典型國家保護(hù)區(qū)內(nèi)礦產(chǎn)資源差別化管理經(jīng)驗(yàn)借鑒及啟示

摘 要：如何管理保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)活動是大部分礦業(yè)國家面臨的共同課題，典型國家制定保護(hù)區(qū)規(guī)劃較早，目前已經(jīng)做出了很多制度性探索，為我國進(jìn)一步制定自然保護(hù)地內(nèi)礦業(yè)權(quán)差別化管理政策提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒。本文以美國、澳大利亞、加拿大、芬蘭等國家為例，總結(jié)梳理了各國的自然保護(hù)地區(qū)內(nèi)礦業(yè)活動在準(zhǔn)入、運(yùn)營、處置等不同階段的管理模式，從保護(hù)區(qū)規(guī)劃、法律制度、機(jī)構(gòu)建設(shè)和管理機(jī)制四方面提煉出共性特點(diǎn)。同時，結(jié)合我國生態(tài)保護(hù)紅線與礦產(chǎn)資源開發(fā)活動間面臨的矛盾，提出啟示和建議。

關(guān)鍵詞：礦產(chǎn)資源；礦業(yè)權(quán)管理；自然保護(hù)區(qū)；國家公園；差別化管理；國際經(jīng)驗(yàn)

中圖分類號：P621 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：2095-1329（2024）01-0006-05

隨著我國生態(tài)保護(hù)紅線劃定逐步落地，生態(tài)保護(hù)紅線與礦產(chǎn)資源開發(fā)活動間的沖突日益凸顯。如何妥善處理生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)的嚴(yán)格保護(hù)與礦業(yè)活動有序開展之間的關(guān)系成為緊迫的政策議題。2017 年2 月7 日中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見》，自然資源部從2019 年啟動生態(tài)保護(hù)紅線劃定（優(yōu)化調(diào)整）及管控規(guī)則制定，提出要探索保護(hù)地礦業(yè)權(quán)差別化管理的制度，并逐步完善保護(hù)地礦業(yè)權(quán)退出階段分類處置的管理辦法。直至2022 年自然資源部142 號文（《自然資源部 生態(tài)環(huán)境部 國家林業(yè)和草原局關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)紅線管理的通知（試行）》自然資發(fā)〔2022〕142 號）出臺，生態(tài)保護(hù)紅線自然保護(hù)地內(nèi)礦業(yè)權(quán)差別化管理的內(nèi)涵不斷豐富。142 號文明確了勘查開采差別化管理政策和矛盾沖突處置要求，部分省份結(jié)合自身實(shí)際，進(jìn)一步探索豐富制度性成果。我國的差別化管理政策目前正經(jīng)歷從無到有、不斷構(gòu)建的過程，在細(xì)化差別化政策時還需要制度性探索完善。

自然保護(hù)地內(nèi)礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)差別化管理的實(shí)質(zhì)是對與各級各類自然保護(hù)地、生態(tài)保護(hù)紅線空間重疊的探礦權(quán)、采礦權(quán)，在準(zhǔn)入、運(yùn)營、處置等環(huán)節(jié)，根據(jù)不同條件，如區(qū)域生態(tài)敏感性、礦種重要程度、開發(fā)方式等設(shè)置有區(qū)別的管理措施，以達(dá)到平衡資源安全需求、生態(tài)保護(hù)需求以及社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求的目的。目前，差別化管理制度的相關(guān)研究主要對不同國家保護(hù)區(qū)礦業(yè)權(quán)準(zhǔn)入條件進(jìn)行了概述探討，大致按不同礦種、不同區(qū)域、不同開發(fā)利用方式等將差別化管理政策為幾類[1]。但對典型國家實(shí)施差別化政策的機(jī)制和管理特點(diǎn)研究仍然較少，因此，仍需針對典型國家自然保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)不同階段的差別化管理的共性措施和政策特點(diǎn)進(jìn)行深入總結(jié)提煉。一些發(fā)達(dá)國家保護(hù)區(qū)的設(shè)立較早，已經(jīng)形成了較為成熟的保護(hù)區(qū)管理體系，特別是部分礦業(yè)大國已經(jīng)對處理保護(hù)區(qū)內(nèi)礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)問題進(jìn)行了多年的制度性探索，形成了較為豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，為我國下一步制定自然保護(hù)地和生態(tài)紅線內(nèi)礦業(yè)權(quán)的差別化管理制度提供了經(jīng)驗(yàn)和借鑒。

