反壟斷檢察民事公益訴訟制度之具體構(gòu)造

李國(guó)海 黃媛祺

摘要：我國(guó)修正后的《反壟斷法》規(guī)定了檢察民事公益訴訟制度，但立法條文較為粗略，亟需完成制度的具體構(gòu)造，尤其要科學(xué)合理地確定起訴條件、受案范圍和訴請(qǐng)事項(xiàng)等核心內(nèi)容。在起訴條件方面，重點(diǎn)要準(zhǔn)確把握“損害社會(huì)公共利益”這項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，要將是否排除或嚴(yán)重限制競(jìng)爭(zhēng)作為關(guān)注重點(diǎn)，同時(shí)考察是否損害了非特定的眾多消費(fèi)者利益；在受案范圍上，應(yīng)僅覆蓋壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位行為，經(jīng)營(yíng)者集中不宜作為可訴的行為類型；在訴請(qǐng)事項(xiàng)方面，應(yīng)以停止侵害為主，不提出賠償損失訴請(qǐng)。

關(guān)鍵詞：反壟斷法；民事公益訴訟；社會(huì)公共利益

我國(guó)在2022年修改《反壟斷法》時(shí)，增設(shè)了檢察民事公益訴訟條款，以第六十條第二款規(guī)定：“經(jīng)營(yíng)者實(shí)施壟斷行為，損害社會(huì)公共利益的，設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民檢察院可以依法向人民法院提起民事公益訴訟?！边@意味著我國(guó)正式在反壟斷法領(lǐng)域引入了民事公益訴訟制度，具有重要意義。一方面，有助于發(fā)揮公益訴訟制度的獨(dú)特功能，克服傳統(tǒng)反壟斷法實(shí)施機(jī)制的局限；另一方面，有助于促進(jìn)反壟斷法更好地實(shí)現(xiàn)其公共利益理念。

從立法技術(shù)看，該條款僅就原告資格、起訴條件、訴訟類型等作出粗略的規(guī)定，有諸多問(wèn)題還需進(jìn)一步具體思量。例如其起訴條件如何理解？反壟斷檢察民事公益訴訟的受案范圍如何確定？反壟斷檢察民事公益訴訟的訴請(qǐng)事項(xiàng)如何擇定？等等。不對(duì)這些問(wèn)題予以理性解答，或會(huì)影響反壟斷檢察民事公益訴訟制度功能的良好發(fā)揮。

國(guó)內(nèi)學(xué)界已對(duì)反壟斷公益訴訟制度展開(kāi)初步研究，修法前的研究主要集中于制度構(gòu)建必要性、可行性以及初步設(shè)想等方面；修法后也有學(xué)者就反壟斷公益訴訟的程序規(guī)則設(shè)計(jì)、辦案模式、銜接配套機(jī)制等問(wèn)題進(jìn)行過(guò)討論。然而，直接以反壟斷法新引入的檢察民事公益訴訟條款作為研究對(duì)象，具體討論我國(guó)反壟斷檢察民事公益訴訟制度構(gòu)建的相關(guān)研究還不多見(jiàn)。本文擬在這個(gè)方面作初步探討，以期拋磚引玉之效。

一、反壟斷檢察民事公益訴訟的起訴條件

修改后的《反壟斷法》第六十條第二款規(guī)定了提起民事公益訴訟的條件：經(jīng)營(yíng)者實(shí)施壟斷行為、損害社會(huì)公共利益。該項(xiàng)條件可分解為兩個(gè)方面：一是經(jīng)營(yíng)者實(shí)施了壟斷行為，可稱為行為要件；二是造成了損害社會(huì)公共利益的后果，即后果要件。這兩項(xiàng)條件關(guān)系十分緊密，行為要件是后果要件的基礎(chǔ)，但它們可以相對(duì)獨(dú)立，在實(shí)踐中分別考察。

實(shí)踐中，行為要件與后果要件對(duì)于反壟斷民事公益訴訟的意義有所不同。行為要件僅具有實(shí)體意義，即根據(jù)反壟斷法的規(guī)定，從壟斷行為的構(gòu)成要件入手判斷是否存在壟斷行為，同時(shí)，要判斷究竟是何種壟斷行為。這樣才能決定被告是否存在違反反壟斷法的行為，并決定原告提出的訴請(qǐng)是否應(yīng)被支持。后果要件既具有實(shí)體意義，也具有程序意義。其實(shí)體意義在于，是否損害社會(huì)公共利益是判斷被訴行為的危害程度的關(guān)鍵因素，與行為要件共同決定原告的訴請(qǐng)是否合適，及是否應(yīng)得到支持。其程序意義在于，是否損害社會(huì)公共利益直接決定檢察機(jī)關(guān)能否提起反壟斷民事公益訴訟，如果不存在損害社會(huì)公共利益的因素，即使經(jīng)營(yíng)者的行為違反了反壟斷法，也不應(yīng)通過(guò)民事公益訴訟來(lái)予以救濟(jì)，而是應(yīng)通過(guò)行政執(zhí)法或一般民事訴訟的途徑來(lái)解決。

在反壟斷法實(shí)施中，對(duì)“經(jīng)營(yíng)者是否實(shí)施壟斷行為”作出判斷相對(duì)而言較為客觀。反壟斷法規(guī)定了各種壟斷行為的構(gòu)成要件，這些構(gòu)成要件基本上都是與客觀事實(shí)相連接，而不需要過(guò)多的主觀分析。例如，作為壟斷協(xié)議具體表現(xiàn)的固定價(jià)格協(xié)議，其構(gòu)成要件有三：存在兩個(gè)或兩個(gè)以上具有橫向競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的經(jīng)營(yíng)者；經(jīng)營(yíng)者以協(xié)議、決議或其他協(xié)同行為的形式固定價(jià)格；經(jīng)營(yíng)者的行為具有排除或限制競(jìng)爭(zhēng)的效果。執(zhí)法者要判斷是否存在固定價(jià)格協(xié)議，只需客觀分析上述構(gòu)成要件是否具備，即可得出結(jié)論。因此，在反壟斷法實(shí)施中，判斷某種壟斷行為是否存在，并非難事。如此，我們也可以斷言，在反壟斷檢察民事公益訴訟的實(shí)踐中，要判斷“經(jīng)營(yíng)者是否實(shí)施壟斷行為”，亦非難事。與之不同的是，對(duì)于后果要件的把握，即對(duì)“是否損害社會(huì)公共利益”的判斷就困難得多?？梢哉f(shuō)，準(zhǔn)確理解和適用關(guān)于后果要件的規(guī)定是提起反壟斷檢察民事公益訴訟的關(guān)鍵。

