不合作者的生產機制與鄉(xiāng)村治理轉型

張一晗

[摘? ? 要] 鄉(xiāng)村振興背景下，國家資源下鄉(xiāng)的目標變遷與項目資源的標準化供給方式之間存在不適配，導致不合作者的泛化。黨的十九大以來，隨著國家治理能力的提升，治理目標轉向滿足人民對美好生活的需要，生活性公共品資源向鄉(xiāng)村密集下沉，進入私人領域直接與農民對接。這種目標變遷內涵了農民生活現(xiàn)代化轉型的要求。項目制貫徹的事本主義邏輯造成了對農民觀念引導和組織動員環(huán)節(jié)的排斥，從而在利益治理中引發(fā)部分農民出現(xiàn)投機行為取向，最終導致基層治理失序。因此，在資源下鄉(xiāng)背景下，要重視群眾動員的作用，以強化基層自治組織建設為抓手，實現(xiàn)資源效率與治理效能的最大化。

[關鍵詞] 不合作者；治理轉型；資源下鄉(xiāng)；廁所革命；生活治理；人居環(huán)境建設

[中圖分類號] D422.6? [文獻標識碼] A? [文章編號] 1002-8129（2024）06-0045-12

一、問題的提出

近年來，隨著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的推進，中國鄉(xiāng)村治理領域發(fā)生了巨大變化。一方面，隨著強國時代的到來，國家回應農民需求的能力大幅提高，為滿足人民群眾個性化、多樣化高品質需求，國家進一步加大了對農村資源傾斜的力度與密度，國家資源的輸入構成鄉(xiāng)村治理的總體性政策條件；另一方面，在治理轉型的指引下，國家進行了行政權的集中配置及統(tǒng)一規(guī)則體系的建立，國家治理趨于制度化及規(guī)范化。黨的二十大報告提出，“建設人人有責、人人盡責、人人享有的基層治理共同體”?；鶎又卫碜鳛閲抑卫淼摹白詈笠还铩保l(fā)揮著“壓艙石”的重要作用。如何在治理轉型的目標情境下妥善處理資源落地的不合作問題，實現(xiàn)國家治理目標與農民需求的有效結合，構建善治村莊，是新時代鄉(xiāng)村治理工作的重點。

作為阻礙治理有效的關鍵要素，農民的不合作行為引起了學界的關注，學界對其產生原因[1]、應對方式[2]及其帶來的困境[3]都進行了頗為充分的討論。在既有研究中，不合作的行為主體被稱為“釘子戶”[4]“邊緣人”[5]和“機會主義者”[6]，本文將這種與政府意志相對抗，阻礙政策落地的農戶統(tǒng)稱為不合作者。整體來看，對不合作者及其行為的研究具有兩種視角，一種是個體主義視角，一種是結構主義視角。

個體主義視角傾向于從不合作者個人的動機出發(fā)對其行動進行解釋，其中主要分為維權抗爭觀點和利益博弈觀點。在維權抗爭的解釋中，不合作者作為底層社會的弱勢群體，在利益受損、生活缺乏保障[7]、喪失正當維權途徑時，只能以纏鬧等方式獲取自身保障[8]。在這種解釋之下，不合作者的反叛與抗爭是悲壯且正面的。與之相反，在利益博弈的觀點之下，不合作者的行為是牟利取向而非維權取向。為了實現(xiàn)個體利益的最大化，他們采取了一系列的手段與政府展開博弈，并以諸如“鬧大”“上訪”等多種策略強化自身在利益空間中的優(yōu)勢地位[9]。事實上，無論是維權抗爭觀點還是利益博弈觀點，都是簡單地將維權行為及治理過程看作政府與農戶雙方的互動實踐，而忽視了社會制度的重要作用。

