韌性治理視域下社區(qū)應急管理能力提升

高傲宇

摘要：當前社會發(fā)展中面臨著一些復合化的突發(fā)風險，社區(qū)作為應對突發(fā)危機事件的前沿陣地，傳統(tǒng)的社區(qū)應急管理模式難以有效應對當下突發(fā)的社會風險。研究社區(qū)如何降低危機事件帶來的破壞性、迅速從事件中恢復正常功能的基礎進一步總結(jié)教訓持續(xù)發(fā)展成為當前社區(qū)治理能力建設的關鍵。韌性治理強調(diào)應對危機的抵抗力、事后的快速恢復力以及事后保持穩(wěn)定的長久自治力，為社區(qū)應急管理研究提供了新的視角。本文選取武漢市X社區(qū)為研究對象，立足實際調(diào)研并進行具體分析，研究發(fā)現(xiàn)該社區(qū)韌性抵抗力良好，快速恢復力有待提升，長久自治力仍需加強。因此社區(qū)應完善硬件設施提高社區(qū)韌性抵抗力，提升抗災救援專業(yè)能力以及加大宣傳教育強化社區(qū)恢復力，塑造社區(qū)凝聚力加強社區(qū)自治力。

關鍵詞：社區(qū)應急管理能力；韌性治理；抵抗力；恢復力；自治力

引言

韌性理論作為當下熱門理論被引入公共管理領域，“韌性城市”“韌性社區(qū)”等相關概念隨之提出，為我國應急管理研究提供了新的思路。韌性社區(qū)體現(xiàn)在多元主體對于復雜風險環(huán)境的主動適應和調(diào)節(jié)能力，并且在經(jīng)歷復合型風險后能夠快速恢復。加強風險防控，構(gòu)建韌性社區(qū)，有利于提升我國基層應急管理能力，推動我國社會基層治理現(xiàn)代化的發(fā)展。社區(qū)應急管理能力研究成為政府和學界關注的焦點問題，大量的學者就這一話題展開了較為深入的研究。我國學者關于韌性社區(qū)研究中，吳曉林認為韌性社區(qū)內(nèi)含物理層面的抗逆力、社會生態(tài)層面的恢復力和社區(qū)成員的自治力三重指向，從這三個方面以社區(qū)共同行動為基礎，運用內(nèi)外資源、有效抵御災害與風險[1]。顏德如認為韌性社區(qū)作為一種新型的治理理念，因為高度重視社區(qū)受到外界沖擊后組織的自組織、自我調(diào)適和自我恢復的能力，為社區(qū)應急管理模式提供了全新的理論視角[2]。朱正威認為推動我國災害治理實踐由風險管理向韌性治理的升級，他提煉出物理韌性、組織韌性、技術韌性、制度韌性和心理韌性等五個維度，嘗試構(gòu)建韌性視角下社區(qū)應急治理體制的分析框架[3]。韌性治理為社會應急管理能力可持續(xù)發(fā)展提供了新的研究視角。本文以韌性治理理論為研究視角，并以武漢市X社區(qū)為調(diào)研地點，采用問卷調(diào)查的方式進行實地調(diào)研，立足實際分析武漢市X社區(qū)應急管理能力發(fā)展現(xiàn)狀并提出相應的建議。

一、社區(qū)應急管理能力理論內(nèi)涵與框架

（一）理論內(nèi)涵

社區(qū)應急管理能力是采取預防和應對突發(fā)事件的綜合能力，包括社區(qū)應對突發(fā)事件預防、減緩、處置與恢復等能力[4]。社區(qū)應急管理能力從韌性治理的視角可以分為抵抗力、恢復力、自治力，從這三個不同方面研究社區(qū)應急管理能力發(fā)展現(xiàn)狀。

抵抗力是社區(qū)能夠抵抗來自外部的對社區(qū)基礎設施的沖擊，主要包括基礎設施建設情況、應急隊伍建設和防災智能化程度。首先是社區(qū)的基礎設施發(fā)展情況，其中包含應急設施配備情況、應急避難場所設置情況、應急通道通行情況以及應急物資儲備情況。其次應急隊伍的建設情況具體有社區(qū)應急人員專業(yè)性、社區(qū)應急人員的數(shù)量、社區(qū)應急志愿者參與度以及物業(yè)參與度。最后社區(qū)防災智能化程度，具體表現(xiàn)為信息智能化預警、應急事件信息實時更新狀態(tài)，社區(qū)智能化信息平臺建設情況。

