安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)行政性壟斷的規(guī)制進(jìn)路

楊莉萍 高榮利

摘要：安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)有助于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位防范安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，提高安全生產(chǎn)防御和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力。2021年新《安全生產(chǎn)法》規(guī)定，高危行業(yè)、領(lǐng)域生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位必須投保安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)。在此背景下，各地紛紛采取共保體的方式推行實(shí)施安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)。然而，各地政府有關(guān)部門(mén)在推行實(shí)施這一制度的過(guò)程之中，卻頻繁出現(xiàn)行政壟斷現(xiàn)象。這一現(xiàn)象的產(chǎn)生既有觀念原因，也有制度和經(jīng)濟(jì)方面的成因。其不利于安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)領(lǐng)域全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的建設(shè)，也剝奪了中小保險(xiǎn)企業(yè)參與競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)，同時(shí)削弱了安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)本身的制度功能。鑒于產(chǎn)生原因的復(fù)雜性，從源頭防范、過(guò)程治理和事后處罰的全過(guò)程視域下，可對(duì)該問(wèn)題實(shí)現(xiàn)較為有效的治理。因此建議對(duì)規(guī)范性文件的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度進(jìn)行源頭防范，充分發(fā)揮保險(xiǎn)行業(yè)協(xié)會(huì)自治作用，建立開(kāi)放性的共保體實(shí)現(xiàn)過(guò)程治理，以及嚴(yán)格行政性壟斷的事后處罰法律責(zé)任，從而促進(jìn)安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)市場(chǎng)良性競(jìng)爭(zhēng)全過(guò)程，最終助力于提高企業(yè)的安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)防范能力和生產(chǎn)安全事故的賠付能力。

關(guān)鍵詞：安責(zé)險(xiǎn)；行政性壟斷；公平競(jìng)爭(zhēng)審查；開(kāi)放性共保體；行政法律責(zé)任

安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)（以下簡(jiǎn)稱安責(zé)險(xiǎn)）是指保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)對(duì)投保的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位發(fā)生的生產(chǎn)安全事故造成的人員傷亡和有關(guān)經(jīng)濟(jì)損失等予以賠償，并且為投保的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位提供生產(chǎn)安全事故預(yù)防服務(wù)的商業(yè)保險(xiǎn)。安責(zé)險(xiǎn)能夠覆蓋從業(yè)人員以及第三人的財(cái)產(chǎn)損失、人身傷亡以及救援費(fèi)用等，發(fā)揮保險(xiǎn)的社會(huì)管理制度功能，從而為企業(yè)安全生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)保駕護(hù)航。2021年修正的《安全生產(chǎn)法》第五十一條明確規(guī)定“高危行業(yè)、領(lǐng)域的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位應(yīng)當(dāng)投保安責(zé)險(xiǎn)”，這意味著安責(zé)險(xiǎn)由之前的任意性保險(xiǎn)上升為強(qiáng)制性保險(xiǎn)。然而，實(shí)踐中各地政府在推行安責(zé)險(xiǎn)實(shí)施的過(guò)程之中，卻頻繁出現(xiàn)行政性壟斷的問(wèn)題，甚至曾經(jīng)被視為執(zhí)法亮點(diǎn)的“安責(zé)險(xiǎn)統(tǒng)保示范項(xiàng)目”，后來(lái)也被當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)監(jiān)督管理機(jī)關(guān)認(rèn)定為濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為。安責(zé)險(xiǎn)領(lǐng)域的行政性壟斷已經(jīng)成為實(shí)踐中的一個(gè)重要問(wèn)題，影響著安責(zé)險(xiǎn)合法、合規(guī)的推行與實(shí)施，影響著安責(zé)險(xiǎn)制度功能的有效發(fā)揮。因此，如何在推行安責(zé)險(xiǎn)的過(guò)程之中，合理約束行政權(quán)力的不當(dāng)干預(yù)，避免行政權(quán)力的濫用排除、限制市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)，成為當(dāng)下亟待解決的重要問(wèn)題。

一、安責(zé)險(xiǎn)行政性壟斷的實(shí)施特點(diǎn)

安責(zé)險(xiǎn)行政性壟斷的實(shí)施特點(diǎn)與其壟斷問(wèn)題密不可分，對(duì)安責(zé)險(xiǎn)行政性壟斷的實(shí)施特點(diǎn)的分析有助于揭開(kāi)其壟斷現(xiàn)象的面紗，觸及問(wèn)題的根本。安責(zé)險(xiǎn)領(lǐng)域的行政性壟斷是指壟斷行為，即行政性限制競(jìng)爭(zhēng)行為，實(shí)施主體是行政主體而不是經(jīng)營(yíng)者，行政主體濫用行政權(quán)力行為的結(jié)果就是讓一些經(jīng)營(yíng)者獲得了在安責(zé)險(xiǎn)市場(chǎng)上的壟斷狀態(tài)，實(shí)質(zhì)上是排除、限制市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)。

表1是對(duì)國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局網(wǎng)站公布的安責(zé)險(xiǎn)行政性壟斷案件所作的梳理和統(tǒng)計(jì)。從違法主體、違法行為和具體整改措施三個(gè)方面來(lái)呈現(xiàn)，安責(zé)險(xiǎn)領(lǐng)域行政性壟斷的實(shí)施特點(diǎn)可作以下展開(kāi)：

（一）實(shí)施主體

實(shí)施主體主要是各地應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)或者行業(yè)主管部門(mén)。各地的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作，在高危行業(yè)的安責(zé)險(xiǎn)承保中負(fù)有職責(zé)。同時(shí)上表的違法實(shí)施主體中還有行業(yè)主管部門(mén)，如地方城鄉(xiāng)建設(shè)局、海洋發(fā)展局等。這也并非這些行政機(jī)關(guān)主觀上存在故意實(shí)施的過(guò)錯(cuò)，而僅僅表明有的地方在依照新《安全生產(chǎn)法》和《安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)實(shí)施辦法的要求》（2017）推行安責(zé)險(xiǎn)落地實(shí)施的過(guò)程中，由于合法合規(guī)意識(shí)不夠?qū)е滤扇〉拇胧┎划?dāng)，產(chǎn)生濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的行為。這一點(diǎn)從江蘇常州安責(zé)險(xiǎn)行政性壟斷案可窺見(jiàn)一斑。實(shí)施當(dāng)初，該項(xiàng)目曾經(jīng)被視為執(zhí)法亮點(diǎn)的“安責(zé)險(xiǎn)統(tǒng)保示范項(xiàng)目”，并加以廣泛宣傳。如果行政機(jī)關(guān)明知該行為違法，亦絕不會(huì)對(duì)其在社會(huì)上進(jìn)行廣泛宣傳。后來(lái)該行為被當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)監(jiān)督管理機(jī)關(guān)認(rèn)定為濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為，可以看出某些行政機(jī)關(guān)或行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)公平競(jìng)爭(zhēng)審查的意識(shí)薄弱，無(wú)意中成為安責(zé)險(xiǎn)市場(chǎng)行政性壟斷的主要推手。

