資源下鄉(xiāng)背景下的村級治理能力探賾

[摘? ? 要] 鄉(xiāng)村振興背景下，如何將國家資源輸入轉(zhuǎn)化為基層治理能力提高是重要的實踐問題。南京A村的經(jīng)驗案例表明，面對資源落地過程中村民以謀取利益為動機的利益博弈對村級治理能力的挑戰(zhàn)，村干部在考核壓力下遵循“擺平”而非“治理”的邏輯，通過利益交換獲得村民配合，使村莊治理陷入行政有效而治理無效的困境。資源下鄉(xiāng)背景下農(nóng)村公共品制度內(nèi)供給、村級組織行政化、基層治理服務(wù)泛化等治理轉(zhuǎn)型造成的村民參與虛化、村干部治理動力弱化和干群關(guān)系失衡，是村級治理能力弱化的主要成因。將國家資源輸入轉(zhuǎn)化為村級治理能力提高的關(guān)鍵在于，重視村莊主體性地位和功能。同時，賦予村級組織資源再分配權(quán)力和提高村民組織化參與治理的能力，是實現(xiàn)資源下鄉(xiāng)背景下村級治理能力現(xiàn)代化的重要路徑。

[關(guān)鍵詞] 資源下鄉(xiāng)；基層治理；村級治理；不合作者；農(nóng)村公共品供給；治理有效

[中圖分類號] D668；C915? [文獻標(biāo)識碼] A? [文章編號] 1002-8129（2024）06-0034-11

過去40年，在市場化和現(xiàn)代化浪潮推動下，中國社會經(jīng)歷了劇烈變革，由“生存型社會”向“發(fā)展型社會”轉(zhuǎn)型[1]。隨著經(jīng)濟實力的增強，國家不再從農(nóng)村汲取資源，而是向農(nóng)村投入資源以支持鄉(xiāng)村發(fā)展。尤其是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出以后，國家向農(nóng)村投入資源的力度、密度和覆蓋范圍不斷加大，資源下鄉(xiāng)既是新時期鄉(xiāng)村治理的重要制度背景，也是鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展的資源基礎(chǔ)。然而，資源下鄉(xiāng)作用于鄉(xiāng)村社會如何影響鄉(xiāng)村政治生態(tài)變遷？國家資源輸入是否必然帶來基層治理能力的提高？如何以資源下鄉(xiāng)為契機實現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理和社會有序發(fā)展？都是事關(guān)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略能否順利實現(xiàn)的重大實踐命題。立足于南京農(nóng)村的田野調(diào)研發(fā)現(xiàn)，資源下鄉(xiāng)并不必然帶來鄉(xiāng)村治理能力的提高。本文在呈現(xiàn)資源下鄉(xiāng)背景下村級治理困境基礎(chǔ)上，具體分析資源下鄉(xiāng)對村級治理能力的影響及優(yōu)化路徑。

一、問題提出與文獻綜述

直觀意義上，治理能力是治理主體在治理活動中顯示出的活動質(zhì)量[2]。已有研究關(guān)于治理能力的討論，較多著眼于國家層面討論國家治理能力。王浦劬等認為，國家治理能力是政治權(quán)力主體和公民權(quán)利主體運用國家制度體系進行國家治理和參與治理的能力[3]，且并不存在整體性的、抽象的國家治理能力，國家治理能力必然由一系列具體能力構(gòu)成[4]。米格代爾（Joel S. Migdal）認為國家治理能力包括“滲入社會的能力、調(diào)節(jié)社會關(guān)系、提取資源，以及以特定方式配置或運用資源”[5]；王紹光、胡鞍鋼認為汲取財政能力、宏觀調(diào)控能力、合法化能力、強制能力等是國家治理能力的重要組成部分[6]。在此基礎(chǔ)上，學(xué)者衍生出關(guān)于地方治理能力和村級治理能力的概念界定。樓蘇萍從目標(biāo)、資源和管理工具三個維度，提出目標(biāo)識別與整合能力、資源整合能力、溝通協(xié)調(diào)能力以及合作治理的控制能力是地方治理能力的關(guān)鍵要素[7]。李敏等從治理過程的角度將村級治理能力界定為村級組織引導(dǎo)村民依法民主自治以保障村民權(quán)益及管理公共事務(wù)的能力，并將村級治理能力具象化為資源獲取能力、發(fā)展經(jīng)濟能力、社會組織能力、公共服務(wù)能力四個方面[8]。周靜從村級治理結(jié)果的角度，認為村級治理能力是村級組織在與其他治理主體互動交往中實現(xiàn)既定組織目標(biāo)的能力[9]。

