(quán)限體制1。但是，通過憲法配置立法權(quán)不可能一勞永逸。為了滿足國家立法實(shí)踐需要，具有授權(quán)權(quán)力的立法主體可以通過授權(quán)決定在一定期限內(nèi)將憲法配置的固有立法權(quán)進(jìn)行劃分和分配。實(shí)質(zhì)上，這是立法法中的授權(quán)決定在憲法配置的固有立法權(quán)基礎(chǔ)上再次配置立法權(quán)的過程，臨時(shí)調(diào)整了憲法架構(gòu)的國家立法權(quán)限體制。例如，十三屆全國人大四次會(huì)議通過的《全國人民代表大會(huì)關(guān)于完善香港特別行政區(qū)選舉制度的決定》，授權(quán)全國人大常委會(huì)修改《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》附件一和附件二[24]，便是全國人大對憲法配置的固有立法權(quán)的再次配置，臨時(shí)調(diào)整了我國現(xiàn)行立法權(quán)限體制。第二，劃定授權(quán)立法權(quán)邊界，構(gòu)建授權(quán)立法權(quán)限秩序。作為我國現(xiàn)行法律體系的重要元素，立法法中的授權(quán)決定不僅是被授權(quán)主體獲得授權(quán)立法權(quán)的法定載體，也是被授權(quán)主體行使授權(quán)立法權(quán)的法律依據(jù)?！白鞒鍪跈?quán)決定，應(yīng)當(dāng)是謹(jǐn)慎而負(fù)責(zé)任的——授權(quán)主體既要為授權(quán)進(jìn)行憲法證成，更要設(shè)定合憲性的規(guī)范要求。”[25]我國立法法規(guī)定，授權(quán)決定不僅應(yīng)當(dāng)明確授權(quán)的目的、事項(xiàng)、范圍、期限，還要明確被授權(quán)主體實(shí)施授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)遵循的原則等2。換言之，立法法中授權(quán)決定規(guī)定的授權(quán)立法權(quán)必須有明確的指向性，即指向特定的立法事項(xiàng)、效力范圍和存續(xù)時(shí)間。同時(shí)，被授權(quán)主體行使授權(quán)立法權(quán)必須嚴(yán)格遵循憲法和法律原則，按照授權(quán)決定開展立法活動(dòng)。由此，立法法中的授權(quán)決定從多重維度為授權(quán)立法權(quán)劃定了邊界，構(gòu)建起以授權(quán)立法權(quán)為核心的授權(quán)立法權(quán)限秩序。

（二）指引改革

法律規(guī)范的指引功能是指法律規(guī)范“以明確的方式指引一定主體的社會(huì)行為”[26]，立法法中授權(quán)決定的指引功能表現(xiàn)為以立法引領(lǐng)、推動(dòng)改革。授權(quán)決定指引改革的法律功能是作為法治的有機(jī)組成部分顯現(xiàn)出來的?！案母锱c法治相伴而生、相輔相成，既具有深刻的內(nèi)在統(tǒng)一性，又具有明顯的形式差異性?！盵27]“改革與法治是兩種在思維傾向上存在沖突的治理措施?！盵28]改革思維的關(guān)鍵是變，即尋求對既有法律規(guī)則和法律秩序的突破；法治思維則強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定，試圖用現(xiàn)行法律制度化解社會(huì)矛盾[29]。改革的“變”與法治的“定”之間的張力反映到法律內(nèi)部，表現(xiàn)為法律的變動(dòng)性與穩(wěn)定性的關(guān)系[30]。對此，博登海默曾作出精辟論述：“過分變動(dòng)和時(shí)常變化的狀況會(huì)導(dǎo)致法律的朝令夕改，所以這些狀況與真正含義上的法律是不相符合的。穩(wěn)定性和確定性本身卻并不足以為我們提供一個(gè)行之有效的、富有生命力的法律制度?！薄拔覀儽仨氃陟o止與運(yùn)動(dòng)、保守與創(chuàng)新、僵化與變化無常這些彼此矛盾的力量之間謀求某種和諧?！盵31]因此，在處理改革與法治的問題上，應(yīng)該把改革的頂層設(shè)計(jì)與基層創(chuàng)造緊密結(jié)合起來，使之形成良性互動(dòng)[32]。