（二）實(shí)施方式

實(shí)施的方式主要為兩類，一是限定交易，二是制定含有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)內(nèi)容的規(guī)范性文件。限定交易是指行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織濫用行政權(quán)力，限定或者變相限定高危行業(yè)企業(yè)單位購(gòu)買(mǎi)其指定的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的產(chǎn)品。我國(guó)《反壟斷法》規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不得濫用行政權(quán)力，制定含有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)內(nèi)容的規(guī)定。例如湖南省住建廳、常州市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局和海寧市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局等部門(mén)規(guī)定生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位只能與其確定的安責(zé)險(xiǎn)共保體交易；其他地方部門(mén)通過(guò)方案、通知和公告等方式，規(guī)定只能與其指定的幾家保險(xiǎn)公司、保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)公司進(jìn)行交易。當(dāng)事人通過(guò)規(guī)范性文件的形式制定含有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)內(nèi)容的規(guī)定，要么直接限定當(dāng)?shù)氐钠髽I(yè)只能由指定的共保體統(tǒng)一承保，要么變相限定，將在指定的共保體里面承保作為企業(yè)經(jīng)營(yíng)的前置條件或前置許可。這兩種形式之間密不可分，可以說(shuō)限定交易是安責(zé)險(xiǎn)行政性壟斷的行為本質(zhì)，而制定含有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)內(nèi)容的規(guī)范性文件則成為行為實(shí)施方式的外在表現(xiàn)。

（三）實(shí)施載體

安責(zé)險(xiǎn)行政性壟斷實(shí)施的載體主要是共保體。共保體又被稱為保險(xiǎn)聯(lián)合體（以下統(tǒng)稱共保體），是指兩個(gè)或兩個(gè)以上保險(xiǎn)公司組建而成，遵守統(tǒng)一保險(xiǎn)條款、統(tǒng)一費(fèi)率、統(tǒng)一理賠服務(wù)、統(tǒng)一信息平臺(tái)等共保要求的保險(xiǎn)公司聯(lián)合運(yùn)營(yíng)體系。當(dāng)前，共保體在農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、航天業(yè)、核工業(yè)等領(lǐng)域廣泛應(yīng)用。理論而言，安責(zé)險(xiǎn)的推廣實(shí)施既可以采取單獨(dú)承保的形式，也可以共保體的形式承保。然而，由于《安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)實(shí)施辦法》鼓勵(lì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)采取共保方式開(kāi)展安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)工作。實(shí)踐中各地采取共保體的形式居多，以加強(qiáng)保險(xiǎn)企業(yè)共同抵御生產(chǎn)安全事故的防范和理賠能力。筆者根據(jù)各個(gè)地方政府以及應(yīng)急管理部門(mén)在相應(yīng)門(mén)戶網(wǎng)站上已公布的各地安責(zé)險(xiǎn)實(shí)施情況，用表格整理出地方安責(zé)險(xiǎn)共保體的具體實(shí)踐樣態(tài)。

表2 地方安責(zé)險(xiǎn)共保體實(shí)踐樣態(tài)

地級(jí)市 安責(zé)險(xiǎn)共保體承保機(jī)構(gòu)

上饒市 人保財(cái)險(xiǎn) 太保財(cái)險(xiǎn) 大地財(cái)險(xiǎn) 平安財(cái)險(xiǎn) 人壽財(cái)險(xiǎn)

南京市 平安財(cái)險(xiǎn) 人保財(cái)險(xiǎn) 人壽財(cái)險(xiǎn) 太保財(cái)險(xiǎn) 陽(yáng)光財(cái)險(xiǎn)

無(wú)錫市 太保財(cái)險(xiǎn) 人保財(cái)險(xiǎn) 平安財(cái)險(xiǎn) 中華財(cái)險(xiǎn) 陽(yáng)光財(cái)險(xiǎn) 人壽財(cái)險(xiǎn) 永安財(cái)險(xiǎn) 天安財(cái)險(xiǎn)

杭州市 人保財(cái)險(xiǎn) 平安財(cái)險(xiǎn) 大地財(cái)險(xiǎn) 人壽財(cái)險(xiǎn) 中華財(cái)險(xiǎn)

溫州市 人保財(cái)險(xiǎn) 太保財(cái)險(xiǎn) 平安財(cái)險(xiǎn) 大地財(cái)險(xiǎn) 天安財(cái)險(xiǎn) 中華財(cái)險(xiǎn)

嘉興市 人保財(cái)險(xiǎn) 太保壽險(xiǎn) 太保財(cái)險(xiǎn) 中華財(cái)險(xiǎn)

寧波市 人保財(cái)險(xiǎn) 太保財(cái)險(xiǎn) 平安財(cái)險(xiǎn) 國(guó)壽財(cái)險(xiǎn) 大地財(cái)險(xiǎn)

紹興市 人保財(cái)險(xiǎn) 太保財(cái)險(xiǎn) 平安財(cái)險(xiǎn) 中華財(cái)險(xiǎn) 人壽財(cái)險(xiǎn)

金華市 人保財(cái)險(xiǎn) 平安財(cái)險(xiǎn) 太保財(cái)險(xiǎn) 人壽財(cái)險(xiǎn) 長(zhǎng)安保險(xiǎn) 大地財(cái)險(xiǎn) 中華財(cái)險(xiǎn)