結構主義視角有力地對個體主義視角進行了補充。學者們通過對國家與農民關系的考察，展現(xiàn)了村莊內的不合作者與鄉(xiāng)村社會性質及治理邏輯轉向的高度關聯(lián)。整體來看，稅費改革是不合作者行動邏輯及鄉(xiāng)村治理發(fā)生變化的重要分水嶺。稅費改革前，村民的不合作行為主要表現(xiàn)在計劃生育和稅收欠繳兩方面，在這一時期的治理過程中基層組織延續(xù)人民公社時期的總體支配模式，通過株連、設卡等方式對不合作者進行抑制[10]。其基本思路在于，基層組織具有調動物質性資源和權威性資源的能力[11]，對于“越軌”農戶，基層組織可以依托集體財產分配權等對其進行治理，完成村莊社會秩序的再生產。雖然這一過程中不可避免地產生了權力濫用現(xiàn)象，但卻實現(xiàn)了對不合作者的整體性治理，具有一定的治理實效。稅費改革期間，國家政權從汲取型轉為輸入型，開始以資源下鄉(xiāng)的方式進行農村公共品供給[12]，基層政府的工作重點也轉變?yōu)榱藸庂Y跑項。但關鍵是項目落地始終面臨“最后一公里”的問題未解決，即對機會主義者的治理問題。具體來說，項目落地過程中不可避免地需要進行征地，這就要涉及農民之間的利益調整和再分配，在這一過程中，總會有少數(shù)人基于個體利益考慮表現(xiàn)出不合作。稅費改革后，鄉(xiāng)村治理格局被重構，基層治權弱化，基層代理人失效，鄉(xiāng)村缺乏有效的治理手段，面對這些公共建設中的障礙、梗阻，只能以項目遷移的方式消極回應[10]，或是策略性地援引灰色手段進行擺平處理[13]。

結構主義視角從歷時性的角度呈現(xiàn)了農民不合作行為的變遷及治理轉向，建立了不合作問題與國家治理之間的邏輯關聯(lián)，極具啟發(fā)性和思考性。但當前研究還存在一些問題和不足：一方面，既有研究雖然充分關注到了資源下鄉(xiāng)中的不合作現(xiàn)象，但對開展此類行動的不合作者的群體特征、行動邏輯、生成機制等仍缺乏深入的梳理及分析；另一方面，當前大部分研究都集中在稅費改革前后，但隨著國家治理轉型的推進，國家治理體制和基層治理環(huán)境都在發(fā)生巨大的變遷。尤其是鄉(xiāng)村振興背景下，國家治理出現(xiàn)了向人民美好生活需求的轉型，農民生活的細事、私事不斷涌入國家治理范疇，生活治理成為基層治理的重要內容，并需要進行規(guī)范化、制度化的治理。在這一過程中，雖然資源下鄉(xiāng)依然是國家向農民提供服務的主要方式，但資源下鄉(xiāng)的范圍性質和落地方式都存在轉向。伴隨基層治理環(huán)境的深刻變遷，村莊內不合作者呈現(xiàn)出與既有不合作者不同的行為表現(xiàn)與生成邏輯，并引發(fā)了一系列的基層治理困境，既有研究尚未給予充分關注。

2021年調研組在皖南蘇鎮(zhèn)調研時發(fā)現(xiàn)，“廁所革命”是造成該地村莊不合作行為泛化的事件起點，具有很強的典型性和代表性。基于此，本研究試以皖南蘇鎮(zhèn)的“廁所革命”項目為例，將農民不合作行為置于治理轉型背景下，展現(xiàn)當前階段資源下鄉(xiāng)過程中不合作者的特征及行為表現(xiàn)，對其生成邏輯予以揭示，探討治理轉型對國家農民關系及基層治理的影響，以豐富鄉(xiāng)村振興背景下基層治理的相關研究，挖掘國家資源輸入目標、方式與鄉(xiāng)村建設之間的關系。

二、治理轉型背景下不合作者的特征

隨著治理轉型的推進，國家體制、政策和規(guī)劃更深程度進入鄉(xiāng)村，資源也更為密集、多樣地在鄉(xiāng)村集聚。鄉(xiāng)村發(fā)展的轉型不可避免地造成了利益的多元化和復雜性，村民訴求由此發(fā)生了變化[14]。在這個過程中，鄉(xiāng)村社會涌現(xiàn)出一批反對資源落地的不合作者，給基層治理人員帶來了很大的工作負擔。表1選取了皖南蘇鎮(zhèn)B村部分不合作者信息，這些內容具有一定的代表性。

基于上述信息，可以看出當前階段的不合作者具有以下特點：

第一，從主體特征來看，這些不合作者絕大多數(shù)都是村莊中的普通人。在既有研究中，對于不合作者的界定具有兩種不同的意見：一部分研究認為，不合作者通常是在村莊社會生活中被排斥的群體，他們不被鄉(xiāng)村主流社會接納、不被主流文化價值規(guī)范認同、游離于村莊主流社會之外[5]，“邊緣人”是其突出的身份特點；另一部分學者則強調，在資源下鄉(xiāng)階段的不合作者通常是村莊社會中的強勢群體。王海娟曾指出，“具有一般能力的農民無法通過當釘子戶從項目實施中獲得利益，只有具有一定能力的農民才能爭奪到利益，如善于投機取巧、與政府官員或村莊精英有關系等等”[15]。調研發(fā)現(xiàn)，當前出現(xiàn)的不合作者既不是性格有缺陷的村民，也不是上述研究中的能力者。如表1所示，除編號1具有“邊緣人”的特點之外，其余村民都是村莊中的普通農戶，他們不愿意遵從政策的行動是事由性的，受個人利益驅動，具有功利性和理性化的特征。

