新一輪財(cái)稅改革，路在何方？

陳益刊

中央提出謀劃新一輪財(cái)稅改革后，國(guó)務(wù)院明確了今年財(cái)稅改革工作的重點(diǎn)。

近日，十四屆全國(guó)人大二次會(huì)議批準(zhǔn)了國(guó)務(wù)院提出的《關(guān)于2023年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2024年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》（下稱(chēng)《預(yù)算報(bào)告》），其中涉及扎實(shí)做好2024年財(cái)政改革發(fā)展七大工作之一，是深化財(cái)稅體制改革。

2015年以來(lái)歷年預(yù)算報(bào)告均將財(cái)稅改革作為當(dāng)年財(cái)政重點(diǎn)工作，但每年具體改革內(nèi)容有所不同，今年與往年最大的不同是將謀劃新一輪財(cái)稅改革寫(xiě)入《預(yù)算報(bào)告》。

A謀劃新一輪財(cái)稅改革加快推進(jìn)

《預(yù)算報(bào)告》稱(chēng)，今年貫徹黨中央、國(guó)務(wù)院部署要求，堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向、問(wèn)題導(dǎo)向，謀劃新一輪財(cái)稅體制改革，建立健全與中國(guó)式現(xiàn)代化相適應(yīng)的現(xiàn)代財(cái)政制度。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)政稅收研究中心主任楊志勇表示，新一輪財(cái)稅改革就是要建立健全與中國(guó)式現(xiàn)代化相適應(yīng)的現(xiàn)代財(cái)政制度，或可理解為建立中國(guó)特色的現(xiàn)代財(cái)政制度或財(cái)稅體制。預(yù)算管理制度、稅制、轉(zhuǎn)移支付制度、中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分等都屬于新一輪財(cái)稅改革的內(nèi)容。

“新一輪財(cái)稅改革必定有新的特點(diǎn)，即按照高質(zhì)量發(fā)展和中國(guó)式現(xiàn)代化要求進(jìn)行改革。與前些年財(cái)稅改革相比，新一輪財(cái)稅改革肯定還是財(cái)稅領(lǐng)域，形式上有相似性，改革也有延續(xù)性，但一定也有特色?！睏钪居抡f(shuō)。

中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)馮俏彬表示，今年財(cái)稅改革的重點(diǎn)是謀劃新一輪財(cái)稅改革，而改革目標(biāo)較之前更加清晰高遠(yuǎn)。如果說(shuō)以前的財(cái)稅體制改革是朝著一個(gè)理想的制度邁進(jìn)，那么新一輪財(cái)稅改革則是在推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展、中國(guó)式現(xiàn)代化的大框架下，針對(duì)性解決當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨的突出問(wèn)題而改革。

“中國(guó)式現(xiàn)代化總目標(biāo)是全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)，科學(xué)的財(cái)稅體制對(duì)調(diào)動(dòng)各級(jí)政府積極性、激發(fā)市場(chǎng)和社會(huì)活力具有重要作用，是推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的重要?jiǎng)恿?。?dāng)前，中國(guó)面臨經(jīng)濟(jì)下行、國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)、人口老齡化、經(jīng)濟(jì)數(shù)字化等多重挑戰(zhàn)，它要求進(jìn)行財(cái)稅體制改革以應(yīng)對(duì)當(dāng)前形勢(shì)的變化。在稅制、預(yù)算、轉(zhuǎn)移支付、政府間財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分等方面，財(cái)稅體制改革都有大量工作要做?！敝袊?guó)人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院教授呂冰洋表示。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院學(xué)部委員高培勇表示，在當(dāng)下的中國(guó)，新一輪財(cái)稅體制改革應(yīng)首先致力于鞏固和增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)回升向好態(tài)勢(shì)，持續(xù)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)質(zhì)的有效提升和量的合理增長(zhǎng)。更進(jìn)一步說(shuō)，基于堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向的原則，從加快當(dāng)下經(jīng)濟(jì)恢復(fù)進(jìn)程這一當(dāng)務(wù)之急出發(fā)，新一輪財(cái)稅體制改革應(yīng)首先盯住相關(guān)行為主體關(guān)切，將著力點(diǎn)和著重點(diǎn)放在穩(wěn)定相關(guān)行為主體預(yù)期、激發(fā)相關(guān)行為主體內(nèi)在動(dòng)力和創(chuàng)新活力上。

B健全地方稅體系或有新動(dòng)作

根據(jù)《預(yù)算報(bào)告》，今年財(cái)稅改革具體來(lái)看有五大方面：

第一，在保持宏觀稅負(fù)和基本稅制穩(wěn)定的前提下，進(jìn)一步完善稅收制度、優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，研究健全地方稅體系，推動(dòng)消費(fèi)稅改革，完善增值稅制度。

