黃河流域生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)的實(shí)踐困境與優(yōu)化路徑

劉曉鳴 曹振

［摘要］黃河流域生態(tài)環(huán)境治理對(duì)于促進(jìn)人與自然和諧共生的中國(guó)式現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)具有重要的實(shí)踐意義。由于現(xiàn)行法律規(guī)范限制，黃河流域生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)面臨著政策主導(dǎo)司法的政治性困頓、體制改革的合憲性理論難題、集中管轄制度的合理性欠缺以及司法協(xié)作機(jī)制的規(guī)范性不足等實(shí)踐困境。在法治軌道上推進(jìn)黃河流域生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)體制變革，應(yīng)當(dāng)通過(guò)建立司法政策的法律轉(zhuǎn)化與適用保障機(jī)制，修改組織法或者以全國(guó)人大授權(quán)方式確保改革的合憲性，推進(jìn)司法集中管轄權(quán)的橫向配置和縱向分配，強(qiáng)化流域?qū)徟袡C(jī)關(guān)之間，審判機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)之間的多重規(guī)范化協(xié)作機(jī)制，全面提升黃河流域生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)水平。

［關(guān)鍵詞］中國(guó)式現(xiàn)代化；黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展；流域治理；司法保護(hù)

［中圖分類號(hào)］D922.6 ［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A ［文章編號(hào)］1003-7608（2024）03-0128-09

一、問(wèn)題的提出

黨的二十大報(bào)告深刻闡釋了“中國(guó)式現(xiàn)代化”的理論命題，指出“中國(guó)式現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化”［1］。在全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上，習(xí)近平強(qiáng)調(diào)“以高品質(zhì)生態(tài)環(huán)境支撐高質(zhì)量發(fā)展，加快推進(jìn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化”［2］。黃河流域生態(tài)環(huán)境治理作為美麗中國(guó)建設(shè)的重要一環(huán)，近年受到廣泛關(guān)注。2023年4月1日起正式施行的《中華人民共和國(guó)黃河保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱《黃河保護(hù)法》）不僅要求建立黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，還明確指出要加強(qiáng)黃河流域司法保障建設(shè)，組織開(kāi)展黃河流域司法協(xié)作等，為司法服務(wù)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展提供了規(guī)范指引與實(shí)踐遵循。但現(xiàn)有研究主要是從理論到實(shí)踐的規(guī)范主義立場(chǎng)，著眼于黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律實(shí)踐并進(jìn)行反思和完善的成果乏善可陳。鑒于此，本文在全面梳理黃河流域生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，探討其中存在的司法保護(hù)難題，進(jìn)而提出具有實(shí)踐意義的完善方案，為推動(dòng)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展、建設(shè)人與自然和諧共生的中國(guó)式現(xiàn)代化提供理論參考。

二、黃河流域生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)的實(shí)踐樣態(tài)

（一）黃河流域環(huán)境司法體制的組織調(diào)適

黃河流域環(huán)境資源問(wèn)題具有跨區(qū)域的特點(diǎn)，黃河流域司法審判模式對(duì)此進(jìn)行了適應(yīng)性改革，即打破傳統(tǒng)以屬地管轄為主的流域生態(tài)保護(hù)案件管轄方式，實(shí)行環(huán)境資源案件集中管轄制度［3］。2020年以來(lái)，黃河流域現(xiàn)有環(huán)境資源審判庭、合議庭、人民法院至少793個(gè)［4］。案件集中管轄制度總體上可以分為以下兩種：一是專業(yè)法院系統(tǒng)管轄模式。河南省、山東省以及青海省以既有鐵路運(yùn)輸法院系統(tǒng)為基礎(chǔ)，集中管轄所轄黃河流域及其他流域的環(huán)境資源民事、行政案件，有的擴(kuò)大至刑事案件，但均實(shí)行鐵路運(yùn)輸基層法院和鐵路運(yùn)輸中級(jí)人民法院兩審終審制（見(jiàn)表1）。二是專門法院/法庭管轄模式。除上述三省之外的沿黃地區(qū)普遍采取在市縣兩級(jí)法院以設(shè)置環(huán)境資源審判庭、成立環(huán)境資源審判團(tuán)隊(duì)的方式，集中審理黃河流域內(nèi)環(huán)境資源案件。其中，寧夏進(jìn)行了基層人民法院跨區(qū)集中管轄和銀川中院集中管轄的模式改革；甘肅設(shè)置了蘭州環(huán)境資源法庭和林區(qū)法院（法庭），專門管轄黃河流域甘肅段的環(huán)境資源案件。值得一提的是，經(jīng)最高人民法院批準(zhǔn)，河南省高級(jí)人民法院于2022年設(shè)立了鄭州環(huán)境資源法庭，其隸屬于鄭州鐵路運(yùn)輸中級(jí)人民法院，因此將其歸入專門法院模式。