1 保護(hù)區(qū)礦業(yè)權(quán)差別化管理的基本原則

1.1 嚴(yán)格限制保護(hù)區(qū)礦業(yè)活動

世界自然保護(hù)聯(lián)盟（IUCN）作為國際上最主要的自然保護(hù)區(qū)聯(lián)盟之一，將保護(hù)區(qū)劃分了6 個等級（I—VI），并對不同級別保護(hù)區(qū)中的礦業(yè)活動進(jìn)行了明確[2]。2000 年，IUCN 在阿曼召開第二屆保護(hù)大會上在第2.82提案[3] 中提出，要求全部IUCN 成員國在I—IV 類保護(hù)區(qū)內(nèi)通過法律禁止所有勘探開采礦產(chǎn)資源的行為。對于V—VI 兩種保護(hù)區(qū)，要求嚴(yán)格管理礦業(yè)項目的審批程序以及邊界，還要對保護(hù)區(qū)附近的礦業(yè)項目進(jìn)行嚴(yán)格管理[4]。

總體來看，禁止或限制對自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境影響較大的礦業(yè)項目。例如美國在國家公園內(nèi)禁止一切煤礦項目的勘探開發(fā)；芬蘭禁止一切會改變保護(hù)區(qū)景觀的礦業(yè)活動，例如挖掘表土或基巖，但允許在部分國家公園內(nèi)進(jìn)行傳統(tǒng)的手工采金活動[5]。在礦業(yè)項目準(zhǔn)入時，只有在項目涉及的各種活動都符合保護(hù)區(qū)價值的情況下，才能可以勘探開采礦產(chǎn)資源；在勘探和開采審批過程中，要開展環(huán)境影響評估，且在公開披露環(huán)評文件后需獲得相關(guān)主管部門和利益相關(guān)方團(tuán)體的批準(zhǔn)。在礦業(yè)項目運(yùn)營過程中，應(yīng)遵守嚴(yán)格的礦山運(yùn)營計劃、環(huán)境監(jiān)測、復(fù)墾等要求。

1.2 根據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略動態(tài)調(diào)整保護(hù)區(qū)礦業(yè)政策

保護(hù)區(qū)礦業(yè)政策的調(diào)整受多種因素的影響，如果受環(huán)境保護(hù)風(fēng)潮和政治因素影響強(qiáng)烈，則逐步變?yōu)橼呌趪?yán)格的管控政策；從國家發(fā)展戰(zhàn)略、經(jīng)濟(jì)因素、社會就業(yè)等角度考慮，可能導(dǎo)致逐步放寬的政策。從保障資源安全角度，考慮到某一礦業(yè)項目或特定礦種本身，對所在區(qū)域的經(jīng)濟(jì)影響、對國家的安全戰(zhàn)略考量，一些礦業(yè)大國通常對油氣、鈾等關(guān)系國家發(fā)展需要的礦產(chǎn)資源，在嚴(yán)格環(huán)境要求的前提下，實(shí)行保護(hù)區(qū)內(nèi)戰(zhàn)略性礦產(chǎn)或關(guān)鍵礦產(chǎn)“一礦一策”，開放了特殊的探采準(zhǔn)入途徑。當(dāng)保護(hù)區(qū)與礦區(qū)有不可避免的重合時，通常采取兩種方式。一是調(diào)整保護(hù)區(qū)劃定范圍；加拿大育空區(qū)荒野保護(hù)區(qū)也通過修改規(guī)劃，變礦業(yè)禁止區(qū)為礦業(yè)開放區(qū)。二是調(diào)整礦業(yè)政策，如特批一些礦業(yè)權(quán)進(jìn)入保護(hù)區(qū)，或提高礦業(yè)環(huán)保門檻嚴(yán)格監(jiān)管。