準(zhǔn)確把握“損害社會(huì)公共利益”這個(gè)要件，首先必須準(zhǔn)確理解反壟斷法上社會(huì)公共利益的含義。社會(huì)公共利益是反壟斷法的基礎(chǔ)性概念，是公共利益理念孕育了現(xiàn)代反壟斷法。但是，社會(huì)公共利益本身是一個(gè)較為彈性的概念，沒(méi)有確定的、具體的內(nèi)容。在反壟斷法上，社會(huì)公共利益也是一個(gè)彈性的、模糊的概念，沒(méi)有立法層面的解釋，學(xué)術(shù)界也沒(méi)有形成一致的理解。但是，這并非意味著反壟斷法上的社會(huì)公共利益是無(wú)法把握的，我們雖然不能完全確定地解釋它，但是仍然可以大致把握其宏觀維度和核心內(nèi)涵。

在宏觀維度上，反壟斷法上的社會(huì)公共利益必須具有整體性和普遍性特點(diǎn)。它在主體上是整體的而不是局部的利益，在內(nèi)容上是普遍的而不是特殊的利益。它不是個(gè)別人或特定少數(shù)人的利益，也不是個(gè)人利益的簡(jiǎn)單加總。它一般不表現(xiàn)為地區(qū)性的利益，而是全國(guó)性的、涉及國(guó)家整體層面的利益。在準(zhǔn)確把握宏觀維度的基礎(chǔ)上，我們可以提出反壟斷法上社會(huì)公共利益的核心內(nèi)涵，主要包括有效競(jìng)爭(zhēng)、消費(fèi)者的利益和整體經(jīng)濟(jì)利益三個(gè)方面。有效競(jìng)爭(zhēng)是反壟斷法的基本立法目標(biāo)，也是反壟斷法上社會(huì)公共利益的核心內(nèi)容?！胺磯艛喾ǖ哪康氖呛?jiǎn)單明確和不存在爭(zhēng)議的，就是要保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)。”自由的競(jìng)爭(zhēng)將產(chǎn)生最佳的經(jīng)濟(jì)資源分配、最低的價(jià)格、最高的質(zhì)量和最大的物質(zhì)進(jìn)步。因而，競(jìng)爭(zhēng)被公認(rèn)為是一種理想的資源分配方式。在社會(huì)公共利益層面上討論消費(fèi)者的利益，不是指?jìng)€(gè)別消費(fèi)者或少數(shù)特定消費(fèi)者的利益，而是指非特定的數(shù)量眾多的消費(fèi)者的利益，而且更強(qiáng)調(diào)為消費(fèi)者提供一種友好的市場(chǎng)環(huán)境，或者說(shuō)促進(jìn)消費(fèi)者主權(quán)的實(shí)現(xiàn)。反壟斷法上的整體經(jīng)濟(jì)利益是指那些超越了特定群體、特定地域而且涉及范圍較廣的經(jīng)濟(jì)利益，具體包括保障就業(yè)、促進(jìn)本國(guó)企業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)均衡發(fā)展及科技創(chuàng)新等。

那么，如何判斷壟斷行為是否損害了社會(huì)公共利益呢？反壟斷法使用社會(huì)公共利益這個(gè)概念，可以分為積極意義上的使用和消極意義上的使用，前者是要判斷是否符合社會(huì)公共利益，后者則是要判斷是否損害社會(huì)公共利益。在不同的使用情形下，社會(huì)公共利益的含義側(cè)重點(diǎn)應(yīng)有所不同。如果是積極意義的使用，則前述三種含義都可以被覆蓋，但如果是消極意義上的使用，就主要側(cè)重于覆蓋有效競(jìng)爭(zhēng)和消費(fèi)者的利益。因?yàn)樽鳛橛锌赡鼙粨p害的對(duì)象，有效競(jìng)爭(zhēng)和消費(fèi)者的利益較為具體、客觀，利于作出判斷，而整體經(jīng)濟(jì)利益則彈性較大，不宜在具體案件中作出認(rèn)定和判斷，而且損害了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，肯定會(huì)損害整體經(jīng)濟(jì)利益。

在反壟斷民事公益訴訟的實(shí)踐中，判斷“是否損害社會(huì)公共利益”，應(yīng)作整體判斷，即綜合考量被訴壟斷行為對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的損害和對(duì)消費(fèi)者利益的損害，而不宜將消費(fèi)者利益抽離出來(lái)單獨(dú)考量。因?yàn)橄嚓P(guān)主體一旦聚焦消費(fèi)者利益，就很可能傾向于考察具體的個(gè)體利益，進(jìn)而遠(yuǎn)離社會(huì)公共利益的本質(zhì)。學(xué)界主流意見(jiàn)認(rèn)為，反壟斷法的核心目標(biāo)是保護(hù)有效競(jìng)爭(zhēng)，保護(hù)消費(fèi)者利益僅是其中的衍生效果。這就是說(shuō)，在判斷“是否損害社會(huì)公共利益”的時(shí)候，應(yīng)側(cè)重考察市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境是否受到了嚴(yán)重?fù)p害，同時(shí)結(jié)合考量消費(fèi)者利益受損情況。也即，檢察機(jī)關(guān)在判斷某種壟斷行為“是否損害社會(huì)公共利益”的時(shí)候，主要看該行為是否產(chǎn)生了排除或嚴(yán)重限制競(jìng)爭(zhēng)的效果，同時(shí)也要關(guān)注該行為是否損害了非特定的眾多消費(fèi)者的利益。只有這兩者都具備的情形下，方可認(rèn)定該壟斷行為損害了社會(huì)公共利益。

