政府主導(dǎo)原則的規(guī)范闡釋與制度展開

王建學(xué) 高強

摘要：政府主導(dǎo)是中國特色國家治理體系和中國式現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性問題，但在法學(xué)界則長期受到忽視。2023年《無障礙環(huán)境建設(shè)法》等9件法律已將政府主導(dǎo)明確規(guī)定為基本原則之一，未來政府主導(dǎo)原則入法的步伐可能會不斷加大。政府主導(dǎo)原則的法律確認是法規(guī)和黨政文件中同類內(nèi)容的升級，其在內(nèi)容上與市場運作、社會參與乃至更寬泛的多方協(xié)同或多方共建相結(jié)合，并以各級人民政府的相應(yīng)職責為具體依托。就規(guī)范基礎(chǔ)而言，政府主導(dǎo)原則內(nèi)嵌于憲法所確立的國家治理體系，以黨政結(jié)構(gòu)為組織保障，并關(guān)聯(lián)著憲法所宣告的中國特色社會主義現(xiàn)代化目標，實現(xiàn)有效市場與有為政府相結(jié)合。政府主導(dǎo)原則的實現(xiàn)需要特定的制度結(jié)構(gòu)作為保障。為更好發(fā)揮政府主導(dǎo)原則對中國式現(xiàn)代化的促進功能，應(yīng)當對各級政府的職責進行體系性整合，完善政府內(nèi)部的橫向和縱向分工，發(fā)揮好黨政合署的組織優(yōu)勢，并夯實全過程人民民主的基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：政府主導(dǎo)；國家治理；中國式現(xiàn)代化；有為政府

DOI： 10.13734/j.cnki.1000-5315.2024.0309

收稿日期：2024-01-07

基金項目：本文系2020年度國家社會科學(xué)基金重大項目“國家縱向治理體系現(xiàn)代化和法治化若干重大問題研究”（20＆ZD159）和天津大學(xué)2023年研究生文理拔尖創(chuàng)新獎勵計劃重點項目“新文科建設(shè)背景下國家法律與黨內(nèi)法規(guī)復(fù)合型人才培養(yǎng)研究”（A1-2023-004）的階段性成果。

作者簡介：王建學(xué)，男，河北承德人，天津大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，國家社科基金重大項目首席專家，天津市優(yōu)秀中青年法學(xué)家，E-mail： 106762348＠qq.com；

高強，男，山東濰坊人，天津大學(xué)法學(xué)院博士研究生。

政府主導(dǎo)是中國特色國家治理體系和中國式現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性問題。在我國的經(jīng)濟發(fā)展過程中，政府在各方面發(fā)揮著重要的主導(dǎo)作用，“中國政府的主導(dǎo)作用不僅僅體現(xiàn)在像西方發(fā)達市場經(jīng)濟國家那樣制定和實施市場規(guī)則，提供平等競爭環(huán)境，利用財政、貨幣政策平衡市場總供求等方面，更重要的是，中國政府是國家經(jīng)濟建設(shè)和市場化的發(fā)動者和組織者，承擔著推動經(jīng)濟發(fā)展、實現(xiàn)國家現(xiàn)代化的重任”【馮新舟、何自力《中國模式中的市場與政府關(guān)系——政府主導(dǎo)下的社會主義市場經(jīng)濟》，《馬克思主義研究》2015年第11期，第54頁。】。有學(xué)者指出，“從中國市場經(jīng)濟改革開放的進程觀察，歷史上任何重大體制的改革只有在政府主導(dǎo)下才具有‘活的靈魂”【陳兵《法治視閾下數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展與規(guī)制系統(tǒng)創(chuàng)新》，《上海大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2019年第4期，第112頁?！?。然而，不能忽視的是，政府主導(dǎo)在實踐中一直存在爭議和批評，甚至有觀點認為，中國未來發(fā)展的關(guān)鍵在于“能不能以更大的決心和魄力改變政府主導(dǎo)型的經(jīng)濟增長方式”【遲福林《政府主導(dǎo)的增長方式需要改變》，《中國經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊》2011年第17期，第8頁。】。伴隨著贊許與爭論，政府主導(dǎo)本身經(jīng)歷著不斷的演進和發(fā)展。

目前，政府主導(dǎo)原則在環(huán)保、脫貧、應(yīng)急和婦女權(quán)益保障等一系列重要領(lǐng)域都得到了充分運用，其功能得到了不斷凸顯，在我國國家治理體系中居于十分重要的地位。舉例而言，在徹底消除貧困、實現(xiàn)共同富裕的使命召喚下，2015年11月29日發(fā)布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》中就確立了政府主導(dǎo)精準脫貧責任。但如學(xué)者所說，“法學(xué)界對政府主導(dǎo)精準脫貧責任的性質(zhì)定位、內(nèi)在機理以及推進路徑等尚缺乏系統(tǒng)的提煉與深入的闡述”【蔣悟真《政府主導(dǎo)精準脫貧責任的法律解釋》，《政治與法律》2017年第7期，第72-73頁?！?。事實上，法學(xué)界對政府主導(dǎo)的忽視并沒有局限在脫貧領(lǐng)域。近年來，政府主導(dǎo)已經(jīng)先后寫入《科學(xué)技術(shù)進步法》、《黑土地保護法》、《婦女權(quán)益保障法》、《無障礙環(huán)境建設(shè)法》等9件法律，并成為這些領(lǐng)域工作的基本原則之一。但法學(xué)界幾乎缺乏對政府主導(dǎo)的關(guān)注，特別是從基本原則層面對政府主導(dǎo)的規(guī)范闡釋一直付之闕如，這種研究現(xiàn)狀與其在法律體系中的不斷豐富和發(fā)展不相適應(yīng)。因此，本文從規(guī)范角度出發(fā)系統(tǒng)闡釋政府主導(dǎo)原則的主要內(nèi)涵和價值基礎(chǔ)，以及它在我國國家治理體系中的運行機理，最終揭示其在中國式現(xiàn)代化中的制度功能。

一 政府主導(dǎo)原則的法律表達

（一）政府主導(dǎo)原則的入法過程

政府主導(dǎo)原則最早體現(xiàn)在黨政文件中，表達了黨和國家在特定工作領(lǐng)域的基本思路和原則，要求人民政府在相關(guān)工作領(lǐng)域、任務(wù)實現(xiàn)或事業(yè)發(fā)展中發(fā)揮主導(dǎo)性的作用和功能。比如在《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》中將“堅持政府主導(dǎo)，增強社會合力”【《中共中央 國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》（2015年11月29日），《中華人民共和國國務(wù)院公報》2015年第35號，第12頁?！孔鳛槊撠氼I(lǐng)域工作的基本原則之一。政府主導(dǎo)原則不斷在調(diào)配社會資源、實現(xiàn)重要使命方面發(fā)揮出不可替代的積極作用，乃至獲得了世界范圍內(nèi)的肯定。有學(xué)者指出，“政府主導(dǎo)下的經(jīng)濟發(fā)展是中國特色社會主義市場經(jīng)濟有別于西方經(jīng)濟模式的地方，實踐表明，政府主導(dǎo)下的經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造了世界奇跡”【姜濤《法治中國建設(shè)的社會主義立場》，《法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報）》2017年第1期，第14頁?！?。以政府主導(dǎo)來有效實現(xiàn)特定治理任務(wù)，其制度性功能得到實踐的不斷證實，內(nèi)在經(jīng)驗不斷沉淀并轉(zhuǎn)化為我國國家治理體系的優(yōu)勢。