第二，從訴求性質來看，這些不合作者的要求是合規(guī)不合理的，即他們的訴求符合國家政策標準但不合乎公民基本道德規(guī)范。合規(guī)具有兩方面意涵：一方面，不合作者的訴求并不違背政策和法規(guī)，甚至是按照政策規(guī)范提出的，如要求村干部給自己清掏廁所或修建廁所門等，這些訴求事項與項目驗收標準是相吻合的；另一方面，不合作者通常將“非暴力不合作”作為訴求方式，并不涉及違紀違法。在表達訴求時，他們一般不會采取激進的博弈手段強化自身在利益空間中的優(yōu)勢地位，也不會跨層級尋求上級政府回應，互動過程不強烈。但事實上這些國家資源的輸入并不涉及對村社內部利益的調整及農民個人利益的侵害，反而可以提高農民的生活質量，對此他們不但不積極配合，卻進行“要價”，這不合乎事理。

第三，從行為表現(xiàn)來看，不合作者的行為具有很強的投機性。首先，不合作行為具有不確定性和靈活性。這些不合作者的謀利邊界不清晰，他們會根據(jù)個體經驗提出一些超出供給限度的要求，倒逼基層干部進行回應，一旦不能得到滿足就再提出其他可能性補償方案，總之要盡可能占到便宜；其次，不合作行為具有再生產性和反復性。這部分不合作者即使被滿足，也不代表治理問題的終結，他們獲取到想要的好處后，在出現(xiàn)新的利益時還會再爭取，并產生明顯的擴散效應；再次，不合作行為具有日常性和拉鋸性。這些不合作者指向的利益相對細小、瑣碎，且發(fā)生在鄉(xiāng)村常規(guī)治理場域中，博弈的成本較低，治理難度很大。

第四，從發(fā)生規(guī)模來看，不合作者群體具有廣泛性。較以往不同的是，不合作者不再是村莊內的少數(shù)人，甚至變?yōu)榱舜迕裰械慕^大多數(shù)。村干部在訪談時表示：“現(xiàn)在的事情都是‘按下去一個葫蘆浮起無數(shù)個瓢，人心都變壞了，什么工作都做不下去了?，F(xiàn)在不應該問誰不配合工作，應該問誰還在配合工作?！痹谥暗难芯恐?，學者們也注意到了“刁民”主流化[16]的現(xiàn)象，但其針對的更多的是不合作者對村莊秩序的沖擊而非其本身的規(guī)模。而現(xiàn)在，不合作群體在體量上就已經超過了村莊工作的運轉負荷。表1只展現(xiàn)了村莊內的部分不合作者，事實上，諸如旱廁填埋、裝廁所門等要求，在少數(shù)不合作者提出被滿足后其他農戶就會紛紛效仿，迅速成為了普遍化的要求，當多數(shù)村民拒絕合作時，工作就難以推進，基層組織只好進行整體性的回應及解決。總之，伴隨著國家資源的密集下鄉(xiāng)，村莊社會中不合作者也開始增多，他們在與國家項目對接的過程中利用各種機會表達自己的利益訴求，成為了基層治理中的不穩(wěn)定存在，對村莊社會的內生性秩序產生了破壞性影響。值得注意的是，不合作者在每個時期都存在，他們作為“邊緣人”更多是先賦性的，但當前階段的不合作者在阻礙政策執(zhí)行前都是普通村民，是后置產生的。換言之，這些不合作者的泛化產生與國家治理轉型密切相關，體現(xiàn)了國家治理邏輯轉向與鄉(xiāng)村社會對接過程中產生的不適應性及張力。

三、不合作者的生產機制

不合作者是結構的產物，不同階段的不合作行為受國家治理體系及基層治理形態(tài)等一系列制度環(huán)境的影響。現(xiàn)階段不合作者泛化的治理困境，是鄉(xiāng)村治理轉型背景下各級政府自上而下的行政體系塑造的結果。鄉(xiāng)村振興背景下，大量國家資源下鄉(xiāng)，除了指向農村公共品供給的轉移支付外，地方政府還利用這些資源開展多種治理工程，如“清潔飲水”“清潔鄉(xiāng)村”“農村改廁”等，這些工程可以看作另一種類型的資源下鄉(xiāng)[17]。“廁所革命”就是鄉(xiāng)村治理轉型階段國家資源下鄉(xiāng)的典型工程，也是皖南蘇鎮(zhèn)不合作行為密集出現(xiàn)的場域，透視其項目運轉的過程，有利于理解不合作者的生成邏輯，幫助我們有效破解基層治理困境，如圖1。