所有改革都具有試驗(yàn)性質(zhì)?！霸囼?yàn)中間會(huì)出現(xiàn)各種矛盾，我們要及時(shí)發(fā)現(xiàn)和克服這些矛盾，這樣我們才能進(jìn)步得比較快?！盵33]在全面深化改革的新時(shí)代，如何“堅(jiān)持在法治下推進(jìn)改革、在改革中完善法治”是協(xié)調(diào)改革的“變”與法治的“定”之間關(guān)系面臨的關(guān)鍵問題。黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》明確提出：“實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要?！瓕?shí)踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權(quán)。”[34]這為破解改革與法治不兼容的難題提供了可行方案，即以授權(quán)立法促進(jìn)法治與改革的有機(jī)結(jié)合，發(fā)揮法治對改革的指引作用，使改革在法治框架內(nèi)進(jìn)行。由此，作為立法主體授予立法權(quán)的法定載體，立法法中的授權(quán)決定在全面深化改革和全面推進(jìn)依法治國的新時(shí)代勃興，成為銜接改革與法治的橋梁，將改革納入法治軌道，破解了改革求變與法律求穩(wěn)相抵牾的難題。事實(shí)上，在我國授權(quán)立法實(shí)踐中，授權(quán)決定濫觴于一屆全國人大二次會(huì)議通過的《中華人民共和國第一屆全國人民代表大會(huì)第二次會(huì)議關(guān)于授權(quán)常務(wù)委員會(huì)制定單行法規(guī)的決議》[35]。一直以來，立法法中的授權(quán)決定對我國的政治體制改革和經(jīng)濟(jì)體制改革都起到了引領(lǐng)和推動(dòng)作用，其指引改革的法律功能即體現(xiàn)于此。

（三）保障法律權(quán)利

法律規(guī)范的保障功能系指法律規(guī)范“以國家強(qiáng)制力保障一定主體的權(quán)益”[36]，立法法中授權(quán)決定的保障功能表現(xiàn)為以國家強(qiáng)制力保障法律主體的權(quán)利。前文業(yè)已論及，立法法中的授權(quán)決定承載著授權(quán)主體的固有立法權(quán)與立法義務(wù)，又為被授權(quán)主體創(chuàng)設(shè)了授權(quán)立法權(quán)與立法義務(wù)，所調(diào)整的是授權(quán)主體與被授權(quán)主體之間的立法權(quán)力義務(wù)關(guān)系。但是，這只是立法法中授權(quán)決定的法律功能最直觀的表現(xiàn)。法治的理念和價(jià)值是多元的，其中最為重要的有以下三點(diǎn)：控制公權(quán)力，把公權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子；保障公民的權(quán)利、自由，保障人權(quán)；維護(hù)社會(huì)公平正義[37]。作為法治的有機(jī)組成部分，立法法中授權(quán)決定的法律功能不僅僅是調(diào)整立法權(quán)力義務(wù)關(guān)系，從不同維度控制授權(quán)立法權(quán)，其根本價(jià)值追求在于以國家強(qiáng)制力保障法律主體的權(quán)利，此即為立法法中授權(quán)決定的保障功能。

有別于直接調(diào)整立法權(quán)力義務(wù)關(guān)系，立法法中的授權(quán)決定保障法律權(quán)利需要借助被授權(quán)主體有效行使授權(quán)立法權(quán)來實(shí)現(xiàn)。根據(jù)權(quán)力來源和運(yùn)行理論，包括立法權(quán)在內(nèi)的公權(quán)力與法律權(quán)利的關(guān)系是互動(dòng)的，其價(jià)值目標(biāo)在于保障法律權(quán)利，維護(hù)公平正義[38]。授權(quán)立法權(quán)作為立法權(quán)的基本樣態(tài)，自不例外?；具壿嬍牵皇跈?quán)主體遵循憲法和法律原則，按照授權(quán)決定的規(guī)定行使授權(quán)立法權(quán)，通過制定或者修改特定法律規(guī)范（條款），使之調(diào)整的法律主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系發(fā)生改變，實(shí)現(xiàn)保障法律權(quán)利的價(jià)值目標(biāo)。即便授權(quán)立法權(quán)與法律權(quán)利的互動(dòng)關(guān)系是暫時(shí)的，但這種“試驗(yàn)立法也具有完全的法律效力，對人和事的影響仍然重要”[39]。立法法中的授權(quán)決定保障法律權(quán)利的法律功能，便是借助被授權(quán)主體行使授權(quán)立法權(quán)，使授權(quán)立法權(quán)與法律權(quán)利有效互動(dòng)來實(shí)現(xiàn)的。