（二）流域司法運(yùn)作機(jī)制的內(nèi)部?jī)?yōu)化

1.法院跨區(qū)域司法協(xié)作增多

隨著環(huán)境治理法治理論的不斷深化與長(zhǎng)江等流域保護(hù)經(jīng)驗(yàn)的推廣，有關(guān)黃河流域生態(tài)環(huán)境治理理念也逐漸轉(zhuǎn)向系統(tǒng)論視角?！饵S河保護(hù)法》規(guī)定的“組織開(kāi)展黃河流域司法協(xié)作”，使得跨區(qū)域司法協(xié)作成為當(dāng)前黃河流域司法保護(hù)的重要實(shí)踐之一。從表2來(lái)看，黃河流域跨區(qū)域司法協(xié)作呈現(xiàn)如下特征：一是隨著黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的政策落實(shí)以及《黃河保護(hù)法》的出臺(tái)，跨區(qū)司法協(xié)作集中在2023年，占全部司法協(xié)作實(shí)踐的一半以上；二是跨區(qū)司法協(xié)作協(xié)議的參與法院層級(jí)多樣化，涵蓋省（區(qū)）、市、縣三級(jí)；三是所跨區(qū)域范圍，既有?。▍^(qū)）內(nèi)跨區(qū)域協(xié)作，亦有跨?。▍^(qū)）協(xié)作，以跨?。▍^(qū)）協(xié)作為主；四是在跨區(qū)域司法協(xié)作機(jī)制上，多以簽訂正式協(xié)作協(xié)議來(lái)落實(shí)協(xié)作內(nèi)容。從內(nèi)容來(lái)看，上述倡議、協(xié)議等主要涵蓋聯(lián)席會(huì)議、信息共享、案件協(xié)作、重大案件跨區(qū)域協(xié)商、生態(tài)修復(fù)協(xié)同等機(jī)制，以協(xié)商溝通為實(shí)踐底色。

2.注重法院與檢察院、行政執(zhí)法等部門協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)

環(huán)境資源違法行為大致可以分為侵害私人利益和侵害公共利益兩種類型，都可能觸發(fā)民事、行政和刑事訴訟程序。但由于人民法院遵循謙抑性原則，在環(huán)境資源違法行為規(guī)制方面發(fā)揮最終制裁功能，尤其是當(dāng)環(huán)境公益受損時(shí)，需要由自然資源、生態(tài)環(huán)境、水利等行政部門進(jìn)行調(diào)查、處罰。在行政機(jī)關(guān)怠于履行職責(zé)時(shí)，檢察院方可進(jìn)行法律實(shí)施上的監(jiān)督。因此，這就導(dǎo)致流域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理面臨碎片化困局、呈現(xiàn)單一行政主導(dǎo)特征、側(cè)重事中事后監(jiān)管狀態(tài)［5］。實(shí)踐中，黃河流域生態(tài)環(huán)境司法協(xié)作多以檢察院和行政機(jī)關(guān)的“對(duì)接型合作”［6］為主，如甘肅、河南、山東等沿黃地區(qū)省人民檢察院聯(lián)合本省河長(zhǎng)辦推行“河（湖）長(zhǎng)+檢察長(zhǎng)”協(xié)作機(jī)制；河南省人民檢察院還聯(lián)合河南黃河河務(wù)局成立協(xié)作機(jī)構(gòu)，與省林長(zhǎng)辦推行“林長(zhǎng)+檢察長(zhǎng)”制?？傮w來(lái)看，行政、檢察與審判機(jī)關(guān)的協(xié)同性、合作性逐漸增強(qiáng)，形成了“行政執(zhí)法+檢察監(jiān)督+司法審判”的治理模式。