（一）供求偏差：對抗基礎的生成

分稅制改革后，中央開始了對地方實施大量的轉移支付補助，以彌補地方的支出缺口。隨著專項轉移支付力度的加大，項目制成為了一種新的國家治理體制。從國家治理角度而言，項目制具有兩方面重要功能：一是可以通過技術確保資源使用的規(guī)范性，提升縣級以上政府運轉效率優(yōu)勢，避免項目運作的隨意化，實現(xiàn)國家公共利益的長效保護；二是項目制作為一種制度增量嵌入科層體制，包含明顯的國家意識形態(tài)因素，是國家自主性踐行的重要通道。因此，在治理現(xiàn)代化的目標情景下，為了確保鄉(xiāng)村改造升級的完成及規(guī)范化要求的滿足，地方政府加強了對項目制的路徑規(guī)劃。以蘇鎮(zhèn)廁所革命為例，首先，從資金來源上看，廁所改造的資金是自上而下以專項資金的形式輸入的，按照省市縣三級財政配套共計1900元/戶的標準進行；其次，從運轉方式上看，項目建設采取工程化的管理理念，按照“統(tǒng)一設計、統(tǒng)一購料、統(tǒng)一施工、統(tǒng)一驗收”的原則實施；最后，從項目管理來看，管理具有高度的規(guī)范性，工程驗收具有明確的驗收內容、驗收程序、審查材料與合格標準。在項目制的運轉之下，地方政府完成了自上而下的“廁改工程”輸送和要求制定，其后的承接協(xié)調工作主要由基層政府及村級組織負責。

項目制的供給模式下，自上而下供給的資源是標準化、程序化、統(tǒng)一化的，但由于中國農村地域廣大，不同區(qū)域之間的情況千差萬別，不同農戶的需求也極為多樣，資源落地時難免會出現(xiàn)各種不適應。整體來看，在“廁改工程”下鄉(xiāng)過程中，產生了兩種供求偏差，一是全面供給與需求不足之間的偏差；另一種是標準供給與差異需求的偏差。從前者來看，“廁所革命”雖然有很強的適應性，但村莊中仍有部分農戶不愿意接受這些資源，其原因在于他們主觀上沒有這種需求。調研發(fā)現(xiàn)，不愿意接受改廁的大部分是村莊中的老年人，他們出于不習慣、怕麻煩、浪費水等原因拒絕進行改廁。在城鎮(zhèn)化背景下，農村普遍形成了“半工半耕”式家庭代際分工格局，中青年勞動力大量外流，老年群體構成了在村的主體，成為了全面推行廁改工作的梗阻。從后者來看，資源的供給和要求是標準化的，但個體農戶的需求和情況是差異化的。一方面，農戶的需求是多元化的，經濟條件、生活品位、價值觀念的差異使農戶在私人生活上有著不同的設想，但這種差異化的個體需求在自上而下的標準化供給中無法被滿足；另一方面，標準化的資源供給落地時需要一些配套條件，這些配套設備也是驗收考核的一部分。但由于配套條件可能與個體農戶的實際情況產生不適應性，如有些農戶沒有廁屋、有些家里放不下標準型號化糞池、有的不能在旱廁的基礎上進行廁所改造，就會產生額外成本。由于這部分建設并不適配農民需求，所以農戶也不愿意自行負擔。