為進一步鞏固和發(fā)揮我國國家治理體系的優(yōu)勢，將行之有效的制度、機制和模式固定下來，并進一步予以完善和發(fā)展，就有必要將政府主導(dǎo)原則寫入法律條文，賦予其穩(wěn)定的規(guī)范形式。通過檢索，目前共有9件法律明確規(guī)定了政府主導(dǎo)原則，其基本表述形式如表1所示。此外，還有1436件行政法規(guī)和地方性法規(guī)也明確規(guī)定了政府主導(dǎo)，這些法規(guī)涵蓋了政府涉足的大部分領(lǐng)域【筆者以“政府主導(dǎo)”為關(guān)鍵詞在北大法寶數(shù)據(jù)庫對法規(guī)正文進行全文精確檢索，共得到現(xiàn)行有效法規(guī)1436件，其中，6件行政法規(guī)，1430件地方性法規(guī)。以上數(shù)據(jù)檢索日期為2023年12月21日?！??？紤]到法律是目前明確規(guī)定政府主導(dǎo)原則的最高規(guī)范形式，且9件法律的相關(guān)規(guī)定能夠代表該原則的實際樣態(tài)，因此為簡便起見，本文以9件法律作為文本分析的對象。

（二）政府主導(dǎo)原則的基本內(nèi)涵

既有規(guī)范文本在涉及政府職能定位時，存在政府領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)和政府引導(dǎo)等不同表述。因此，首先必須明晰上述不同表達之間的差異。

領(lǐng)導(dǎo)與主導(dǎo)較為接近，二者都意味著帶領(lǐng)各方實現(xiàn)發(fā)展任務(wù)，但前者更多要求政府在宏觀上把控全局，而后者還要求政府以具體的功能左右全局發(fā)展，政府必須通過實際的工作參與其中。需要特別強調(diào)的是，主導(dǎo)絕不是獨占全局，政府主導(dǎo)本身具有諸多相關(guān)的平行項、結(jié)合項或協(xié)同項，有學(xué)者曾將這種新的治理模式稱為“政府主導(dǎo)下的多方合作”【竺乾威《政府主導(dǎo)下的多方合作：集中體制下的治理創(chuàng)新》，《中國行政管理》2022年第1期，第16頁?！?。從現(xiàn)有9件法律的條文表述來看，政府主導(dǎo)多與市場運作和社會參與相結(jié)合，甚至與更寬泛的“多方協(xié)同”或“多方共建”相結(jié)合。比如，《無障礙環(huán)境建設(shè)法》明確規(guī)定，在發(fā)揮政府主導(dǎo)作用的同時，也注重調(diào)動市場主體的積極性，推動社會組織和公眾廣泛參與。

引導(dǎo)則意味著政府并非以實際的具體工作統(tǒng)領(lǐng)全局，而是以“向?qū)А钡纳矸葜圃撌聞?wù)朝良好趨勢發(fā)展。如《就業(yè)促進法》第二十條第三款提到“縣級以上地方人民政府引導(dǎo)農(nóng)業(yè)富余勞動力有序向城市異地轉(zhuǎn)移就業(yè)”?！掇r(nóng)業(yè)保險條例》第三條第二款提到“農(nóng)業(yè)保險實行政府引導(dǎo)、市場運作、自主自愿和協(xié)同推進的原則”。在就業(yè)、保險等領(lǐng)域，社會與市場的作用更為突出，而政府并非這些領(lǐng)域的決定性參與者。政府必須遵守市場客觀規(guī)律，在充分尊重市場和社會主體地位的同時，利用其優(yōu)勢地位把握方向、宏觀調(diào)控、完善政策、營造良好環(huán)境并積極提供支持等，激發(fā)市場活力，使市場在資源配置中起決定性作用，而主導(dǎo)更多體現(xiàn)政府積極主動直接地計劃、組織和實施運作。

總體而言，政府主導(dǎo)既需要政府在法定職權(quán)內(nèi)大力作為，又要求政府拋棄“包辦式”思維，在某些領(lǐng)域適當放權(quán)。“具有現(xiàn)代治理屬性的政府主導(dǎo)格局不同于全能主義國家時期的大包大攬，而是轉(zhuǎn)變政府職能、破除權(quán)力集中而又缺乏制約基礎(chǔ)上的政府主導(dǎo)體制，是基于規(guī)則的政府主導(dǎo)”【魏艷、朱方彬《改革開放以來國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化問題研究》，《云南民族大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2018年第5期，第32頁?！?。政府與社會組織、公共團體以及社會公眾，不是控制與統(tǒng)治的關(guān)系，而是彼此合作、上下互動的多元關(guān)系。政府在積極履行職能的同時，需要摒棄強烈的政府管制和行政強制的色彩，實現(xiàn)多元主體共同參與社會治理的格局。

（三）政府主導(dǎo)原則的規(guī)范升級

從形式來看，政府主導(dǎo)原則具有多樣化的規(guī)范形態(tài)，法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)以及各類黨政文件中都有其身影。此外，還有大量的規(guī)范和文本雖然沒有明文確認政府主導(dǎo)原則，但其所表述的政府職責或定位，實際上同樣將政府置于相關(guān)工作的主導(dǎo)性地位?？梢哉J為，法律對政府主導(dǎo)原則的明文確認，承認、總結(jié)和升華了表述政府主導(dǎo)原則的其他文本形式，并且使其表述更為簡練、準確、清晰和穩(wěn)定。例如，2012年國務(wù)院出臺的《無障礙環(huán)境建設(shè)條例》，雖然關(guān)于縣級以上人民政府一系列具體職能的表述體現(xiàn)了政府主導(dǎo)的實質(zhì)地位，但并未明確提及政府主導(dǎo)。以此為基礎(chǔ)，2023年《無障礙環(huán)境建設(shè)法》明確將堅持政府主導(dǎo)作為立法的總體思路之一，使得政府的主導(dǎo)性地位更加明確。

在9件相關(guān)法律中，《無障礙環(huán)境建設(shè)法》的通過時間最晚，其對政府主導(dǎo)的表述也最為全面和系統(tǒng)。該法第三條規(guī)定了推進無障礙環(huán)境建設(shè)的原則，即“堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，調(diào)動市場主體積極性，引導(dǎo)社會組織和公眾廣泛參與，推動全社會共建共治共享”。這不僅將政府主導(dǎo)與市場活力、社會參與等相結(jié)合，更重要的是明確了在黨的領(lǐng)導(dǎo)下發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用。在最終落腳點上，該條將政府、市場主體、社會組織和公眾等一同納入了共建共治共享的國家和社會治理格局，充分體現(xiàn)了社會主義的人民性特征。共建共治共享的引入，“充分彰顯社會治理的人民本位觀，并對依靠群眾實現(xiàn)共治提出了更高要求”【江必新、王紅霞《論現(xiàn)代社會治理格局——共建共治共享的意蘊、基礎(chǔ)與關(guān)鍵》，《法學(xué)雜志》2019年第2期，第56頁?！俊?/p>