四、立法法中授權(quán)決定的法律效力

“法律功能只是法律作功之能力，是一種可能性狀態(tài)?！狈梢?guī)范的生命力在于法律規(guī)范實(shí)施之后其功能的實(shí)現(xiàn)，即法律基于外在維持力量的保證，通過有效實(shí)施實(shí)現(xiàn)它對權(quán)利和義務(wù)的要求，建立牢固的法律秩序[40]。在這個(gè)過程中，保證法律功能實(shí)現(xiàn)的外在維持力量即為法律效力。學(xué)界通說認(rèn)為，法律效力系指法律規(guī)范的約束力和保障力，核心在于對人的行為的控制，涉及立法意圖實(shí)現(xiàn)、法律權(quán)威顯現(xiàn)以及公民權(quán)利保障，指向國家強(qiáng)制力保障和法律價(jià)值功能兩個(gè)維度[41]。從發(fā)生學(xué)角度看，“當(dāng)一條規(guī)范是由有權(quán)機(jī)關(guān)以按照規(guī)定的方式所制定，并且不抵觸上位階的法律——簡單說，就是由權(quán)威所制定的，則這條規(guī)范是法律上有效的”[42]。反觀立法法中的授權(quán)決定，系具有授權(quán)權(quán)力的立法主體按照法定程序行使立法權(quán)和決定權(quán)的結(jié)果[43]，具有法律效力。在規(guī)范層面，法律效力要求法律規(guī)范有具體的、可執(zhí)行的內(nèi)容和法律責(zé)任，且對法律主體有約束力[44]。審視立法法中的授權(quán)決定，規(guī)定的是被授權(quán)主體行使授權(quán)立法權(quán)開展立法活動(dòng)的具體、可執(zhí)行的內(nèi)容，且對被授權(quán)主體有約束力，具有規(guī)范層面的法律效力。但問題在于，立法法中的授權(quán)決定具有怎樣的法律效力？這就需要把它置于我國現(xiàn)行法律體系中進(jìn)行考察和分析。

（一）立法性效力

一般而言，分析法律規(guī)范的法律效力需要從司法適用性的角度考察法院在司法裁判中如何適用之。但是，立法法中的授權(quán)決定并不是我國現(xiàn)行法律體系中的一般法律規(guī)范，它調(diào)整立法權(quán)力義務(wù)關(guān)系的法律功能決定了其法律效力并不主要體現(xiàn)在司法適用性上。從發(fā)生學(xué)角度看，立法法中的授權(quán)決定是授權(quán)主體按照法定程序行使立法權(quán)和決定權(quán)的結(jié)果，具有一般法律規(guī)范的特點(diǎn)，即對法律主體有約束力，以國家強(qiáng)制力保證實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，立法法中授權(quán)決定調(diào)整立法權(quán)力義務(wù)關(guān)系的法律功能決定了它約束的法律主體首先是立法主體。換言之，立法法中授權(quán)決定的法律效力是它作為立法依據(jù)表現(xiàn)出來的，集中體現(xiàn)在對立法主體的約束力。我們可以將立法法中授權(quán)決定的這一法律效力稱為“立法性效力”。

立法性效力是立法法中的授權(quán)決定在立法領(lǐng)域的規(guī)范價(jià)值取向，系其作為立法依據(jù)發(fā)揮的對立法主體的法律效力，包括對被授權(quán)主體的直接效力和對其他立法主體的間接效力。具體而言，立法法中授權(quán)決定的立法性效力首先表現(xiàn)為對被授權(quán)主體的直接效力。從法律關(guān)系看，立法法中的授權(quán)決定直接調(diào)整授權(quán)主體與被授權(quán)主體之間的立法權(quán)力義務(wù)關(guān)系，主要功能是為被授權(quán)主體創(chuàng)設(shè)授權(quán)立法權(quán)與立法義務(wù)并確立其立法主體地位，形成授權(quán)立法秩序。因此，立法法中的授權(quán)決定從授權(quán)立法權(quán)與立法義務(wù)兩個(gè)維度對被授權(quán)主體產(chǎn)生直接效力，即被授權(quán)主體必須有效行使授權(quán)立法權(quán)，積極履行立法義務(wù)?？梢哉f，對被授權(quán)主體而言，立法法中的授權(quán)決定不僅是行使授權(quán)立法權(quán)的“宣言書”，在某種意義上也是履行立法義務(wù)的“強(qiáng)制令”。此外，立法法中授權(quán)決定的立法性效力還表現(xiàn)為對其他立法主體的間接效力。從文本來看，立法法中的授權(quán)決定只涉及授權(quán)主體和被授權(quán)主體，但它仍然可以對其他立法主體產(chǎn)生間接效力。原因在于，根據(jù)我國立法法確立的“上位法優(yōu)于下位法”和“新法優(yōu)于舊法”的法律效力原則，授權(quán)決定不允許下位法和舊的同位法與之抵觸，以國家強(qiáng)制力要求相應(yīng)的立法主體根據(jù)授權(quán)決定適時(shí)調(diào)整特定法律規(guī)范。如此一來，立法法中的授權(quán)決定對其他立法主體的法律效力便顯現(xiàn)出來，這是由其上位法或者新的同位法的效力等級所決定的。