基于以上統(tǒng)計(jì)，可以看出各地安責(zé)險(xiǎn)共保體的成員組成數(shù)量都在4家之上且承保企業(yè)均為市場(chǎng)價(jià)值較大的保險(xiǎn)公司，且各共保體之間的承保機(jī)構(gòu)重合較多。中國(guó)人民財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)股份有限公司（人保財(cái)險(xiǎn)）、中國(guó)平安財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)股份有限公司（平安財(cái)險(xiǎn)）、中國(guó)人壽財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)股份有限公司（人壽財(cái)險(xiǎn)）、太平洋財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)股份有限公司（太保財(cái)險(xiǎn)）等各大保險(xiǎn)公司在當(dāng)?shù)氐姆种C(jī)構(gòu)成為本地安責(zé)險(xiǎn)共保體的主力。共保體在保險(xiǎn)業(yè)發(fā)展的歷史上是一種典型的競(jìng)爭(zhēng)合作模式。共保體通過(guò)提高行業(yè)承保能力、承保穩(wěn)定性和承保意愿來(lái)加強(qiáng)經(jīng)營(yíng)者之間的合作。共保體中保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)者一起承保的益處是既能分散投保人的風(fēng)險(xiǎn)又能降低承保人的風(fēng)險(xiǎn)。然而，各地在推行安責(zé)險(xiǎn)共保體實(shí)施的過(guò)程中產(chǎn)生的安責(zé)險(xiǎn)行政性壟斷問(wèn)題則嚴(yán)重違反了《反壟斷法》有關(guān)禁止濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為的規(guī)定，違背公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的初衷，不但會(huì)推動(dòng)安責(zé)險(xiǎn)保費(fèi)價(jià)格上升，損害企業(yè)的市場(chǎng)利益；而且也不利于其他保險(xiǎn)企業(yè)開(kāi)展安責(zé)險(xiǎn)業(yè)務(wù)，影響安責(zé)險(xiǎn)市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)。

二、安責(zé)險(xiǎn)行政性壟斷的競(jìng)爭(zhēng)損害

（一）不利于全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的形成

安責(zé)險(xiǎn)行政性壟斷行為不利于安責(zé)險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的形成。建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)要求堅(jiān)持市場(chǎng)化、法治化原則，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。為了營(yíng)造穩(wěn)定公平透明可預(yù)期的營(yíng)商環(huán)境，政府要對(duì)各類市場(chǎng)主體一視同仁、平等對(duì)待。地方政府強(qiáng)制高危行業(yè)企業(yè)在指定的安責(zé)險(xiǎn)共保體機(jī)構(gòu)投保屬于《反壟斷法》規(guī)定的行政機(jī)關(guān)指定交易的行為。從上表可知，安責(zé)險(xiǎn)行政性壟斷呈現(xiàn)出一定的地域特性，這些地區(qū)的行政主體不僅為保護(hù)本地區(qū)的企業(yè)或經(jīng)濟(jì)利益，通過(guò)濫用權(quán)力來(lái)排斥、限制外地企業(yè)進(jìn)入本地的安責(zé)險(xiǎn)市場(chǎng)，而且為保護(hù)本部門(mén)的企業(yè)和經(jīng)濟(jì)利益也會(huì)濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)。部門(mén)壟斷與地區(qū)壟斷在主體方面也會(huì)存在交叉的可能性。安責(zé)險(xiǎn)行政性壟斷宏觀上導(dǎo)致了市場(chǎng)的進(jìn)出障礙，微觀上損害了交易相對(duì)方的合法權(quán)利。政府授予特定企業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)權(quán)等于賦予或鞏固了特定企業(yè)在相關(guān)市場(chǎng)的壟斷力量。安責(zé)險(xiǎn)市場(chǎng)中保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)壟斷力量的來(lái)源是行政權(quán)力的濫用而不是從市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)中獲得，這就造成了共保體在一定區(qū)域一家獨(dú)大的局面。在交易相對(duì)方只有共保體且必須完成投保時(shí)，那么企業(yè)就沒(méi)有議價(jià)的籌碼，企業(yè)的自主交易意愿被壓制，企業(yè)的公平交易權(quán)和自主選擇權(quán)被剝奪。企業(yè)不能通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)獲得有利的價(jià)格及服務(wù)，安責(zé)險(xiǎn)市場(chǎng)資源不能得到合理配置，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序遭到破壞，不利于這一領(lǐng)域全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的形成。

（二）剝奪中小保險(xiǎn)企業(yè)參與競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)

市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)是指市場(chǎng)主體在特定的市場(chǎng)上通過(guò)有利的價(jià)格、服務(wù)和質(zhì)量來(lái)爭(zhēng)取交易機(jī)會(huì)，獲得更大的經(jīng)濟(jì)利益。一個(gè)可競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)具有進(jìn)出的自由且進(jìn)出成本足夠小，不存在嚴(yán)重的進(jìn)入或者退出障礙。行政性壟斷使得在安責(zé)險(xiǎn)市場(chǎng)中只有共保體一個(gè)經(jīng)營(yíng)者，類似于經(jīng)濟(jì)性壟斷中的寡頭獨(dú)占?jí)艛?，不同之處在于其市?chǎng)力量不是在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中獲得的，而是由行政力量干預(yù)形成的。行政力量主導(dǎo)下的安責(zé)險(xiǎn)共保體本質(zhì)上為一個(gè)利益共同體，這樣一個(gè)共保體會(huì)不斷地加強(qiáng)其自身封閉性，阻礙其他保險(xiǎn)企業(yè)進(jìn)入安責(zé)險(xiǎn)市場(chǎng)，或者說(shuō)由于行政權(quán)力的背書(shū)，其他企業(yè)根本沒(méi)有機(jī)會(huì)進(jìn)入安責(zé)險(xiǎn)市場(chǎng)開(kāi)展安責(zé)險(xiǎn)業(yè)務(wù)。政府在招標(biāo)共保體成員之前一般都會(huì)審核保險(xiǎn)公司的資質(zhì)，如本文上述表2所列，各地招標(biāo)選擇的保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)者都是大型保險(xiǎn)公司在當(dāng)?shù)氐姆种C(jī)構(gòu)。共保體就成為強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合的一種運(yùn)營(yíng)模式，形成中小保險(xiǎn)企業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)的阻礙。相比于沒(méi)有共保體的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，成立共保體后的市場(chǎng)沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)，如果沒(méi)有公平合理的進(jìn)入和退出機(jī)制就會(huì)導(dǎo)致中小企業(yè)被拒之門(mén)外，大型保險(xiǎn)公司贏者通吃，不利于中小保險(xiǎn)企業(yè)進(jìn)入安責(zé)險(xiǎn)市場(chǎng)。此外，原本分散的安責(zé)險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)者由共保體組織起來(lái)達(dá)成協(xié)議，實(shí)施統(tǒng)一協(xié)調(diào)行為的傾向性更大。壟斷企業(yè)也經(jīng)常以損害市場(chǎng)弱勢(shì)群體的方式獲得壟斷利益，這些共保體更有可能在安責(zé)險(xiǎn)市場(chǎng)固定高價(jià)損害投保企業(yè)的利益，或者通過(guò)掠奪性定價(jià)排擠中小保險(xiǎn)企業(yè)。

