內(nèi)蒙古農(nóng)牧區(qū)基本公共文化服務(wù)可及性提升研究

呂瑛

摘? 要：公共文化服務(wù)可及性是指公共文化服務(wù)與人民群眾之間的適合度，包括服務(wù)距離、內(nèi)容、方式和時(shí)間是否易于服務(wù)對(duì)象接受服務(wù)。增強(qiáng)基本公共文化服務(wù)可及性和重點(diǎn)、堵點(diǎn)和難點(diǎn)在基層、在農(nóng)村。內(nèi)蒙古農(nóng)牧區(qū)的基本公共文化服務(wù)可及性方案實(shí)施已取得較大成效，但依然存在公共文化設(shè)施的可接近性差、可獲得性不足、可適應(yīng)性低等問題，為此，建議健全以政府為主導(dǎo)的多元主體協(xié)同機(jī)制、暢通農(nóng)牧民公共文化服務(wù)需求的表達(dá)和反饋渠道、建立有效的監(jiān)督和評(píng)價(jià)機(jī)制、創(chuàng)新服務(wù)方式。

關(guān)鍵詞：內(nèi)蒙古? ? ?基本公共文化服務(wù)? ? ?可及性? ? ?農(nóng)牧區(qū)

基本公共文化服務(wù)是國(guó)家基本公共服務(wù)體系的重要組成部分。建立惠及全民的基本公共文化服務(wù)體系，既要推動(dòng)公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展，又要提升基本公共文化服務(wù)可及性，即提升公共文化服務(wù)與人民群眾間的適合度，包括服務(wù)距離、內(nèi)容、方式與時(shí)間是否易于服務(wù)對(duì)象接受服務(wù)。提升可及性的關(guān)注點(diǎn)不應(yīng)聚焦在公共文化服務(wù)普及率與分布范圍上，而是應(yīng)聚焦于探索公共文化服務(wù)距離、時(shí)間、利用率以及切合情況等。推進(jìn)并實(shí)現(xiàn)基本公共文化服務(wù)的可及性的重點(diǎn)、堵點(diǎn)和難點(diǎn)在基層、在農(nóng)村，而構(gòu)建起適應(yīng)農(nóng)村公共文化服務(wù)可及性提升的實(shí)施體系與機(jī)制，可以有效增強(qiáng)基本公共服務(wù)能力，從而助力實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化，推進(jìn)“五位一體”總體布局的順利實(shí)施。

一、內(nèi)蒙古農(nóng)牧區(qū)基本公共文化服務(wù)可及性存在的主要問題

黨的十八大以來，內(nèi)蒙古不斷提升公共文化服務(wù)效能，在推進(jìn)基本公共文化服務(wù)可及性方面取得了顯著成效，但仍存在著不少亟待解決的問題。

（一）公共文化服務(wù)的可獲得性不足

“可獲得性”主要指公共文化服務(wù)體系建設(shè)所提供的文化設(shè)施的基本情況。對(duì)內(nèi)蒙古農(nóng)牧區(qū)而言，“三館一站”（文化館、圖書館、博物館、綜合文化站）、草原書屋、公共數(shù)字文化服務(wù)點(diǎn)等設(shè)施是基本公共文化服務(wù)的重中之重，是解決均等化、可及性問題的主要渠道和途徑。經(jīng)過多年的建設(shè)，內(nèi)蒙古農(nóng)牧區(qū)基本公共文化服務(wù)設(shè)施有了翻天覆地的變化，但設(shè)施供給數(shù)量不足、規(guī)劃不合理、重建設(shè)輕管理等問題較為突出，在數(shù)量、質(zhì)量等方面仍與廣大農(nóng)牧民的文化需求有著較大的差距。

（二）基本公共文化服務(wù)的可接近性差

“可接近性”主要指居民到公共文化服務(wù)設(shè)施所需花費(fèi)的成本，以及在接受服務(wù)時(shí)是否受到平等的對(duì)待，這是衡量公共文化服務(wù)公平性的重要指標(biāo)。可接近性差是內(nèi)蒙古農(nóng)牧區(qū)推進(jìn)基本公共文化服務(wù)可及性過程中比較突出的問題。首先，受自然環(huán)境制約，在地廣人稀、交通不便的偏遠(yuǎn)農(nóng)牧區(qū)地區(qū)，公共文化服務(wù)很難集中精準(zhǔn)提供同時(shí)，氣候和時(shí)節(jié)也會(huì)影響農(nóng)牧民接受公共文化服務(wù)。其次，流動(dòng)公共文化服務(wù)的覆蓋度較低。從縱向角度看，內(nèi)蒙古已經(jīng)基本建立起了旗縣區(qū)—鄉(xiāng)鎮(zhèn)（蘇木）—村（嘎查）三級(jí)公共文化網(wǎng)絡(luò)，建成了以旗縣區(qū)文化館為領(lǐng)頭羊、以鄉(xiāng)鎮(zhèn)（蘇木）文化站為關(guān)鍵環(huán)節(jié)、以村（嘎查）文化室為根本的三級(jí)系統(tǒng)的文化網(wǎng)絡(luò)。然而，從橫向角度看，公共文化設(shè)施的惠及區(qū)域與農(nóng)牧民的分散程度依然存在著巨大差距。目前已有的公共文化設(shè)施的惠及區(qū)域半徑遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于農(nóng)牧民居住的分散區(qū)域，因此公共文化設(shè)施的單一縱向布局尚不能夠適應(yīng)居住較為分散的農(nóng)牧民需求。