關(guān)于資源下鄉(xiāng)對于村級治理能力影響的研究，學(xué)者們立足于正向敘事和負向敘事兩個角度，呈現(xiàn)了資源下鄉(xiāng)對村級治理能力形成的復(fù)雜性影響。一方面，資源下鄉(xiāng)作為重要的歷史契機能夠從多個方面促進和改善鄉(xiāng)村治理實踐。如在國家與農(nóng)民關(guān)系方面，資源下鄉(xiāng)為群眾動員提供了載體，在村莊內(nèi)部圍繞著資源使用建立的公共性是重建國家與農(nóng)民聯(lián)結(jié)的重要途徑[10]；在社會整合方面，村莊以輸入性資源為媒介，通過互動機制、激勵機制、動員機制、責(zé)任機制重構(gòu)村莊文化網(wǎng)絡(luò)，作為一種建構(gòu)性力量實現(xiàn)了對村莊秩序的整合[11]；在公共品供給方面，資源下鄉(xiāng)改善了農(nóng)村公共品供給的物質(zhì)基礎(chǔ)，對于彌合我國城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品的斷裂，實現(xiàn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展具有重要作用。

然而，除了這一正向敘事之外，許多治理實踐表明，國家資源輸入非但沒有轉(zhuǎn)化為有效的治理資源，反而成為制造矛盾的導(dǎo)火索，造成鄉(xiāng)村社會的失序[12]。伴隨資源的輸入，國家權(quán)力通過組織科層化、干部下鄉(xiāng)、強化監(jiān)管以及技術(shù)治理等方式嵌入鄉(xiāng)村社會，引發(fā)了村莊形式化治理、選擇性治理、變通式治理以及農(nóng)民的消極回應(yīng)與福利爭奪等非預(yù)期現(xiàn)象[13]；由于國家資源輸入只強調(diào)服務(wù)群眾而忽視組織群眾，致使群眾依賴性增長、自治能力弱化，治理資源難以順利轉(zhuǎn)化為治理能力[14]。更為嚴重的是，資源分配過程遵循特殊主義運作邏輯所建立起的以“權(quán)力”為分配中介，并具有廣泛性、隱蔽性和自我穩(wěn)固性特點的“分利秩序”，致使下鄉(xiāng)資源被精英俘獲，使基層治理陷入內(nèi)卷化困境[15]。

整體而言，已有研究具有以下特點：第一，主要聚焦于資源分配環(huán)節(jié)進行分析，認為國家資源在村級的去公共性分配是村級治理困境的主要成因；第二，主要關(guān)注了以村莊精英為主體的利益博弈過程，分析“分利秩序”和“精英俘獲”的發(fā)生機制和困境；第三，從一種整體性視角和模糊性視角理解村級治理，沒有進一步分析村級治理的具體意涵。作為對已有研究的回應(yīng)和接續(xù)，本文致力于圍繞以下內(nèi)容展開進一步研究：第一，將研究視角聚焦于資源下鄉(xiāng)背景下的村級治理能力，在對村級治理能力與治理需求的匹配性分析基礎(chǔ)上，呈現(xiàn)村級治理困境和優(yōu)化路徑；第二，將研究視域從資源分配過程下移到資源落地過程，將研究對象從精英之間的利益博弈轉(zhuǎn)移到普通村民在資源落地中的行為邏輯，以及普通村民與村莊精英的博弈策略。

村級治理的“一線性”特點決定了村級治理難以如同科層體系遵循“命令-執(zhí)行”的邏輯向村民落實治理任務(wù)和提供服務(wù)，村干部與村民、村民之間的利益博弈作為村級治理的常態(tài)化實踐，既是達成村級治理目標(biāo)的主要途徑，也是村級治理問題的主要成因。而無論在政策執(zhí)行還是在公共服務(wù)供給中，廣泛存在于集體行動中的“不合作者”為了獲取更多公共價值而在村級治理中采取拖延、不合作等策略[16]，成為村級治理有效推進的最大阻礙。在資源下鄉(xiāng)背景下，若缺乏對不合作者的有效治理，村級治理便陷入與不合理訴求的死纏爛打中，村干部集中精力應(yīng)付邊緣群體，而難以組織主流群體開展積極主動的村莊治理。不合作者是影響村級治理的關(guān)鍵少數(shù)，能否有效治理不合作者是村級治理能力的重要衡量標(biāo)準(zhǔn)。因此，本文以資源下鄉(xiāng)背景下的不合作者治理能力為切入點，展開資源下鄉(xiāng)背景下的村級治理能力研究。首先，本文以南京A村的治理實踐為經(jīng)驗案例，在分析資源下鄉(xiāng)背景下村級治理不合作者面臨的困境基礎(chǔ)上，呈現(xiàn)村級治理能力弱化的現(xiàn)狀；接著，結(jié)合村級治理實踐具體分析資源下鄉(xiāng)出現(xiàn)村級治理能力弱化的成因；最后，提出資源下鄉(xiāng)背景下提升村級治理能力的路徑，進一步探討鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型方向。