（二）執(zhí)行性效力

在哲學(xué)層面上，法律功能實(shí)現(xiàn)系指法律規(guī)范的要求由應(yīng)然判斷向?qū)嵢慌袛?、由可能性向現(xiàn)實(shí)性的轉(zhuǎn)化[45]。法律功能實(shí)現(xiàn)與否，關(guān)鍵在于執(zhí)行性主體在法律規(guī)范適用過程中能否作出理性的價(jià)值選擇，直觀表現(xiàn)為對公民權(quán)利保障及其義務(wù)履行的程度[46]。延續(xù)著這個(gè)思路，立法法中授權(quán)決定的法律功能實(shí)現(xiàn)取決于執(zhí)行性主體在適用過程中的價(jià)值選擇，直觀表現(xiàn)為能否保護(hù)法律權(quán)利以及履行法律義務(wù)。立法法中的授權(quán)決定約束的法律主體首先是立法主體，表現(xiàn)為立法性效力。那么，立法法中的授權(quán)決定對執(zhí)行性主體是否具有“執(zhí)行性效力”呢？

按照“三段論”法律適用邏輯，具有執(zhí)行性效力的法律規(guī)范必須提供“大前提”和“結(jié)論”，即法律規(guī)范規(guī)定“條件+結(jié)果”是具有執(zhí)行性效力的前提和基礎(chǔ)[47]。反觀立法法中的授權(quán)決定，規(guī)范的是被授權(quán)主體行使授權(quán)立法權(quán)制定或者修改法律規(guī)范（條款）的行為，對應(yīng)的法律效果是該法律規(guī)范（條款）生效或者暫時(shí)停止/調(diào)整適用。因此，即便立法法中授權(quán)決定的結(jié)構(gòu)符合“條件+結(jié)果”模式的要求，由于指向被授權(quán)主體的立法行為及其法律結(jié)果，不能作為判定它具有執(zhí)行性效力的依據(jù)。但是，不能由此否認(rèn)立法法中的授權(quán)決定具有執(zhí)行性效力。從文本來看，立法法中的授權(quán)決定不存在執(zhí)行性主體，更遑論執(zhí)行性行為及法律結(jié)果。然而，當(dāng)視野擴(kuò)展至我國現(xiàn)行法律體系，立法法中的授權(quán)決定作為立法依據(jù)，內(nèi)含被授權(quán)主體行使授權(quán)立法權(quán)制定或者修改法律規(guī)范（條款）的立法價(jià)值取向，被授權(quán)主體通過制定或者修改法律規(guī)范（條款）確認(rèn)和規(guī)范執(zhí)行性主體的行為和法律結(jié)果，調(diào)整法律主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，以國家強(qiáng)制力保障法律權(quán)利以及履行法律義務(wù)。簡言之，立法法中的授權(quán)決定是借助被授權(quán)主體制定或者修改的法律規(guī)范（條款）來發(fā)揮執(zhí)行性效力的，個(gè)中規(guī)定的立法行為及其法律效果是它具有執(zhí)行性效力的前提和基礎(chǔ)。綜上所述，立法法中的授權(quán)決定具有間接的執(zhí)行性效力，這是將其與被授權(quán)主體制定或者修改的法律規(guī)范（條款）置于我國現(xiàn)行法律體系中綜合考察的結(jié)果。