在實(shí)踐中，應(yīng)明晰反壟斷公益訴訟與消費(fèi)公益訴訟之間的區(qū)別，避免反壟斷公益訴訟異化為消費(fèi)維權(quán)的工具。盡管《反壟斷法》與《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》都具有維護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益的立法目的，但與后者對(duì)個(gè)體消費(fèi)者進(jìn)行直接且具體的保護(hù)不同，“反壟斷法對(duì)消費(fèi)者的保護(hù)著眼于競(jìng)爭(zhēng)行為是否損害了保障消費(fèi)者福利的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，既不以某一行為是否為消費(fèi)者滿意作為判斷標(biāo)準(zhǔn)，也不刻意保護(hù)某一具體消費(fèi)者的利益。”反壟斷法一般通過(guò)維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和提高經(jīng)濟(jì)效率，從整體上導(dǎo)致產(chǎn)品質(zhì)量的提高和價(jià)格的降低，使消費(fèi)者福利最大化，實(shí)現(xiàn)對(duì)消費(fèi)者權(quán)益更深層次的保護(hù)。同理，反壟斷公益訴訟也不應(yīng)直接從補(bǔ)償消費(fèi)者的損失入手，而是通過(guò)制止損害競(jìng)爭(zhēng)秩序的行為、恢復(fù)競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)，從整體上提高經(jīng)濟(jì)效率、優(yōu)化產(chǎn)品質(zhì)量、下調(diào)產(chǎn)品價(jià)格，實(shí)現(xiàn)對(duì)消費(fèi)者的間接性、整體性保護(hù)，以此達(dá)成增進(jìn)消費(fèi)者福利的立法目的。故而，在提起反壟斷檢察民事公益訴訟時(shí)，檢察機(jī)關(guān)要以涉案行為是否有可能損害有效競(jìng)爭(zhēng)作為考察和分析重點(diǎn)，而不能僅僅根據(jù)壟斷行為有損眾多消費(fèi)者財(cái)產(chǎn)權(quán)等權(quán)益的外在表象來(lái)判斷。

二、反壟斷檢察民事公益訴訟的受案范圍

所謂反壟斷檢察民事公益訴訟的受案范圍，是指檢察機(jī)關(guān)可以針對(duì)哪些類型的壟斷行為提起民事公益訴訟?！斗磯艛喾ā返诹畻l第二款僅規(guī)定了“經(jīng)營(yíng)者實(shí)施的壟斷行為”這一寬泛范圍，而我國(guó)《反壟斷法》規(guī)定的壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位和經(jīng)營(yíng)者集中這三大類壟斷行為都具有損害社會(huì)公共利益的可能性，這是否意味著它們都可以被納入民事公益訴訟的受案范圍呢？學(xué)界普遍贊同對(duì)壟斷協(xié)議和濫用市場(chǎng)支配地位行為提起反壟斷民事公益訴訟，我們也不表異議。但對(duì)于經(jīng)營(yíng)者集中行為是否可納入民事公益訴訟的受害范圍，則值得細(xì)加考量。

部分學(xué)者明確支持對(duì)經(jīng)營(yíng)者集中行為提起反壟斷民事公益訴訟。例如，有學(xué)者認(rèn)為，經(jīng)營(yíng)者集中行為雖然還沒(méi)有對(duì)市場(chǎng)秩序等社會(huì)公共利益造成實(shí)際損害，但其可能具有產(chǎn)生損害的重大風(fēng)險(xiǎn)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)提起訴訟，而不應(yīng)等待集中已經(jīng)完成并造成實(shí)際損害之后再介入干預(yù)。還有學(xué)者特別強(qiáng)調(diào)反壟斷民事公益訴訟所具有的鮮明的預(yù)防性功能，以此支持將經(jīng)營(yíng)者集中行為納入民事公益訴訟的受案范圍。上述觀點(diǎn)值得商榷。