可以預(yù)見，隨著立法實踐的不斷發(fā)展，不僅政府主導(dǎo)原則的適用范圍將不斷擴大，對社會、文化等公共事業(yè)的建設(shè)起到越來越大的推動作用，而且會在更大范圍內(nèi)促進形成共建共治共享的國家和社會治理格局。如果深入到法律起草的過程，可以發(fā)現(xiàn)立法者在確認政府主導(dǎo)原則的過程中表現(xiàn)出一種從容穩(wěn)健的心態(tài)，對我國的國家治理優(yōu)勢予以充分肯定。這種普遍的立法自信來源于實踐的成功，即政府主導(dǎo)原則確實有助于在科學(xué)技術(shù)進步、婦女權(quán)益保障、黑土地保護等特定領(lǐng)域形成建設(shè)合力，并且顯著提升相關(guān)工作的成效?；谶@種自信的心態(tài)和肯定的立場，政府主導(dǎo)原則入法的步伐會不斷加大，未來將有更多法律明文確認政府主導(dǎo)原則?？梢哉f，目前檢索到的9件法律只是政府主導(dǎo)原則入法的起點，絕非終點。

（四）政府主導(dǎo)原則的職責基礎(chǔ)

政府主導(dǎo)原則的具體依托是政府職責，它必須具體化為各級人民政府的相應(yīng)職責。如果缺少各級人民政府在特定的事務(wù)或任務(wù)中履行具體職能，政府主導(dǎo)原則本身必然落空。事實上，相關(guān)法律文本都以某種方式體現(xiàn)了政府主導(dǎo)與各級政府相應(yīng)職能的結(jié)合。其中，《婦女權(quán)益保障法》第三條分四款明確規(guī)定了在政府主導(dǎo)原則之下各級政府、縣級以上人民政府相關(guān)機構(gòu)及有關(guān)部門的職責。值得關(guān)注的是，在《無障礙環(huán)境建設(shè)法》中共有19處表述涉及了各級人民政府的職能或定位，其頻率之高僅次于無障礙環(huán)境建設(shè)本身。

在政府職責問題的延長線上，值得進一步強調(diào)特定行政事務(wù)中的權(quán)力與權(quán)利關(guān)系。實際上，政府主導(dǎo)決定著某個特定任務(wù)本身能否充分完成，由此進一步?jīng)Q定著行政相對人權(quán)利的實現(xiàn)程度。以《無障礙環(huán)境建設(shè)法》為例，雖然通常認為，殘疾人、老年人等群體的權(quán)益保障是無障礙環(huán)境建設(shè)的“政策基礎(chǔ)”【唐亞南《試析殘障人無障礙權(quán)益的法律保障》，《法律適用》2023年第8期，第84頁。】，但是，如果缺乏人民政府在組織保障和機制形成等方面的功能，這些權(quán)益就會喪失賴以存在的客觀基礎(chǔ)。這就意味著，在法律所規(guī)定的特定事務(wù)或任務(wù)領(lǐng)域中，必須以政府主導(dǎo)的內(nèi)涵闡釋為基礎(chǔ)，清楚界定各級人民政府的基本職能，并厘清人民政府與其他主體之間、不同層級政府之間以及人民政府與其相關(guān)職能部門之間的關(guān)系定位。

二 政府主導(dǎo)原則的規(guī)范基礎(chǔ)

政府主導(dǎo)原則的規(guī)范闡釋不能只停留在分析和歸納相關(guān)的法律規(guī)定上，還必須進一步追問以下基礎(chǔ)性問題：確立政府主導(dǎo)原則的法律規(guī)定是否具有憲法作為根本法層面的基礎(chǔ)？政府主導(dǎo)在我國國家治理體系中的底層邏輯是什么？政府主導(dǎo)在推進中國式現(xiàn)代化的過程中承擔著怎樣的功能？政府主導(dǎo)本身是否具有一定的適用條件？對這些問題的解決有助于深化對政府主導(dǎo)原則的理解。

（一）現(xiàn)代化任務(wù)目標驅(qū)動下的主導(dǎo)型政府

從規(guī)范體系的角度而言，法律中所規(guī)定的政府主導(dǎo)原則不應(yīng)是孤立或自足的，它必須能夠嵌入到中國特色社會主義法律體系之中，特別是獲得《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）從根本法和最高法層面提供的支撐，并得到融貫的解釋。各級人民政府的職責設(shè)定主要出自現(xiàn)行《憲法》第三章國家機構(gòu)的第三節(jié)（國務(wù)院）、第五節(jié)（地方各級人大和政府）以及第六節(jié)（民族自治地方的自治機關(guān)），其內(nèi)容主要集中在執(zhí)行法律和人大決定、管理公共事務(wù)、領(lǐng)導(dǎo)行政工作等，并未體現(xiàn)出政府主導(dǎo)的理念。從具體表述來看，《憲法》第八十九條關(guān)于國務(wù)院對經(jīng)濟、教育、科學(xué)、文化等事項的職權(quán)采用的表述是“領(lǐng)導(dǎo)和管理”，第一百零七條關(guān)于縣級以上各級人民政府的職權(quán)采用的表述是“管理”，而領(lǐng)導(dǎo)、管理和主導(dǎo)本身就存在一定差異。此外，《國務(wù)院組織法》、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱《地方組織法》）的規(guī)定主要遵循《憲法》的原則和框架，也未體現(xiàn)出政府主導(dǎo)。綜上，僅從《憲法》和相關(guān)組織法關(guān)于政府職責定位的條款出發(fā)，無法推導(dǎo)出政府主導(dǎo)原則。

然而，對政府主導(dǎo)原則的憲法闡釋不能局限于國家機構(gòu)及其職權(quán)本身，而是必須采取體系解釋的方法，并且具有歷史維度。比較來看，現(xiàn)行《憲法》國家機構(gòu)章對各級人民政府的定位大體類似于1975年《憲法》國家機構(gòu)章對國務(wù)院和地方各級革命委員會的定位，僅在具體權(quán)力上存在差別，但兩個時期的政府實際定位則明顯不同，前者是市場經(jīng)濟之下的主導(dǎo)型政府，后者則是計劃經(jīng)濟之下的全權(quán)政府。筆者認為，此種差異的原因并不在國家機構(gòu)章，而在于序言和總綱中的國家目標、任務(wù)和路線?，F(xiàn)行《憲法》序言首先敘述了近代中國逐漸淪為半殖民地、半封建社會并積貧積弱的歷史事實，表達出實現(xiàn)翻天覆地偉大變革的期待，然后確立了國家任務(wù)和總路線，包括了中國式現(xiàn)代化和中華民族偉大復(fù)興。這些內(nèi)容進一步延伸到總綱所確定的國家政策特別是社會經(jīng)濟政策，即國家必須發(fā)展教科文衛(wèi)等各項事業(yè)，必須加強精神文明建設(shè)、思想道德建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護等。據(jù)此，國家是現(xiàn)代化任務(wù)目標引領(lǐng)下的國家，執(zhí)政黨是使命驅(qū)動型政黨【現(xiàn)代西方國家政黨的主要類型可稱為競爭型政黨，而馬克思主義政黨的主要類型可稱為使命型政黨。參見：唐亞林《使命型政黨：新型政黨理論分析范式創(chuàng)新與發(fā)展之道》，《政治學(xué)研究》2021年第4期，第45頁?！?，同樣，政府必須是主導(dǎo)型政府，正是這些內(nèi)容決定著政府定位必須融積極性、主動性、創(chuàng)造性和主導(dǎo)性于一體，對推動和實現(xiàn)國家發(fā)展承擔起總體責任。