（三）削弱安責(zé)險(xiǎn)的制度功能

安責(zé)險(xiǎn)能夠覆蓋從業(yè)人員以及第三人的財(cái)產(chǎn)損失、人身傷亡以及救援費(fèi)用等，發(fā)揮保險(xiǎn)的社會(huì)管理制度功能，從而為企業(yè)安全生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)保駕護(hù)航。保險(xiǎn)可以通過(guò)保費(fèi)收取的方式分散個(gè)體因偶發(fā)事故造成的經(jīng)濟(jì)損失來(lái)達(dá)到風(fēng)險(xiǎn)管理的目的。安責(zé)險(xiǎn)的制度功能在于，以強(qiáng)制性投保的方式來(lái)保障受害人的受償權(quán)實(shí)現(xiàn)且助力企業(yè)預(yù)防治理安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，最終實(shí)現(xiàn)安全生產(chǎn)的社會(huì)治理良好效果。保險(xiǎn)公司長(zhǎng)期接觸風(fēng)險(xiǎn)，身處理賠一線，對(duì)行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)狀況有著翔實(shí)的統(tǒng)計(jì)研究，并且事故發(fā)生與否與其營(yíng)收關(guān)系密切。當(dāng)安全生產(chǎn)事故發(fā)生后，投保安責(zé)險(xiǎn)的企業(yè)作為投保人可以根據(jù)保險(xiǎn)合同向保險(xiǎn)公司依據(jù)人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失獲得足額的賠付，保障企業(yè)的生產(chǎn)設(shè)備、受害人員工的醫(yī)療以及生活補(bǔ)助等損害賠償能夠及時(shí)地發(fā)放，企業(yè)的正常生產(chǎn)工作能夠正常開(kāi)展，以免受害人的權(quán)利得不到救濟(jì)，重要的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位無(wú)法恢復(fù)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，發(fā)生惡劣性社會(huì)影響。不僅如此，還可以借助于保險(xiǎn)公司提供專業(yè)的安全生產(chǎn)培訓(xùn)服務(wù)以及安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和辨識(shí)服務(wù)，幫助企業(yè)整改發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題和隱患，通過(guò)事故預(yù)防來(lái)管理風(fēng)險(xiǎn)。

然而，行政力量指定下的共保體多存在固定保費(fèi)問(wèn)題，這就削弱了安責(zé)險(xiǎn)本身的制度功能。首先，固定保費(fèi)價(jià)格抑制了保險(xiǎn)市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制作用的正常發(fā)揮。共保體聯(lián)合限制保費(fèi)價(jià)格的行為會(huì)使價(jià)格喪失傳遞供求信息和調(diào)節(jié)生產(chǎn)的功能，在共保體中聯(lián)合限制價(jià)格的行為會(huì)失去競(jìng)爭(zhēng)中的價(jià)格調(diào)節(jié)以及服務(wù)提升，形成單一化的安責(zé)險(xiǎn)保險(xiǎn)市場(chǎng)價(jià)格，不能提升事故預(yù)防服務(wù)。其次，固定保費(fèi)不利于安責(zé)險(xiǎn)的推行和實(shí)施。安責(zé)險(xiǎn)保費(fèi)的確定對(duì)于安責(zé)險(xiǎn)的推行至關(guān)重要，為科學(xué)確定某一工程的保費(fèi)，需要綜合考慮多方面因素，如標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)情況、賠率及事故情況等因素。在安責(zé)險(xiǎn)實(shí)施過(guò)程中，過(guò)高的安責(zé)險(xiǎn)收費(fèi)和保費(fèi)確定過(guò)程與企業(yè)實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)偏離會(huì)導(dǎo)致我國(guó)安責(zé)險(xiǎn)的推行和普及進(jìn)度緩慢。最后，安責(zé)險(xiǎn)領(lǐng)域投保費(fèi)的合理與否也是市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)中體現(xiàn)保險(xiǎn)公司專業(yè)水平的指標(biāo)。在競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)中，大中小保險(xiǎn)公司的競(jìng)爭(zhēng)能夠提供更低價(jià)位更合理的保險(xiǎn)費(fèi)率和保險(xiǎn)條款，形成多樣化的產(chǎn)品和服務(wù)，匹配不同高危行業(yè)、領(lǐng)域的投保企業(yè)的需求。企業(yè)能在固有的保險(xiǎn)水平下基于壟斷而獲得利潤(rùn)也就不再花費(fèi)人力和成本去研究如何提升事故預(yù)防服務(wù)的專業(yè)化水平以及保險(xiǎn)費(fèi)率的確定是否合理。服務(wù)水平得不到提升，包括安全培訓(xùn)講座以及培訓(xùn)等事故預(yù)防服務(wù)得不到保障，以至于事故預(yù)防服務(wù)缺失，沒(méi)有做到對(duì)于高危行業(yè)企業(yè)安全生產(chǎn)的監(jiān)督，不能起到防范風(fēng)險(xiǎn)減少事故發(fā)生概率作用的同時(shí)降低投保風(fēng)險(xiǎn)，削弱安責(zé)險(xiǎn)的制度功能。

三、安責(zé)險(xiǎn)行政性壟斷的成因分析

（一）觀念成因：地方有關(guān)機(jī)關(guān)公平競(jìng)爭(zhēng)審查的意識(shí)淡薄

公平競(jìng)爭(zhēng)審查是指競(jìng)爭(zhēng)或者其他相關(guān)機(jī)構(gòu)通過(guò)分析、評(píng)價(jià)擬定的或者現(xiàn)行的政策可能或者已經(jīng)產(chǎn)生的競(jìng)爭(zhēng)影響，提出不妨礙政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)且對(duì)競(jìng)爭(zhēng)限制最小的替代方案的行為。該制度能夠?yàn)檎深A(yù)經(jīng)濟(jì)權(quán)利設(shè)置“底線”，維護(hù)公平自由的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，對(duì)行政性壟斷行為起到事前規(guī)制的作用。2022新修訂的《反壟斷法》把公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度正式納入其中。由此，這一制度也成為我國(guó)防范濫用行政權(quán)力排除、限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)行為的重要法治手段。