總之，在項目制自上而下的標準化供給下，資源供給與農戶需求產生了一定的偏差，這種供求偏差是農戶不配合工作、與政府產生對抗、拒絕資源落地的根本原因。

（二）目標替代：權力空間的產生

資源供給與農戶需求之間的偏差是項目制的長久弊病，但存在供求偏差未必會直接產生不合作者。其原因在于，拒絕資源下鄉(xiāng)的村民具有一定的轉化空間，其既可以在適當動員下配合政策執(zhí)行，也可能在不當?shù)膭訂T下成為阻礙力量。當前資源下鄉(xiāng)的初衷在于通過國家資源提高農民的生活品質，促進農民現(xiàn)代化生活的實現(xiàn)。因此，適當?shù)膭訂T方式應該是循序漸進地引導農民形成現(xiàn)代化的生活觀念，在發(fā)揮農民主體性的基礎上，達成農民需求與頂層設計的契合，從而完成不合作行為的化解。然而在鄉(xiāng)村治理轉型背景下，上級政府為推動規(guī)范體系的建立，對目標界定權力進行了集中，治理任務政治性迅速抬升[18]。在這種情況下，資源下鄉(xiāng)與治理任務形成捆綁，基層治理政治壓力高度強化，政府部門不得不在規(guī)定時限內按照上級要求完成對拒絕資源落地農戶的改造。以蘇鎮(zhèn)的“廁改革命”為例，地方政府通過三種手段完成了對基層的全過程管理：一是任務指標化，為了完成任務縣級政府按照項目進度將任務指標進行分解，制定出工作計劃以逐年分配指標的方式向各鎮(zhèn)下達任務，以實現(xiàn)工作壓力傳導；二是管理技術化，地方政府在工作開始前就對全體農戶進行了摸排，將所有改廁農戶信息錄入全省農村改廁信息目錄系統(tǒng)。信息入庫后，上級政府既可直接與農戶建立聯(lián)系，隨時了解資源對接情況及農戶的滿意度，又可以清楚看到項目進展及施工的情況，實現(xiàn)有效監(jiān)督；三是考核精細化，項目制的技術理性被政治性援引，上級政府在核驗報表、檢查材料、實地走訪時，運用交叉檢查、跨層級督查、第三方檢查等多種方式實現(xiàn)了對項目的精細考核。高壓動員下，基層政府內部建立了問責機制和懲罰機制，將國家向地方壓實的責任進一步向鄉(xiāng)村干部身上落實。在項目管理的結果導向下，基層干部與農戶處于非對等的協(xié)商關系中，農戶利用自身的優(yōu)勢地位，以利益交換為條件與基層政府展開博弈，投機行為也由此產生。

整體來看，項目制產生的供求偏差與剛性任務下的目標替代使村莊中的部分農戶產生了對抗政府的基礎及權力空間，兩者的結合制造了初代不合作者。

（三）利益吸納：刺激要素的制造

事實上，在資源下鄉(xiāng)的過程中不可避免地出現(xiàn)了不合作者，為了完成“最后一公里”問題，基層政府在長期實踐中形成了一些策略手段，主要包括“回避放棄”“以惡制惡”“開口子”三種方式[19]?！盎乇芊艞墶笔且环N消極的治理術，即在項目選址時有意避免與不合作者發(fā)生聯(lián)系，采取項目漂移甚至放棄項目的方式保持治理的基本穩(wěn)定；“以惡制惡”是指基層干部通過援引“灰色勢力”對不合作者進行威懾從而迫使其同意項目落地的極端手段；“開口子”則是利益治理的表現(xiàn)，即通過利益讓渡的方式化解不合作行為的產生。在治理轉型的背景下，一方面，隨著國家規(guī)則體系的建立及基層自主性的壓縮，基層政府必須直面不合作問題，“回避放棄” 不再具備使用的空間；另一方面，在鄉(xiāng)村治理規(guī)范化背景下，基層組織權力運轉的規(guī)范性也高度提升，必須在制度框架內依法依規(guī)地開展治理，“以惡制惡”的治理方式式微。在這種情況下，為完成治理任務，“開口子”成為基層政府完成任務考核最顯而易見的選擇。

現(xiàn)有資源下鄉(xiāng)的項目中，雖然對接農民個體的資源體量有限，但基于基層實際情況的復雜性，仍存在可以博弈的空間?！皫锩敝锌伞伴_口子”的空間有：旱廁填埋及清理工作、廁屋建造及硬化工作、廁屋配套設施的提供等。廁改后期，蘇鎮(zhèn)不少村莊都出現(xiàn)了幫農戶安門簾、做廁屋的現(xiàn)象，在項目驗收前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至給做不通工作的農戶另外發(fā)放1000元的補貼以激勵其配合工作。問題在于，這種差異化處理不但沒使問題得到根本性解決，反而對其他農戶造成了刺激，并很快產生了示范效應。一方面，尚未改廁的農戶紛紛拒絕與政府合作，要求政府滿足他們利益最大化的需求，甚至想方設法提出更多的額外要求；另一方面，自行進行改廁及早期同意改廁的農戶也產生了相對剝奪感，認為自己吃了虧，從而想要獲取補償。有一農戶由于自行通了水電，要求施工隊將燈泡電線等送其另作他用，理由是：“這些本來就是我的。要不然我就把自己安的砸了，你們不還是要將這些東西安到我家！”表1（編號4），還有農戶去找基層干部及施工隊要潔具及化糞桶或是要求政府將自己修建廁屋、買門、清理旱廁的花費補償給自己。