美國國家公園對部分戰(zhàn)略性礦種放開了一定限制。如，聯(lián)邦政府的油氣等可租賃礦產(chǎn)資源在國會特別授權(quán)的三個國家公園內(nèi)可以開展礦業(yè)活動；再如，當(dāng)總統(tǒng)宣布國家進(jìn)入緊急狀態(tài)時，可以由能源部長簽署國家公園內(nèi)的鈾礦勘查許可證以及采礦租約。西澳大利亞州曾允許在卡里吉尼國家公園（Karijini National Park）進(jìn)行戰(zhàn)略性和稀缺高價值礦產(chǎn)的勘探開發(fā)活動。為了保證石油、天然氣的供應(yīng)，西澳大利亞州政府允許在嚴(yán)格環(huán)境管理和評估程序、監(jiān)測油氣勘探對近海環(huán)境的前提下，在海洋公園和海洋保護(hù)地的生態(tài)核心區(qū)以外部分進(jìn)行油氣勘探開發(fā)。同時，允許開展對保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境影響較小的項目。地?zé)崮?、礦泉水在開發(fā)利用時普遍被認(rèn)為是一種對環(huán)境污染較小的開發(fā)利用方式，根據(jù)不同礦業(yè)活動的開發(fā)利用方式，實(shí)行“一式一策”。比如許多國家對允許保護(hù)區(qū)內(nèi)地?zé)岬目碧胶烷_發(fā)，美國對國家公園內(nèi)的地?zé)崮苤饕扇”Ｗo(hù)地?zé)豳Y源種類和完整性的措施，由國家公園管理局（NPS）允許批準(zhǔn)在島嶼公園（Island Park）和國家公園規(guī)定的16 個區(qū)域內(nèi)開發(fā)利用地?zé)豳Y源。

1.3 建立合理的礦業(yè)權(quán)退出保障機(jī)制

當(dāng)?shù)V區(qū)威脅到保護(hù)區(qū)環(huán)境保護(hù)價值時，需要對已有的礦業(yè)行為采取一定的政策性調(diào)整措施?？傮w來看，對自然保護(hù)區(qū)礦業(yè)權(quán)的政策性退出是主要方式。不同于我國，許多國家并未從政策上強(qiáng)制要求自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的已設(shè)礦業(yè)權(quán)退出，尤其是在劃定保護(hù)區(qū)之前設(shè)立的礦業(yè)權(quán)。確需退出的情況，通常是根據(jù)各國產(chǎn)權(quán)制度和礦業(yè)權(quán)管理制度的實(shí)際情況，通過協(xié)商、補(bǔ)償、置換等方式在保障礦業(yè)權(quán)人合法權(quán)益不受侵害的基礎(chǔ)上，礦業(yè)權(quán)人按照自身意愿退出保護(hù)區(qū)。

礦業(yè)權(quán)退出同時需要權(quán)衡多種因素，包括礦業(yè)權(quán)的權(quán)屬、公共利益、礦業(yè)權(quán)人的利益等。如美國通過司法裁決及立法，規(guī)定自然資源保護(hù)區(qū)的主管部門或更高層次的政府機(jī)構(gòu)應(yīng)對自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的礦業(yè)權(quán)征收補(bǔ)償。關(guān)于補(bǔ)償，美國規(guī)定：假如探礦權(quán)沒有帶來礦產(chǎn)發(fā)現(xiàn)，那么它就不屬于憲法保護(hù)的財產(chǎn)權(quán)，因而征收不予補(bǔ)償；政府無統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，需要在以下三方面之間做出權(quán)衡后再決定，即礦業(yè)權(quán)征收造成的公共財政支出，自然保護(hù)價值，以及由于未來未充分補(bǔ)償而造成的公共利益的損失。