第一，反壟斷民事公益訴訟與我國(guó)行政主導(dǎo)的經(jīng)營(yíng)者集中規(guī)制模式不適配。從域外經(jīng)驗(yàn)看，只有美國(guó)等少數(shù)實(shí)行經(jīng)營(yíng)者集中規(guī)制司法主導(dǎo)模式的國(guó)家允許對(duì)經(jīng)營(yíng)者集中提起民事訴訟，而絕大多數(shù)實(shí)行行政主導(dǎo)模式的國(guó)家（地區(qū)）均未給予民事訴訟介入經(jīng)營(yíng)者集中規(guī)制的空間。在美國(guó)，由于實(shí)行司法主導(dǎo)模式，民事訴訟確實(shí)在規(guī)制經(jīng)營(yíng)者集中過(guò)程中發(fā)揮關(guān)鍵作用，美國(guó)司法部反托拉斯局只能通過(guò)向法院提起民事訴訟才能對(duì)企業(yè)合并采取實(shí)質(zhì)性措施，州檢察長(zhǎng)和其他第三人認(rèn)為某項(xiàng)企業(yè)合并案對(duì)其利益產(chǎn)生了不利影響或具有實(shí)質(zhì)性減少競(jìng)爭(zhēng)的威脅時(shí)，也可以通過(guò)提起民事訴訟請(qǐng)求法院采取措施。但在其他大多數(shù)國(guó)家（地區(qū)），由于實(shí)行行政主導(dǎo)模式，民事訴訟運(yùn)用于經(jīng)營(yíng)者集中規(guī)制的空間極為有限。例如歐盟，作為行政機(jī)構(gòu)的歐盟委員會(huì)被賦予了較大的自由裁量權(quán)和程序主導(dǎo)權(quán)，第三人或歐盟機(jī)構(gòu)均不能針對(duì)經(jīng)營(yíng)者集中提起民事訴訟。在日本，私人也不能通過(guò)民事訴訟針對(duì)經(jīng)營(yíng)者集中尋求救濟(jì)。我國(guó)在規(guī)制經(jīng)營(yíng)者集中方面也是采行政主導(dǎo)模式，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)享有專屬的審查、決定及處罰權(quán)。不僅在申報(bào)—審查這種事前規(guī)制過(guò)程中，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)居于主導(dǎo)地位，而且在事后規(guī)制的情形下，也是由反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)享有專屬的調(diào)查、處罰權(quán)。因此，我國(guó)理應(yīng)像其他實(shí)行行政主導(dǎo)模式的國(guó)家（地區(qū)）一樣，在規(guī)制經(jīng)營(yíng)者集中方面無(wú)須給民事訴訟留下發(fā)揮作用的空間。在我國(guó)現(xiàn)行的規(guī)制經(jīng)營(yíng)者集中的行政主導(dǎo)模式下，對(duì)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的決定不服的，固然可以提起行政訴訟，由此將爭(zhēng)議交由法院進(jìn)行司法審查，但在反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查之前，針對(duì)某項(xiàng)經(jīng)營(yíng)者集中提起民事訴訟，或者在反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)作出審查決定之后，再針對(duì)該項(xiàng)經(jīng)營(yíng)者集中提起民事訴訟，都將導(dǎo)致司法權(quán)沖擊反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的專屬審查權(quán)的后果，這顯然是不可取的。最高人民法院2012年發(fā)布的《關(guān)于審理因壟斷行為引發(fā)的民事糾紛案件應(yīng)用法律若干問(wèn)題的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱2012年《反壟斷司法解釋》）以及2023年發(fā)布的《關(guān)于審理壟斷民事糾紛案件適用法律若干問(wèn)題的規(guī)定（征求意見(jiàn)稿）》均未涵蓋經(jīng)營(yíng)者集中導(dǎo)致的民事糾紛，間接顯示了最高人民法院的基本立場(chǎng)：不宜針對(duì)經(jīng)營(yíng)者集中提起民事訴訟。因此，作為民事訴訟的特殊形態(tài)，反壟斷民事公益訴訟自然也不應(yīng)介入對(duì)經(jīng)營(yíng)者集中的規(guī)制。

第二，從反壟斷民事責(zé)任的構(gòu)成要件看，將經(jīng)營(yíng)者集中納入反壟斷檢察民事公益訴訟的受案范圍也是不適合的。根據(jù)《反壟斷法》第六十條第一款的規(guī)定，經(jīng)營(yíng)者承擔(dān)民事責(zé)任，須具備“實(shí)施壟斷行為”和“給他人造成損失”兩項(xiàng)條件。我國(guó)對(duì)經(jīng)營(yíng)者集中基本上實(shí)施事前規(guī)制模式，此種模式主要針對(duì)擬議中的經(jīng)營(yíng)者集中，因而難以對(duì)應(yīng)“實(shí)施壟斷行為”這項(xiàng)條件。同時(shí)，經(jīng)營(yíng)者集中在實(shí)施之前，其效果尚不明確，加上經(jīng)營(yíng)者集中一般不會(huì)對(duì)第三人造成直接的損失，因而，也難以認(rèn)定一項(xiàng)擬議中的經(jīng)營(yíng)者集中是否會(huì)給他人造成損失，這也就難以滿足“給他人造成損失”這項(xiàng)前提條件?；旧希磯艛喾ㄕJ(rèn)定民事責(zé)任的基礎(chǔ)法理是侵權(quán)法，其責(zé)任認(rèn)定依賴于侵權(quán)關(guān)系構(gòu)成要件，只有滿足了反壟斷違法行為之發(fā)生、損害之存在、因果關(guān)系等要件，反壟斷法上的民事責(zé)任才能成立，才能為民事訴訟提供可能性。我國(guó)《反壟斷法》第六十條第二款在對(duì)反壟斷民事公益訴訟作出規(guī)定時(shí)，完全遵從了一般民事訴訟的構(gòu)成邏輯，“實(shí)施壟斷行為”強(qiáng)調(diào)違法行為的發(fā)生，“損害”一詞強(qiáng)調(diào)公益損害后果之判定。而經(jīng)營(yíng)者提交事前申報(bào)時(shí)集中行為尚未實(shí)施，連行為要件都無(wú)法滿足，遑論后果要件。由此可以看出，在規(guī)制經(jīng)營(yíng)者集中的場(chǎng)合，不具備開(kāi)展反壟斷民事公益訴訟的條件。