（三）流域環(huán)境司法理念的發(fā)展革新

1.從懲罰性司法理念邁向恢復(fù)性司法理念

傳統(tǒng)懲罰性制裁作為一種靜態(tài)法律責(zé)任，基本上要求侵權(quán)人承擔(dān)金錢給付義務(wù)，而環(huán)境恢復(fù)義務(wù)則由社會(huì)主體或者政府部門承擔(dān)，具有責(zé)任不匹配的弊端。為此，司法實(shí)踐中發(fā)展出恢復(fù)性的環(huán)境侵權(quán)承擔(dān)責(zé)任方式。這種責(zé)任方式的優(yōu)勢(shì)在于其不僅考慮到行為的違法性，而且認(rèn)識(shí)到違法性的行為所帶來(lái)的危害，關(guān)注被害人及社會(huì)中受犯罪行為影響的其他成員對(duì)犯罪行為的反應(yīng)［7］。黃河流域生態(tài)環(huán)境司法責(zé)任的追究目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是在要求違法犯罪者承擔(dān)傳統(tǒng)法律責(zé)任的基礎(chǔ)上，責(zé)令其履行生態(tài)環(huán)境的修復(fù)責(zé)任［8］。目前，黃河流域沿岸已有多家法院采取了恢復(fù)性司法治理模式，通過(guò)司法公益林、司法修復(fù)實(shí)踐基地等模式，要求當(dāng)事人以補(bǔ)植復(fù)綠、增殖放流、勞務(wù)代償、認(rèn)購(gòu)“碳匯”、第三方治理等多種創(chuàng)新方式，承擔(dān)動(dòng)態(tài)的環(huán)境修復(fù)責(zé)任，回歸及時(shí)修復(fù)生態(tài)環(huán)境的初衷。而檢察院則通過(guò)環(huán)境公益訴訟、檢察建議、檢察公益生態(tài)修復(fù)基地等模式，督促行政機(jī)關(guān)履行生態(tài)環(huán)境修復(fù)的職責(zé)。

2.從補(bǔ)救性司法責(zé)任邁向預(yù)防性司法責(zé)任

補(bǔ)救性司法責(zé)任源于“權(quán)利”與“責(zé)任”相關(guān)的基本法理，其功能在于填補(bǔ)權(quán)利人的損失，但禁止權(quán)利人因此獲利，從而壓縮懲罰性賠償?shù)倪m用范圍。《中華人民共和國(guó)民法典》（以下簡(jiǎn)稱《民法典》）所確立的生態(tài)損害懲罰性賠償仍以事后制裁為主，這制約了環(huán)境治理事前、事中預(yù)防作用的發(fā)揮。事實(shí)上，現(xiàn)代社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理是系統(tǒng)性的，尤其是以預(yù)防為重要環(huán)節(jié)，這恰恰符合黃河流域生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的訴求。倘若遵循原告主體適格、損害結(jié)果實(shí)在的傳統(tǒng)環(huán)境損害救濟(jì)思路，無(wú)疑會(huì)忽視潛在的，但可以提前規(guī)避的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)然，這不意味著當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)被置于不確定的法律狀態(tài)。相反，經(jīng)由《民法典》物權(quán)請(qǐng)求權(quán)、人格權(quán)請(qǐng)求權(quán)和預(yù)防性侵權(quán)責(zé)任請(qǐng)求權(quán)，構(gòu)成了環(huán)境預(yù)防性民事責(zé)任的請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)［9］，環(huán)境預(yù)防性司法存在合理的法律依據(jù)，并且，結(jié)合侵權(quán)損害因果關(guān)系認(rèn)定規(guī)則，預(yù)防性司法責(zé)任處于高度可能性的因果關(guān)系范疇［10］。據(jù)此，黃河流域內(nèi)的一些法院通過(guò)環(huán)保禁止令、環(huán)境公益訴訟以及檢察監(jiān)督等形式，促進(jìn)預(yù)防性司法理念的實(shí)踐轉(zhuǎn)化。

三、黃河流域生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)的多重困境

（一）政策困境：黃河流域司法保護(hù)改革的政治性特征

政策主導(dǎo)體制改革成為當(dāng)下國(guó)家治理的基本方式?！饵S河保護(hù)法》的制定背景就體現(xiàn)了鮮明的執(zhí)政黨政策導(dǎo)向。首先，自生態(tài)文明建設(shè)成為國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略以來(lái)，環(huán)境治理被置于與經(jīng)濟(jì)發(fā)展同等重要的優(yōu)先地位，諸如中央環(huán)保督察、流域治理、環(huán)境資源稅費(fèi)改革等制度變革均是以中央政策為先導(dǎo)的。其次，在黃河流域治理問(wèn)題上，黨中央通過(guò)召開(kāi)黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展相關(guān)會(huì)議、出臺(tái)《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》等政策文件，關(guān)注黃河流域管理體制建設(shè)，促進(jìn)生態(tài)保護(hù)與修復(fù)等事項(xiàng)。再次，基于我國(guó)黨政體制，司法權(quán)肩負(fù)著落實(shí)中央政策、指示、精神的政治責(zé)任。為此，最高人民法院、最高人民檢察院以及其他司法機(jī)關(guān)發(fā)布了一系列司法文件執(zhí)行黨中央關(guān)于黃河流域生態(tài)保護(hù)政策，由此形成了以執(zhí)政黨生態(tài)文明政策為主體、流域治理政策為主干、黃河流域生態(tài)環(huán)境治理為枝干的黃河流域生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)政策結(jié)構(gòu)。