恢復力是社區(qū)的適應、學習和反饋能力，處理復雜的各級組織關系，從而使社區(qū)獲得修復和發(fā)展。主要包括抗災救援能力和后期提升能力，抗災救援能力表現(xiàn)為社區(qū)可提供專業(yè)救援的力量、社區(qū)救災資金投入以及社區(qū)物資投入情況。后期提升能力具體表現(xiàn)為相關應急知識宣傳教育、應急設施完善程度以及救災聯(lián)動平臺建設情況。

自治力是強調(diào)可持續(xù)發(fā)展的公眾參與以及社區(qū)自治，具體包括社區(qū)自身自治力和居民災害抵御能力。社區(qū)自治能力具體表現(xiàn)為社區(qū)整體響應指揮能力、社區(qū)主體協(xié)同合作能力、社區(qū)黨組織的領導力、政府指揮能力、非政府組織參與援助情況，社區(qū)應急隊伍建設水平、社區(qū)預案編制情況。居民災害抵御能力具體表現(xiàn)為社區(qū)居民應急意識以及社區(qū)精神、社區(qū)居民自救互救能力、居民對于防災設施了解程度、社區(qū)居民心理疏導復原力。

（二）理論框架

基于韌性治理的視角可以從抵抗力、恢復力、自治力三個方面研究社區(qū)應急管理能力，通過這三個方面分析社區(qū)應急管理能力發(fā)展現(xiàn)狀，見圖1。

二、武漢市X社區(qū)應急管理能力情況

（一）武漢市X社區(qū)簡介

武漢市X社區(qū)地處雄楚大街，該社區(qū)因“城中村”改造成立，社區(qū)所屬“城中村”改造村灣所轄范圍比較廣也比較分散，社區(qū)總面積約40余萬平方米，居住總?cè)丝?萬余人（包括流動人口）、管轄內(nèi)常住人口2215人，843戶。該社區(qū)流動人口較多，流動人口與鄰里交往程度不緊密，居民參與社區(qū)管理意識薄弱。武漢市流動人口較多，因此該社區(qū)應急管理能力的發(fā)展情況具有普遍性。面對風險社會，社區(qū)應急管理工作在近幾年受到了高度重視，通過問卷調(diào)查的形式對社區(qū)工作人員以及居民進行訪問，了解武漢市X社區(qū)應急管理能力的現(xiàn)狀，并提出相應的建議。本次調(diào)查一共發(fā)放問卷100份，排除無效問卷，共收回98份有效問卷，有效問卷率98%。

（二）武漢市X社區(qū)應急管理能力現(xiàn)狀

1.武漢市X社區(qū)抵抗力良好

（1）基礎設施配備較健全

通過對武漢市X社區(qū)進行實地調(diào)研，該社區(qū)配備的災害專用器材（自然災害、事故災害、公共衛(wèi)生事件災害以及社會安全事件災害等方面的器材）以及日常防護器材等器材種類配備較齊全。該社區(qū)應急物資供給由相對應的應急管理局協(xié)商供應，根據(jù)第三方專業(yè)性企業(yè)所提供的應急管理物資多樣性模板，社區(qū)根據(jù)自身需求情況向應急管理部門進行報備，應急管理局會為社區(qū)提供全面完善的應急器材。同時該社區(qū)設立了應急服務站，這些應急器材有序地儲存在社區(qū)應急服務站中，并進行了詳細的記錄。該社區(qū)內(nèi)設有應急避難場地以及隨處可見的安全應急標識，同時社區(qū)每棟樓都設置有一層緊急避難層，每棟樓層也配備滅火器等消防器材，對于消防器材、電梯使用情況等物業(yè)也會有專門人員進行定期的排查。從整體來看，該社區(qū)基礎應急設施儲備比較完善。