第二，深化稅收征管改革，依法依規(guī)征稅收費(fèi)。

第三，推進(jìn)財(cái)政資源統(tǒng)籌，提高預(yù)算管理完整性。優(yōu)化財(cái)政資源配置機(jī)制，打破支出固化僵化格局，集中財(cái)力辦大事。

第四，完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系，加強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付定期評(píng)估和退出管理，優(yōu)化資金分配，研究建立完善促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的轉(zhuǎn)移支付激勵(lì)約束機(jī)制。

第五，落實(shí)落細(xì)已出臺(tái)的中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革相關(guān)方案，穩(wěn)步推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革。

財(cái)稅改革的一大重點(diǎn)是稅制改革。此前不少稅制改革和減稅聯(lián)系在一起，在推動(dòng)改革的同時(shí)也降低了宏觀稅負(fù)。但今年上述《預(yù)算報(bào)告》明確要保持宏觀稅負(fù)穩(wěn)定。事實(shí)上近年官方口徑已經(jīng)從此前降低宏觀稅負(fù)改為穩(wěn)定宏觀稅負(fù)。

“穩(wěn)定基本稅制和宏觀稅負(fù)，即在非特定情況下，要控制減稅降費(fèi)節(jié)奏，保持基本稅收制度穩(wěn)定，因?yàn)榛径愔茖?duì)各方面影響大，改革涉及既得利益調(diào)整，所以要穩(wěn)中求進(jìn)?！瘪T俏彬說(shuō)。

中國(guó)人民大學(xué)財(cái)稅研究所副所長(zhǎng)馬光榮教授在中國(guó)財(cái)政政策論壇上表示，今年財(cái)政政策的一大特點(diǎn)是穩(wěn)稅。由于過(guò)去多年大規(guī)模減稅降費(fèi)，財(cái)政收入占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（即宏觀稅負(fù)）比重持續(xù)下降，明顯低于發(fā)達(dá)國(guó)家水平。如果宏觀稅負(fù)繼續(xù)下降，會(huì)使得財(cái)政收支矛盾進(jìn)一步加劇，財(cái)政可持續(xù)性有危險(xiǎn)，而且未來(lái)財(cái)政支出增長(zhǎng)壓力比較大，因此從財(cái)政可持續(xù)性上就需要穩(wěn)定宏觀稅負(fù)。

今年《預(yù)算報(bào)告》強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌宏觀調(diào)控、財(cái)政可持續(xù)和優(yōu)化稅制的需要，落實(shí)好結(jié)構(gòu)性減稅降費(fèi)政策，重點(diǎn)支持科技創(chuàng)新和制造業(yè)發(fā)展。多位專(zhuān)家認(rèn)為今年主要在于落實(shí)已有政策，不會(huì)出臺(tái)新的大規(guī)模減稅降費(fèi)政策。

此前營(yíng)業(yè)稅改增值稅后，地方失去主體稅種營(yíng)業(yè)稅，健全地方稅體系近年就已被多次提及。而為了彌補(bǔ)地方失去營(yíng)業(yè)稅收入部分，目前國(guó)內(nèi)增值稅收入中央與地方各分享—半，增值稅已經(jīng)成為地方主要收入來(lái)源。而一種觀點(diǎn)認(rèn)為消費(fèi)稅未來(lái)可作為地方主體稅種之一。

財(cái)政部稅政司司長(zhǎng)賈榮鄂去年年底曾表示，在健全地方稅體系方面，要培育地方稅源，擴(kuò)大地方財(cái)力，合理配置地方稅權(quán)，理順稅費(fèi)關(guān)系，逐步建立規(guī)范、穩(wěn)定、可持續(xù)的地方稅體系；著力推進(jìn)消費(fèi)稅改革，穩(wěn)步推進(jìn)后移消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)。在健全直接稅體系方面，要著力健全以所得稅和財(cái)產(chǎn)稅為主體的直接稅體系，逐步提高直接稅比重；研究完善綜合與分類(lèi)相結(jié)合的個(gè)人所得稅制度。

“此前中央文件提到要把部分消費(fèi)稅品目征稅環(huán)節(jié)從生產(chǎn)后移至批發(fā)、零售環(huán)節(jié)，并逐步從中央稅下劃為地方稅。同時(shí)擴(kuò)大消費(fèi)稅稅目。這一改革方向很可能在新一輪財(cái)稅體制改革中進(jìn)一步落地，改革后的消費(fèi)稅會(huì)成為地方重要稅種?！瘪R光榮說(shuō)。