在村莊社會中，村民間的競爭與攀比構成了村莊社會的重要內容，這使得相對剝奪感成為村民衡量社會公平與正義的重要指標，即“不患寡而患不均”[20]。在資源下鄉(xiāng)的過程中，部分農戶通過博弈獲得了理想的資源，給其他農戶造成了巨大的刺激，引起了其他農戶的心理失衡。雖然改廁工作已經完成，但農戶心理失衡的問題并沒有從根本上得到解決，一些最早配合工作的農民即使沒有明面上提出補償要求，卻暗自認為自己遭到了鄉(xiāng)村干部的愚弄，不但不愿意再做村莊中的積極分子，反而成為村莊潛在的不合作者。

（四）資源下沉：轉化契機的出現(xiàn)

雖然追逐利益是村民阻礙資源落地的初衷，但從想做“不合作者”到成為真正的“不合作者”必須建立在政策機遇上，否則普通農戶是難以實現(xiàn)不合作行為的。在傳統(tǒng)社會，鄉(xiāng)村治理主要由士紳及鄉(xiāng)村精英主導，無為而治的理念使國家與村莊社會保持了相當距離，這使得一些性格古怪、愛占便宜的農民只能作為村莊中的邊緣人存在，卻不具備向不合作者轉換的機會。在資源下鄉(xiāng)早期，國家資源主要進入村莊的公共領域且指向村集體的公共利益，因此也只有涉及利益調整失當?shù)纳贁?shù)農民成為不合作者。隨著鄉(xiāng)村治理轉型與國家政權建設的推進，治理內容不斷擴張，治理方式不斷完善，農民直接接受資源的機會越來越多，從而為不合作者的泛化制造了契機。

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，國家積極向鄉(xiāng)村大體量的、覆蓋極廣的、持續(xù)性輸送資源，從而為不合作者的產生帶動及擴散創(chuàng)造了可能。譬如在“廁所革命”中認為自己“吃虧”了的積極分子在涉及美麗鄉(xiāng)村建設時就不會再主動支持政府工作，反而表示“我支持你們，你們把我當傻子了，讓我吃虧！你們先把原來的事情解決我們再說后面的事情”或者說“我也不是不支持，但是要等其他人弄完，他們都沒有意見，我再弄”。在密集的資源下沉過程中，總有潛在不合作者的出現(xiàn)，最終潛在不合作者變成了實質不合作者，項目落地的梗阻也越來越多。

四、治理轉型與基層治理困境

資源下鄉(xiāng)背景下，如何將國家資源合法合規(guī)地分配下去，成為了地方政府的重要任務。因此，如何在項目落地和項目治理的過程中減少不合作者的出現(xiàn)，也成為了基層有效治理的關鍵。事實上，“廁改革命”下鄉(xiāng)引發(fā)不合作者泛化的現(xiàn)象并非個例，其背后指向的是國家治理轉型與基層社會對接的不適應問題。伴隨著國家對“人民美好生活”治理目標的提出，國家資源向鄉(xiāng)村密集下沉，并發(fā)生了從生產性公共品到生活性公共品的轉向。在此基礎上，當前供給的資源類型與傳統(tǒng)項目制輸入方式產生了極強的張力，最終在資源下鄉(xiāng)的過程中出現(xiàn)了投機型不合作者的泛化，導致基層治理陷入困境。

（一）美好生活目標與資源下鄉(xiāng)的生活性轉向

黨的十九大報告提出，隨著社會生產力水平的顯著提高，我國社會的主要矛盾已經轉變?yōu)榱恕叭嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”[21]。相對于人民物質文化需要，美好生活需要反映了人全面發(fā)展的需求，具有更為豐富的內涵[22]。為了促進新型治理目標的實現(xiàn)，國家作用進一步凸顯，開始著力滿足基礎服務上的層次提升和范圍擴展[23]。由此，資源下鄉(xiāng)也發(fā)生了一系列變遷（見表2）。

一是從資源類型上看，出現(xiàn)了從生產性公共品向生活性公共品的轉向。在資源下鄉(xiāng)的前期，資源輸送主要解決的是農業(yè)生產領域供給不足的問題，為了保障農民的基礎性生產需要，國家以發(fā)放項目的形式為村莊提供農田水利、國土整治、道路建設等惠農支持[24]。黨的十九大以后，為了滿足人民對美好生活的向往，民生工程進一步下沉，資源下鄉(xiāng)的類型不再只是生產性公共品，還囊括了農戶日常生活所需的相關產品，中央推行的一系列治理工作如廁所改造、清潔飲水、人居環(huán)境整治等，都是生活性公共品輸入的重要載體。