然而，最高人民法院、最高人民檢察院發(fā)布的一系列司法政策并不完全是依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)而為的，而是將執(zhí)政黨生態(tài)文明政策轉(zhuǎn)化為司法政策運(yùn)用于司法實(shí)踐。由于《黃河保護(hù)法》原則性、框架性規(guī)定導(dǎo)致其并不足以支撐黃河生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)的實(shí)踐需求，因此，在《黃河保護(hù)法》正式頒布之后，最高人民法院、最高人民檢察院以及沿黃九省區(qū)的地方法院、檢察院出臺(tái)了該法實(shí)施意見(jiàn)，以推動(dòng)該法的具體執(zhí)行。但是，黃河生態(tài)環(huán)境的政策治理特征導(dǎo)致實(shí)踐中過(guò)度依賴命令控制型規(guī)制工具、規(guī)制工具運(yùn)用不均衡等問(wèn)題［11］，不利于流域法治化治理。

（二）理論困境：黃河流域司法體制改革的合憲性難題

1.黃河流域司法集中管轄缺乏憲法法律依據(jù)

根據(jù)表1，黃河流域九省區(qū)均建立了跨行政區(qū)劃的環(huán)境資源案件集中管轄法院或者法庭。目前，官方有關(guān)跨行政區(qū)劃司法集中管轄的正式提法，最早見(jiàn)于黨的十八屆三中全會(huì)發(fā)布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，該決定提出“探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度，保證國(guó)家法律統(tǒng)一正確實(shí)施”。不過(guò)，根據(jù)1982年《中華人民共和國(guó)憲法》（以下簡(jiǎn)稱《憲法》）第一百二十九條第一款，國(guó)家設(shè)立最高人民法院、地方各級(jí)人民法院和軍事法院等專門人民法院。盡管《中華人民共和國(guó)人民法院組織法》（以下簡(jiǎn)稱《人民法院組織法》）第二十七條提出，人民法院根據(jù)審判工作需要，可以設(shè)必要的專業(yè)審判庭，但依照法院設(shè)置條款，這也僅是某個(gè)法院內(nèi)部審判機(jī)構(gòu)的設(shè)置權(quán)限，并非跨區(qū)域?qū)I(yè)性管轄依據(jù)。因此，黃河流域環(huán)境資源案件的跨區(qū)域管轄模式缺乏憲法法律依據(jù)。

此外，學(xué)界還有一些主張認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)成立專門的黃河流域法院，破解集中管轄存在的地方保護(hù)傾向［12］，但這種觀點(diǎn)值得商榷。按照官方解讀，專門人民法院是指國(guó)家以法律形式設(shè)立的專門審理特定領(lǐng)域或特定類型案件的法院［13］?！稇椃ā返谝话俣艞l第一款將專門人民法院列舉為“軍事法院等”。不過(guò)，2018年修訂的《人民法院組織法》第十五條第一款將專門法院擴(kuò)大解讀為“包括軍事法院和海事法院、知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院、金融法院等”，沒(méi)有列舉相關(guān)法院以外的其他專門法院類型。第十五條第二款進(jìn)行了細(xì)化規(guī)定，即“專門人民法院的設(shè)置、組織、職權(quán)和法官任免，由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)定”。這為專門法院類型擴(kuò)張留下了組織法的空間。然而，全國(guó)人大常委會(huì)能否授權(quán)其他國(guó)家機(jī)關(guān)改革涉及國(guó)家基本制度、應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人大全體會(huì)議享有的絕對(duì)保留權(quán)力，仍有疑問(wèn)。