二、資源下鄉(xiāng)背景下村級治理能力弱化的現(xiàn)狀

A村位于南京市溧水區(qū)H鎮(zhèn)西南部，是H鎮(zhèn)政府所在地，2002年左右由三個行政村合并而成，村莊面積6.8平方公里，下轄15個自然村，人口4906人。鄉(xiāng)村振興背景下，A村憑借位于鎮(zhèn)政府所在地的區(qū)位優(yōu)勢，成為政府資源輸入和打造的重點村。在國家資源支持下，A村從2017年開始進入村莊發(fā)展建設(shè)高峰期，2017年開展實施了18個小型工程、2018年20個、2019年8個、2020年13個，項目總資金達600多萬元。除此之外，在基層政府資源支持和考核激勵下，村莊還積極推進人居環(huán)境整治工作，治理任務(wù)包括村莊衛(wèi)生清掃和保潔、旱改廁、消滅露天糞坑、整治亂堆亂放、圈養(yǎng)雞籠、塘壩清理等。無論是項目建設(shè)還是人居環(huán)境整治工作，都需要村干部直接面對村民做工作，以獲得村民配合并實現(xiàn)對村民生活習(xí)慣的現(xiàn)代化改造。然而在村莊的治理實踐中，不合作者是村干部推動村莊建設(shè)和落實治理任務(wù)的主要阻礙，并使村莊陷入新的治理困境。

（一）村莊治理的梗阻：不合作者崛起

“在A村推進美麗鄉(xiāng)村建設(shè)過程中，村內(nèi)一處沿路的空曠宅基地雜草叢生，影響村容村貌，村委會計劃將這塊地用來修建健身廣場，供村民休閑娛樂。這塊宅基地20世紀(jì)90年代批給了一張姓農(nóng)戶，當(dāng)時張姓農(nóng)戶受資金限制只建了院墻，如今院墻因常年失修也接近倒塌。后來張姓村民在父母老宅基地上重新建房，這塊宅基地就一直荒廢。村委會修建廣場時，張姓村民堅持這塊宅基屬于自己，并阻擾施工，要求村委會按照征地拆遷的標(biāo)準(zhǔn)補償自己。村委會認為張姓農(nóng)戶在獲得宅基地5年內(nèi)并沒有將房子建起來，按照村規(guī)民約，這塊宅基地實際上已屬于被村集體收回的狀態(tài)。然而張姓村民并不認可，并多次阻擾施工，健身廣場建設(shè)難以開展?！?/p>

在農(nóng)村基層治理實踐中，不合作者廣泛存在于基層治理實踐中，根據(jù)不合作者的內(nèi)在動力不同，表現(xiàn)出維權(quán)型不合作者和謀利型不合作者兩種類型。前者是單個農(nóng)戶不能將公共利益的外部性內(nèi)部化，公共利益的成本又無法參照利益進行分攤，從而引起利益受損戶的“扯皮”并阻止施工；后者是農(nóng)民個體利益并沒有受到損害，而是想在項目實施中謀取更多個人利益。在資源下鄉(xiāng)背景下的A村治理實踐中，不合作者發(fā)生了由維權(quán)向謀利轉(zhuǎn)型，部分村民在維權(quán)話語支撐下，以謀利為主要目的，在村級治理中采取不合作行動，阻礙村級治理目標(biāo)的順利落地。A村資源落地中的謀利型不合作者具有以下特點：第一，村干部在國家資源支持下執(zhí)行治理任務(wù)，不合作者通過與村干部博弈謀取的是國家利益，因為與普通村民的直接利益關(guān)聯(lián)較弱，因此不合作者較少受到來自熟人社會的壓力。村莊甚至產(chǎn)生了“國家的便宜不占白不占”的社會心理，單個不合作者謀利成功形成的示范效應(yīng)慫恿著更多不合作者向村級治理發(fā)起挑戰(zhàn)。第二，農(nóng)村法治化建設(shè)不斷推進背景下，不合作者博弈具有更強策略性，在“合法”行動范圍內(nèi)謀取“不合理”訴求。農(nóng)民以個體利益受損為博弈起點，維護個人權(quán)利是其行為的合法性支撐，“非暴力、不合作”是博弈采取的主要手段。維護個人利益的博弈話語呈現(xiàn)了農(nóng)民的弱勢者形象，不違法的博弈策略使得村級組織難以援引制度性力量制約其博弈行為，村干部反而在與不合作者的博弈中處于劣勢。

（二）不合理利益交換：不合作者“擺平”邏輯

村級治理的重要屬性是直接面對群眾、接觸群眾。群眾的復(fù)雜性和異質(zhì)性決定了村級治理難以遵循科層系統(tǒng)慣例照章辦事，而需要在具體治理情境中綜合運用多種治理手段達成治理目標(biāo)。在已有治理實踐中，強制、動員和交換是治理主體應(yīng)對不合作村民使用的三種治理策略（如表1所示）。

強制是以暴力威脅和暴力懲戒為基礎(chǔ)的不合作者治理技術(shù)，治理主體以暴力手段和威脅使用暴力為支持，強制性要求不合作者配合貫徹落實治理目標(biāo)。合法性暴力由政府執(zhí)法機關(guān)掌握，在基層治理非規(guī)范時期，為推進農(nóng)業(yè)稅和計劃生育等國家治理任務(wù)的落實，基層政府賦權(quán)特定主體協(xié)助村干部強制性推行治理任務(wù)。動員的治理手段即在不合作者治理過程中發(fā)動、組織和吸納普通村民參與，通過社會輿論和社會關(guān)系向不合作者施壓，促成不合作者與村莊社會達成妥協(xié)。組織動員是將不合作者治理成本內(nèi)部化的重要途徑，通過村莊閑話、社會輿論等方式使不合作者污名化、標(biāo)簽化、邊緣化，形成對不合作者的社會性懲罰。交換是指治理主體通過利益妥協(xié)和利益輸送的方式換取不合作者的配合。用來與不合作者進行利益交換的公共資源有兩種，一是公共政策資源，如早期農(nóng)村低保管理非規(guī)范時期，基層普遍存在著的“治理?！薄熬S穩(wěn)保”。二是公共資金，村干部利用村級組織能夠自主支配的集體資金和國家資源，向不合作者輸送制度外的“好處”，從而換取不合作者的配合。本質(zhì)上是一種公共資源的私人化和去公共性配置。