退出補(bǔ)償行為法定。由于加拿大保護(hù)區(qū)對探礦采礦基本實(shí)行無區(qū)別化管理政策[6]，即要求禁止進(jìn)行一切采礦活動，因此就需要對保護(hù)區(qū)內(nèi)原有礦業(yè)權(quán)的補(bǔ)償出臺法律規(guī)定。以加拿大不列顛哥倫比亞省為例，1999 年針國家公園法中礦業(yè)權(quán)的征用（expropriation）情形，制定了《礦業(yè)權(quán)補(bǔ)償規(guī)定》，規(guī)定按市場公允價值給予礦業(yè)權(quán)人補(bǔ)償。補(bǔ)償方式多樣。美國通過公益性集資或土地置換的方式對保護(hù)區(qū)退出礦權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償。一是礦業(yè)權(quán)買斷，黃石公園內(nèi)的已有礦業(yè)權(quán)清理，由大黃石聯(lián)盟（the GreatYellowstone Coalition）這一組織通過募捐集資的方式籌資“買斷”Crevice Mining Group， LLC 公司的金礦礦權(quán)，給予礦業(yè)權(quán)人一定的賠償。雙方簽訂了退出補(bǔ)償協(xié)議，區(qū)域共計1368 公頃、625 萬美元[7]。二是土地資產(chǎn)置換，即用保護(hù)區(qū)外的礦業(yè)權(quán)或資產(chǎn)置換保護(hù)區(qū)內(nèi)的礦業(yè)權(quán)。1989 年Crown Butte 礦業(yè)公司放棄其在黃石公園內(nèi)的礦業(yè)項目，由政府置換一塊價值6500 萬美元的聯(lián)邦土地作為補(bǔ)償[8]。

2 國外典型國家實(shí)施差別化管理的主要特點(diǎn)

保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)差別化研究的核心問題是，以自然保護(hù)地為代表的生態(tài)空間與礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)空間面臨沖突或重疊時如何權(quán)衡取舍，要考慮生物多樣性和保護(hù)的需要，以及社會和經(jīng)濟(jì)等重要因素?？偟目矗Ｗo(hù)區(qū)內(nèi)的礦業(yè)管理涉及保護(hù)地內(nèi)礦業(yè)的準(zhǔn)入、運(yùn)營和處置三個方面。無論從國際上的基本共識還是從典型國家的做法來看，自然保護(hù)區(qū)內(nèi)對礦業(yè)權(quán)的差別化管理政策主要體現(xiàn)在以保護(hù)區(qū)規(guī)劃為指導(dǎo)的有區(qū)別的準(zhǔn)入，呈現(xiàn)差別化管理的特點(diǎn)。

2.1 實(shí)行分級分類準(zhǔn)入

一些主要礦業(yè)國家，如美國、英國、澳大利亞、加拿大等本身都有系統(tǒng)的保護(hù)區(qū)規(guī)劃，甚至出臺了相關(guān)法律，根據(jù)生態(tài)敏感性將保護(hù)區(qū)分級分區(qū)，再充分評估礦業(yè)活動在保護(hù)區(qū)內(nèi)的影響，科學(xué)劃定保護(hù)區(qū)的范圍，這種規(guī)劃限定是保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)最原則性的準(zhǔn)入條件和依據(jù)。世界遺產(chǎn)委員會前副主席Adrian Phillips 認(rèn)為大部分國家普遍根據(jù)保護(hù)區(qū)生態(tài)敏感性劃分的不同等級對礦業(yè)活動進(jìn)行不同程度和層級的管控[9]。如澳大利亞聯(lián)邦和州政府的“保護(hù)區(qū)多元規(guī)劃”政策為代表，它基本遵循了IUCN以及國際上普遍對保護(hù)區(qū)礦業(yè)活動的分級要求，將礦業(yè)活動準(zhǔn)入分為：比照IUCN 的I—IV 類，劃定禁止礦業(yè)準(zhǔn)入的保護(hù)區(qū)。對極個別的礦業(yè)權(quán)可以“個案準(zhǔn)入”，但需要設(shè)置更嚴(yán)格的環(huán)境與生態(tài)要求；有條件準(zhǔn)入類的保護(hù)區(qū)，相當(dāng)于IUCN 的V—VI 類，在符合保護(hù)區(qū)相關(guān)條件的情況下，允許在此類保護(hù)區(qū)開展礦業(yè)活動；以及對礦業(yè)活動開放的非保護(hù)區(qū)。