（三）基本公共文化服務(wù)的可適應(yīng)性低

從2014年到2023年，內(nèi)蒙古農(nóng)村居民恩格爾系數(shù)雖有過上升波動(dòng)，但總體上依然呈下降趨勢(shì)，精神文化需求由原來的生存型逐步轉(zhuǎn)變到提高型和享樂型，而基本公共文化服務(wù)還難以適應(yīng)農(nóng)牧民公共文化服務(wù)需求的變化。主要表現(xiàn)為，一是互聯(lián)網(wǎng)的影響巨大。截至2023年底，全區(qū)行政村寬帶通達(dá)率已達(dá)到100%，4G網(wǎng)絡(luò)覆蓋率達(dá)到99.88%，需求環(huán)境的改變使得需求內(nèi)容和形式都發(fā)生了巨大變化。二是農(nóng)村牧區(qū)人口結(jié)構(gòu)的變化。隨著大量中青年勞動(dòng)力涌進(jìn)城市，農(nóng)牧區(qū)人口主要由留守兒童與老年人構(gòu)成。這些群體有比較特殊的公共文化服務(wù)方面需求，例如留守兒童有科學(xué)技術(shù)普及等文化知識(shí)方面的需求，老年人則有傳統(tǒng)文化繼承與傳播以及其他一些精神生活的需求等，但這些文化服務(wù)需求在現(xiàn)有的公共文化服務(wù)供給體系中依然較為缺乏。三是供給內(nèi)容同質(zhì)化嚴(yán)重。在基層公共文化服務(wù)工作中，“送文化下鄉(xiāng)”可以拓寬群眾的眼界，具有文化樂民、文化惠民、文化育民的功能，但往往活動(dòng)內(nèi)容比較單一，不能滿足不同人群的需求。

二、內(nèi)蒙古農(nóng)牧區(qū)基本公共文化服務(wù)可及性的主要制約因素

（一）地理環(huán)境因素

這是導(dǎo)致基本公共文化待服務(wù)半徑較大且供給成本較高的關(guān)鍵原因。內(nèi)蒙古東西直線距離大約為2400公里，地域面積為118.3萬平方公里，地廣人稀，自然村分布較為分散，且農(nóng)牧民分散居住，村域（或嘎查）之間距離較遠(yuǎn)，來往不便。這給基本公共文化服務(wù)的供給帶來很大挑戰(zhàn)，在運(yùn)營(yíng)中需要較高成本?？杉靶圆畹膯栴}之所以在牧區(qū)尤為嚴(yán)重，地理環(huán)境是極為重要的制約因素。內(nèi)蒙古的33個(gè)牧業(yè)旗中有20個(gè)處于邊境地帶，地廣人稀，交通不便，公共文化基礎(chǔ)設(shè)施薄弱。從各旗縣常住人口密度看，人口密度排名后三位的分別是東烏珠穆沁旗0.76人/km2、阿拉善盟的阿拉善右旗0.31人/km2、額濟(jì)納旗0.27人/km2，在這樣獨(dú)特的自然環(huán)境和人文環(huán)境中提升基本公共文化服務(wù)的可及性，難度可想而知。

（二）基層政府缺乏推動(dòng)公共文化服務(wù)發(fā)展的內(nèi)驅(qū)動(dòng)力

1.基層政府在公共文化服務(wù)供給方面缺乏主動(dòng)性。盡管近幾年國(guó)家、自治區(qū)就公共文化服務(wù)領(lǐng)域出臺(tái)了一系列政策，但由于文化建設(shè)需要投入的資金較多而收效較慢，基層政府往往會(huì)將重點(diǎn)放在可以促進(jìn)居民增收與帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的文化旅游產(chǎn)業(yè)，對(duì)公共文化服務(wù)事業(yè)的推動(dòng)力卻仍存在明顯不足。

