加強(qiáng)和改進(jìn)內(nèi)蒙古自治區(qū)鄉(xiāng)村治理方式研究

馬越 王翼飛

摘? 要：健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系是貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化、夯實(shí)鄉(xiāng)村振興基層基礎(chǔ)的重要舉措。文章通過(guò)對(duì)內(nèi)蒙古自治區(qū)4個(gè)盟市的調(diào)查分析，發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理方式存在治理主體缺位、參與度不高，治理方式簡(jiǎn)單、效果不佳，治理依據(jù)脫實(shí)、作用不大等問(wèn)題，需要引入數(shù)字平臺(tái)、提升數(shù)字治理效能、培育數(shù)字治理能力，以此助力內(nèi)蒙古自治區(qū)鄉(xiāng)村振興，推動(dòng)農(nóng)牧業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，提升鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。

關(guān)鍵詞：內(nèi)蒙古? ? ?鄉(xiāng)村治理? ? ?數(shù)字治理? ? ?方式研究

鄉(xiāng)村治理是國(guó)家治理的基石，著力提升鄉(xiāng)村治理效能是全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興背景下激發(fā)鄉(xiāng)村內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力、優(yōu)化各類(lèi)資源要素配置、加快宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村建設(shè)的重要保障。黨的十九大將“治理有效”作為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總要求之一。黨的二十大強(qiáng)調(diào)“健全共建共治共享的社會(huì)治理制度，提升社會(huì)治理效能”。2023年中央“一號(hào)文件”明確提出“完善網(wǎng)格化管理、精細(xì)化服務(wù)、信息化支撐的基層治理平臺(tái)，提升鄉(xiāng)村治理效能”。

一、內(nèi)蒙古自治區(qū)鄉(xiāng)村治理基本情況

近年來(lái)，內(nèi)蒙古自治區(qū)農(nóng)牧廳認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央、自治區(qū)黨委、政府的決策部署，立足牽頭抓總、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的職能職責(zé)，扎實(shí)推動(dòng)鄉(xiāng)村治理工作。2019年10月，圍繞貫徹落實(shí)中辦、國(guó)辦《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見(jiàn)》，制定出臺(tái)了《內(nèi)蒙古自治區(qū)關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的實(shí)施意見(jiàn)》。2020年7月出臺(tái)了《在內(nèi)蒙古自治區(qū)鄉(xiāng)村治理中推廣運(yùn)用積分制工作的通知》。2021年5月出臺(tái)了《減輕嘎查村級(jí)組織負(fù)擔(dān)九項(xiàng)措施》。2023年5月出臺(tái)了《內(nèi)蒙古自治區(qū)關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)鄉(xiāng)村治理的七項(xiàng)措施》，7月出臺(tái)了《關(guān)于在鄉(xiāng)村治理中深化推廣運(yùn)用清單制的通知》，初步構(gòu)建起了內(nèi)蒙古鄉(xiāng)村治理的政策指導(dǎo)體系。從2021年起，連續(xù)3年在內(nèi)蒙古73個(gè)觀察點(diǎn)嘎查村發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷，開(kāi)展村級(jí)組織負(fù)擔(dān)摸底調(diào)查和分析。積極參與全國(guó)鄉(xiāng)村治理體系試點(diǎn)示范建設(shè)，東烏珠穆沁旗、伊金霍洛旗、阿拉善左旗等3個(gè)旗縣被選為全國(guó)試點(diǎn)旗，土右旗溝門(mén)鎮(zhèn)、敖漢旗薩力巴鄉(xiāng)、準(zhǔn)格爾旗十二連城鄉(xiāng)、達(dá)拉特旗樹(shù)林召鎮(zhèn)、五原縣天吉泰鎮(zhèn)、烏蘭浩特市義勒力特鎮(zhèn)等66個(gè)村鎮(zhèn)被評(píng)為全國(guó)示范村鎮(zhèn)。在自治區(qū)各部門(mén)共同努力下，鄉(xiāng)村治理體系逐步完善，農(nóng)村牧區(qū)保持和諧穩(wěn)定，各民族守望相助團(tuán)結(jié)發(fā)展，廣大農(nóng)牧民獲得感、幸福感、安全感顯著提升。