政府主導(dǎo)原則往往與公眾參與緊密結(jié)合，在政府主導(dǎo)的語境中，政府職能的發(fā)揮應(yīng)充分體現(xiàn)人民民主原則。民主既是社會主義現(xiàn)代化的目標，也是重要的實施途徑。“憲法在指導(dǎo)思想、規(guī)范體系以及價值目標上，都充分體現(xiàn)人民民主原則，使人民當家作主成為整部憲法的核心理念”【韓大元《論我國現(xiàn)行憲法的人民民主原則》，《中國法學(xué)》2023年第1期，第35頁?！?。民主原則在《憲法》序言、總綱、基本權(quán)利和國家機構(gòu)等各章均有體現(xiàn)，而這也為政府主導(dǎo)下多元主體的廣泛參與提供了正當性基礎(chǔ)?？傊鲗?dǎo)原則的正當性依據(jù)在方法論上源于憲法的體系解釋，即必須基于整部憲法特別是結(jié)合其序言、總綱部分來理解政府定位，而非拘泥于第三章國家機構(gòu)的特定條款。政府主導(dǎo)原則源于現(xiàn)行《憲法》中的政府職責與國家政策、國家任務(wù)以及基本路線的相互結(jié)合，是建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國目標所驅(qū)動，是基本國策和國家任務(wù)所牽引的政府定位、職責與功能。

（二）黨政結(jié)構(gòu)是政府主導(dǎo)的根本組織保障

社會主義現(xiàn)代化為政府主導(dǎo)提供了價值目標，仍須在憲法上進一步追問政府主導(dǎo)的可行性，即政府是否能夠在教育、科技、文化等諸多領(lǐng)域承擔起主導(dǎo)功能。

從比較憲法的角度來看，我國行政機關(guān)的自主性相對不足。各國憲法對政府的職責定位與政權(quán)組織形式息息相關(guān)。通常而言，在議會內(nèi)閣制政體中，政府對議會的依附性強而自主性弱，政府很難承擔起在社會領(lǐng)域的主導(dǎo)作用。在總統(tǒng)制政體中，政府的自主性較強，特別是法國憲法的“家長式”總統(tǒng)制和雙行政首長制，使得“總統(tǒng)位于法國國家機構(gòu)的核心”【王蔚《國家治理、憲法規(guī)范與政治事實：以法蘭西第五共和國總統(tǒng)職權(quán)運行為視角》，《中外法學(xué)》2022年第2期，第541頁?！?，行政保留原則也使政府獨立承擔著一系列的重要公共職責。在行政保留的領(lǐng)域，“行政權(quán)享有某種程度的自主空間”【門中敬《行政保留的時代背景與理論形態(tài)》，《煙臺大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2018年第6期，第21頁?！?，政府可以排除議會的干涉，但即便如此，也遠談不上政府主導(dǎo)。我國《憲法》關(guān)于政府的形式定位更接近于議會內(nèi)閣制，人民政府從根本上存在于人大制度之中，各級政府是同級人大的執(zhí)行機關(guān)，由人大產(chǎn)生、對其負責、受其監(jiān)督、并向其報告工作。由此，政府主導(dǎo)便缺乏制度支撐。需要注意到，政府主導(dǎo)與政治體制意義上的“行政主導(dǎo)”并不能等同。在比較憲法和政治制度中，雖然存在政府地位較高、行政自主性較強的體制，但真正的行政主導(dǎo)并不多見，較為典型的實例是我國香港和澳門兩個特別行政區(qū)。即使是政府地位較高、行政自主性較強的政治體制，通常也很難說政府會在國家政策、任務(wù)或路線的牽引下發(fā)揮主導(dǎo)功能。原因在于，外國憲法和政治制度中的政府在分權(quán)制衡和政黨斗爭的背景下，不可能在制度上承擔起主導(dǎo)性功能。不同于西方的分權(quán)制衡，我國國家機構(gòu)之間是分工合作關(guān)系，“以人民代表大會集中統(tǒng)一行使國家權(quán)力，其他國家機關(guān)依照職權(quán)、事權(quán)和工作程序相互分工的統(tǒng)分結(jié)合的權(quán)力架構(gòu)”【朱?；荨秶覚?quán)力分工與制約的憲法實踐及其當代意涵》，《四川師范大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2022年第6期，第64頁?！?。并且，《憲法》確立了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作制度，中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，是國家的最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量，發(fā)揮著“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的領(lǐng)導(dǎo)作用。2018年《憲法修正案》將“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征”寫入《憲法》正文，“進一步確認了中國共產(chǎn)黨作為中國特色社會主義事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)核心的地位”【秦前紅、劉怡達《中國現(xiàn)行憲法中的“黨的領(lǐng)導(dǎo)”規(guī)范》，《法學(xué)研究》2019年第6期，第18頁?！?。由此，我國的政黨制度和黨政結(jié)構(gòu)避免了西方多黨制下政黨之間的相互掣肘，為政府主導(dǎo)提供了可行性保障。

在實踐中，黨委和政府雖然職能有所不同，但它們之間存在著密切聯(lián)系，在具體工作中相互依存、相輔相成。近年來的黨政合署以及黨和國家機構(gòu)改革進一步提升了治理效能?！霸谥袊厣h政復(fù)合體制之中，黨政之間實現(xiàn)了功能性耦合結(jié)構(gòu)，無論是條塊的政府機構(gòu)分工，還是科層結(jié)構(gòu)的行政組織序列，中國共產(chǎn)黨的黨委、黨組、支部與同級政府機關(guān)總是共同伴生的關(guān)系”【王立峰《中國特色黨政復(fù)合體制的政治邏輯與實踐機制》，《江海學(xué)刊》2022年第1期，第165頁。】。這種黨政復(fù)合結(jié)構(gòu)成為政府主導(dǎo)的內(nèi)在組織邏輯?？傊?，我國政府的憲法定位是人大的執(zhí)行機關(guān)和行政機關(guān)，因為特殊的黨政結(jié)構(gòu)而具有行政主導(dǎo)的組織基礎(chǔ)，而在外國的行政主導(dǎo)體制中，雖然行政的自主性更高，但因為分權(quán)制衡和政黨掣肘的影響，缺乏政府主導(dǎo)的基礎(chǔ)。我國的政府主導(dǎo)是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下的政府主導(dǎo)，在組織結(jié)構(gòu)上實現(xiàn)了黨政合署，為政府主導(dǎo)提供了根本的組織保障。

（三）政府主導(dǎo)體現(xiàn)我國國家治理體系的底層邏輯

沿著黨政結(jié)構(gòu)的思路，可以進一步發(fā)現(xiàn)政府主導(dǎo)與中國式治理體系的不可分割性。政府主導(dǎo)原則內(nèi)嵌于憲法所確立的國家治理體系，而后者并非僅僅包括《憲法》第三章所規(guī)定的國家機構(gòu)，還包括以黨的領(lǐng)導(dǎo)為本質(zhì)特征的中國式現(xiàn)代化?！爸袊伯a(chǎn)黨組織不僅存在于國家的立法機關(guān)（權(quán)力機關(guān)）、行政機關(guān)與司法機關(guān)之中，而且黨組織在這些國家機構(gòu)中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用、擁有做出重要決策和決定的權(quán)力，從而形成了黨和國家融為一體的國家權(quán)力結(jié)構(gòu)”【于金富、陳文龍《論中國特色社會主義政治經(jīng)濟學(xué)國家主體性的特殊屬性》，《政治經(jīng)濟學(xué)評論》2021年第1期，第181頁。】。由于黨和政府在組織、結(jié)構(gòu)、權(quán)威等方面具有高度的契合性，因此，法律文本中規(guī)定的政府主導(dǎo)如果放到寬泛的政治話語體系下，則是更為宏觀的黨政主導(dǎo)。在中國式現(xiàn)代化的道路上，必須充分發(fā)揮我國國家治理體系的優(yōu)勢，調(diào)動一切可以調(diào)動的治理要素，既要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)并充分發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)力，同時也要在黨的領(lǐng)導(dǎo)之下發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用。