安責(zé)險(xiǎn)領(lǐng)域之所以行政性壟斷行為頻發(fā)，其中一個(gè)重要原因就是某些地方應(yīng)急管理機(jī)關(guān)或行業(yè)主管機(jī)關(guān)公平競(jìng)爭(zhēng)審查的意識(shí)淡薄，沒(méi)有意識(shí)到公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度保護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的重要意義。具體表現(xiàn)為地方政府為了追求行政效率和目的達(dá)成，往往疏于約束行政行為對(duì)于市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序的干涉。地方應(yīng)急管理機(jī)關(guān)或行業(yè)主管機(jī)關(guān)以規(guī)范性文件的形式發(fā)布公告或者通知，直接指定安責(zé)險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)機(jī)構(gòu)或者承保機(jī)構(gòu)的共保體；更有甚者，采取包括年度考核、準(zhǔn)入條件等各種措施強(qiáng)制當(dāng)?shù)仄髽I(yè)選擇政府指定的安責(zé)險(xiǎn)承保公司。這些行為反映了某些地方應(yīng)急管理機(jī)關(guān)或行業(yè)主管機(jī)關(guān)尚存在公平競(jìng)爭(zhēng)審查意識(shí)薄弱的現(xiàn)象，發(fā)布此類文件之前可能未進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查；或者審查流于形式，未實(shí)質(zhì)進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查，導(dǎo)致排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的行為發(fā)生。

（二）制度成因：立法強(qiáng)制性規(guī)定下的政府不當(dāng)干預(yù)

安責(zé)險(xiǎn)行政性壟斷現(xiàn)象之所以突出，還在于立法強(qiáng)制性規(guī)定下政府的不當(dāng)干預(yù)。新《安全生產(chǎn)法》之所以規(guī)定高危行業(yè)強(qiáng)制投保安責(zé)險(xiǎn)，主要是考慮到高危行業(yè)生產(chǎn)安全事故發(fā)生率、生產(chǎn)企業(yè)賠償能力以及保障受害人求償權(quán)等綜合因素。這一出發(fā)點(diǎn)無(wú)疑是安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)治理最優(yōu)因素組合的考慮；然而，某些政府機(jī)關(guān)在推行共保體實(shí)施的過(guò)程中僅考慮到快速推行的效果，未考慮到濫用行政權(quán)力強(qiáng)制推行的方式可能對(duì)安責(zé)險(xiǎn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)造成的損害。法律明確要求在高危行業(yè)、領(lǐng)域的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位必須投保安責(zé)險(xiǎn)，而地方政府的規(guī)范性文件在實(shí)施法律規(guī)定的時(shí)候，指令當(dāng)?shù)仄髽I(yè)只能在指定的安責(zé)險(xiǎn)共保體里面投保，甚至將指定的投保作為企業(yè)從事生產(chǎn)的前置性條件。行政規(guī)范性文件的作用僅在于解釋立法，不能超出法律的規(guī)定設(shè)定新的權(quán)利義務(wù)，地方政府的規(guī)范性文件以指定交易或設(shè)置前置性許可的方式為相對(duì)人設(shè)置了義務(wù)。地方政府的不當(dāng)干預(yù)行為讓當(dāng)?shù)馗呶Ｐ袠I(yè)的一些企業(yè)只能在其指定的保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)公司或者保險(xiǎn)承保機(jī)構(gòu)里面投保，實(shí)質(zhì)上限制、剝奪了企業(yè)的權(quán)利。這種市場(chǎng)壁壘是由非經(jīng)濟(jì)因素，即外生于市場(chǎng)的人為干預(yù)而形成的。例如，甘肅省應(yīng)急管理廳指定兩家保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)公司為省內(nèi)四個(gè)行業(yè)領(lǐng)域安責(zé)險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)機(jī)構(gòu)，10家保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)為有關(guān)高危行業(yè)安責(zé)險(xiǎn)的承保機(jī)構(gòu)，并制定相應(yīng)的考核舉措推動(dòng)文件執(zhí)行。此行為一方面剝奪了行業(yè)企業(yè)的自主選擇權(quán)，另一方面限制了該地區(qū)安責(zé)險(xiǎn)保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)服務(wù)市場(chǎng)和保險(xiǎn)服務(wù)市場(chǎng)的充分有效競(jìng)爭(zhēng)，使得潛在進(jìn)入者在一定時(shí)期內(nèi)難以進(jìn)入相關(guān)市場(chǎng)，不利于發(fā)揮市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的優(yōu)勝劣汰和創(chuàng)新激勵(lì)功能。浙江省海寧市規(guī)定4家保險(xiǎn)公司為安責(zé)險(xiǎn)承保機(jī)構(gòu)，且要求所有符合施工許可證辦理?xiàng)l件的新開(kāi)工房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程均應(yīng)在開(kāi)工前以項(xiàng)目為單位進(jìn)行參保，未按規(guī)定進(jìn)行參保的，將進(jìn)行嚴(yán)格處罰。此種規(guī)定剝奪了建筑施工企業(yè)自主選擇安責(zé)險(xiǎn)保險(xiǎn)公司的權(quán)利，排除了共保體以外其他保險(xiǎn)公司參與海寧市安責(zé)險(xiǎn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)。