對(duì)于《預(yù)算報(bào)告》提及的完善增值稅制度，2023年的預(yù)算報(bào)告曾明確要暢通抵扣鏈條，優(yōu)化留抵退稅制度設(shè)計(jì)。

多位財(cái)稅專(zhuān)家曾分析，未來(lái)增值稅抵扣范圍有望繼續(xù)擴(kuò)大，以解決當(dāng)前部分環(huán)節(jié)依然存在抵扣鏈條不完善的現(xiàn)象，降低企業(yè)負(fù)擔(dān)，避免對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行造成扭曲。未來(lái)在做好風(fēng)險(xiǎn)防控的基礎(chǔ)上，繼續(xù)擴(kuò)大留抵退稅政策的適用范圍，在條件成熟時(shí)，允許所有行業(yè)實(shí)行統(tǒng)一的留抵退稅政策，并構(gòu)建更加科學(xué)的稅收收入歸屬與退稅分享機(jī)制，以有效減緩地方財(cái)政壓力。

C繼續(xù)推動(dòng)財(cái)政體制改革

為了穩(wěn)經(jīng)濟(jì)，2024年中國(guó)組合使用赤字、專(zhuān)項(xiàng)債、超長(zhǎng)期特別國(guó)債、稅費(fèi)優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)助等多種政策工具，保持適當(dāng)支出規(guī)模，尤其是強(qiáng)化國(guó)家重大戰(zhàn)略任務(wù)財(cái)力保障。比如今年1萬(wàn)億元超長(zhǎng)期特別國(guó)債專(zhuān)項(xiàng)用于國(guó)家重大戰(zhàn)略實(shí)施和重點(diǎn)領(lǐng)域安全能力建設(shè)。

“此次《預(yù)算報(bào)告》明確要求提高預(yù)算管理的完整性，未來(lái)‘四本賬（一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算）之間如何優(yōu)化統(tǒng)籌可能有新的改革舉措。”馬光榮說(shuō)。

呂冰洋表示，今年財(cái)稅改革重點(diǎn)部署中，值得關(guān)注的改革有完善轉(zhuǎn)移支付體系改革和省以下財(cái)政體制改革。自1994年分稅制改革后，中央政府對(duì)地方政府的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模逐年增加，2023年中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付收入達(dá)102945.19億元，地方政府轉(zhuǎn)移支付收入占地方一般公共預(yù)算支出的比重高達(dá)43.6%，過(guò)高的轉(zhuǎn)移支付比重不利于調(diào)動(dòng)地方積極性，對(duì)此，應(yīng)該改革地方財(cái)力結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)地方自有財(cái)力水平，進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。

他建議，可考慮增加均衡性轉(zhuǎn)移支付占比，探索分類(lèi)轉(zhuǎn)移支付的方式，將轉(zhuǎn)移支付彌補(bǔ)地方財(cái)力缺口與調(diào)動(dòng)地方積極性的功能結(jié)合起來(lái)。

“省以下財(cái)政體制改革涉及多項(xiàng)內(nèi)容，包括合理界定省以下各級(jí)政府的財(cái)政事權(quán)范圍和財(cái)政支出責(zé)任，合理劃分省以下各級(jí)政府財(cái)政收入，切實(shí)解決縣、鄉(xiāng)財(cái)政困難，強(qiáng)化財(cái)政預(yù)算管理，提高財(cái)政資金使用效率等。”呂冰洋說(shuō)。

馬光榮認(rèn)為，目前從中央到地方，出臺(tái)了財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革等方案，但部分方案距離真正落實(shí)落細(xì)還有一定距離，需要進(jìn)一步推進(jìn)。另外可能還有一些新的細(xì)分領(lǐng)域財(cái)政事權(quán)和支出改革方案會(huì)出臺(tái)實(shí)施。

粵開(kāi)證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅志恒建議，繼續(xù)規(guī)范轉(zhuǎn)移支付，兼顧分配的效率和公平，既要調(diào)動(dòng)地方政府積極性，又要考慮區(qū)域均衡發(fā)展，可考慮在轉(zhuǎn)移支付中嵌入激勵(lì)因子和公平因子。繼續(xù)深化中央與地方財(cái)政體制改革，逐步上收事權(quán)和支出責(zé)任至中央政府，減輕地方政府支出責(zé)任和財(cái)政壓力，地方政府既無(wú)能力、也無(wú)動(dòng)力辦好外部性強(qiáng)的事權(quán)，逐步做實(shí)公共安全、食品藥品監(jiān)管、養(yǎng)老保險(xiǎn)等事權(quán)的垂直管理和部門(mén)實(shí)體化。

摘自微信公眾號(hào)“第一財(cái)經(jīng)”