隨著基層治理規(guī)范化和村莊社會關(guān)聯(lián)不斷弱化，強制和社會動員等稅費時期治理不合作者的常用手段在村級治理中的使用空間不斷萎縮，利益交換成為當(dāng)下A村村干部擺平不合作者的主要手段。利益交換在村莊治理中具體表現(xiàn)為兩方面，第一，資源下鄉(xiāng)使村干部掌握的治理資源變得豐富，在輸入性資源支持下，村莊治理中很多需要組織農(nóng)民、動員農(nóng)民參與解決的治理問題，村干部都通過市場化購買服務(wù)的方式解決，將組織成本轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟成本。如人居環(huán)境整治中涉及村民門內(nèi)戶外的衛(wèi)生清掃工作，村干部為了避免在動員村民時發(fā)生矛盾，便通過雇傭小工的方式支付勞務(wù)報酬，請專人負責(zé)衛(wèi)生清掃。第二，對于村莊治理中以謀利為目的的不合作者，村干部通過利益妥協(xié)和交換進行“擺平”。利益交換的治理方式實質(zhì)是將社區(qū)治理中的所有組織成本都轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟成本，將治理主體與治理對象間的政治性關(guān)系和公共性關(guān)系，轉(zhuǎn)化為單向度的資源供給和市場交換關(guān)系。

“A村在推行人居環(huán)境整治工作時要求所有農(nóng)戶將堆放在門口的柴堆移入院內(nèi)。一農(nóng)戶家中早已不用灶臺，但門口一直擺放著柴堆，并以院落較小為由拒不配合村干部移除柴堆，并提出村干部可以掏錢將柴堆買下。面對這一治理難題，在缺乏有效治理手段的背景下，村干部在上級檢查壓力下最終以補償燃氣費的名義給予該農(nóng)戶一定的資金，將柴堆買下完成柴堆清理任務(wù)。為防止村民效仿，這一處理方式一直私下展開。”

“村莊建設(shè)使一些田地用水困難而難以種植，村民每到用水時便到社區(qū)爭吵，要求社區(qū)解決用水問題，社區(qū)為一次性解決問題，按照750元/畝的價格將土地流轉(zhuǎn)到集體。目前社區(qū)流轉(zhuǎn)土地共1200畝，其中400畝暫無開發(fā)計劃，成為荒地。而政府在治理土地拋荒的壓力下，社區(qū)干部又雇傭村民將所有拋荒地都種植成芝麻?！?/p>

（三） 不合作者治理失效：不合作思維蔓延

就A村治理實踐而言，資源下鄉(xiāng)使村級組織掌握的治理資源變得豐富，村干部通過靈活配置資源進行村莊治理，將復(fù)雜的群眾工作簡化為一次性的經(jīng)濟交換過程，雖有助于短期內(nèi)完成政府自上而下輸入的各項治理事務(wù)，然而這一治理過程也使村莊陷入“行政有效而治理無效”的尷尬境地[17]。輸入性資源使村干部具有通過利益供給和利益妥協(xié)擺平村民的資本。然而，就治理需求而言，村級治理在短期內(nèi)回應(yīng)了基層政府的治理需求，卻難以有效對村莊內(nèi)生性需求做出回應(yīng)；就治理主體而言，依賴于國家資源的村干部是村級治理的唯一實踐主體，缺乏村干部的組織和動員，村民參與虛化；就治理手段而言，利益交換和利益妥協(xié)本質(zhì)上是一種公共資源的私人化配置方式，損害著公平正義的社會規(guī)范。因此，資源下鄉(xiāng)反而使村莊陷入治理能力弱化的困境。

“在推動人居環(huán)境整治時，政府要求消滅露天糞坑，村干部按照統(tǒng)一補償標(biāo)準(zhǔn)向村民落實工作。一家農(nóng)戶要求村干部提高補償標(biāo)準(zhǔn)，并以實際行動阻擾施工。多次調(diào)解無效后，村干部曾乘其不備將糞坑封上，而該農(nóng)戶發(fā)現(xiàn)后立刻將已封好的糞坑砸開。最終，為了完成消滅糞坑的任務(wù)，村干部私下增加對其補償標(biāo)準(zhǔn)將糞坑封掉。然而事畢之后，該農(nóng)戶在村莊到處宣傳和炫耀，‘你們好說話的那點錢就同意了，我還不是比你們得的補償多。村民聽聞這一消息紛紛表示不滿，找村干部講理，要求村干部追加補償標(biāo)準(zhǔn)，村干部的處境十分尷尬和被動?！?/p>