（三）經(jīng)濟(jì)成因：各大保險(xiǎn)企業(yè)逐利性

保險(xiǎn)公司或者保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)公司選擇共保體模式有充分的利益驅(qū)動(dòng)。安責(zé)險(xiǎn)一般適用于較大的安全事故且賠付額較大，單個(gè)保險(xiǎn)公司面臨著要么提高保費(fèi)要么因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)高盈利低而不愿承保的局面，相比之下更愿意結(jié)成共保體。在共保體內(nèi)大型保險(xiǎn)公司資金充足可以輕易地獲得壟斷地位擴(kuò)大市場(chǎng)份額，較小的保險(xiǎn)公司在共保體內(nèi)可以獲得壟斷的保費(fèi)收入并分散所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。結(jié)成共保體分散投保人的風(fēng)險(xiǎn)越小，降低承保風(fēng)險(xiǎn)保障保險(xiǎn)公司獲取超高利潤(rùn)越大。安責(zé)險(xiǎn)共保體加上行政權(quán)力的指定，則可以免去保險(xiǎn)公司或經(jīng)紀(jì)公司在安責(zé)險(xiǎn)市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)壓力，從而穩(wěn)居市場(chǎng)壟斷地位，獲取高額利潤(rùn)。通過(guò)政府力量指定組建成共保體，意味這些成員企業(yè)在當(dāng)?shù)匕藏?zé)險(xiǎn)行業(yè)獲得了“合法”的壟斷地位。從保費(fèi)規(guī)?？?，全國(guó)保費(fèi)超過(guò)1億的約占30%，保費(fèi)在5000萬(wàn)以下的約占50%，保費(fèi)在5000萬(wàn)～1億之間的約占20%。在利益的驅(qū)動(dòng)下共保體內(nèi)的壟斷企業(yè)會(huì)采取尋租行為來(lái)對(duì)政府的審批施加影響維持自己的壟斷地位，巨額的保費(fèi)收入便成為保險(xiǎn)公司利潤(rùn)的來(lái)源。

四、安責(zé)險(xiǎn)行政性壟斷規(guī)制的路徑構(gòu)建

（一）源頭防范：加強(qiáng)安責(zé)險(xiǎn)規(guī)范性文件的公平競(jìng)爭(zhēng)審查

加強(qiáng)有關(guān)安責(zé)險(xiǎn)推行文件的公平競(jìng)爭(zhēng)審查可以從源頭上防范這一領(lǐng)域行政性壟斷行為的產(chǎn)生。行政壟斷發(fā)生于具有公共管理職能的行政組織中，治理方式也必然離不開(kāi)行政系統(tǒng)科層組織特性的影響。我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)就是以上下級(jí)之間紅頭文件、行政命令的方式來(lái)推動(dòng)管理和協(xié)調(diào)?！吨浦篂E用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為規(guī)定》第二十九條也規(guī)定“行政主體在制定涉及市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)章或規(guī)范性文件時(shí)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查?！奔訌?qiáng)公平競(jìng)爭(zhēng)審查可以從縱向和橫向兩個(gè)維度出發(fā)?？v向方面，通過(guò)上級(jí)的權(quán)威推動(dòng)、下級(jí)認(rèn)真落實(shí)行政規(guī)范性文件的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度來(lái)防范排除、限制競(jìng)爭(zhēng)規(guī)范性文件的發(fā)布；橫向方面，可以建立跨部門(mén)的協(xié)作機(jī)構(gòu)擴(kuò)展公平競(jìng)爭(zhēng)審查范圍的覆蓋面。上文表格1中的地方政府對(duì)不合法的規(guī)范性文件都采取了廢止違法文件的補(bǔ)救措施并由上級(jí)督促下級(jí)來(lái)落實(shí)規(guī)范性文件的公平競(jìng)爭(zhēng)審查的措施。如果說(shuō)在縱向關(guān)系采用命令或者權(quán)威的方式就可以推動(dòng)執(zhí)行，那么在橫向關(guān)系中政府相關(guān)部門(mén)之間通常利益與目標(biāo)不一致會(huì)使公平競(jìng)爭(zhēng)審查的執(zhí)行受到阻礙而難以推行。這時(shí)候就需要跨部門(mén)的協(xié)商機(jī)構(gòu)加強(qiáng)溝通和執(zhí)行。如《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則》第四條規(guī)定了“建立公平競(jìng)爭(zhēng)聯(lián)席會(huì)議制度”來(lái)協(xié)調(diào)政策制定機(jī)關(guān)在公平競(jìng)爭(zhēng)審查時(shí)部門(mén)間有較大爭(zhēng)議或者意見(jiàn)難以協(xié)調(diào)一致的問(wèn)題，如無(wú)法協(xié)調(diào)一致由政策制定機(jī)關(guān)再提交上級(jí)機(jī)關(guān)決定。

行政規(guī)范性文件的公平競(jìng)爭(zhēng)審查需要明確重要的三個(gè)方面。一是限定審查的范圍。即限定對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)予以干涉的行政規(guī)范性文件的制定主體和內(nèi)容，政府部門(mén)在各自的權(quán)限內(nèi)制定行政規(guī)范性文件可以避免不當(dāng)?shù)馗深A(yù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。二是約束審查的程序。公平競(jìng)爭(zhēng)審查的具體實(shí)施要依程序進(jìn)行，詳細(xì)規(guī)定程序參與主體的權(quán)利和義務(wù)，政府機(jī)關(guān)之間規(guī)定合理的合作與分工，例如制定機(jī)關(guān)如何送審規(guī)范性文件，審查機(jī)關(guān)在審查后如何反饋審查結(jié)論等。三是細(xì)化審查的標(biāo)準(zhǔn)。在細(xì)化審查標(biāo)準(zhǔn)的過(guò)程中，可更加強(qiáng)調(diào)合理性審查在公平競(jìng)爭(zhēng)審查中的關(guān)鍵地位。行政規(guī)范性文件的內(nèi)容必須符合法律的要求，不能與法律發(fā)生抵觸和沖突；且依照比例原則來(lái)確保行政規(guī)范性文件對(duì)行政相對(duì)方的權(quán)益限制以及限制的手段合乎行政目的。