2023年6月份，圍繞加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理，研究務(wù)實(shí)管用的治理方式，調(diào)研組先后到包頭市、鄂爾多斯市、巴彥淖爾市、錫林郭勒盟等4個(gè)盟市進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，走訪了19個(gè)嘎查村，與蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和“村兩委”班子成員面對(duì)面交流，了解當(dāng)前鄉(xiāng)村治理現(xiàn)狀，思考影響制約鄉(xiāng)村治理的難點(diǎn)、堵點(diǎn)，探尋新形勢(shì)下內(nèi)蒙古自治區(qū)農(nóng)村牧區(qū)務(wù)實(shí)管用的治理方式。

二、可參考借鑒的案例做法

典型案例示范引領(lǐng)是抓鄉(xiāng)村治理工作的一個(gè)重要手段。近年來(lái)，內(nèi)蒙古自治區(qū)積極總結(jié)、推廣各地鄉(xiāng)村治理的好經(jīng)驗(yàn)、好做法，編輯印發(fā)《全國(guó)鄉(xiāng)村治理示范村鎮(zhèn)典型經(jīng)驗(yàn)（內(nèi)蒙古篇）》《內(nèi)蒙古鄉(xiāng)村治理典型案例》。伊金霍洛旗“四權(quán)四制三把關(guān)”、鄂托克前旗城川鎮(zhèn)黃海子村“135+讓一步”村治理模式入選全國(guó)鄉(xiāng)村治理典型案例。此次調(diào)研發(fā)現(xiàn)并挖掘了一些典型案例，供參考借鑒。

（一）鄂爾多斯市準(zhǔn)格爾旗“鄉(xiāng)安五事”工作法

圍繞群眾急難愁盼，聚焦治理難點(diǎn)、堵點(diǎn)，優(yōu)化治理半徑、統(tǒng)籌整合資源，創(chuàng)新推行“鄉(xiāng)安五事”（諧音“相安無(wú)事”）工作法。通過(guò)說(shuō)事、理事、議事、辦事、評(píng)事的方式，聽(tīng)民聲、問(wèn)民需、納民諫、解民憂、定民譜，變“為民做主”為“由民做主”，讓矛盾糾紛化解更有溫度、更接地氣，為鄉(xiāng)村全面振興和縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提供了有力支撐。

（二）巴彥淖爾市杭錦后旗“一村八化”治理模式

著力推進(jìn)基層治理動(dòng)能轉(zhuǎn)換、格局轉(zhuǎn)變，完善自治、法治、德治“三治”融合鄉(xiāng)村治理體系，探索推行“一村八化”鄉(xiāng)村治理模式（議事民主化、主體多元化、規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)化、責(zé)任網(wǎng)格化、服務(wù)訂單化、誠(chéng)信契約化、手段智慧化、評(píng)定星級(jí)化），鄉(xiāng)村治理和服務(wù)重心不斷下沉，形成了共建、共治、共享的基層治理新格局。

（三）包頭市九原區(qū)阿嘎如泰蘇木“五人理事會(huì)”議事機(jī)制

圍繞加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、暢通參與渠道、激發(fā)參與活力、提升議事協(xié)商實(shí)效等實(shí)踐問(wèn)題深入探索，結(jié)合少數(shù)民族聚居特點(diǎn)，建立“五人理事會(huì)”協(xié)商制度，健全“三輪議事”工作機(jī)制，確定“六項(xiàng)服務(wù)”職能，通過(guò)把工作載體建起來(lái)、把管理制度規(guī)范起來(lái)、把服務(wù)渠道暢通起來(lái)，營(yíng)造了“民事民提、民事民議、民事民決”的良好氛圍。

三、當(dāng)前內(nèi)蒙古自治區(qū)鄉(xiāng)村治理方式存在的主要問(wèn)題

目前，內(nèi)蒙古自治區(qū)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平還不高，農(nóng)村牧區(qū)在治理理念、方式和手段方面需要破解的難題還不少。