在利益交換的不合作者治理策略下，不合作者除了能夠不付出任何成本便和其他村民同樣享受國家普惠性福利外，還能夠以違背治理規(guī)則和社會規(guī)范為籌碼通過與村干部博弈獲得超額利益，這從根本上改變了村莊利益的分配方式和村莊社會評價體系。在傳統(tǒng)村莊，只有遵守熟人社會規(guī)則的人才能夠獲得集體利益分配，而資源下鄉(xiāng)背景下，謀利的不合作者反而通過違背公共規(guī)則占據(jù)利益分配的優(yōu)勢。因此，不合作者不再是村莊邊緣人，而是有能力攫取超額公共資源的“能人”，遵循公共規(guī)則的普通村民反而成為沒有能力、沒有出息的“老實人”。這一利益分配方式和村莊價值評判體系進一步促使更多村民試圖通過成為不合作者謀取國家利益。以此，村干部在落實治理任務(wù)時，但凡接觸村民、需要村民配合的，都成為村民謀取國家利益的契機，村民一次利益沒有得到滿足，都將成為其下一次作為不合作者的資本。村莊社會正義觀念瓦解，治理成本無限抬高。

“村莊獲得政府資金修整道路，而在項目落地的具體地點選擇上，備選方案一為村內(nèi)道路，村民較常行走且路面狀況較差，但需從農(nóng)戶門前經(jīng)過并涉及砍樹和占地等事務(wù)，村干部為避免在與村民談判中發(fā)生矛盾，便放棄這一方案，而是選擇繞道修路，雖增加了經(jīng)濟成本，但減少了社會矛盾?！?/p>

三、資源下鄉(xiāng)背景下村級治理能力弱化的成因

國家向鄉(xiāng)村輸入資源支持村莊建設(shè)和發(fā)展，使資源匱乏的農(nóng)業(yè)型村莊也具有回應(yīng)村民需求的能力。然而在資源落地的村級治理實踐中，謀利型不合作者的產(chǎn)生及其對村級治理公共性的消解表明，國家資源輸入并未帶來村級治理能力的提高。村干部在國家資源支持下通過利益讓渡擺平不合作村民推動落實村莊建設(shè)項目，實踐的治理方式是具有市場性的利益交換而非政治性的群眾工作。既沒有在堅持集體利益的基礎(chǔ)上對謀私利的村民進行教育和制約的能力，也沒有動員其他村民和村莊精英共同參與村莊治理，不合作者治理成為村干部與不合作村民的私人性博弈。資源下鄉(xiāng)改變了村莊公共品供給方式、重塑了村干部治理邏輯、向村干部提出新的治理要求，使村級治理出現(xiàn)村民參與虛化、村干部治理動力弱化、干群關(guān)系失衡等困境，是資源下鄉(xiāng)背景下村級治理能力弱化的主要原因。

（一）公共品制度內(nèi)供給與村民參與虛化

分田到戶以來，農(nóng)村公共品供給經(jīng)歷了制度外社會自主供給向制度內(nèi)國家供給的轉(zhuǎn)變。稅費時期汲取型治理模式下，國家向農(nóng)村汲取資源支持城市工業(yè)發(fā)展，由于國家輸入鄉(xiāng)村的資源十分有限，農(nóng)民生產(chǎn)生活迫切需要的道路、水渠等公共品只能依靠農(nóng)民集體行動進行自我供給。農(nóng)民根據(jù)生產(chǎn)生活需要提出公共品供給訴求，通過集體開會和集體討論達成公共品供給決策，通過出資出勞分擔(dān)公共品建設(shè)成本，最后共同享受公共品供給福利。農(nóng)民的權(quán)責(zé)一體性是這一公共品供給模式的顯著特點，也是公共品供給秩序的重要保障。一方面，農(nóng)民個體利益與集體利益直接相關(guān)，農(nóng)民只有承擔(dān)公共品供給成本才能享受公共品福利，因此農(nóng)民具有分擔(dān)公共品供給成本的動力。另一方面，農(nóng)民個體間利益也具有相關(guān)性，公共品使用具有非排他性，單個農(nóng)戶的搭便車行為容易使公共品供給的集體行動陷入困境，從而直接影響每個村民個體利益，因此，此時農(nóng)民具有參與治理不合作者的動力。