第三，對(duì)經(jīng)營(yíng)者集中提起反壟斷檢察民事公益訴訟，可能對(duì)檢察機(jī)關(guān)和法院帶來(lái)過(guò)重的工作負(fù)擔(dān)。我國(guó)主要采行事前規(guī)制模式來(lái)規(guī)制經(jīng)營(yíng)者集中，并不意味著完全排除事后規(guī)制情形。根據(jù)我國(guó)《反壟斷法》第五十八條之規(guī)定，經(jīng)營(yíng)者違法實(shí)施集中，且具有或者可能具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果的，由國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)采取相應(yīng)的救濟(jì)措施，包括責(zé)令停止實(shí)施集中、限期處分股份或者資產(chǎn)、限期轉(zhuǎn)讓營(yíng)業(yè)以及采取其他必要措施恢復(fù)到集中前的狀態(tài)，以及處以罰款制裁。違法實(shí)施集中的情形主要有以下三種：一是符合申報(bào)條件但未申報(bào)而徑行實(shí)施經(jīng)營(yíng)者集中；二是經(jīng)營(yíng)者不如實(shí)提供資料，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)基于不實(shí)資料作出不予禁止的決定，使得經(jīng)營(yíng)者集中得以實(shí)施的；三是經(jīng)營(yíng)者不遵守反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)規(guī)定的附加條件實(shí)施經(jīng)營(yíng)者集中的。由于這些情形均為已實(shí)施或正在實(shí)施，至少具備了前述民事責(zé)任的構(gòu)成要件中的一項(xiàng)，即“實(shí)施壟斷行為”，在理論上有可能給反壟斷民事訴訟帶來(lái)可適用空間。然而，從實(shí)踐看，即使是針對(duì)已經(jīng)實(shí)施的經(jīng)營(yíng)者集中，也不宜通過(guò)反壟斷民事公益訴訟來(lái)予以救濟(jì)，主要是因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)和法院可能缺乏調(diào)查、判斷經(jīng)營(yíng)者集中的手段和能力，貿(mào)然引入反壟斷民事公益訴訟，很可能給檢察機(jī)關(guān)和法院帶來(lái)過(guò)重的工作負(fù)擔(dān)。判斷某項(xiàng)經(jīng)營(yíng)者集中應(yīng)否被禁止，涉及的因素相當(dāng)多，包括：參與集中的經(jīng)營(yíng)者在相關(guān)市場(chǎng)的市場(chǎng)份額及其對(duì)市場(chǎng)的控制力；相關(guān)市場(chǎng)的市場(chǎng)集中度；經(jīng)營(yíng)者集中對(duì)市場(chǎng)進(jìn)入、技術(shù)進(jìn)步的影響；經(jīng)營(yíng)者集中對(duì)消費(fèi)者和其他有關(guān)經(jīng)營(yíng)者的影響；經(jīng)營(yíng)者集中對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響；國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)考慮的影響市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的其他因素。同時(shí)，經(jīng)營(yíng)者集中行為本身具有“提高效率”和“反對(duì)競(jìng)爭(zhēng)”的雙重可能性，很難預(yù)先劃清界限。要根據(jù)上述多重因素作出綜合判斷，同時(shí)還要在具體的時(shí)空背景下體現(xiàn)政策的要求，需要掌握全面的信息，也需要判斷者具備必要的專業(yè)素養(yǎng)和經(jīng)驗(yàn)，與反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)專門從事經(jīng)營(yíng)者集中審查的官員相比，檢察官和法官們可能缺乏掌握全部必要信息的手段和途徑，也不一定具備必要的專業(yè)素養(yǎng)和經(jīng)驗(yàn)，因此，從檢察機(jī)關(guān)和法院的職權(quán)和專業(yè)能力看，也不宜針對(duì)經(jīng)營(yíng)者集中引入反壟斷檢察民事公益訴訟。

三、反壟斷檢察民事公益訴訟的訴請(qǐng)事項(xiàng)

訴請(qǐng)，即訴訟請(qǐng)求，是訴訟主體在民事訴訟中向法院提出的請(qǐng)求，如果其請(qǐng)求得到法院支持，即意味著訴訟主體的訴訟目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。訴請(qǐng)事項(xiàng)也可稱為訴請(qǐng)內(nèi)容，是民事訴訟主體在具體的民事訴訟中可以選擇的訴請(qǐng)內(nèi)容或范圍。在一般層面上，民事訴訟的訴請(qǐng)范圍其實(shí)是民事責(zé)任承擔(dān)方式的轉(zhuǎn)換，也即民事訴訟的訴請(qǐng)必須在民事責(zé)任承擔(dān)方式范圍內(nèi)確定，此種邏輯在民事公益訴訟的語(yǔ)境下同樣成立，簡(jiǎn)言之，民事公益訴訟的訴請(qǐng)內(nèi)容是民事責(zé)任承擔(dān)方式的具體化。

不過(guò)，民事公益訴訟有自己的特殊性，無(wú)論是從一般層面上講，還是從具體法域看，民事公益訴訟的訴請(qǐng)范圍并非完全等同于民事責(zé)任承擔(dān)方式的范圍。依我國(guó)《民法典》第一百七十九條的規(guī)定，承擔(dān)民事責(zé)任的方式有十一種之多，有些方式不適于作為民事公益訴訟的訴請(qǐng)，如消除影響、恢復(fù)名譽(yù)以及返還財(cái)產(chǎn)等私益性的責(zé)任方式就不宜在公益訴訟中使用。在具體法域中，民事公益訴訟的訴請(qǐng)范圍也可能與該法域的民事責(zé)任方式不同。例如，根據(jù)最高人民法院《關(guān)于審理消費(fèi)民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第十三條的規(guī)定，消費(fèi)民事公益訴訟的訴請(qǐng)事項(xiàng)僅包括停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)、賠禮道歉等，顯著地少于我國(guó)《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》規(guī)定的民事責(zé)任承擔(dān)方式。

可知，我們?cè)诖_定反壟斷檢察民事公益訴訟的訴請(qǐng)范圍時(shí)，一方面要以我國(guó)反壟斷民事責(zé)任方式為基礎(chǔ)，另一方面又不能簡(jiǎn)單地將相關(guān)民事責(zé)任方式列為民事公益訴訟的訴請(qǐng)內(nèi)容，而是要結(jié)合檢察民事公益訴訟的具體情境加以考量。

關(guān)于我國(guó)反壟斷民事責(zé)任承擔(dān)方式的范圍，《反壟斷法》并未給予具體列舉，這在修法前后保持了一致。2012年《反壟斷司法解釋》對(duì)此進(jìn)行了具體化，規(guī)定“人民法院可以依法判令被告承擔(dān)停止侵害、賠償損失等民事責(zé)任?！边@實(shí)際上就是列舉了停止侵害和賠償損失這兩種民事責(zé)任方式。它們能否作為反壟斷檢察民事公益訴訟的訴請(qǐng)呢？我們認(rèn)為，停止侵害可以作為反壟斷檢察民事公益訴訟的訴請(qǐng)，而賠償損失則不然。