中國式國家治理體系和現(xiàn)代化道路具有歷史正當性。受限于歷史傳統(tǒng)和諸多現(xiàn)實因素，我國以往的社會經(jīng)濟發(fā)展一直較為滯后，而憲法確立的現(xiàn)代化任務(wù)目標又相對迫切和艱巨，只有堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，并在黨的領(lǐng)導(dǎo)下大力發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，消除社會建設(shè)“一盤散沙”的局面，才能取得現(xiàn)代化建設(shè)的快速進步。如學(xué)者所說，“為了解放和發(fā)展社會生產(chǎn)力，‘做大蛋糕，既需要把廣大人民群眾動員和組織起來，聚精會神搞建設(shè)、一心一意謀發(fā)展，讓一切創(chuàng)造財富源泉涌流，讓一切創(chuàng)新能力迸發(fā)；又需要政府主導(dǎo)體制，因為這種體制之最大優(yōu)勢，就是可以集中一切社會資源和力量‘辦大事，既可以盡快‘做大蛋糕，創(chuàng)造和積累社會物質(zhì)財富，又有助于在我國‘時空壓縮背景下實施追趕戰(zhàn)略”【韓慶祥《政府主導(dǎo)與國家治理》，《毛澤東鄧小平理論研究》2014年第10期，第43-44頁。】。

政府主導(dǎo)下的中國式現(xiàn)代化并非將權(quán)力或資源向國家和政府集中，它在特定程度和方面具有向社會賦權(quán)的趨勢。這種趨勢體現(xiàn)了我國全過程人民民主的理念，“全過程人民民主既是社會主義民主政治的本質(zhì)屬性，也是中國式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求”【袁紅英《全過程人民民主：中國式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求》，《光明日報》2022年11月18日，第6版?！?。在過去政府“包辦式”思維下，民眾和社會組織雖然也在一定程度上參與社會治理，但這種參與本質(zhì)上是一種弱參與，并呈現(xiàn)出領(lǐng)導(dǎo)者與被領(lǐng)導(dǎo)者、管理者與被管理者的單向關(guān)系，市場主體發(fā)揮的作用僅僅是輔助性的。而政府主導(dǎo)原則的提出，使得市場多元主體擺脫了社會治理的弱參與角色，實現(xiàn)從輔助性地位轉(zhuǎn)變?yōu)槠降?、互惠的伙伴關(guān)系。如學(xué)者所說，“在當代中國，建立政府主導(dǎo)下的社會治理共同體是改進社會治理方式、推進社會治理創(chuàng)新的重要目標和路徑”【公維友、劉云《當代中國政府主導(dǎo)下的社會治理共同體建構(gòu)理路探析》，《山東大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2014年第3期，第52頁?！?。堅持政府主導(dǎo)下的多元主體共同合作，可以進一步發(fā)揮我國國家治理體系的獨特優(yōu)勢，服務(wù)于中國式現(xiàn)代化。

（四）政府主導(dǎo)有利于有效市場與有為政府相結(jié)合

在政府主導(dǎo)的治理模式中，容易形成社會對政府的依賴，“政府也不自覺地包攬了過多的治理重任，中國改革開放的實踐中一直在進行政府與市場、政府與社會管控與放開的博弈，‘一管就死、一放就亂的循環(huán)一直都在”【王秀哲《大數(shù)據(jù)背景下社會信用體系建構(gòu)中的政府角色重新定位》，《財經(jīng)法學(xué)》2021年第4期，第24頁。】。因此，必須處理好政府與市場、社會的關(guān)系，政府在公共服務(wù)領(lǐng)域應(yīng)通過積極作為實現(xiàn)特定目標，又要遵守一定的邊界，避免對市場的過度干預(yù)，實現(xiàn)有效市場與有為政府相結(jié)合。

第一，市場本身具有一定的自發(fā)性和盲目性，在公共服務(wù)的供給領(lǐng)域，市場的逐利傾向會導(dǎo)致其在此領(lǐng)域的“缺位”。在防震減災(zāi)、動物防疫、無障礙環(huán)境建設(shè)、黑土地保護等領(lǐng)域，市場的短視效應(yīng)可能會導(dǎo)致既定目標難以達成，這就需要政府充分發(fā)揮其職能。政府主導(dǎo)模式賦予國家和政府以足夠的強勢地位，“在政治動員、力量整合、政策推進等方面具有其他經(jīng)濟主體難以企及的權(quán)威”【韓琪《中國政府主導(dǎo)型市場經(jīng)濟的分析》，《管理現(xiàn)代化》2013年第1期，第2頁?！?。因此，對于市場不愿介入或無法發(fā)揮作用的領(lǐng)域，政府應(yīng)發(fā)揮其主導(dǎo)功能，制定中長期規(guī)劃，實現(xiàn)有效市場與有為政府相結(jié)合。

第二，凡是社會和民間較為薄弱的環(huán)節(jié)，就需要政府發(fā)揮其兜底功能。我國的社會組織和社會自治一直較為薄弱，在諸多領(lǐng)域不得不較多依賴國家和政府。“完全由民間草根組織自發(fā)開展的活動往往因為缺乏有力的支持而難以為繼。這就意味著在社會轉(zhuǎn)型的相當長時期內(nèi)，都不宜過多地強調(diào)公民自治，而應(yīng)當強調(diào)政府主導(dǎo)下的公民參與”【王學(xué)杰《從政府主導(dǎo)到公民自治：我國社會治理工具發(fā)展的基本取向》，《理論探討》2014年第1期，第27頁。】。在這種背景下，政府就需要在國家和社會治理過程中承擔好主導(dǎo)性的角色。例如，在鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域，“明確了政府的主導(dǎo)地位，實際上也是界定了政府的角色和功能”，“是要在整個鄉(xiāng)村振興的治理體系中充當先鋒、把握方向，為農(nóng)民保駕護航、兜底撐腰”【張大維《優(yōu)勢治理：政府主導(dǎo)、農(nóng)民主體與鄉(xiāng)村振興路徑》，《山東社會科學(xué)》2018年第11期，第71頁?！俊?/p>

最后，各級政府在推動和引領(lǐng)全局發(fā)展的同時，應(yīng)落實有限政府理念，防止將主導(dǎo)變成過度干預(yù)和控制?！疤热魢覟槟骋惶囟繕说倪_致呈現(xiàn)出不遺余力的積極主動姿態(tài)的話，其可能帶來的侵犯性、威脅性和腐蝕性就更為突出，也更值得警惕”【孫莉《論城鎮(zhèn)化政府主導(dǎo)推進的程序規(guī)制》，《法學(xué)》2015年第4期，第50頁?！俊Ｕ鲗?dǎo)的前提是必須尊重市場主體、遵循市場規(guī)律，絕不能將政府主導(dǎo)理解為政府在相關(guān)事務(wù)或任務(wù)中居于排他性或壟斷性地位，更不能允許政府采取以往純粹計劃經(jīng)濟的強制、命令等手段和方式來調(diào)配全部資源。