（一）治理主體缺位，參與度不高

“空心村”問(wèn)題依然嚴(yán)峻，常住人口依然是“386199部隊(duì)”。以包頭市調(diào)研的6個(gè)嘎查村為例，常住人口僅占戶籍總?cè)丝诘?4.3%，其中，比例最高的大東村為70.5%（隸屬土默特右旗旗委所在地薩拉齊鎮(zhèn)），比例最低的美岱橋村僅為34.6%（隸屬土默特右旗蘇波蓋鄉(xiāng)）。鄉(xiāng)村治理的主體是村民，服務(wù)的對(duì)象也是村民，但人口的流失和流動(dòng)使得鄉(xiāng)村治理主體缺位。而鄉(xiāng)村治理的主體缺位，會(huì)導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理本質(zhì)上存在較大的“離心力”。留在鄉(xiāng)村的“三留守”人員，整體文化程度低，主動(dòng)性低，部分村民思想觀念陳舊，缺乏參與鄉(xiāng)村治理的主體意識(shí)，使農(nóng)村基層治理工作難以有序開(kāi)展。

（二）治理方式簡(jiǎn)單，效果不佳

各個(gè)行政村采取的治理方式主要以網(wǎng)格化治理為主。大部分村積分制治理方式運(yùn)用不深入，方式功能單一，運(yùn)用比較好的包頭市土默特右旗王保公村也僅僅是通過(guò)回收垃圾積分兌換禮品調(diào)動(dòng)村民清理環(huán)境積極性，并沒(méi)有將積分制調(diào)動(dòng)村民參與積極性、降低鄉(xiāng)村治理成本、提高治理成效的作用充分發(fā)揮出來(lái)。清單制治理方式尚未推廣，部分村莊雖然也將基層管理服務(wù)事項(xiàng)以及農(nóng)牧民群眾關(guān)心、關(guān)注的事務(wù)細(xì)化為清單，但內(nèi)容不全，沒(méi)有明確操作流程和辦理要求，效果不明顯。

（三）治理依據(jù)脫實(shí)，作用不大

“村規(guī)民約”是國(guó)家層面的法律法規(guī)在鄉(xiāng)村的延伸，是實(shí)施鄉(xiāng)村治理的根本依據(jù)。其核心內(nèi)容是村民約定應(yīng)該做什么，不應(yīng)該做什么；應(yīng)該怎么做，不應(yīng)該怎么做；支持什么，反對(duì)什么。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，雖然每個(gè)村都制定“村規(guī)民約”，但絕大部分流于形式。有的村在制定“村規(guī)民約”時(shí)，沒(méi)有很好地與本地實(shí)際結(jié)合，只是一味地在網(wǎng)上照搬照抄；有的村將其作為一種檔案資料存檔，以備上級(jí)檢查；甚至有的村不召集村民集體討論研究制定，致使部分村民不知“村規(guī)民約”，更難發(fā)揮作用。調(diào)研期間，隨機(jī)抽問(wèn)村民7人，有1人基本了解，4人知道有“村規(guī)民約”這件事情但說(shuō)不上具體內(nèi)容，2人完全不知道?！按逡?guī)民約”制定程序不嚴(yán)謹(jǐn)、內(nèi)容不貼實(shí)際、宣傳不到位，致使其徒有虛名，難以真正發(fā)揮引導(dǎo)和約束的作用。

四、加強(qiáng)和改進(jìn)內(nèi)蒙古自治區(qū)鄉(xiāng)村治理方式的對(duì)策建議

影響制約鄉(xiāng)村治理的因素很多，農(nóng)牧系統(tǒng)作為鄉(xiāng)村治理的牽頭部門(mén)，當(dāng)前最為緊要的任務(wù)就是探尋務(wù)實(shí)管用的鄉(xiāng)村治理模式，提升鄉(xiāng)村治理效能。樹(shù)立數(shù)字化思維，引入數(shù)字化平臺(tái)，有機(jī)整合各類(lèi)治理方式，是提升鄉(xiāng)村治理效能的有效方式，也是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理彎道超車(chē)絕佳機(jī)會(huì)。