作為反壟斷法上的一種民事責(zé)任方式，停止侵害是指依法律規(guī)定，當(dāng)經(jīng)營(yíng)者的壟斷行為給他人造成侵害時(shí)，應(yīng)承擔(dān)以不作為或作為的形式來(lái)停止或去除侵權(quán)行為或狀態(tài)的義務(wù)。在反壟斷民事訴訟中，停止侵害也可轉(zhuǎn)化為原告的訴請(qǐng)，即原告提起民事訴訟，請(qǐng)求法院判決被告承擔(dān)停止侵害的責(zé)任。停止侵害是各國(guó)（地區(qū)）反壟斷法最為通用的一種民事責(zé)任方式，有些國(guó)家（地區(qū)）也使用“排除侵害”的用詞，還有的國(guó)家（地區(qū)）使用“禁令”的措辭，它們的含義基本相同。停止侵害這種民事責(zé)任方式與反壟斷檢察民事公益訴訟的契合度比較高，檢察機(jī)關(guān)在提起反壟斷民事公益訴訟時(shí)，應(yīng)重點(diǎn)使用停止侵害這種訴請(qǐng)。理由在于：停止侵害的訴請(qǐng)直接針對(duì)壟斷行為，著眼于制止壟斷行為，符合反壟斷法的行為規(guī)制特性；停止侵害的訴請(qǐng)能夠體現(xiàn)公益訴訟的本質(zhì)，有助于維護(hù)公共利益，因?yàn)橥Ｖ骨趾σ话憔鸵馕吨`法的壟斷行為被叫停，也意味著市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)得以恢復(fù)；檢察機(jī)關(guān)在反壟斷民事公益訴訟中提出停止侵害的訴請(qǐng)，承擔(dān)的舉證責(zé)任相對(duì)較輕，勝訴的可能性較高。

賠償損失，或稱損害賠償，是反壟斷法上的重要民事責(zé)任方式，在各國(guó)（地區(qū)）實(shí)踐中形成了補(bǔ)償性損害賠償和懲罰性損害賠償兩種主要形式，前者是絕大多數(shù)國(guó)家（地區(qū)）反壟斷法的選擇，即采行單倍賠償制度，在壟斷行為造成他人之財(cái)產(chǎn)或營(yíng)業(yè)損失時(shí)，由壟斷行為人對(duì)受害人承擔(dān)賠償責(zé)任，并根據(jù)受害者所受實(shí)際損失或違法行為人所獲得的不法收益為依據(jù)計(jì)算賠償額。對(duì)于一般的反壟斷民事訴訟而言，賠償損失是較為通用的訴請(qǐng)類型，但在反壟斷民事公益訴訟中是否可引入賠償損失的訴請(qǐng)，則存在不同意見(jiàn)。支持者認(rèn)為，壟斷行為的損害最終仍體現(xiàn)為消費(fèi)者個(gè)人物質(zhì)利益受損，故需要兼顧對(duì)消費(fèi)者利益的補(bǔ)償；同時(shí)，賠償性訴請(qǐng)可以增加當(dāng)事人的違法成本，發(fā)揮公益訴訟對(duì)于行為人或潛在違法者的威懾作用。反對(duì)者則認(rèn)為，反壟斷公益訴訟應(yīng)該限于停止侵害訴訟，損害賠償?shù)脑V請(qǐng)應(yīng)交給私人受害者使用。對(duì)于反壟斷檢察民事公益訴訟不宜適用賠償損失訴請(qǐng)的理由，國(guó)內(nèi)學(xué)界迄今仍未詳加探明。我們也不認(rèn)同反壟斷檢察民事公益訴訟適用賠償損失訴請(qǐng)，并嘗試提出以下五個(gè)方面的理由：

第一，賠償損失的責(zé)任方式側(cè)重于保護(hù)私益，與民事公益訴訟的功能不合。賠償損失是典型的民事責(zé)任方式，也是一般民事訴訟中較為常見(jiàn)的訴請(qǐng)類型。依民法原理，賠償損失的適用基礎(chǔ)是不法行為已經(jīng)造成了對(duì)民事權(quán)利的侵害，對(duì)民事主體構(gòu)成了財(cái)產(chǎn)權(quán)或人身權(quán)的損失，故，賠償損失的適用目的是填平損失，是著眼于私人間利益之填補(bǔ)，只有實(shí)際受到損害的私人主體方可在民事訴訟中提出賠償損失的訴請(qǐng)。反壟斷法上損害賠償責(zé)任的法律性質(zhì)為侵權(quán)行為責(zé)任，其成立要件與民法的損害賠償責(zé)任基本一致。要構(gòu)成反壟斷法上的損害賠償責(zé)任，也必須存在損害，而且強(qiáng)調(diào)必須是原告自己受到了壟斷行為的損害。例如，美國(guó)《克萊頓法》規(guī)定，任何因反托拉斯法所禁止的事項(xiàng)而遭受財(cái)產(chǎn)或營(yíng)業(yè)損害的人，可向美國(guó)區(qū)法院提起訴訟，要求獲得三倍損害賠償。在日本，有權(quán)依據(jù)反壟斷法提起損害賠償訴訟的原告必須是“受違法行為侵害的私人?！泵袷鹿嬖V訟的設(shè)置是為了保護(hù)公共利益，原告并非因?yàn)槠渌揭媸軗p而提起訴訟，這使得在民事公益訴訟與損害賠償?shù)脑V請(qǐng)之間存在捍格。正因?yàn)檫@個(gè)原因，在我國(guó)目前已經(jīng)設(shè)立的具體法域民事公益訴訟中，一般不認(rèn)可賠償損失的訴請(qǐng)。例如，根據(jù)最高人民法院《關(guān)于審理消費(fèi)民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第十三條的規(guī)定，消費(fèi)民事公益訴訟的訴請(qǐng)事項(xiàng)包括停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)、賠禮道歉等，而不包括賠償損失。當(dāng)然，如果違法行為造成了對(duì)具體的公共利益的侵害，而且此種侵害可以通過(guò)金錢予以修復(fù)，則也可以在民事公益訴訟中提出損害賠償?shù)脑V請(qǐng)，我國(guó)環(huán)境民事公益訴訟就因?yàn)檫@方面的原因引入了損害賠償訴請(qǐng)。壟斷行為不會(huì)造成具體的公共財(cái)產(chǎn)或環(huán)境的損害，也不需要獲得損害賠償金來(lái)修復(fù)環(huán)境，因此，反壟斷民事公益訴訟在制度設(shè)計(jì)上應(yīng)更趨近消費(fèi)民事公益訴訟而非環(huán)境民事公益訴訟。故，不宜在反壟斷檢察民事公益訴訟中引入賠償損失訴請(qǐng)。