三 政府主導(dǎo)原則的制度保障

法律原則只有借助有效的制度保障才能得到充分的實施。政府主導(dǎo)原則發(fā)揮作用的空間與其獲得制度保障的程度成正比。對于這些制度構(gòu)成，其部分內(nèi)容在前述9件法律中得到了直接或間接的指引，另外一些則缺少法律條文的明示，因此，就有必要回溯到憲法和相關(guān)組織法所確定的國家治理體系。整合政府主導(dǎo)原則的主要制度構(gòu)成并予以優(yōu)化，可以更充分地發(fā)揮政府主導(dǎo)原則對中國式現(xiàn)代化的促進作用。

（一）整合與優(yōu)化政府職責體系

政府主導(dǎo)原則最直接的制度性依托是各級人民政府的相應(yīng)具體職責。前述9件法律關(guān)于政府職責的具體表述詳略不一，其中《無障礙環(huán)境建設(shè)法》中關(guān)于政府職責與義務(wù)的規(guī)定非常全面，幾乎涵蓋了規(guī)劃、組織、協(xié)調(diào)、資助、指導(dǎo)、獎勵、審批、督促、監(jiān)督、管理等所有的職責類型。一般認為，在傳統(tǒng)型行政主導(dǎo)模式下，政府活動容易出現(xiàn)片面性等問題，因此，對于新型政府主導(dǎo)模式極為重要的是，“堅持剛?cè)岵陌l(fā)展策略，除慎重使用處罰、強制、命令等傳統(tǒng)的剛性活動以外，善于使用指導(dǎo)、契約、獎勵、扶助、評估、和解等新型柔性活動方式，因勢利導(dǎo)，充分釋放民眾的智慧和創(chuàng)造精神，推動合作型行政法治的實現(xiàn)”【姜永偉《法治視閾下政府主導(dǎo)城鎮(zhèn)化的“共建共享”轉(zhuǎn)型》，《河北法學(xué)》2018年第9期，第47頁?！俊Ｒ籽灾?，必須在不斷發(fā)展的制度環(huán)境中實現(xiàn)政府主導(dǎo)與對應(yīng)職責類型的相互匹配。

從國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的角度來看，有必要結(jié)合政府主導(dǎo)原則進一步提出政府職責的體系整合?！皣抑卫憩F(xiàn)代化給政府提出了巨大挑戰(zhàn)，政府作為治理的重要主體，應(yīng)當通過政府再造實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化訴求與政府改革的耦合，這是由當前治理環(huán)境的復(fù)雜性和國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求所決定的”【周麗《國家治理現(xiàn)代化背景下的政府再造：價值重塑與制度變革》，《學(xué)?！?017年第3期，第150頁。】。為了使政府能夠在相關(guān)領(lǐng)域真正承擔起主導(dǎo)性角色，并適應(yīng)國家治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實需要，就必須對政府職責進行整體性理解，克服碎片化的弊端。特別是前述9件法律并沒有全部對相關(guān)領(lǐng)域的政府職責作出充分且完整的規(guī)定，更需要按照政府主導(dǎo)的思路對法律中的缺失內(nèi)容進行內(nèi)涵填充。

首先，在整體上理解各級人民政府在具體事務(wù)或領(lǐng)域中的職能，必須遵循法治政府原則，即政府不能超越憲法和相關(guān)組織法上的職責定位。各級人民政府在組織法上具有綜合性的行政和執(zhí)行職能，其在相關(guān)的具體事務(wù)或領(lǐng)域，必須依法充分且無漏洞地實現(xiàn)職能，并恪守職能邊界。例如在行政復(fù)議領(lǐng)域，對政府職能的理解不能擴大化，“政府主導(dǎo)只是行政復(fù)議委員會的組織程序形式，切不能將政府主導(dǎo)簡單界定為具體審理案件時的行政復(fù)議委員會完全由政府主導(dǎo)，且復(fù)議決定由政府一錘定音”【黃學(xué)賢《行政復(fù)議委員會機制新論》，《蘇州大學(xué)學(xué)報（法學(xué)版）》2021年第2期，第4頁?！?。

其次，憲法中的國家目標和任務(wù)賦予政府積極而靈活的角色。為確?，F(xiàn)代化目標的實現(xiàn)，必須對政府職責予以能動式理解。整合后的政府職責定位不是規(guī)制型政府，更不能是守夜型政府。政府主導(dǎo)原則要求政府首先成為發(fā)展型政府，通過其優(yōu)勢實現(xiàn)發(fā)展目標。隨著數(shù)字政府的發(fā)展，“互聯(lián)網(wǎng)治理中多項內(nèi)容涉及公共政策的制定，如殘疾人使用標準、隱私保護標準、知識產(chǎn)權(quán)保護問題、網(wǎng)絡(luò)資源稀缺性問題等的解決，必須借助國家和政府的力量才能得以實現(xiàn)”【范玉吉、張瀟《網(wǎng)絡(luò)空間命運共同體理念與網(wǎng)絡(luò)空間治理》，《西南政法大學(xué)學(xué)報》2020年第3期，第113頁。】。借助日益成熟的數(shù)字技術(shù)，政府主導(dǎo)可以與市場運作有效結(jié)合，以自身的主導(dǎo)性激發(fā)市場主體的積極性，在發(fā)展型政府的基礎(chǔ)上成為賦能型政府。“相對于傳統(tǒng)發(fā)展型政府的干預(yù)行為，賦能型政府的介入行為是對市場主體進行中立、普惠的賦能，推動充分有效競爭，增進市場的信息發(fā)現(xiàn)和資源配置功能”【黃先海、宋學(xué)印《賦能型政府——新一代政府和市場關(guān)系的理論建構(gòu)》，《管理世界》2021年第11頁，第48頁?！?。

最后，規(guī)定政府主導(dǎo)原則的相關(guān)法律大多集中于特定的社會事業(yè)領(lǐng)域，政府在憲法上的義務(wù)或職責類型系屬保障和實現(xiàn)，而非消極的不干預(yù)。在發(fā)揮主導(dǎo)作用實現(xiàn)社會發(fā)展的過程中，政府的職責體系必須在中國特色社會主義市場經(jīng)濟制度框架下，充分激勵和發(fā)揮市場主體的資源配置和動態(tài)競爭能力，尊重不同領(lǐng)域事務(wù)本身的性質(zhì)，于當為之處有為、于有為之處善為，實現(xiàn)市場增進、分配優(yōu)化與整體可持續(xù)增長。

綜上，在政府主導(dǎo)原則的支配之下，政府職責的重構(gòu)應(yīng)當是職權(quán)法定性、定位積極性、內(nèi)容系統(tǒng)性和事務(wù)差異性的相互結(jié)合。

（二）優(yōu)化政府內(nèi)部的分工合作

政府主導(dǎo)原則的有效性不僅要求政府職責的體系性，即它可以完整覆蓋相關(guān)事務(wù)或工作領(lǐng)域，還要求這些政府職責能夠被協(xié)調(diào)地分配給各級各類政府機構(gòu)，從而得到無漏洞、無沖突的實現(xiàn)。因此，政府職責體系和政府內(nèi)部分工共同為政府主導(dǎo)原則的實現(xiàn)提供直接的組織、程序和機制保障。人民政府在橫向上包括人民政府自身及其職能部門，在縱向上則是不同層級人民政府所組成的國家行政機關(guān)體系，此外還存在著縱向的交錯關(guān)系。因此，必須圍繞政府主導(dǎo)原則在行政組織法意義上優(yōu)化政府內(nèi)部的相互分工。