事實(shí)上，在法院設(shè)置流程中誰(shuí)可以啟動(dòng)設(shè)立一個(gè)法院、一個(gè)法院設(shè)立如何獲得審批、法院設(shè)置數(shù)量如何控制等事項(xiàng)，這些都是當(dāng)代中國(guó)法院設(shè)置中未被充分重視的問(wèn)題［14］。即便認(rèn)可《人民法院組織法》對(duì)《憲法》法院類型條款的擴(kuò)張解讀，但也很難看出“等”字具有“等外等”意思表示。換言之，在當(dāng)前規(guī)范條款之下，仍然無(wú)法得出鐵路運(yùn)輸法院建制上的合憲性，部分省區(qū)黃河流域環(huán)境資源案件由鐵路運(yùn)輸法院管轄于法無(wú)據(jù)，而成立專門的流域法院亦欠缺理論基礎(chǔ)。不過(guò)，有學(xué)者提出可以將海事法院作為黃河流域司法管轄的專門法院，賦予海事法院審理黃河流域水資源開(kāi)發(fā)、水環(huán)境污染、水生態(tài)保護(hù)等案件的權(quán)能［15］。這似乎可以回避專門法院設(shè)置合憲性問(wèn)題。但事實(shí)上，專門法院不僅存在管理體制上的問(wèn)題，還存在與黨政機(jī)關(guān)以及上級(jí)法院的外在環(huán)境問(wèn)題［16］。這些尚未解決的問(wèn)題均對(duì)黃河流域生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)效能的發(fā)揮，形成了事實(shí)上的制度阻礙。

2.黃河流域司法協(xié)作有悖法秩序統(tǒng)一性原則

司法權(quán)從根本上說(shuō)是中央事權(quán)。地方各級(jí)法院并非地方的法院，而是國(guó)家設(shè)在地方代表國(guó)家行使審判權(quán)的法院，其司法權(quán)直接來(lái)源于國(guó)家法律的規(guī)定或者授權(quán)。盡管當(dāng)前以《中華人民共和國(guó)立法法》（以下簡(jiǎn)稱《立法法》）第八十三條為依據(jù)的地方區(qū)域協(xié)同立法和區(qū)域政府協(xié)作實(shí)踐正在如火如荼地展開(kāi)，但地方自主權(quán)中并未包含司法自主權(quán)，僅限于有限的立法自主權(quán)和行政自主權(quán)。當(dāng)下學(xué)理層面的黃河流域事權(quán)配置研究［17］，以及“流域環(huán)境協(xié)同治理規(guī)劃制度”的建議［18］，均是在這個(gè)層面展開(kāi)的。事實(shí)上，《憲法》早就明確了“國(guó)家維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)”的法制統(tǒng)一原則，而法院肩負(fù)著落實(shí)統(tǒng)治階級(jí)共同意志的終極任務(wù)，這就導(dǎo)致包括黃河治理在內(nèi)的流域司法協(xié)作面臨司法自主與司法統(tǒng)一的矛盾。

就實(shí)踐來(lái)看，黃河流域法院司法協(xié)作的事項(xiàng)集中在統(tǒng)一司法適用標(biāo)準(zhǔn)、加強(qiáng)信息共享、促進(jìn)執(zhí)行合作等多方面，而其中統(tǒng)一司法適用標(biāo)準(zhǔn)的做法，事實(shí)上已經(jīng)超越地方法院職權(quán)范圍。依據(jù)《立法法》第一百一十九條之規(guī)定，最高人民法院享有司法解釋制定權(quán)；依據(jù)《最高人民法院關(guān)于案例指導(dǎo)工作的規(guī)定》《關(guān)于規(guī)范上下級(jí)人民法院審判業(yè)務(wù)關(guān)系的若干意見(jiàn)》之規(guī)定，最高人民法院享有指導(dǎo)性案例發(fā)布權(quán)，地方各級(jí)法院均無(wú)權(quán)制定這類約束性文件。當(dāng)然，維護(hù)法制統(tǒng)一并非完全阻斷地方司法的自主性，《關(guān)于規(guī)范上下級(jí)人民法院審判業(yè)務(wù)關(guān)系的若干意見(jiàn)》第九條和第十條就分別規(guī)定了高級(jí)人民法院和中級(jí)人民法院的審判業(yè)務(wù)指導(dǎo)權(quán)。但顯然，這種指導(dǎo)權(quán)的前提是不違背法律和司法解釋，因而高級(jí)人民法院和中級(jí)人民法院只能對(duì)司法解釋規(guī)定不明的法律適用問(wèn)題進(jìn)行解讀，這種解讀并非正式法源，不具有強(qiáng)制適用效力。因此，如何在法秩序統(tǒng)一性原則約束下，提升地方司法機(jī)關(guān)在黃河流域保護(hù)上的積極性、創(chuàng)造性，是未來(lái)立法應(yīng)當(dāng)重視的重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