（二）過(guò)程治理：建立行業(yè)自治的開(kāi)放性共保體

充分發(fā)揮保險(xiǎn)行業(yè)協(xié)會(huì)的自治作用，建立開(kāi)放性的共保體才能實(shí)現(xiàn)安責(zé)險(xiǎn)市場(chǎng)長(zhǎng)期良性的公平競(jìng)爭(zhēng)。開(kāi)放性的共保體要求保險(xiǎn)行業(yè)協(xié)會(huì)加強(qiáng)履行自律職責(zé)，健全行業(yè)培訓(xùn)體系，開(kāi)展從業(yè)人員規(guī)制壟斷的培訓(xùn)工作，以自律的方式杜絕行業(yè)協(xié)會(huì)出現(xiàn)壟斷行為；同時(shí)也要在自我轉(zhuǎn)型的過(guò)程中以行業(yè)狀況和市場(chǎng)秩序出發(fā)協(xié)助政府制定更符合行業(yè)發(fā)展的政策，充分發(fā)揮其對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的良性作用。保險(xiǎn)行業(yè)協(xié)會(huì)可以充分發(fā)揮自治作用，倡導(dǎo)建立開(kāi)放性的共保體，共保體的成員市場(chǎng)進(jìn)入和退出機(jī)制是良性的、可循環(huán)的，從而形成生機(jī)勃勃的競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)。行業(yè)協(xié)會(huì)更熟悉本行業(yè)企業(yè)，可以發(fā)揮信息和溝通優(yōu)勢(shì)，倡導(dǎo)設(shè)立公平合理的進(jìn)入評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。設(shè)置進(jìn)入評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)目的是保證共保體成員機(jī)構(gòu)的專業(yè)性、穩(wěn)定性以及賠付能力，可要求企業(yè)具有一定的資質(zhì)才能進(jìn)入共保體開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。例如紹興市政府公開(kāi)評(píng)選5家財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司組成共保體，有意愿參與紹興市?；飞a(chǎn)企業(yè)安責(zé)險(xiǎn)共保體的財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司，將對(duì)照評(píng)分細(xì)則整理相關(guān)申報(bào)材料，裝訂成冊(cè)，報(bào)送至紹興市應(yīng)急管理局。此外開(kāi)放性共保體應(yīng)該擁有內(nèi)部的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，共保體內(nèi)能夠持續(xù)開(kāi)放市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)服務(wù)規(guī)范引進(jìn)其他的保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)者進(jìn)入共保體，有利于加強(qiáng)共保體內(nèi)部的競(jìng)爭(zhēng)，保險(xiǎn)行業(yè)協(xié)會(huì)可作為共保體內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的維持者，并監(jiān)督保險(xiǎn)企業(yè)自律遵守競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的要求，作為自律組織的成員，競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的制定過(guò)程應(yīng)該讓保險(xiǎn)企業(yè)充分參與表達(dá)意見(jiàn)，并得到保險(xiǎn)企業(yè)自律遵守的承諾。

實(shí)踐中，開(kāi)放性共保體的探索亦有成功的地方經(jīng)驗(yàn)。如湖南省印發(fā)通知規(guī)定只要具有相應(yīng)的資質(zhì)和能力的保險(xiǎn)公司可以單獨(dú)或者聯(lián)合承保，并按要求將公司基本情況、服務(wù)承諾、事故預(yù)防服務(wù)管理實(shí)施方案等相關(guān)信息報(bào)送省應(yīng)急管理廳。湖南省應(yīng)急管理廳經(jīng)過(guò)公告，對(duì)報(bào)名材料進(jìn)行審查確定了14家保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)供全省安全生產(chǎn)高危企業(yè)投保安責(zé)險(xiǎn)選用。相比2018年的6家保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)組成的共保體，湖南根據(jù)資質(zhì)和能力審查出14家保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，并且可以單獨(dú)或者聯(lián)合承保，沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)定共保，更加有利于安責(zé)險(xiǎn)行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)和發(fā)展。省內(nèi)高危行業(yè)企業(yè)可以在14家符合資質(zhì)和能力的保險(xiǎn)公司之間選擇單獨(dú)或聯(lián)合投保，充分保障了市場(chǎng)的自由競(jìng)爭(zhēng)。另外，寧波市實(shí)行允許各共保體成員各自開(kāi)展業(yè)務(wù)、各自出單，實(shí)施“固定份額+激勵(lì)份額”的新模式，所有入圍共保體的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)都可以在全市范圍出單開(kāi)展業(yè)務(wù)，以約定業(yè)績(jī)目標(biāo)的方式將未達(dá)標(biāo)或者違反章程的機(jī)構(gòu)在次年可能被調(diào)低份額。只要符合承保資質(zhì)的保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)者經(jīng)過(guò)政府審核就可以入圍作為安責(zé)險(xiǎn)共保體的承保機(jī)構(gòu)，進(jìn)入安責(zé)險(xiǎn)市場(chǎng)，并允許機(jī)構(gòu)成員各自出單，互相競(jìng)爭(zhēng)，由此就打通了共保體內(nèi)外部的競(jìng)爭(zhēng)壁壘，促進(jìn)安責(zé)險(xiǎn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的良性循環(huán)。

（三）事后規(guī)制：嚴(yán)格行政性壟斷的違法責(zé)任

目前法律對(duì)行政性壟斷行為的法律責(zé)任規(guī)定還有不足?！斗磯艛喾ā返诹粭l規(guī)定了行政性壟斷的處罰方式是由上級(jí)機(jī)關(guān)責(zé)令改正，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可向上級(jí)機(jī)關(guān)提出依法處理的建議?！吨浦篂E用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為規(guī)定》第二十四條規(guī)定了對(duì)行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織的法定代表人和負(fù)責(zé)人的約談制度。以上規(guī)定對(duì)于防止安責(zé)險(xiǎn)領(lǐng)域的行政性壟斷具有一定的威懾意義。然而，其并沒(méi)有規(guī)定不予改正的法律責(zé)任，因而存在問(wèn)責(zé)機(jī)制威懾力不足的問(wèn)題。“責(zé)令改正”一般是用于對(duì)行政不當(dāng)和行政程序違法的救濟(jì)。從法律規(guī)定來(lái)看，濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的行政性壟斷行為是行政違法行為，不是行政不當(dāng)也不是行政程序違法，違法的行政行為應(yīng)該由上級(jí)機(jī)關(guān)宣告無(wú)效，因此對(duì)行政性壟斷行為適用“責(zé)令改正”在理論上是不適當(dāng)?shù)?。?duì)于行政系統(tǒng)內(nèi)部的約談，則是指由反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)違法主體的代表人或負(fù)責(zé)人進(jìn)行約談，指出其違法情況，聽(tīng)取情況說(shuō)明，要求其改進(jìn)措施消除相關(guān)競(jìng)爭(zhēng)限制；也可以邀請(qǐng)被約談單位的上級(jí)機(jī)關(guān)、媒體、行業(yè)協(xié)會(huì)、專家學(xué)者、相關(guān)經(jīng)營(yíng)者、社會(huì)公眾代表列席約談。約談制度在協(xié)商對(duì)話的過(guò)程中結(jié)合法治教育可以有力地加強(qiáng)地方政府機(jī)構(gòu)的公平競(jìng)爭(zhēng)審查意識(shí)，消除濫用行政權(quán)力的觀念成因；但是由于其不具有法律上的約束力，可能對(duì)于改變違法主體之于公平競(jìng)爭(zhēng)審查的認(rèn)識(shí)和誤解效果不佳。