資源下鄉(xiāng)開啟了以項目制為代表的公共品制度內(nèi)供給模式，學(xué)者將其總結(jié)為“制度內(nèi)的自上而下決策機制”[18]。項目制具有專項目標(biāo)明確、資金分配平衡、預(yù)算結(jié)構(gòu)清晰、過程管理嚴格、程序技術(shù)合理、審計監(jiān)督規(guī)范、實施過程一統(tǒng)到底等特點[19]。但不管是項目指標(biāo)的分配，還是項目工程的規(guī)劃、招標(biāo)以及實施管理，都是以縣級職能部門為主體，鄉(xiāng)村社會在項目實施中只具有有限的話語權(quán)。同時這一制度內(nèi)的公共品供給模式并沒有預(yù)留村民參與的制度空間，村民只是被動享受服務(wù)的客體。缺乏村莊社會的主體性參與，公共品供給面臨兩種困境：一是供需錯位與農(nóng)民對公共品認同弱化。自上而下的供給決策難以緊密貼合農(nóng)民集體需求，直接改變著農(nóng)民對公共品的認知，即公共品供給是“國家治理任務(wù)”而非切實關(guān)系農(nóng)民利益的“集體事務(wù)”。二是當(dāng)農(nóng)民在認知中將公共品供給與個體利益脫鉤時，農(nóng)民便不會具有承擔(dān)公共品供給成本的動力，即公共品供給中不合作者損害的是村干部和政府的利益而非自己的利益，因此也就缺乏參與治理不合作者的動力。當(dāng)村級治理難以實現(xiàn)村民動員和村民參與時，村級治理成為孤立無援的村民與謀利村民間的個體性博弈，村莊社會資源難以發(fā)揮治理效益，所有治理成本由政府承擔(dān)。

（二）村級組織行政化與村干部治理動力不足

國家治理資源匱乏的農(nóng)業(yè)稅費時期，收取稅費和推行計劃生育是鄉(xiāng)村治理的主要任務(wù)，這兩項工作關(guān)乎農(nóng)民切身利益且公私?jīng)_突強烈，需要基層干部與分散的農(nóng)戶直接打交道。由于基層政府掌握的制度資源有限，在村莊更缺少社會資源的支持，因此只能依靠村干部落實治理目標(biāo)。在“鄉(xiāng)政村治”治理格局下，基層政府通過結(jié)果考核和非正式經(jīng)濟激勵向村干部提出底線治理要求，村干部在村級治理實踐中具有較強自主性。這一時期村干部的治理動力來源于兩方面：第一，經(jīng)濟激勵。稅費時期，村干部任職所能獲得的務(wù)工補貼較少，村干部的經(jīng)濟激勵主要是完成農(nóng)業(yè)稅費和計劃生育任務(wù)后，基層政府按比例返還的資金以及政府讓渡的灰色謀利空間。第二，政治效能感。在村級治理非規(guī)范化時期，村干部掌握著公共資源在村莊的分配權(quán)力，具有約束村民的能力。對于不配合村級治理和村莊建設(shè)的村民，村干部能夠通過非正式制度手段對其進行懲戒，如拒不開證明、拒絕審批宅基地等。

治理資源豐富提高了國家反饋和服務(wù)社會的能力，治理事務(wù)和治理規(guī)則以資源下鄉(xiāng)為媒介不斷輸入鄉(xiāng)村，開啟了村級治理行政化進程，并從兩方面弱化村干部的治理動力。首先是村級治理自主性收縮弱化了村干部治理的政治效能感。村級組織從組織村民自治的組織，轉(zhuǎn)變?yōu)閮冬F(xiàn)國家治理承諾的組織；村干部從村莊“當(dāng)家人”轉(zhuǎn)變?yōu)檎稗k事員”。照章辦事是村干部治理行為的主導(dǎo)邏輯，政府面對無理但不違法的不合作者缺乏制度性規(guī)制能力，村干部便也缺少治理不合作者的制度支持和制度壓力。其次是村干部向上對基層政府負責(zé)，更為關(guān)注治理任務(wù)能否順利落實而傾向于忽視治理的經(jīng)濟社會成本。因此，在村級治理實踐中，以落實任務(wù)為導(dǎo)向，村干部更易在制度空間內(nèi)選擇利益交換等策略和手段快速落實治理任務(wù)。在不出事的政治邏輯下，遇到政策執(zhí)行和公共品供給中的不合作者，村干部通過輸送國家資源成不合作者之美，將治理的組織成本轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟成本，使自身從與不合作者復(fù)雜的利益博弈中解脫。

（三）基層治理服務(wù)泛化與干群關(guān)系失衡

服務(wù)型政府指的是一種以為人民服務(wù)為宗旨，積極承擔(dān)治理責(zé)任的積極有為的政府形態(tài)[20]。黨的十八大提出“建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府”；黨的十九大提出“要建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”。隨著國家經(jīng)濟實力穩(wěn)步增強和治理能力逐步提高，服務(wù)型政府從一種宏觀政治理念不斷邁向基層治理實踐，成為指導(dǎo)基層治理的公共價值核心。然而，作為宏觀政治理念的“服務(wù)”一詞本身具有邊界開放性，在國家資源支持下落實為基層治理實踐時，出現(xiàn)服務(wù)泛化等問題，基層治理出現(xiàn)農(nóng)民“無過錯原則”，即凡是發(fā)生干群矛盾，過錯都被認定在基層干部一方，形塑出的干群關(guān)系的失衡挑戰(zhàn)著基層治理能力。