值得注意的是，國外自然保護(hù)地劃定前會對礦業(yè)活動開展影響評價。以加拿大建立國家公園時的礦產(chǎn)評價程序?yàn)槔?，基于礦產(chǎn)和能源評價程序（MERA），對擬建自然保護(hù)區(qū)范圍的壓覆礦床及正在進(jìn)行的礦業(yè)活動開展科學(xué)評價[10]。評估內(nèi)容包括但不限于，礦產(chǎn)資源潛力、礦業(yè)權(quán)屬狀況、已投入勘查開發(fā)投資；社會經(jīng)濟(jì)影響；涉及戰(zhàn)略性和稀缺性的礦產(chǎn)等不同維度進(jìn)行綜合分析評估，再最終劃定保護(hù)區(qū)范圍。

2.2 健全的保護(hù)區(qū)法律體系

一些規(guī)劃先行的國家對保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)活動都出臺了保護(hù)區(qū)法、公園法、環(huán)境法等相關(guān)法律作為支撐。如澳大利亞的《保護(hù)區(qū)和土地管理法》《規(guī)劃發(fā)展法》、俄羅斯《聯(lián)邦特別自然保護(hù)區(qū)法》、加拿大的《公園法》《礦業(yè)權(quán)補(bǔ)償條例》、芬蘭《自然保護(hù)區(qū)法》《荒野保護(hù)區(qū)法》《環(huán)境保護(hù)法》、日本的《自然公園法》《自然保護(hù)法》等。美國除了《國家公園組織法》《國家森林管理法》《國家公園基本法》等幾部法律，1976 年出臺了專門的保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)政策單行法《公園內(nèi)采礦法》[11]，將新的采礦點(diǎn)納入國家公園管轄范圍。2006 年美國國家公園管理局出臺的政策條例[12] 也專門對保護(hù)區(qū)內(nèi)的礦業(yè)活動做了規(guī)定。考慮到不同保護(hù)區(qū)內(nèi)資源稟賦或生態(tài)特點(diǎn)的實(shí)際情況，每個國家公園甚至也出臺了特定的公園法，實(shí)行“一園一策”，如《哈雷阿卡拉國家公園法》《內(nèi)茲珀斯國家歷史公園法》《雪蘭多國家公園法》等法案，要求開展礦業(yè)活動時需要不能違背公園法中的相關(guān)規(guī)定。

在標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范領(lǐng)域，芬蘭早在2007 年就由貿(mào)易工業(yè)部和環(huán)境部牽頭出臺了保護(hù)區(qū)、薩米保留區(qū)和馴鹿放牧區(qū)內(nèi)礦業(yè)勘探和開采的指南，為保護(hù)區(qū)內(nèi)開展礦業(yè)活動建立了一個可操作的標(biāo)準(zhǔn)框架[5]（圖1）。芬蘭按照保護(hù)區(qū)的類型制定的幾種保護(hù)區(qū)法律中均包含保護(hù)區(qū)內(nèi)開采礦物的相關(guān)規(guī)定，同時還明確了保護(hù)區(qū)法涉及的礦產(chǎn)活動相關(guān)規(guī)定，要優(yōu)先于礦法中的相關(guān)規(guī)定。

2.3 設(shè)立專門的保護(hù)區(qū)礦業(yè)管理部門

在實(shí)際管理過程中，主要由各國的保護(hù)區(qū)管理部門決定礦業(yè)的準(zhǔn)入和負(fù)責(zé)礦業(yè)行為的監(jiān)管，實(shí)行區(qū)塊化管理，部分國家保護(hù)區(qū)管理部門有權(quán)頒發(fā)特殊許可證，以決定礦業(yè)是否可以進(jìn)入。很少由礦產(chǎn)資源相關(guān)部門直接負(fù)責(zé)管理保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)，礦業(yè)部門主要負(fù)責(zé)根據(jù)環(huán)評、保護(hù)區(qū)許可證等要件進(jìn)行礦業(yè)權(quán)的登記和發(fā)證。