安責(zé)險(xiǎn)行政性壟斷中涉及的法律責(zé)任形式可作進(jìn)一步補(bǔ)充。一是除責(zé)令改正違法行為之外還可讓違法主體承擔(dān)行政賠償?shù)呢?zé)任。如對(duì)違法行政行為造成其他經(jīng)營(yíng)者的損失要承擔(dān)行政賠償責(zé)任，行政賠償?shù)呢?zé)任主體是國(guó)家。行政賠償是對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員在行使行政職權(quán)時(shí)侵犯相對(duì)人（包括公民、法人和其他組織）合法權(quán)益行為的救濟(jì)。在安責(zé)險(xiǎn)行政性壟斷中，以規(guī)范性文件違法違規(guī)將投保指定的共保體的行為設(shè)置為市場(chǎng)準(zhǔn)入前置許可，這種行為就侵害了原本有資格進(jìn)入安責(zé)險(xiǎn)市場(chǎng)的企業(yè)主體的合法權(quán)益。二是有關(guān)行政機(jī)關(guān)責(zé)任人也要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，對(duì)于應(yīng)當(dāng)履行而不履行公平競(jìng)爭(zhēng)審查的行為也可以設(shè)置相應(yīng)的問(wèn)責(zé)機(jī)制。行政問(wèn)責(zé)是推進(jìn)中國(guó)法治的一條重要進(jìn)路，是回應(yīng)社會(huì)需求的基本方式，迸發(fā)出強(qiáng)大的制度功效。以行政問(wèn)責(zé)的方式可以給執(zhí)法人員帶來(lái)督促和壓力，能夠讓行政職責(zé)更加明確、行政決策更加嚴(yán)謹(jǐn)。行政機(jī)關(guān)及執(zhí)法人員有必要回應(yīng)社會(huì)公眾對(duì)其權(quán)力行使過(guò)程和結(jié)果的質(zhì)疑，并能及時(shí)糾正錯(cuò)誤，承擔(dān)相關(guān)行政責(zé)任，這也是政府公信力的體現(xiàn)。問(wèn)責(zé)方式可以有公務(wù)員內(nèi)部的處分、公開(kāi)道歉和接受批評(píng)等。三是對(duì)于安責(zé)險(xiǎn)行政性壟斷的獲益經(jīng)營(yíng)者也要讓其承擔(dān)法律責(zé)任。行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)使一部分經(jīng)營(yíng)者權(quán)利受損，另一部分經(jīng)營(yíng)者獲益，除了行政機(jī)關(guān)要承擔(dān)法律責(zé)任外，這一部分獲益的經(jīng)營(yíng)者主體也應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任。獲益的保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)者借助于行政性壟斷排除、限制競(jìng)爭(zhēng)而獲得的利益不具有正當(dāng)性，因此，為了有效遏制行政性壟斷需要對(duì)經(jīng)營(yíng)者權(quán)力尋租的行為進(jìn)行制裁，對(duì)非法獲益經(jīng)營(yíng)者也要進(jìn)行處罰。

五、結(jié)論

行政權(quán)力的實(shí)施必須有一定的邊界，不得濫用行政權(quán)力排除、限制市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)。對(duì)于安責(zé)險(xiǎn)市場(chǎng)，公權(quán)力的行使同樣應(yīng)遵循上述底線，唯此才能充分發(fā)揮好安責(zé)險(xiǎn)的制度功能，實(shí)現(xiàn)安全生產(chǎn)的社會(huì)共治。安責(zé)險(xiǎn)行政性壟斷不僅不利于安責(zé)險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的建設(shè)，也剝奪了中小保險(xiǎn)企業(yè)參與競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)，同時(shí)削弱了安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)本身的制度功能。鑒于產(chǎn)生這一問(wèn)題的原因具有多樣性，可考慮加強(qiáng)公平競(jìng)爭(zhēng)審查從源頭防范，充分發(fā)揮保險(xiǎn)行業(yè)協(xié)會(huì)的自治作用，建立開(kāi)放性的共保體實(shí)現(xiàn)過(guò)程治理，并嚴(yán)格行政性壟斷的事后處罰責(zé)任，以此促進(jìn)安責(zé)險(xiǎn)市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)，最終從源頭防范、過(guò)程治理和事后處罰的全過(guò)程角度助力于實(shí)現(xiàn)安責(zé)險(xiǎn)制度對(duì)于提高企業(yè)的安全社工產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)防范能力和生產(chǎn)安全事故的賠付能力的社會(huì)價(jià)值。

The Regulatory Path of Administrative Monopoly of Safety Production Liability Insurancein the Whole Process Perspective

Abstract： Safety liability insurance helps production and business units to prevent safety production risks and improve safety production defense and risk response capabilities. The new Production Safety Law in 2021 stipulates that production and business units in high-risk industries and fields must take out safety production liability insurance. Under this background， various places have adopted the way of coinsurance to implement safety production liability insurance. However， in the process of implementing this system， the relevant departments of local governments frequently appear the phenomenon of administrative monopoly. The cause of this phenomenon is not only ideological， but also institutional and economic. It is not conducive to the construction of a unified national market in the field of safety liability insurance， but also deprives small and medium-sized insurance enterprises of the opportunity to participate in competition， and weakens the institutional function of safety production liability insurance itself. The problem can be more effectively managed from the perspective of the whole process of prevention at the source， governance in the process and punishment after the fact. Therefore， it is recommended to strengthen the fair competition review system of normative documents for source prevention， give full play to the autonomous role of insurance industry associations to establish an open co-insurance body to realize the process of governance， as well as to strictly penalize the legal responsibility of administrative monopoly after the fact， so as to promote the whole process of benign competition in the market of work safety liability insurance， and ultimately help improve the enterprise's ability of preventing risks in production safety and the ability of compensation for production safety accidents.

Keywords： Safety Production Liability Insurance; Administrative Monopoly; Fair Competition Review; Open Coinsurer; Administrative Legal Liability