第一，在橫向上，各級人民政府與其職能部門在無障礙環(huán)境建設(shè)、環(huán)境保護、公共圖書館建設(shè)等方面都存在基本的分工關(guān)系，前者主要負責統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、制定規(guī)劃、組織實施、督促指導(dǎo)和考核檢查，后者則進行具體的執(zhí)行、實施和落實。后一方面的具體執(zhí)行、實施和落實涉及到大量的政府職能部門，其中就可能出現(xiàn)不同部門之間的職能沖突。《無障礙環(huán)境建設(shè)法》特別強調(diào)無障礙環(huán)境的系統(tǒng)化，究其原因，“無障礙環(huán)境特別是無障礙設(shè)施只有做到系統(tǒng)、連續(xù)、規(guī)范、安全才更有意義”【何毅亭《關(guān)于〈中華人民共和國無障礙環(huán)境建設(shè)法（草案）〉的說明——2022年10月27日在第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十七次會議上》，《中華人民共和國全國人民代表大會常務(wù)委員會公報》2023年第5號，第511頁?！俊嶋H上，不僅無障礙建設(shè)，其他社會建設(shè)領(lǐng)域同樣要求任務(wù)執(zhí)行的系統(tǒng)性，因此，各級人民政府特別是國務(wù)院必須充分發(fā)揮其綜合性的領(lǐng)導(dǎo)、組織與協(xié)調(diào)功能，避免行政任務(wù)執(zhí)行中的部門或地域分割，科學(xué)合理地配置政府工作部門的職權(quán)，杜絕不同政府部門各自為政的現(xiàn)象。

第二，在縱向上，各級人民政府的分工合作涉及中央與地方關(guān)系問題。我國是一個發(fā)展不平衡的大國，各地情形和發(fā)展程度各異，在國家縱向治理現(xiàn)代化過程中通過完備的法治“健全充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性的制度體系，具有重要的實踐意義”【王建學(xué)《論憲法地方制度條款的立法實施——以國家縱向治理現(xiàn)代化為視角》，《河南社會科學(xué)》2023年第5期，第26頁?！?。在中國式現(xiàn)代化的動力機制上，必須實現(xiàn)自上而下和自下而上的雙向互動，“在各級黨委領(lǐng)導(dǎo)和政府主導(dǎo)之下充分發(fā)揮人民群眾的自主性、能動性和創(chuàng)造精神”【張震、袁周斌《人與自然和諧共生的中國式現(xiàn)代化之法治體系與方略》，《重慶大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2023年第2期，第204頁?！?。上述幾部法律在涉及縱向府際關(guān)系時都遵循了分級負責、職責同構(gòu)的思路，這體現(xiàn)了我國縱向府際關(guān)系的慣性，既有優(yōu)點也有不足。黨的二十大報告提出“優(yōu)化政府職責體系和組織結(jié)構(gòu)”【習(xí)近平《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告》（2022年10月16日），《人民日報》2022年10月26日，第4版。】，照此思路，未來在發(fā)揮政府主導(dǎo)功能的過程中必須進一步理順中央和地方權(quán)責關(guān)系，加強中央的宏觀事務(wù)管理和區(qū)域協(xié)調(diào)職能，同時賦予地方更多自主權(quán)，支持地方創(chuàng)造性開展工作，按照權(quán)責一致原則規(guī)范分級管理體制，構(gòu)建從中央到地方權(quán)責清晰、運行順暢、充滿活力的工作體系。

最后，我國的政府體系內(nèi)部還存在著一種特殊的縱橫交錯關(guān)系，即《地方組織法》第八十三條規(guī)定的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，地方政府的各個工作部門既受本級人民政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，也受上級人民政府主管部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)或領(lǐng)導(dǎo)，這種交錯關(guān)系通常又稱為條塊關(guān)系。就政府主導(dǎo)原則的制度實現(xiàn)而言，在中央和地方存在分權(quán)關(guān)系、不同地方之間存在競爭關(guān)系的條件下，政府主導(dǎo)的積極效果可能會被條塊關(guān)系所折損或扭曲。比如，有學(xué)者基于1997年至2016年30個省域?qū)用娴拿姘鍞?shù)據(jù)，實證考察了政府主導(dǎo)和地方政府競爭因素對科技創(chuàng)新效率的影響，結(jié)果發(fā)現(xiàn)“政府主導(dǎo)能促進省域科技創(chuàng)新效率提升”，但是，“中國式分權(quán)體制為地方政府橫向競爭提供了體制激勵，地方政府競爭的重點為投資少、周期短、風(fēng)險低的政治明星產(chǎn)業(yè)，對轄區(qū)科技創(chuàng)新支持激勵不足，地方政府競爭對科技創(chuàng)新效率提升具有顯著的抑制作用”【田紅宇、祝志勇、劉魏《政府主導(dǎo)、地方政府競爭與科技創(chuàng)新效率》，《軟科學(xué)》2019年第2期，第25頁?！?。據(jù)此，在縱向治理和央地權(quán)限配置方面，也要不斷完善對地方政府行為的制度規(guī)范和約束機制，扭轉(zhuǎn)地方政府財政偏向的激勵扭曲，切實避免政府主導(dǎo)原則的積極作用被縱橫分工結(jié)構(gòu)所折損。

（三）發(fā)揮黨政合署的組織優(yōu)勢

如前文所述，黨政結(jié)構(gòu)是政府主導(dǎo)有效性的組織保障，如果離開黨的領(lǐng)導(dǎo)，政府主導(dǎo)就會喪失其存在的組織依托。從實踐來看，“如何在堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)下，在推進國家治理現(xiàn)代化與法治中國建設(shè)的進程中，將政府治理納入法治軌道，建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的政府治理體制機制，實現(xiàn)政府治理法治化，是當代中國改革與發(fā)展中的重大理論與實踐課題”【石佑啟、楊治坤《中國政府治理的法治路徑》，《中國社會科學(xué)》2018年第1期，第67頁?！?。黨的領(lǐng)導(dǎo)與政府主導(dǎo)應(yīng)當是相互促進的關(guān)系，既不能因為在具體事務(wù)中堅持政府主導(dǎo)而否定黨的領(lǐng)導(dǎo)，也不能因為堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)而豁免政府對具體行政事務(wù)的管理責任。

在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，政府主導(dǎo)嚴格來說其實是黨政權(quán)力主導(dǎo)，只是其更突出和直接地體現(xiàn)為行政權(quán)。無障礙環(huán)境建設(shè)、婦女權(quán)益保障、環(huán)境保護等均為具體的行政事務(wù)或任務(wù)，在此任務(wù)的具體執(zhí)行過程中，應(yīng)當首先發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用。因為政府在這些領(lǐng)域中需要面對和處理專業(yè)性工作，如學(xué)者所言，“基于權(quán)力結(jié)構(gòu)的約束，黨的領(lǐng)導(dǎo)只是政治領(lǐng)導(dǎo)，黨只決定改革的方向與原則。至于具體如何改革，依然是由政府通過向人大提交相關(guān)議案或政府自我決策來決定的”【劉云甫、朱最新《制度創(chuàng)新與法治：政府主導(dǎo)型改革的法律規(guī)制》，《求實》2010年第1期，第66頁?！?。各級人民政府在履行無障礙環(huán)境建設(shè)等領(lǐng)域的職能過程中，應(yīng)當自覺堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，將黨的領(lǐng)導(dǎo)與具體行政任務(wù)相互結(jié)合，堅持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，依法行使相關(guān)職權(quán)，認真落實好相關(guān)組織法和黨內(nèi)法規(guī)所規(guī)定的請示報告制度，相關(guān)重大事項向本級黨委請示報告，全面貫徹落實黨中央的相關(guān)決定精神和決策部署，在本級黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，將相關(guān)事業(yè)建設(shè)切實作為政府工作的重要內(nèi)容。