（一）引入數(shù)字平臺(tái)，構(gòu)建“數(shù)字+”治理模式

依托騰訊“村級(jí)事務(wù)管理平臺(tái)”，開(kāi)發(fā)內(nèi)蒙古自治區(qū)專(zhuān)屬鄉(xiāng)村治理數(shù)字平臺(tái)，借助互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)提升黨群干群關(guān)系，提升服務(wù)效果，提升治理效能。一是構(gòu)建“數(shù)字+黨建”模式。依托數(shù)字平臺(tái)，開(kāi)設(shè)“書(shū)記公開(kāi)信”板塊，村書(shū)記上任之前通過(guò)平臺(tái)公開(kāi)履職承諾，群眾通過(guò)網(wǎng)絡(luò)隨時(shí)監(jiān)督履諾踐行情況。每月通過(guò)公開(kāi)信的形式，向群眾宣講政策法規(guī)、工作開(kāi)展、好人好事等，廣大村民可以跟帖評(píng)論。通過(guò)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，進(jìn)一步增強(qiáng)黨群干群溝通交流，讓群眾在網(wǎng)上找得到黨組織。二是構(gòu)建“數(shù)字+服務(wù)”模式。依托數(shù)字平臺(tái)，開(kāi)設(shè)“村民說(shuō)事”板塊，將其作為民情收集箱，村民可以使用手機(jī)向村書(shū)記“說(shuō)”問(wèn)題、“說(shuō)”訴求，村書(shū)記通過(guò)數(shù)字工具第一時(shí)間收到問(wèn)題，及時(shí)回“應(yīng)”、立即處理。重大民生項(xiàng)目可以發(fā)起在線“議”事，村民在網(wǎng)上討論、線上表決。承辦負(fù)責(zé)人收到問(wèn)題后立即“辦”理，線下解決問(wèn)題，線上同步公示，接受村民監(jiān)督。辦理結(jié)束后，村民可以通過(guò)文字、點(diǎn)贊、評(píng)星等方式對(duì)辦理結(jié)果進(jìn)行“評(píng)”論。通過(guò)網(wǎng)絡(luò)“說(shuō)、應(yīng)、議、辦、評(píng)”，提升“村兩委”工作效率，實(shí)現(xiàn)惠民服務(wù)零距離。三是構(gòu)建“數(shù)字+聯(lián)絡(luò)”模式。依托數(shù)字平臺(tái)，開(kāi)設(shè)“群聊群議”板塊，充分利用數(shù)字交流不受地域、時(shí)間限制的特點(diǎn)，將全村人員，包括在外工務(wù)人員全部納入數(shù)字平臺(tái)。通過(guò)平臺(tái)定期開(kāi)展“我為家鄉(xiāng)出主意”“我為家鄉(xiāng)出把力”“我為家鄉(xiāng)建新功”等活動(dòng)，吸引群眾關(guān)注，引導(dǎo)廣大村民特別是在外務(wù)工村民積極參與村級(jí)事務(wù)管理，有效解決當(dāng)前鄉(xiāng)村治理主體缺失、參與性不強(qiáng)的問(wèn)題。

（二）緊盯關(guān)鍵環(huán)節(jié)，提升數(shù)字治理效能

推進(jìn)鄉(xiāng)村治理“數(shù)字化+”模式，必須充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)、技術(shù)和知識(shí)等新要素作用，激活鄉(xiāng)村治理主體和要素，推動(dòng)治理精準(zhǔn)有效。

1.修訂完善“村規(guī)民約”。嚴(yán)格落實(shí)“村規(guī)民約”制定相關(guān)規(guī)定，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主導(dǎo)，村委會(huì)成立由村黨支部書(shū)記任組長(zhǎng)，“村兩委”成員、村民小組長(zhǎng)、黨小組長(zhǎng)和村民代表為組員的“村規(guī)民約”制定領(lǐng)導(dǎo)小組，嚴(yán)格按照相關(guān)法律規(guī)定制定“村規(guī)民約”。要充分考慮本地方實(shí)際，確?！按逡?guī)民約”與本地方實(shí)際相結(jié)合。

2.積極推廣“積分制”。以“村規(guī)民約”為基本參考，圍繞愛(ài)國(guó)守法、生態(tài)宜居、產(chǎn)業(yè)興旺、鄉(xiāng)風(fēng)文明、共建共治等方面，結(jié)合本村實(shí)際，量化積分條款，構(gòu)建切合實(shí)際、動(dòng)態(tài)調(diào)整的積分體系。依托數(shù)字平臺(tái)，以戶為單位，將所有村民全部納入“積分制”管理范疇，建立戶主檔案袋，戶主可以通過(guò)數(shù)字平臺(tái)查詢積分情況。支持鼓勵(lì)村民、黨員、干部互相“攀比”，比積分、比參與、比貢獻(xiàn)，形成“比學(xué)趕超”參與村級(jí)事務(wù)管理的良好氛圍。