美國、歐洲等國家或地區(qū)主要通過國家公園管理部門或很早的建立保護(hù)地管理系統(tǒng)等管理保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)。美國國會在《公園內(nèi)采礦法》中明確要求內(nèi)政部長對國家公園內(nèi)的部分采礦活動進(jìn)行監(jiān)管[13]，內(nèi)政部長已將這項權(quán)力委派給國家公園管理局。美國在國家公園管理局內(nèi)設(shè)置了專門的地質(zhì)資源部門（Geologic ResourcesDivision），其中一項最為重要的職責(zé)就是管理公園內(nèi)的礦業(yè)權(quán)（包括礦業(yè)權(quán)退出的“買斷”賠償），減少歷史遺留的、現(xiàn)有的、以及未來的礦產(chǎn)資源開發(fā)和其他項目的負(fù)面影響。該部門按照本國礦業(yè)權(quán)的管理方式系統(tǒng)梳理了不同礦種在國家公園內(nèi)的相關(guān)法律政策[14]，分別是地?zé)崮?、可?biāo)定礦產(chǎn)（大部分金屬固體礦產(chǎn)）、非聯(lián)邦所有的油氣和非油氣礦產(chǎn)、聯(lián)邦租賃礦產(chǎn)（包括油氣、部分非金屬固體礦產(chǎn)）、煤炭、鈾、可售礦產(chǎn)（砂石黏土）甚至巖石礦物娛樂性收藏的相關(guān)政策。

保護(hù)區(qū)的管理部門對是否允許開展礦業(yè)活動有決定權(quán)。芬蘭的區(qū)域環(huán)境中心（Regional EnvironmentalCentre）及負(fù)責(zé)保護(hù)區(qū)管理的行政部門也要履行給保護(hù)區(qū)內(nèi)開展礦業(yè)項目頒發(fā)特殊許可（Special Permits）或地質(zhì)調(diào)查許可（Survey Permits）的職責(zé)，區(qū)域環(huán)境中心還將提供保護(hù)區(qū)的生態(tài)價值和準(zhǔn)確邊界，以及不同區(qū)域辦理許可的部門等關(guān)鍵信息。

2.4 保護(hù)區(qū)內(nèi)的礦業(yè)準(zhǔn)入機(jī)制

準(zhǔn)入主要通過審批申請、意見征詢、環(huán)境評價等方式。在符合利用規(guī)劃的基礎(chǔ)上，保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)的準(zhǔn)入主要通過審批申請、意見征詢、環(huán)境評價的方式管理。

準(zhǔn)入審查。典型國家建立了相似的準(zhǔn)入機(jī)制審查礦業(yè)項目的運(yùn)營計劃。美國和芬蘭等國家對保護(hù)區(qū)內(nèi)礦山項目作業(yè)計劃的要求往往比較細(xì)，包括選址、礦種、作業(yè)方式、交通、計劃時間、復(fù)墾方法、環(huán)評報告等[15]。通常由保護(hù)區(qū)管理部門不同程度的參與保護(hù)區(qū)礦業(yè)項目的審批，如芬蘭對進(jìn)入保護(hù)區(qū)的交通方式做出了特別要求。某些保護(hù)區(qū)內(nèi)要求申請單獨(dú)的道路外交通許可（Off-roadtraffic permit），以確保進(jìn)入保護(hù)區(qū)開展礦業(yè)活動的方式不影響環(huán)境和地貌[16]。