2.長(zhǎng)期形成的自上而下的單向基本公共文化服務(wù)供給模式。改革開放以來，隨著農(nóng)牧民生活水平不斷提高，精神和文化方面的需求也逐漸發(fā)生了顯著變化，且呈現(xiàn)出多元化、多樣性的特點(diǎn)。然而，農(nóng)村牧區(qū)公共文化服務(wù)依然沿襲著基層政府服從于上級(jí)政府的部署安排，自上而下貫徹落實(shí)的傳統(tǒng)思維和做法。從最初的供給計(jì)劃安排到具體實(shí)施措施，再到最終的考核等均缺少服務(wù)對(duì)象即農(nóng)牧民的參與。

（三）農(nóng)牧民公共文化服務(wù)的需求表達(dá)機(jī)制不健全

供給由需求決定，公共文化產(chǎn)品需求表達(dá)的準(zhǔn)確與否直接關(guān)系到公共文化服務(wù)供給效率的高低。從內(nèi)蒙古農(nóng)牧區(qū)基本公共文化服務(wù)的現(xiàn)實(shí)情況看，農(nóng)牧民的需求表達(dá)渠道不夠暢通，表達(dá)機(jī)制不健全。建立和完善農(nóng)牧民需求表達(dá)機(jī)制，使其文化需求得到滿足，是解決當(dāng)前供需不平衡、提高公共文化服務(wù)水平的重要途徑。

（四）考核評(píng)價(jià)機(jī)制不完善

1.缺少農(nóng)牧民的參與。公共文化服務(wù)績(jī)效評(píng)估采取上級(jí)評(píng)估下級(jí)的形式，評(píng)估過程基本上是封閉的，農(nóng)牧民難以參與其中，大大降低了績(jī)效評(píng)估的客觀公正。

2.評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)、不合理，存在著嚴(yán)重的“形式主義”傾向。評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)大都停留在文化站的藏書量、建筑面積、活動(dòng)器材種類與數(shù)量、配備電腦數(shù)量等硬件基礎(chǔ)設(shè)施上，而對(duì)資金使用的有效性、專業(yè)人才服務(wù)的態(tài)度和質(zhì)量、基礎(chǔ)設(shè)施的使用率和公眾的滿意度等方面卻涉及得很少。

3.缺乏監(jiān)督機(jī)制。公共文化服務(wù)績(jī)效評(píng)估缺少公眾、媒體與專家學(xué)者的參與以及監(jiān)督，評(píng)估過程都是一次性的，缺乏事后反饋監(jiān)控機(jī)制，評(píng)估中發(fā)現(xiàn)的問題難以及時(shí)有效解決，進(jìn)而造成資源浪費(fèi)。

三、提升內(nèi)蒙古農(nóng)牧區(qū)基本公共文化服務(wù)可及性的對(duì)策

現(xiàn)階段，要繼續(xù)在統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)體系一體化建設(shè)方面發(fā)力，為廣大農(nóng)牧民提供更可持續(xù)、更加公平、更有效率、更高質(zhì)量的公共文化服務(wù)，從而持續(xù)增強(qiáng)其文化獲得感和滿意度。

（一）健全以政府為主導(dǎo)的多元主體協(xié)同機(jī)制

政府要主動(dòng)作為，促進(jìn)多元主體的參與，構(gòu)建公共文化服務(wù)多元供給格局。積極鼓勵(lì)和引導(dǎo)市場(chǎng)和行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)、民間文藝團(tuán)隊(duì)和鄉(xiāng)賢等社會(huì)力量參與公共文化服務(wù)體系建設(shè)，形成“政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、共建共享”模式，構(gòu)建廣泛的“文化參與機(jī)制”。促進(jìn)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)化、供給多元化、機(jī)制長(zhǎng)效化、城鄉(xiāng)一體化，推動(dòng)農(nóng)牧區(qū)公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展，提高基本公共文化服務(wù)的可及性。

（二）暢通農(nóng)牧民公共文化服務(wù)需求的表達(dá)和反饋渠道

1.將農(nóng)牧民的需求調(diào)研作為關(guān)鍵環(huán)節(jié)，納入到公共文化服務(wù)體系的建設(shè)中。通過召開座談會(huì)、發(fā)放問卷、組織訪談、開設(shè)電話服務(wù)專線、打造信息化服務(wù)平臺(tái)等形式，“線上”和“線下”相結(jié)合，充分了解農(nóng)牧區(qū)在公共文化服務(wù)方面的需求，以此為基礎(chǔ)制定公共文化服務(wù)的供給提案。

2.建立以群眾滿意度為核心內(nèi)容的反饋機(jī)制。要通過群眾打分、信息互動(dòng)平臺(tái)反饋窗口、調(diào)查問卷、委托第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)調(diào)研、相關(guān)文化管理部門定期走訪調(diào)研等多種方式與渠道聽取群眾的反饋意見，更加全面地掌握相關(guān)政策的實(shí)施效果，實(shí)行優(yōu)勝劣汰，切實(shí)提高服務(wù)供給質(zhì)量，提高農(nóng)牧民群眾的滿意度。