二是從資源范圍上看，資源不再僅進入戶外村內的公共領域，還開始與農戶的私人領域對接。在資源下鄉(xiāng)早期，項目資源進入的是村莊的公共領域，指向村集體的公共利益，具有很強的“俱樂部產品”屬性。當前國家項目的承接方從村莊變?yōu)榱舜迕?，供給資源與單家獨戶的農民產生直接聯(lián)系，并開始與個人的生活安排掛鉤，其意圖在于通過國家資源供給使農民以較低成本享受現(xiàn)代化服務，全面提升農村居民的日常生活體驗。

三是從資源性質來看，項目資源由競爭性轉為普惠性。在早期的資源下鄉(xiāng)階段，項目指標具有很強稀缺性，為了獲取項目，各級政府都要積極“跑資爭項”。但受限于資源體量和規(guī)范缺乏，項目在基層落地時往往呈現(xiàn)出“造點”樣態(tài)?！霸禳c”有兩方面意涵，一是主觀上形成的：由于在項目資源的具體分配過程中國家無法進行標準化操作，地方政府就具有了較大的分配決策權，為了爭取政績，地方官員傾向于將項目打包投放塑造典型[25]；二是客觀上形成的：項目在村莊落地時，單個項目的覆蓋范圍也是較為有限的，一般只有在項目點附近的村民才可以享受資源福利。黨的十九大后，為了保證資源的全面供給，一方面，國家加強了項目輸入過程的規(guī)范性建設，另一方面，在加大投入的基礎上將資源輸入與治理任務捆綁，進而形成了普惠性的硬供給，由此形成了公共品供給從重點打造發(fā)展到全面覆蓋的轉變。

伴隨著國家治理轉型與資源下鄉(xiāng)的生活性轉向，既有項目制的資源輸入方式與村莊社會張力開始擴大，普通農民紛紛轉化為投機型不合作者，基層治理陷入困境之中。

（二）生活性公共品與項目制的張力顯化

項目制運轉的最大特征為事本主義[26]。事本主義強調就事論事，在限定的時間及資源約束條件下，按照既有規(guī)范完成項目任務，無須考慮運作過程中與鄉(xiāng)村之間的矛盾關系，也并不考慮項目實施中的具體情況。項目制的事本主義制度，形構了地方政府和基層政府完成資源落地的行動邏輯，結果導向是其核心面向。這種結果導向的行動邏輯在當前的治理實踐中有兩方面的表現(xiàn)：一是以指標完成為準則。數(shù)字指標是最能直觀及具體體現(xiàn)項目績效的方式，因此職能部門一般都將這些可量化的指標完成度作為項目落地依據(jù)，這也是提高工程建設可控性和完成項目推動的關鍵；二是強調政策的單向執(zhí)行。事本主義邏輯下的項目下鄉(xiāng)具有強制的行政規(guī)劃性意涵[27]，這也意味著資源落地的推動過程是自上而下的，缺乏自下而上的調整空間，地方政府的運動式推動與基層政府的利益治理都是政策單項執(zhí)行的過程體現(xiàn)?？梢钥吹剑谑卤局髁x邏輯的貫穿下，政策執(zhí)行過程都是服務于資源落地本身的，這是項目制運作和項目治理的共同之處[28]。

事本主義作為項目制運作的一個基本取向，意味著項目設計初衷是解決某一領域的特定問題，而非一攬子的綜合方案。當其指向生產性公共品供給的問題時，這種技術理性有利于消除資源供給的不穩(wěn)定因素，但在對接到農民私人生活領域時，國家標準化輸入的資源產品并不能立刻實現(xiàn)與差異性個體的精準對接，必須進行引導和轉化，事本主義的邏輯就難以形成。具體來說，這種轉換面臨兩個層次的矛盾：一是事本主義中的外部指標化與農民內在生活觀念引導的脫節(jié)，農民美好生活的實現(xiàn)需要農民對國家目標的內在認同。因此，要實現(xiàn)農民高質量的生活，首先必須引導農民形成現(xiàn)代化生活觀念，讓農民更加主動地與國家提供的生活性公共品對接。但長期以來，項目資源落地中的事本主義只強調外在可量化的工程任務的完成，如改廁工程中過于注重對改廁率和具體驗收標準的完成，而忽視對農民思想的引導。因此，項目資源落地的過程中，部分農民就會因觀念改變的滯后強化自己合規(guī)不合理行為的合法性，尋找政策彈性空間，產生投機行為。二是事本主義圍繞結果的單向執(zhí)行與農民主體性激活的悖反。農民美好生活的實現(xiàn)需要以農民主體性為支撐，農民的組織動員程度決定了國家治理目標實現(xiàn)的深度與效度。但在政策執(zhí)行的過程中，農民從自己美好生活的主體轉向了被治理的“客體”。這種情境下，一方面，部分農民產生了國家包攬、等靠要的思想，開始以不合作的行為作為利益交換的籌碼，伺機而動；另一方面，一些農民抓住了政策執(zhí)行的剛性要求，為爭取額外利益開展博弈，基層為了完成任務采取利益治理手段后，形成了極強的反向示范效應。在協(xié)調過程中，很多原本持合作態(tài)度的農民也被“挑逗”起來，并在資源的密集下鄉(xiāng)之中獲得了轉化的可能性，不合作者也因此更多地產生。由此，投機行為成為了村莊獲取國家資源的主流態(tài)度，鄉(xiāng)村社會公共規(guī)則被消解，村莊治理也因此失序。