第一，服務(wù)突破公私邊界導(dǎo)致服務(wù)越界與政府責(zé)任泛化[21]，使不合作者發(fā)生場域和謀利空間不斷增加。鄉(xiāng)村治理實踐中，資源下鄉(xiāng)提供了基層組織擴大服務(wù)供給的物質(zhì)基礎(chǔ)，服務(wù)事項從公共空間的生產(chǎn)性服務(wù)向私人空間的生活服務(wù)邁進。由于私人性需求具有差異性，因此日常治理實踐中的干群互動方式更多是村干部與村民的分散性對接，這為村民謀利和村干部妥協(xié)營造了豐富的博弈場域，使基層治理表現(xiàn)為干部做得越多，村莊的不合作者越多。第二，政府通過12345市長熱線、網(wǎng)格化等治理技術(shù)創(chuàng)新賦予群眾評價村干部的權(quán)力，并將群眾滿意度納入村干部績效考核，徹底改變了干群之間的權(quán)力關(guān)系。12345等治理技術(shù)創(chuàng)新賦予了群眾表達訴求的權(quán)利而缺少對群眾訴求的辨別能力，規(guī)定了基層干部的責(zé)任卻忽視了群眾的義務(wù)。因此，當(dāng)村干部拒絕回應(yīng)群眾不合理訴求時，群眾以滿意度評價要挾村干部妥協(xié)。失衡的干群關(guān)系使基層治理主體只有服務(wù)的職能而缺乏規(guī)制的能力，使基層治理陷入不合作者無法治理的困境。

四、培育村莊主體性：優(yōu)化村級治理能力的進路

公共品制度內(nèi)供給與村民缺位于村級治理、村級組織行政化下村干部執(zhí)行能力強化和治理動力弱化、基層服務(wù)泛化下干群關(guān)系失衡，共同指向資源下鄉(xiāng)背景下村級治理發(fā)生的重要變化，即村莊主體的弱化。村莊主體性具有兩種內(nèi)涵：其一，面對村莊社會內(nèi)部，村莊具有運用社會自主力量解決自身社會服務(wù)問題的能力[22]，農(nóng)民能主動地、自覺地參與村級治理，并發(fā)揮創(chuàng)造性成為村莊治理的中堅力量[23]；其二，在面對國家、市場等外在力量介入時，村莊可以自我選擇接受程度[24]，特別是面對與村集體及村民切身利益相關(guān)的治理事務(wù)時，有能力保護并捍衛(wèi)村莊的合法權(quán)益。村莊主體性弱化背景下，一方面，村級組織成為科層體制在村莊社會的延伸，村干部在規(guī)則制度指導(dǎo)和資源支持下協(xié)助政府落實治理任務(wù)，自上而下的考核激勵使其更為重視短期內(nèi)政策執(zhí)行效果，而缺乏對治理成本和治理產(chǎn)生的社會性影響的考量；另一方面，村民作為服務(wù)客體接受自上而下的服務(wù)供給，服務(wù)供給不斷強化村民個人的“權(quán)利意識”，而忽視了其應(yīng)承擔(dān)的集體責(zé)任，也越來越難以被動員起來通過集體行動分擔(dān)村莊治理成本。因此，資源下鄉(xiāng)背景下，培育村莊主體性是提高村級治理能力的關(guān)鍵。

“陜西DZ村2009年開始通過一事一議的方式進行村莊公共品供給，一直持續(xù)有效運作。項目資金由政府財政獎補、村民籌資、村補貼三個部分組成，主要用于修建通組路和通戶路。DZ村化解村民籌資難問題的主要途徑是，通過賦予村干部再分配資源的能力，使項目建設(shè)在村莊具有競爭性特點，農(nóng)民的參與和合作直接影響其能否獲得生活公共服務(wù)的改善。具體做法是，由于公共財政和集體資金有限，村莊每年選擇一個村組施工，因此組際間必然存在著先后順序的競爭。村干部通過充分發(fā)揮村組主動性化解這一矛盾，即能夠順利向村民集資、能夠有效做通不配合村民工作的小組，往往能夠在項目競爭中獲得優(yōu)勢。通過充分的群眾動員和參與，DZ村能夠有效制約公共品供給中的不合作者，一事一議項目在村莊有效運行至今?！?/p>

首先，轉(zhuǎn)變村級組織的角色定位，村級組織應(yīng)是國家對接村莊社會的中間結(jié)構(gòu)，而非政府的執(zhí)行機構(gòu)。關(guān)鍵在于，國家治理轉(zhuǎn)型在推動治理資源和治理事務(wù)下沉的同時，應(yīng)賦予村干部一定的自主治理權(quán)力和群眾動員責(zé)任。村干部自主治理權(quán)力的關(guān)鍵是資源再分配權(quán)力，即政府治理的對象不是分散的村民，而是具有整體性的村莊社會。資源下鄉(xiāng)并非完全由政府主導(dǎo)項目類型、落地方式、受益對象，對于一些利益體量不大的項目類型，應(yīng)賦予村莊社會進行資源再分配的權(quán)力，尤其是村干部在村內(nèi)進行資源調(diào)配的能力，如村干部可以根據(jù)村莊需求情況和村民配合程度決定項目類型和落地對象選擇。賦予村干部資源再分配權(quán)力具有兩種意義：第一，通過使村干部掌握稀缺資源賦予其制約不合作者的能力，使干群關(guān)系重歸平衡。如在面對以謀利為目標(biāo)行不合理訴求的村民，村干部經(jīng)由村莊社會集體決策有修改項目具體實施方案的權(quán)力。在承認村干部資源再分配權(quán)力的基礎(chǔ)上，當(dāng)村干部在合理合法框架下治理不合作者時，基層政府應(yīng)給予村干部合法性支持，而非在維穩(wěn)壓力下對不合作者作無底線讓步，進而消解村級治理的合法性；第二，掌握資源再分配能力能夠形成對村干部的政治激勵，有利于激發(fā)村干部治理的主動性和積極性。這一政治激勵既來源于對村干部村民“當(dāng)家人”和基層政府“代理人”身份的強化。村干部是治理的主體而非執(zhí)行的機器，村級治理是一種能夠呈現(xiàn)個人能力的創(chuàng)造性工作而非標(biāo)準(zhǔn)化的執(zhí)行工作。從而使村干部在進行村莊治理時重視治理的社會性影響、社會性評價和治理成本，進而調(diào)整治理行為達成善治目標(biāo)。