結(jié)語

在全面深化改革和全面推進(jìn)依法治國的新時(shí)代，立法法中的授權(quán)決定作為改革與法治銜接的橋梁，已成為中國特色社會(huì)主義法律體系的有機(jī)組成部分，對探索改革立法經(jīng)驗(yàn)?zāi)酥镣晟浦袊厣鐣?huì)主義法治體系都起到了關(guān)鍵作用。本文以2023年修改的立法法為依據(jù)，依次分析了個(gè)中授權(quán)決定的內(nèi)涵、功能和效力，得出以下結(jié)論。第一，立法法中的授權(quán)決定即為“授權(quán)立法決定”，是我國人民代表大會(huì)政治制度下授權(quán)立法體制的特有產(chǎn)物，系授權(quán)主體基于單方意思表示專門作出的以實(shí)現(xiàn)立法權(quán)自上而下定向轉(zhuǎn)移至被授權(quán)主體為價(jià)值目標(biāo)的決定，包含“暫時(shí)停止法律實(shí)施決定”“授權(quán)地方改革試點(diǎn)決定”等樣態(tài)，是“授權(quán)決定”和“立法性決定”的下位概念。第二，作為我國現(xiàn)行法律體系的重要元素，立法法中的授權(quán)決定具有調(diào)整授權(quán)主體與被授權(quán)主體之間的立法權(quán)力義務(wù)關(guān)系、指引改革和保障法律權(quán)利的法律功能。第三，立法法中的授權(quán)決定同時(shí)具有立法性效力和執(zhí)行性效力，其中，立法性效力表現(xiàn)為對被授權(quán)主體的直接效力和對其他立法主體的間接效力，執(zhí)行性效力是借助被授權(quán)主體制定或者修改的法律規(guī)范（條款）對執(zhí)行性主體產(chǎn)生的效力。毫不諱言，以上結(jié)論均是筆者站在規(guī)范立場對立法法中授權(quán)決定的內(nèi)涵、功能和效力進(jìn)行的思考，本文所做的努力只是一項(xiàng)基礎(chǔ)性的理論工作。至于實(shí)踐中立法法中授權(quán)決定的法律功能如何實(shí)現(xiàn)、法律效力怎樣發(fā)揮等問題，還有待方家深入研究。

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基金項(xiàng)目：本文系國家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“新時(shí)代中國改革創(chuàng)新試驗(yàn)的法治問題研究”（18ZDA134）的階段性成果。

作者簡介：邢偉星，華南理工大學(xué)法學(xué)院助理研究員，法學(xué)博士，從事立法學(xué)研究。

①參見立法法第七十二條第三款、第八十四條第一款和第二款。

②代表性成果有黃賢宏：《關(guān)于我國授權(quán)立法制度的法律思考》，《當(dāng)代法學(xué)》1999年第3期，第27頁；陳伯禮：《授權(quán)立法研究》，法律出版社2000年版，第148-174頁；鄧世豹：《授權(quán)立法的法理思考》，中國人民公安大學(xué)出版社2002年版，第81-83頁；戚淵：《論立法權(quán)》，中國法制出版社2002年版，第160頁。

③即，職權(quán)立法主體系授權(quán)決定之唯一適格主體，“授權(quán)法”乃授權(quán)決定之唯一規(guī)范形式，法律絕對保留事項(xiàng)為授權(quán)決定之唯一權(quán)限邊界。參見江國華、梅揚(yáng)、曹榕：《授權(quán)立法決定的性質(zhì)及其合憲性審查基準(zhǔn)》，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2018年第5期，第14頁。

1參見江國華、梅揚(yáng)、曹榕：《授權(quán)立法決定的性質(zhì)及其合憲性審查基準(zhǔn)》，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2018年第5期，第12-21頁；邢偉星、劉旺洪：《授權(quán)立法決定是法律嗎？——源自規(guī)范立場的分析》，《學(xué)?！?022年第3期，第140-148頁。

2參見中國社會(huì)科學(xué)院語言研究所詞典編輯室編：《現(xiàn)代漢語詞典（第7版）》，商務(wù)印書館2016年版，第1208頁。

1參見立法法第一條。

1基本邏輯是，憲法原則性配置立法權(quán)，憲法性法律對憲法原則性配置的立法權(quán)予以具體化，即立法主體的固有立法權(quán)是憲法和憲法性法律合力作用的結(jié)果。參見邢偉星：《何為授權(quán)立法條款？——基于我國現(xiàn)行法律的分析》，《西部法學(xué)評論》2022年第1期，第115頁。

2參見立法法第十三條第一款。