五、總結與討論

伴隨著國家鄉(xiāng)村建設目標的提高和鄉(xiāng)村改造意愿的增強，國家資源向村莊密集下沉，在資源落地的過程中，村莊中的部分普通村民在政策剛性執(zhí)行的過程中轉化為投機型不合作者，利用與項目對接的機會提出各種合規(guī)不合理的利益訴求，并以非暴力不合作的方式倒逼基層政府予以滿足，其行為具有反復性和不確定性，給基層治理帶來了極大的治理困難。為了達成項目落地、完成治理任務，基層組織采用了利益吸納的手段，這種權益性方式反而造成更多投機行為的產生，最終導致基層治理失序。資源下鄉(xiāng)過程中出現(xiàn)的不合作者泛化現(xiàn)象，本質上反映的是當前國家治理目標與資源輸入方式的不匹配問題。黨的十九大以來，國家治理目標轉向滿足人民對美好生活的需要，這一目標的實現(xiàn)首先需要對農民的觀念進行系統(tǒng)性改造，而貫徹事本主義邏輯的項目制只關注項目落地的結果，缺乏在資源落地實踐中動員群眾的過程，從而導致國家公共意志與鄉(xiāng)村社會之間出現(xiàn)巨大斷裂，基層治理也陷入內卷化困境。

資源下鄉(xiāng)并非僅作為改善農村公共產品的實踐活動存在，其背后還“承載著一套經濟的、政治的和社會的意圖和責任”[29]。問題在于，國家的治理目標要與農民的主體需求達成一致，才能使國家資源得到最有效的利用，治理現(xiàn)代化才能實現(xiàn)。因此，通過群眾動員，培養(yǎng)農民的現(xiàn)代化生活與權利義務觀念，使其與國家發(fā)展進程形成有效對接，是應對治理轉型的關鍵所在。值得注意的是，群眾現(xiàn)代化觀念的改造是一項系統(tǒng)性工程，需要強有力的基層組織長期進行在地化的引導和動員?；鶎咏M織作為承接農民利益表達與國家治理協(xié)商溝通的中間領域，在整合與回應村民訴求、組織與動員群眾方面發(fā)揮著不可替代的作用[30]?；诖耍P者認為，在鄉(xiāng)村振興的新時期，實現(xiàn)基層治理有效的重要出路在于加強基層自治組織建設。

整體來看，加強基層自治組織建設有兩方面重要內容。一方面，就村社內部而言，要通過重建村莊的內生性規(guī)范激活鄉(xiāng)村治理的公共性。村莊內生性規(guī)范對維系村莊秩序具有重要作用，也是實現(xiàn)簡約治理的關鍵。以鄉(xiāng)賢為依托對村莊內部規(guī)則體系進行再造有利于促進村社成員的價值性整合，這樣既可以對群眾完成常態(tài)化的引導，又可以通過地方性規(guī)則對少數(shù)農民的投機行為進行制約，從而實現(xiàn)資源效率與治理效能的提高。另一方面，從治理結構層面來看，要通過制度設計賦予基層組織開展自主性治理的空間。為了達成項目落地，一些地方政府將資源下鄉(xiāng)與治理工作形成高度捆綁，考核在村、考核壓力在鎮(zhèn)，村莊治理直接被吸納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理之中，最終使得鄉(xiāng)村被制度化整合在一起。這種情況下，鄉(xiāng)村社會就不再是一個具有自主治理空間和化解問題能力的權力實體，群眾動員也無法實現(xiàn)。因此，要賦予基層組織相應的資源配置和手段調整空間，增加基層治理彈性，使其更好地發(fā)揮國家治理目標與農民主體需求之間的銜接作用。

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[責任編輯：李利林]