意見征詢。芬蘭在保護(hù)區(qū)內(nèi)設(shè)立礦業(yè)權(quán)前需要申請的“保護(hù)區(qū)探礦許可”[5]，不同部門負(fù)責(zé)不同層級的保護(hù)區(qū)的許可審批（表1），審批過程中，將征詢申請人、區(qū)域政府及其他利益攸關(guān)方提出廣泛的意見，且必須在回應(yīng)和處理所有的反對意見后，許可才能生效。建立了保護(hù)區(qū)采礦申請流程指南，權(quán)責(zé)清晰。在保護(hù)區(qū)開展礦業(yè)活動的采礦階段時，由芬蘭貿(mào)易工業(yè)部組織發(fā)放礦業(yè)權(quán)和組織聽證會，環(huán)境部門和保護(hù)區(qū)管理部門則負(fù)責(zé)準(zhǔn)入的要件審批，芬蘭建立了完善的保護(hù)區(qū)采礦管理機(jī)制。

運(yùn)營中的監(jiān)控審查。對于保護(hù)區(qū)內(nèi)正在開展的礦業(yè)項目，各國基本都采取了不同于保護(hù)區(qū)外的更加嚴(yán)格的監(jiān)管、更加嚴(yán)厲的懲罰和更加規(guī)范的定期評估制度。如，美國保護(hù)區(qū)內(nèi)的礦業(yè)權(quán)在批準(zhǔn)作業(yè)計劃后，主管部門有權(quán)監(jiān)督和檢查礦點(diǎn)作業(yè)活動。國家公園管理局工作人員有責(zé)任確保礦業(yè)活動按照批準(zhǔn)的作業(yè)計劃實(shí)施。國家公園管理局有權(quán)檢查所有作業(yè)項。若違反批準(zhǔn)的開發(fā)利用計劃、無保證金、或違反其他聯(lián)邦法規(guī)在礦點(diǎn)實(shí)施的采礦活動，將被處以罰單或予以監(jiān)禁。若在礦點(diǎn)從事與采礦無關(guān)的活動（比如偷獵），將會受到國家公園管理局或當(dāng)?shù)貓?zhí)法機(jī)構(gòu)的傳喚或逮捕。對于未經(jīng)批準(zhǔn)開展采礦作業(yè)的，將被視為擅闖領(lǐng)地，將受到刑事處罰。

3 實(shí)施差別化管理的工作邏輯分析與啟示建議

3.1 綜述結(jié)論

結(jié)合普遍做法以及已有案例，典型礦業(yè)國家在實(shí)施自然保護(hù)區(qū)礦業(yè)權(quán)差別化準(zhǔn)入時基本遵循的原則是，對照IUCN 提供的建議按保護(hù)區(qū)生態(tài)分級區(qū)別管理不同層級內(nèi)的礦業(yè)活動。但若考慮到各國自身資源情況、發(fā)展需要、生態(tài)保護(hù)需求時，在充分結(jié)合本國的礦業(yè)權(quán)管理和自然保護(hù)區(qū)管理制度后，則可能衍生出如以資源需求為導(dǎo)向、以生態(tài)環(huán)境保護(hù)為導(dǎo)向的進(jìn)一步的差別化管理政策。即隨著發(fā)展需求導(dǎo)向的變化，自然保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)的管理政策往往隨之調(diào)整（圖2）。

從管理上看，典型國家保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)活動的管理機(jī)制和流程模式可以提煉出一些共同的特點(diǎn)（圖3），一是自然保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)準(zhǔn)入時，決定保護(hù)區(qū)內(nèi)能否開展礦業(yè)活動的，是保護(hù)區(qū)的規(guī)劃政策。準(zhǔn)入的認(rèn)定流程包括但不限于，嚴(yán)格的審查作業(yè)計劃、環(huán)境評價結(jié)果、意見征詢結(jié)論、道路使用和復(fù)墾承諾等步驟。二是自然保護(hù)區(qū)內(nèi)礦山運(yùn)營時，定期嚴(yán)格檢查是否符合工作要求，對不符合規(guī)定的項目和礦業(yè)行為進(jìn)行嚴(yán)厲處罰。三是對于保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)政策較為嚴(yán)格，或差別化準(zhǔn)入政策體現(xiàn)不明顯的國家，當(dāng)確需政策性退出礦權(quán)時，采取的補(bǔ)償、征收等方式就更需要妥善的法律政策支持。