3.明確運(yùn)行機(jī)制。建立積分“五個(gè)一”管理機(jī)制（一事一記錄、一周一審核、一月一統(tǒng)計(jì)、一季一評(píng)比、一年一表彰），每月積分在村級(jí)公開(kāi)欄、數(shù)字平臺(tái)公開(kāi)公示，保障村級(jí)事務(wù)公開(kāi)化、陽(yáng)光化。通過(guò)數(shù)字平臺(tái)工具每月對(duì)積分?jǐn)?shù)據(jù)進(jìn)行匯總分析，直觀了解治理效果及村民參與情況，為村級(jí)發(fā)展治理提供智慧支持。

4.開(kāi)展獎(jiǎng)勵(lì)激勵(lì)。積極探索正向激勵(lì)，將村級(jí)事務(wù)與村民利益緊密聯(lián)系起來(lái)，讓村民在參與村級(jí)事務(wù)管理過(guò)程中有實(shí)實(shí)在在的獲得感、榮譽(yù)感。用好精神獎(jiǎng)勵(lì)，將村民參與村級(jí)事務(wù)情況作為評(píng)選“最美家庭”“最美人物”“好公婆”“好媳婦”等先進(jìn)集體和個(gè)人的重要參考。輔以物資獎(jiǎng)勵(lì)，結(jié)合本村實(shí)際，設(shè)立“積分超市”，制定積分兌換管理辦法，村民根據(jù)參與村級(jí)事務(wù)情況的多少、好壞來(lái)兌換生活用品、農(nóng)資物品、學(xué)習(xí)資料等。通過(guò)多種途徑的物質(zhì)和精神獎(jiǎng)勵(lì)，激發(fā)廣大村民參與村級(jí)事務(wù)的主動(dòng)性、能動(dòng)性，實(shí)現(xiàn)共建、共治、共享的良好局面。

（三）依托骨干培訓(xùn)，培育數(shù)字治理能力

鑒于內(nèi)蒙古自治區(qū)地域分布廣、地區(qū)差異大的特點(diǎn)，數(shù)字化治理模式應(yīng)采取“試點(diǎn)先行、分類(lèi)推進(jìn)、全面推廣”的步驟有序推進(jìn)。當(dāng)前，首要任務(wù)就是依托“耕耘者”振興培訓(xùn)，開(kāi)展鄉(xiāng)村治理骨干培訓(xùn)，培育各級(jí)鄉(xiāng)村治理骨干數(shù)字化治理理念，提升運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)工具的能力，為全面推行數(shù)字化鄉(xiāng)村治理提供人才支撐。在培訓(xùn)人員上，以“村兩委”負(fù)責(zé)人和班子成員為主，吸納縣、市、自治區(qū)鄉(xiāng)村治理相關(guān)職能部門(mén)成員；在培訓(xùn)方式上，以線下培訓(xùn)為主，線上培訓(xùn)為輔，以盟市為單位集中組織，力爭(zhēng)每年每個(gè)盟市至少組織1次不少于60人的培訓(xùn)；在培訓(xùn)內(nèi)容上，深入貫徹落實(shí)黨的二十大精神，聚焦基層治理、鄉(xiāng)村振興，圍繞基層黨建、數(shù)字鄉(xiāng)村、鄉(xiāng)村治理方式運(yùn)用、“村規(guī)民約”制定等設(shè)置課程；在培訓(xùn)效果上，力爭(zhēng)通過(guò)培訓(xùn)，使各級(jí)鄉(xiāng)村治理骨干互聯(lián)網(wǎng)意識(shí)不斷增強(qiáng)，能夠熟練運(yùn)用數(shù)字工具管理村級(jí)事務(wù)，為內(nèi)蒙古自治區(qū)形成依托數(shù)字化治理鄉(xiāng)村格局提供保障。

參考文獻(xiàn)：

[1]蔡椰萍，林以恒，曾芳芳.新時(shí)代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下福建鄉(xiāng)村“治理有效”路徑分析研究——以南安市省新鎮(zhèn)為例[J].山西農(nóng)經(jīng)，2021，（9）.

[2]張潔云.鄉(xiāng)村振興背景下南通鄉(xiāng)村治理的困境與出路[J].江南論 壇，2018，（9）.

（作者單位：1.內(nèi)蒙古自治區(qū)鄉(xiāng)村振興研究中心；2.內(nèi)蒙古自治區(qū)農(nóng)牧廳）

責(zé)任編輯：康偉