（2）應急隊伍建設有待完善

該社區(qū)配備的專業(yè)性應急人員數(shù)量較少，相關人員缺乏專業(yè)性應急能力基礎。針對應急管理人員的專業(yè)性培訓上，上級部門會定期組織有關應急管理方面的培訓，社區(qū)居委會工作人員會輪流接受一些應對突發(fā)事件的基礎性專業(yè)培訓，但是這些培訓多注重理論，雖然培訓也包含部分實際操作內(nèi)容，但面對一些突發(fā)事件，相關人員在應急培訓實際操作方面的能力有待提升。但在應急管理專業(yè)人員配備上，仍需增加社區(qū)應急管理人員數(shù)量，同時提高應急管理專項資金的投入。應急隊伍的組建是在公共危機發(fā)生后臨時組建的非專業(yè)的應急救援隊伍，難以自行開展專業(yè)應急救援的相關工作。社區(qū)救援隊伍是在公共危機發(fā)生后臨時組建的非專業(yè)隊伍，社區(qū)應急救援隊伍規(guī)模小，面對突發(fā)事件，救援隊伍多為臨時組建缺乏應對危機事件的專業(yè)性，難以自行進行需要專業(yè)應急知識方面的有效救援。

2.武漢市X社區(qū)恢復力有待提升

抗災救援能力包括社區(qū)可提供專業(yè)救援能力、救災資金投入和社區(qū)物資投入。近年來對于應急突發(fā)事件重視，該社區(qū)也建設了應急服務站，該服務站內(nèi)儲備了較為完善的應急物資，主要包括防護裝備（消防物品、防毒面具等）、通信器材（對講機、移動通信終端）、滅火器材（滅火器、消防栓）、破拆工具（手鋸、工具箱等）、偵檢器材（測溫儀、漏電檢測儀）、救生器材（單杠梯、救生繩、折疊擔架等）、醫(yī)療急救（醫(yī)療急救箱）、其他器材（照明燈、千斤頂）。在救援物資方面，該社區(qū)擁有較為完整的救災物資儲備管理制度，同時也會對相關物資出入庫盤點記錄。該社區(qū)應急管理專業(yè)人員配備較少，主要由社區(qū)其他工作人員對物資儲備進行檢查記錄。在應急資金投入方面，近幾年該社區(qū)設置了專項應急資金，但目前資金投入較少。后期提升能力表現(xiàn)在突發(fā)事件發(fā)生后相關應急管理后續(xù)教育宣傳和應急管理能力體系建設。該社區(qū)的宣傳欄里關于社區(qū)應急管理方面的內(nèi)容涉及并不多，同時社區(qū)內(nèi)宣傳欄的設置較少，每棟樓層電梯顯示屏有輪流播放一些有關面對突發(fā)應急事件的應對措施，但居民對于相關應急宣傳關注度不高。從整體來看，該社區(qū)后期提升能力仍需加強。

3.武漢市X社區(qū)自治力仍需加強

社區(qū)自治力是指社區(qū)長久性抵御災害的能力，包括社區(qū)自身的凝聚力以及社區(qū)預案的編制等。該社區(qū)有居民自發(fā)組織的志愿服務隊，主要是維護社區(qū)環(huán)境，活動包括不定期地清掃社區(qū)垃圾以及清理樓道小廣告，但該志愿隊其他方面組織活動較少，因此社區(qū)整體凝聚力較低。該社區(qū)會在重大節(jié)日舉行文藝表演或手工方面的活動，但居民整體參與度一般?？陀^來說社區(qū)開展的活動相對較少以及活動多樣化的形式仍有待探究。不同年齡段的居民對于參與社區(qū)活動的態(tài)度不同，老年人希望組織形式多樣的活動以及加大活動宣傳力度，大部分老年人參與活動的積極性較高。該社區(qū)部分年輕人參與社區(qū)活動積極性一般，年輕人更傾向于參加由相同興趣組成的社團活動。他們表示不需要培育社區(qū)凝聚力，社區(qū)向心力的構(gòu)建對其來說是空泛的，目前社區(qū)仍需要創(chuàng)新年輕人融入社區(qū)的方式。因此該社區(qū)的凝聚力仍有待提升，從而提高整個社區(qū)自治力。