3.2 啟示建議

對照國際普遍認(rèn)識和國外典型國家普遍做法，從底層邏輯看，管理保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)行為時國際普遍做法是盡量權(quán)衡“生態(tài)環(huán)境、社會經(jīng)濟(jì)、資源安全”三者之間的關(guān)系。由于我國對保護(hù)區(qū)規(guī)劃較美國、澳大利亞等國家較晚，因此在保護(hù)地內(nèi)礦業(yè)權(quán)的管理和處置方面還存在一些問題，例如在實(shí)際管理過程中，我國可能仍存在面臨著“環(huán)境保護(hù)優(yōu)先于一切”的現(xiàn)象，導(dǎo)致保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)嚴(yán)格禁入或已有礦權(quán)被清理的“一刀切”的情況，結(jié)合典型國家的做法和經(jīng)驗(yàn)，提出以下幾點(diǎn)啟示和建議。

一是需要將礦業(yè)行為和保護(hù)區(qū)的價值和涉及的利益進(jìn)行充分評估，避免發(fā)生如因管理時序混亂導(dǎo)致的歷史遺留問題，在我國具體反映在已設(shè)礦業(yè)權(quán)難以政策性退出的問題上?？梢越梃b美、加對于保護(hù)區(qū)內(nèi)政策性退出礦業(yè)權(quán)的補(bǔ)償辦法，完善補(bǔ)償制度。

二是考慮到礦業(yè)活動對保護(hù)區(qū)內(nèi)生態(tài)環(huán)境的影響，應(yīng)制定分級政策以反映不同保護(hù)區(qū)對礦業(yè)活動的敏感性。保護(hù)區(qū)內(nèi)的礦業(yè)政策通常由保護(hù)區(qū)相關(guān)法律和礦業(yè)法律共同管理，規(guī)劃保護(hù)區(qū)較為先行的國家主要依據(jù)保護(hù)區(qū)相關(guān)立法及管理條例（如國家公園法）對保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)活動進(jìn)行管理，甚至通過出臺專門的保護(hù)區(qū)采礦法。而我國目前自然保護(hù)地及生態(tài)紅線內(nèi)的僅出臺了部分管理條例，未將其上升到法律層面，在執(zhí)行中可能面臨保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)管理沒有依據(jù)的問題。

三是對于新立或延續(xù)的礦業(yè)權(quán)，還缺乏更加系統(tǒng)、更加詳細(xì)具體差別化管理辦法，執(zhí)行時缺乏依據(jù)。國外為我國進(jìn)一步制定自然保護(hù)地、生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)差別化管理辦法已經(jīng)提供了一些思路，例如對于戰(zhàn)略性礦產(chǎn)從國家安全出發(fā)角度考慮可以適當(dāng)放松；對于一般性的礦產(chǎn)可以按照不同保護(hù)區(qū)屬性，遵循保護(hù)區(qū)管理規(guī)定，設(shè)立專門的保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)，由保護(hù)區(qū)規(guī)劃和管理部門決定能否準(zhǔn)入；對于熱能、礦泉水等礦產(chǎn)開采方式特殊、對環(huán)境污染較小、不改變地貌外觀的礦種，可以采取較為寬松的管理方式。

四是在落實(shí)差別化管理過程中，可以借鑒典型國家構(gòu)建保護(hù)區(qū)礦業(yè)權(quán)管理機(jī)制的做法。準(zhǔn)入時“一礦一議”充分論證各方利益，嚴(yán)格審查礦山建設(shè)計劃，做好環(huán)境評價；也可以借鑒芬蘭做法，在保護(hù)區(qū)內(nèi)加設(shè)專門的礦業(yè)許可，增加準(zhǔn)入條件。運(yùn)營時嚴(yán)格監(jiān)管，定期巡查，研究制定懲處措施。確需政策性退出時，探索多種退出補(bǔ)償方式，環(huán)節(jié)財政補(bǔ)償資金緊張的情況。

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