第二，反壟斷損害賠償制度的主要功能在于激勵(lì)私人實(shí)施反壟斷法，反壟斷檢察民事公益訴訟無(wú)須此種激勵(lì)。民法上一般的損害賠償制度的功能在于填補(bǔ)受害人的權(quán)益，而反壟斷法上的損害賠償制度的功能設(shè)定有所不同，它的核心功能在于“激發(fā)私人實(shí)施的積極性從而在反壟斷法私人實(shí)施與公共實(shí)施之間實(shí)現(xiàn)平衡?！狈磯艛喾ǖ墓矊?shí)施盡管具有專業(yè)性、權(quán)威性等長(zhǎng)處，但也存在過(guò)小執(zhí)法的可能，即通過(guò)公共執(zhí)法發(fā)現(xiàn)并制裁壟斷行為的概率過(guò)低，而以民事訴訟為主要手段的私人實(shí)施可以提高發(fā)現(xiàn)并制止壟斷行為的概率，有效彌補(bǔ)公共實(shí)施的缺失。但其中的前提或基礎(chǔ)條件在于，私人主體愿意提起反壟斷民事訴訟，這就需要向私人主體提供必要的激勵(lì)。反壟斷損害賠償制度的引入使得私人主體能夠在反壟斷民事訴訟中提出損害賠償?shù)脑V請(qǐng)，如果勝訴，能夠?qū)嶋H獲得賠償。因此，損害賠償這種訴請(qǐng)的引入能夠?yàn)樗饺酥黧w提起反壟斷民事訴訟提供充分的激勵(lì)，而且如果對(duì)損害賠償制度進(jìn)行良好設(shè)計(jì)，可以有效平衡公共實(shí)施與私人實(shí)施的關(guān)系，避免私人實(shí)施過(guò)度或不足。反壟斷檢察民事公益訴訟屬于公共實(shí)施的范疇，檢察機(jī)關(guān)提起反壟斷民事公益訴訟是其法定職責(zé)，無(wú)需損害賠償這種訴請(qǐng)來(lái)予以激勵(lì)。所以，從激勵(lì)的角度講，反壟斷檢察民事公益訴訟不需要引入賠償損失這種訴請(qǐng)。

第三，在反壟斷法上提出賠償損失的訴請(qǐng)，舉證責(zé)任較重，檢察機(jī)關(guān)難以承擔(dān)。在反壟斷法領(lǐng)域提起的賠償損失訴請(qǐng)要獲得法院支持，必須具備反壟斷法損害賠償?shù)臉?gòu)成要件，包括：原告須適格；須存在壟斷行為；須有損害之發(fā)生；壟斷行為與損害之間須存在因果關(guān)系。比較而言，由于損害賠償訴請(qǐng)的構(gòu)成要件比停止侵害訴請(qǐng)更為嚴(yán)苛，相應(yīng)地，原告提起損害賠償訴請(qǐng)的舉證責(zé)任就更重。從世界各國(guó)（地區(qū)）反壟斷法損害賠償訴訟的實(shí)踐狀況看，原告勝訴率很低，其中關(guān)鍵原因是原告難以完成舉證責(zé)任。歐盟委員會(huì)曾經(jīng)發(fā)布《關(guān)于因違反歐共體競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則提起損害賠償訴訟的條件的研究：比較報(bào)告》，通過(guò)對(duì)歐盟各成員國(guó)現(xiàn)行反壟斷制度21個(gè)具體問(wèn)題的考察發(fā)現(xiàn)，其中的11個(gè)問(wèn)題對(duì)私人請(qǐng)求反壟斷損害賠償存在重大障礙，尤其是證明責(zé)任和證明標(biāo)準(zhǔn)、損害賠償?shù)姆秶途唧w金額等因素的阻礙效應(yīng)十分突出。私人主體提起的反壟斷損害賠償訴請(qǐng)都如此困難，檢察機(jī)關(guān)等公共機(jī)構(gòu)就更為困難，因?yàn)楣矙C(jī)構(gòu)與私人原告的訴訟地位是相同的，但對(duì)損害的感受能力和證據(jù)收集能力肯定不如私人原告。正是因?yàn)榇朔N原因，才使得傳統(tǒng)上公共機(jī)構(gòu)對(duì)于反壟斷損害賠償訴訟“不愿介入且避之唯恐不及”。很顯然，如果檢察機(jī)關(guān)在反壟斷民事公益訴訟中提出賠償損失訴請(qǐng)的勝訴率很低，而證據(jù)收集等成本卻很高，就表明引入賠償損失訴請(qǐng)不僅沒(méi)有必要，而且沒(méi)有可行性。

第四，在反壟斷檢察民事公益訴訟中提出賠償損失的訴請(qǐng)，會(huì)導(dǎo)致訴請(qǐng)沖突。我國(guó)《反壟斷法》允許因壟斷行為而受到損失的經(jīng)營(yíng)者、消費(fèi)者等私人主體向壟斷行為人提起損害賠償訴訟，如果再允許檢察機(jī)關(guān)在反壟斷民事公益訴訟中向壟斷行為人提出損害賠償訴請(qǐng)，有可能導(dǎo)致兩類主體的訴請(qǐng)沖突，即私人主體的損害賠償訴請(qǐng)與檢察機(jī)關(guān)的損害賠償訴請(qǐng)之間的沖突。在這種情況下，法院究竟應(yīng)同時(shí)支持兩類主體的訴請(qǐng)，還是僅支持其中一方主體的訴請(qǐng)？無(wú)論采取何種立場(chǎng)，都存在操作上的困難：如果法院同時(shí)支持兩類主體的損害賠償訴請(qǐng)，則會(huì)使違法行為人重復(fù)承擔(dān)損害賠償責(zé)任；如果選擇性地支持一方主體的訴請(qǐng)，究竟是優(yōu)先支持私人主體的訴請(qǐng)，還是優(yōu)先支持檢察機(jī)關(guān)的訴請(qǐng)？或者是依提出訴請(qǐng)的時(shí)間先后作選擇？這些問(wèn)題都較難處理。