黨的領(lǐng)導(dǎo)可以防止政府工作因?qū)I(yè)性而帶來的碎片化，防止只見樹木、不見森林的情況發(fā)生。這就更加要求將政府主導(dǎo)與黨的領(lǐng)導(dǎo)相結(jié)合，在理順黨政關(guān)系的基礎(chǔ)上充分發(fā)揮黨政合署的組織優(yōu)勢。自黨的十九大報告提出“在省市縣對職能相近的黨政機關(guān)探索合并設(shè)立或合署辦公”【習(xí)近平《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》（2017年10月18日），《人民日報》2017年10月28日，第4版?！恳詠恚?018年，《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》和《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》等文件對黨政合署合并作出進一步的明確部署。這些文件所提出的基本要求包括：“黨的有關(guān)機構(gòu)可以同職能相近、聯(lián)系緊密的其他部門統(tǒng)籌設(shè)置，實行合并設(shè)立或合署辦公”【《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》，人民出版社2018年版，第22頁?！?，“市縣要加大黨政機關(guān)合并設(shè)立或合署辦公力度”【《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》，人民出版社2018年版，第54頁?！俊Ｈ鐚W(xué)者所說，“黨政合署是通過黨的組織領(lǐng)導(dǎo)解決政府組織機構(gòu)的碎片化問題”，“黨政合署辦公不僅體現(xiàn)了‘治理能力中心的改革方向，也構(gòu)建了整體性治理的功能與結(jié)構(gòu)”【張立哲《論黨政合署體制重構(gòu)的基本問題與具體路徑》，《理論月刊》2018年第6期，第12頁?！俊Ｔ谇笆?件法律所調(diào)整的領(lǐng)域，也應(yīng)當根據(jù)具體情況有效利用黨政合署合并等組織手段，從而更好實現(xiàn)政府主導(dǎo)的預(yù)期目標。

（四）不斷深化全過程人民民主

前述9件法律在確立政府主導(dǎo)的過程中都注重將其與社會組織和社會力量的參與相結(jié)合，特別是《無障礙環(huán)境建設(shè)法》還強調(diào)了“社會組織和公眾廣泛參與”。為了防止政府主導(dǎo)變形為政府的“獨角戲”，必須在制度上確保政府主導(dǎo)原則的民主基礎(chǔ)。從近幾年的實踐來看，政府主導(dǎo)存在一定程度的異化。比如，我國當前行業(yè)標準的制定由政府主導(dǎo)，《行業(yè)標準管理辦法》規(guī)定了行業(yè)協(xié)會等社會力量的參與，但有學(xué)者指出，“實踐中，各協(xié)會、組織的功能并沒有完全的發(fā)揮出來，或者說很多時候只是形式性地參與了行業(yè)標準的制定，這也使得制定出來的行業(yè)標準在民主性、科學(xué)性上大打折扣，很難完全反映行業(yè)所需并真正解決關(guān)鍵問題”【陳光、李炎卓《行業(yè)標準的制定：從政府主導(dǎo)到行業(yè)協(xié)會主導(dǎo)》，《科技與法律》2017年第6期，第86頁?！?。

2022年《地方組織法》第四條直接宣告了“以人民為中心，堅持和發(fā)展全過程人民民主”的理念，而且將政府與人大均作為民主制約性的對象。全過程人民民主的理念不僅要求人大自身要體現(xiàn)民主，行政等其他權(quán)力“在日常運行時”也應(yīng)當體現(xiàn)“民主的制約性”【李忠夏《全過程人民民主的理論邏輯與憲法實現(xiàn)》，《當代法學(xué)》2023年第1期，第25頁。】。堅持發(fā)展全過程人民民主本身就是“中國式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求之一”【張震《全過程人民民主的憲法邏輯》，《東方法學(xué)》2023年第4期，第18頁?！?。這就要求在發(fā)揮政府主導(dǎo)作用的同時，必須從兩個方面不斷深化全過程人民民主，防止政府主導(dǎo)原則的異化。

一方面，各級人民政府在履行其法定職責的過程中，必須受本級人大領(lǐng)導(dǎo)并對其負責。這種關(guān)系基于憲法和相關(guān)組織法對人大與政府關(guān)系的定位?！稛o障礙環(huán)境建設(shè)法》將無障礙環(huán)境建設(shè)納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，由此還必須關(guān)聯(lián)引入《地方組織法》的規(guī)定，即縣級以上人民政府不僅必須編制相關(guān)規(guī)劃和預(yù)算，而且應(yīng)當將相關(guān)的發(fā)展規(guī)劃、建設(shè)計劃和重大項目以及預(yù)算提交本級人大審查和批準。這是在無障礙環(huán)境建設(shè)等事務(wù)領(lǐng)域中貫徹落實民主集中制原則、推進全過程人民民主、落實人大監(jiān)督的重要內(nèi)容。

另一方面，各級政府在發(fā)揮主導(dǎo)作用的整個過程中，必須按照全過程人民民主的要求依法處理其與社會組織和社會公眾的關(guān)系。全過程人民民主要求政府增強治理流程的全面民主性，其立法、決策、執(zhí)行、監(jiān)管、監(jiān)督等各環(huán)節(jié)均“要與全過程人民民主的本質(zhì)要求相一致，不斷推進政府依憲開放立法、科學(xué)民主決策、公平公正執(zhí)法、績效責任監(jiān)督等全流程的民主性”【李軍鵬《論全過程人民民主本質(zhì)要求下的政府治理現(xiàn)代化》，《中共天津市委黨校學(xué)報》2023年第1期，第7頁?！?。這就涉及行政行為法和行政程序法上不同類型的行政法律關(guān)系，比如，在依法制定和實施相關(guān)規(guī)劃的過程中應(yīng)當充分征求和聽取社會公眾、社會組織等的意見，必要時依法舉行聽證，依法受理相關(guān)的投訴、建議和舉報并及時處理和予以答復(fù)，依法定期向社會公眾發(fā)布相關(guān)建設(shè)情況等。

五 結(jié)語

黨的二十大報告擘畫了全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的宏偉藍圖，其中提出：“中國式現(xiàn)代化，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會主義現(xiàn)代化，既有各國現(xiàn)代化的共同特征，更有基于自己國情的中國特色。”【習(xí)近平《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告》（2022年10月16日），《人民日報》2022年10月26日，第2版?！烤驼鲗?dǎo)而言，其本身一方面確實在某種程度上反映了各國現(xiàn)代化的共同特征，另一方面又有基于自身國情的鮮明特色。在我國國家和社會快速轉(zhuǎn)型的時代背景下，國家治理的復(fù)雜性、利益分化的多元化、民眾需求的多樣性等交織在一起，使得治理難度不斷增大、不可治理性日益增強，亟需新的治理模式助力變革，在政府主導(dǎo)下實現(xiàn)多方協(xié)同已經(jīng)成為基本趨勢。在我國不斷推進中國式現(xiàn)代化的過程中，黨的領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的國家和社會治理體系已經(jīng)逐漸成型。在未來的國家和社會治理過程中，必須繼續(xù)發(fā)揮好政府主導(dǎo)的優(yōu)勢，并講好政府主導(dǎo)的“中國故事”。

［責任編輯：蘇雪梅］