三、社區(qū)應急管理能力提升的對策建議

（一）提高社區(qū)應急管理抵抗力

提高社區(qū)抵抗力需要完善基礎設施建設，加強應急管理隊伍建設。完善基礎設施物資儲備系統(tǒng)，增加對于社區(qū)應急管理人、財、物方面的投入，使得社區(qū)基本的軟硬件基礎設施達到基本標準，形成穩(wěn)健可靠的應急物資保障。同時提高對社區(qū)應急管理工作人員的專業(yè)化培訓，提升應急管理能力。社區(qū)應急管理專業(yè)人員素養(yǎng)包含應急認知能力、信息處置能力、應急處置能力等。具備相應的應急認知能力能夠有效預防危機事件發(fā)生。其次對應急管理人員進行應急器材實操性演練培訓，形成一套完整系統(tǒng)化培訓，從而在突發(fā)危機發(fā)生時可以緊急應對。關于應急管理隊伍的建設可以協(xié)同不同主體形成協(xié)同聯(lián)動機制，在社區(qū)黨組織的領導下協(xié)同物業(yè)、企業(yè)等不同主體形成一個穩(wěn)定可長期持續(xù)發(fā)展的社區(qū)應急隊伍，構(gòu)成完整的應急隊伍人員管理、培訓系統(tǒng)。加快信息管理技術平臺的建設，提升智能化水平，運用數(shù)字化信息技術分析社區(qū)應急管理能力經(jīng)驗，建立信息共享平臺，提高應急管理預防和保障的效率。

（二）強化社區(qū)應急管理恢復能力

強化社區(qū)應急管理恢復能力需要加強社區(qū)抗災救援能力和后期提升能力。社區(qū)需設置專業(yè)化的救援隊伍，為應對突發(fā)事件提供堅實救援保障。社區(qū)加強對于居民應急管理知識方面的宣傳，社區(qū)宣傳需拓展多種形式的宣傳方式，居民唯一能接觸到的信息平臺是社區(qū)居民群，開展多種形式的活動以及定期組織應急突發(fā)事件方面的演練來加強應急方面的宣傳教育。一方面社區(qū)宣傳欄和社區(qū)網(wǎng)站設立應急宣傳專欄，培養(yǎng)居民具備基本應急管理知識素養(yǎng)，同時開展應急管理經(jīng)驗交流講座等活動，促進應急管理宣傳教育。

（三）加強社區(qū)應急管理自治力

加強社區(qū)應急管理自治力包括社區(qū)和居民自身抵抗災害的能力。因此社區(qū)需要加強社區(qū)凝聚力，增強居民的社區(qū)公共精神。不同年齡段居民對于社區(qū)文娛活動的需求不同，社區(qū)需要針對不同需求開展形式多樣的社區(qū)活動提升社區(qū)居民的歸屬感。其中對于社區(qū)年輕人追求獨立，高效社交，社區(qū)在組織開展活動應該轉(zhuǎn)變形式，以興趣愛好為著力點加強年輕人之間的聯(lián)系。針對中老年居民愿意參與到社區(qū)組織的相關活動，可以通過組織各種社團活動、節(jié)假日活動豐富居民的社區(qū)生活，從而增加整個社區(qū)的凝聚力。社區(qū)黨群服務中心、物業(yè)、企業(yè)、業(yè)主等主體應該加強溝通，創(chuàng)建有效溝通的平臺，實現(xiàn)信息最大化的共享。推動多方主體參與到社區(qū)治理當中，擁有社區(qū)公共精神，愿意積極主動地參加到社區(qū)活動中。

結(jié)語

基于韌性治理視域下提升社區(qū)應急管理能力，需要提升社區(qū)抵抗力、恢復力和自治力。提高社區(qū)應急管理抵抗力，夯實社區(qū)應急管理物質(zhì)基礎，以期提高社區(qū)抗風險能力。加強社區(qū)居民應急管理意識有利于加強社區(qū)長久應急管理建設水平，強化社區(qū)在面對突發(fā)應急事件的恢復能力。增加社區(qū)凝聚力，從而塑造在各個方面都更具有韌性的社區(qū)，一個各方面更具凝聚力的社區(qū)，才能有效地抵御各種風險以及提升社區(qū)自治力，實現(xiàn)長久平穩(wěn)的發(fā)展。

參考文獻：

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[3]朱正威，劉瑩瑩.韌性治理：風險與應急管理的新路徑[J].行政論壇，2020，27（05）：81-87.

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（作者單位：湖北工業(yè)大學馬克思主義學院）

（責任編輯：豆瑞超）