第五，假如反壟斷檢察民事公益訴訟提出賠償損失的訴請(qǐng)并獲得法院支持，則賠償金如何處理也是一個(gè)難題。我國(guó)在環(huán)境民事公益訴訟中允許適用賠償損失的訴請(qǐng)，是因?yàn)樗@賠償金可用于生態(tài)環(huán)境修復(fù)，賠償金的處理不存在障礙。海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟引入損害賠償訴請(qǐng)，也有同樣的理?yè)?jù)。但反壟斷檢察民事公益訴訟的內(nèi)在邏輯明顯不同，壟斷行為對(duì)公共利益的損害（如限制或排除競(jìng)爭(zhēng)）不適宜用金錢予以修復(fù)，因此，假如檢察機(jī)關(guān)提起反壟斷民事公益訴訟獲得了賠償金，就必須探尋另外的賠償金處理方式，而且只有兩種選擇：上交國(guó)庫(kù)或者分配給受害者。而消費(fèi)民事公益訴訟的已有實(shí)踐表明，無(wú)論是上交國(guó)庫(kù)還是分配給受害者都存在很大的操作障礙。在反壟斷檢察民事公益訴訟中，如果將所獲賠償金上交給國(guó)庫(kù)，會(huì)導(dǎo)致賠償金與行政罰款不能形成區(qū)隔，實(shí)際等同于增加了對(duì)違法行為人的罰款。在我國(guó)《反壟斷法》已經(jīng)規(guī)定較重的行政罰款的背景下，這樣做顯然不合理，不僅有可能導(dǎo)致威懾過(guò)重的結(jié)果，而且會(huì)使得反壟斷檢察民事公益訴訟無(wú)法發(fā)揮獨(dú)特功能。而如果將所獲賠償金分配給受害者，也面臨一系列難題，如：受害者范圍如何確定？不同受害者的分配額如何計(jì)算？這些問(wèn)題解決起來(lái)并不容易。

總之，“反壟斷公益訴訟應(yīng)該限于停止侵害訴訟”，對(duì)于反壟斷檢察民事公益訴訟而言，應(yīng)圍繞停止侵害的訴請(qǐng)展開(kāi)，不宜引入賠償損失的訴請(qǐng)。需要指出的是，2012年《反壟斷司法解釋》明確規(guī)定，根據(jù)原告的訴訟請(qǐng)求和具體案情，人民法院可以將原告因調(diào)查、制止壟斷行為所支付的合理開(kāi)支計(jì)入損失賠償范圍。因此，檢察機(jī)關(guān)在提起反壟斷民事公益訴訟時(shí)，可要求被告賠償因調(diào)查、制止壟斷行為所支付的合理開(kāi)支。

四、結(jié)語(yǔ)

反壟斷檢察民事公益訴訟制度的破冰，無(wú)疑將有效彌補(bǔ)傳統(tǒng)二元實(shí)施機(jī)制之局限，為更好維護(hù)社會(huì)公共利益、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)健康有序發(fā)展注入全新的制度活力。但現(xiàn)行立法條款規(guī)定單薄，有可能制約檢察機(jī)關(guān)依法提起反壟斷民事公益訴訟，亟須對(duì)起訴條件、受案范圍、訴請(qǐng)范圍等核心問(wèn)題進(jìn)行具體構(gòu)造，才能真正發(fā)揮這一新型反壟斷實(shí)施方式的制度實(shí)效。對(duì)起訴條件的把握，應(yīng)以后果要件為重點(diǎn)，并從整體上綜合評(píng)判涉案行為對(duì)競(jìng)爭(zhēng)與消費(fèi)者利益的損害；在受案范圍上，檢察機(jī)關(guān)不宜對(duì)經(jīng)營(yíng)者集中案件提起民事公益訴訟；結(jié)合檢察民事公益訴訟的具體情境考察，檢察機(jī)關(guān)可對(duì)壟斷行為實(shí)施者提出停止侵害，而不應(yīng)提出賠償損失之訴請(qǐng)。

反壟斷檢察民事公益訴訟制度在我國(guó)屬于全新的制度，尚無(wú)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，學(xué)界研究亦未深入涉及。雖然本文對(duì)其中的核心問(wèn)題給予了較具體的討論，也遠(yuǎn)未達(dá)到全面深入的程度。因此，我們期待學(xué)界對(duì)此給予更多的關(guān)注，同時(shí)期待檢察機(jī)關(guān)盡早啟動(dòng)相關(guān)實(shí)踐，并在實(shí)踐中及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)這項(xiàng)制度不斷完善。

The Specific Construction of the Prosecutorial Civil Public Interest Litigation System in Anti-Monopoly Law

Abstract： Chinas latest Anti-Monopoly Law stipulates the antitrust prosecutorial civil public interest litigation， while the provision is sketchy and requires the specific construction. It is especially necessary to determine the conditions for prosecution， the scope of cases， and the requests in the litigation. Firstly， in terms of prosecution criteria， it is crucial to accurately grasp the standard of public interest. And emphasis should be placed on whether the relevant conduct excludes or significantly restricts competition， while simultaneously examining whether it harms the interests of numerous non-specific consumers. Secondly， to concern the scope of cases， we should only cover monopoly agreements and the abuse of dominant market position， excluding actions related to operator concentration. Thirdly， regarding the claims in the litigation， procuratorate cannot claim for compensation for a loss， but for cessation of infringement.

Keywords： Anti-Monopoly Law; Civil Public Interest Litigation; Public Interest