其次，在強調(diào)村民接受國家服務(wù)權(quán)利的同時，也要更加重視村級治理中的群眾動員，強調(diào)村民在村級治理中應(yīng)履行的責(zé)任，即在村級治理中，村民既是權(quán)利主體，也是責(zé)任主體[25]。在村級治理實踐中，村民參與是重要的治理資源，有望從兩方面改善基層治理實踐：第一，通過發(fā)揮社會資本優(yōu)勢內(nèi)化治理成本，降低村級治理的行政成本和經(jīng)濟成本。在具有熟人社會特征的村莊社會，地緣和血緣關(guān)系交錯聯(lián)結(jié)的社會關(guān)系具有重要的社會規(guī)范功能，閑話、例外化、社會性排斥等是社會性懲罰的主要手段，在不合作者治理中，能夠彌補行政力量的不足；第二，村民參與公共治理表達集體利益訴求，有利于自上而下資源輸入與自下而上治理需求有效對接，從而提高治理效率。

以資源輸入為載體實現(xiàn)對村民的動員，是村民參與村級治理的主要路徑。村民主動參與并能夠在村級治理中發(fā)揮治理效力須有兩個前提：第一，村民具有參與的內(nèi)生動力，主要取決于村莊是否具有吸引村民參與的利益激勵；第二，村民具有參與的途徑，取決于村級治理是否預(yù)留了村民參與的制度空間。資源下鄉(xiāng)可從以下兩方面形成村民參與村級治理的激勵。一方面，吸納村民參與村莊資源的分配決策，使村民需求實現(xiàn)程度與組織化參與程度直接相關(guān)，將理念上的國家資源轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)村民需求實現(xiàn)的具體資源，從而激發(fā)村民參與熱情。因此，這一資源供給方式便不再是政府單向度的資源輸入，而是村民與國家的雙向互動，要通過協(xié)商“單元、平臺、內(nèi)容、主體、流程、制度、結(jié)果、保障”等的體系化配合，破解民主形式與人民需求銜接不充分的現(xiàn)實[26]，參與的體驗感是村民獲得感的重要來源。另一方面，通過組織化的方式提供村民參與村級治理的多種途徑。國家資源輸入回應(yīng)的并非村民個性化的需求，治理的公共性要求資源輸入回應(yīng)的必須是村莊的集體需求。組織化是將具有分散性和異質(zhì)性的村民進行公共性整合的重要方式，是實現(xiàn)與國家資源集體性對接的基礎(chǔ)。因此，在村級治理中，應(yīng)重視小組作為地緣關(guān)系和血緣關(guān)系聯(lián)結(jié)的熟人社會單元在組織村民參與中的重要作用，同時，村級組織可鼓勵和引導(dǎo)村民成立老年人協(xié)會、巾幗婦女隊等村民自組織，為村民常態(tài)化參與治理提供空間。

五、結(jié)語

南京A村的田野調(diào)查實踐表明，國家資源下鄉(xiāng)并不必然帶來村級治理能力的提高和村莊社會秩序的達成，資源落地過程出現(xiàn)的維權(quán)型不合作者向謀利的轉(zhuǎn)型極大挑戰(zhàn)了村級治理能力。村干部為了能夠順利推進任務(wù)落實而在國家資源支持下通過利益讓渡“擺平”不合作者，雖然在短期內(nèi)推進了具體治理任務(wù)的落實，但其形成的不合作者蔓延進一步削弱了村級治理能力和村干部的權(quán)威。公共品制度內(nèi)供給與村民參與虛化、村級治理行政化與村干部治理動力弱化、基層治理服務(wù)泛化與干群關(guān)系失衡等是資源下鄉(xiāng)背景下村級治理能力弱化的主要原因，而培育和發(fā)揮村莊主體性，賦予村干部資源再分配權(quán)力，強化村民在村莊治理中的組織化參與能力，通過資源實現(xiàn)群眾動員，是資源下鄉(xiāng)背景下實現(xiàn)基層治理能力現(xiàn)代化的重要路徑。

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[責(zé)任編輯：汪智力]