（三）建立有效的監(jiān)督和評(píng)價(jià)機(jī)制

1.拓寬評(píng)價(jià)主體，真實(shí)反映基本公共文化服務(wù)效率和效能，解決好“誰(shuí)來考評(píng)”的問題。農(nóng)牧區(qū)的公共文化服務(wù)亟需形成一套政府、社會(huì)以及廣大農(nóng)牧民群眾等多主體共同參與的考核評(píng)議體系，以能夠更加真實(shí)地反映出服務(wù)的效率與效能。

2.實(shí)現(xiàn)考核評(píng)價(jià)常態(tài)化。農(nóng)村公共文化服務(wù)是一項(xiàng)兼具持久性與長(zhǎng)期性的工作，更加需要注意日常免費(fèi)開放服務(wù)以及開展文化活動(dòng)，這些工作均需要長(zhǎng)期持續(xù)的人力、物力與財(cái)力保障。鑒于此，對(duì)于農(nóng)村公共文化服務(wù)的考察與評(píng)議應(yīng)是經(jīng)常性與定期性的，將重點(diǎn)聚焦于對(duì)日常工作的考核與監(jiān)督。

（四）創(chuàng)新服務(wù)方式

在當(dāng)前階段，數(shù)字化發(fā)展已然成為推動(dòng)實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要抓手，并引導(dǎo)著系統(tǒng)性、全方位的制度重塑。鄉(xiāng)村文化振興是鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)容，應(yīng)用數(shù)字技術(shù)提升公共文化服務(wù)能力已成為推動(dòng)鄉(xiāng)村公共文化服務(wù)實(shí)現(xiàn)均衡性與可及性的重要途徑。

1.加大力度，持續(xù)推進(jìn)內(nèi)蒙古智慧廣電建設(shè)、文化信息資源共享工程建設(shè)等文化惠民工作。大力推動(dòng)公共文化服務(wù)的數(shù)字化、智能化轉(zhuǎn)型，奠定與鞏固農(nóng)牧區(qū)尤其是邊境地區(qū)的智慧公共服務(wù)基礎(chǔ)。鼓勵(lì)與引領(lǐng)城市優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)資源延伸到農(nóng)村牧區(qū)，推動(dòng)農(nóng)村牧區(qū)能夠充分地共享城市優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)資源，進(jìn)一步提升基本公共文化服務(wù)可及性。

2.推進(jìn)公益性文化機(jī)構(gòu)的數(shù)字化建設(shè)，提高公共文化服務(wù)效率。在完善公共文化服務(wù)設(shè)施建設(shè)的同時(shí)，要更加注重技術(shù)、信息、人才等生產(chǎn)要素的供給，深化互聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等信息化技術(shù)在公共文化服務(wù)領(lǐng)域的應(yīng)用。旗縣文化館、圖書館、博物館等公益性質(zhì)的文化機(jī)構(gòu)需開通微信、手機(jī)APP、網(wǎng)站以及微博等終端服務(wù)，建設(shè)趣味性、知識(shí)性與先進(jìn)性為一體，雅俗共賞的公共數(shù)字文化資源，使農(nóng)牧民們?cè)诩揖涂梢韵硎艿狡炜h文化場(chǎng)館所提供的公共文化服務(wù)。尤其是旗縣一級(jí)圖書館，要切實(shí)了解農(nóng)牧民的生產(chǎn)生活需求，建立起以科技服務(wù)、農(nóng)牧業(yè)技術(shù)、法律知識(shí)、務(wù)工培訓(xùn)等為核心內(nèi)容的數(shù)字化資源，在與草原書屋通借通還、資源共享、互聯(lián)互通等方面發(fā)揮重要作用。

3.積極開展流動(dòng)公共文化服務(wù)，推進(jìn)公共文化服務(wù)的可及性。在新時(shí)代，除賡續(xù)以“烏蘭牧騎”為代表的流動(dòng)公共文化服務(wù)外，充分發(fā)揮流動(dòng)舞臺(tái)車、流動(dòng)圖書車、流動(dòng)文化車的作用，積極打造流動(dòng)文化服務(wù)品牌，借助文化機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)“一館一品”，豐富流動(dòng)公共文化服務(wù)形式，切實(shí)豐富農(nóng)牧區(qū)居民的文化生活，讓農(nóng)牧民在家門口享受到基本公共文化服務(wù)。

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（作者單位：內(nèi)蒙古大學(xué)公共管理學(xué)院）

責(zé)任編輯：康偉