（三）制度困境：黃河流域司法集中管轄的合理性反思

1.存在司法便宜性與審判經(jīng)濟(jì)性矛盾

對(duì)黃河流域司法集中管轄的合理性反思，首先應(yīng)當(dāng)考慮司法便宜性和審判經(jīng)濟(jì)性的平衡問(wèn)題。實(shí)踐中，黃河流域環(huán)境資源案件司法集中管轄改革的出發(fā)點(diǎn)主要在于以下方面。一是黃河流域環(huán)境資源案件數(shù)量不多。公開(kāi)數(shù)據(jù)顯示，2022年，黃河流域經(jīng)濟(jì)第一大省和第二大省的山東、河南，其審理的黃河環(huán)境資源案件分別為441件、1010件。而該年度全國(guó)受理一審環(huán)境資源案件273177件，審結(jié)246104件［19］。二是黃河流域環(huán)境資源案件審判力量薄弱，且重點(diǎn)關(guān)注合同、侵權(quán)等傳統(tǒng)民商事領(lǐng)域，環(huán)境資源行政和刑事審判力量相對(duì)稀缺。環(huán)境資源集中管轄也導(dǎo)致一些問(wèn)題。一方面，增加了當(dāng)事人的應(yīng)訴成本。黃河流域省區(qū)總體上經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，交通等基礎(chǔ)設(shè)施不甚便利，大多數(shù)當(dāng)事人無(wú)力承擔(dān)訴訟的時(shí)間成本、費(fèi)用支出等，其權(quán)利損害不能及時(shí)獲得救濟(jì)。另一方面，流域案件的跨區(qū)集中審理，會(huì)導(dǎo)致調(diào)查取證不便利，尤其是可能造成環(huán)境資源行政案件和刑事訴訟當(dāng)事人的訴權(quán)受限。此外，即便一些地方設(shè)置了環(huán)境資源審判庭的巡回法庭或者司法基地，但仍是非制度化、規(guī)范化的司法運(yùn)作模式。

2.具有弱化本級(jí)人大監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)可能

依照《憲法》第九十五條、第一百零一條之規(guī)定，我國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)的設(shè)置遵循行政區(qū)劃基本原則，地方人大選舉本級(jí)人民法院院長(zhǎng)和本級(jí)人民檢察院檢察長(zhǎng)，是人民主權(quán)原則在地方國(guó)家機(jī)構(gòu)事務(wù)上的規(guī)范表達(dá)。因此，地方人大及其常委會(huì)（不含鄉(xiāng)鎮(zhèn)）具有監(jiān)督司法機(jī)關(guān)的當(dāng)然職權(quán)。由于黃河流域環(huán)境資源案件實(shí)行集中管轄，事實(shí)上割裂了人大和法院之間的確定性監(jiān)督關(guān)系。以河南環(huán)境資源案件集中管轄為例，該省沿黃9個(gè)地級(jí)市及濟(jì)源產(chǎn)城融合示范區(qū)下轄的44個(gè)市、縣（區(qū)）和7個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)等地區(qū)環(huán)境資源案件由鄭州鐵路運(yùn)輸兩級(jí)法院集中管轄，但依據(jù)《河南省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)任免地方國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員辦法》第二十二條第三款規(guī)定，鄭州鐵路運(yùn)輸中級(jí)人民法院和鄭州鐵路運(yùn)輸法院院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)、審判委員會(huì)委員、庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)、審判員由省高級(jí)人民法院院長(zhǎng)提名，省人大常委會(huì)決定任免。這就造成了人大對(duì)同級(jí)法院的審判監(jiān)督與人民主權(quán)原則背離現(xiàn)象。依據(jù)代議制基本原理，各級(jí)人民代表大會(huì)代表不同層級(jí)的人民利益，本區(qū)人大無(wú)權(quán)跨區(qū)監(jiān)督集中管轄法院。這些法院只能依據(jù)現(xiàn)有的組織管理體制，繼續(xù)由相應(yīng)人大及其常委會(huì)進(jìn)行監(jiān)督，原地區(qū)人大因而無(wú)法有效真正維護(hù)轄區(qū)人民群眾切實(shí)利益，產(chǎn)生人大監(jiān)督錯(cuò)位問(wèn)題。而實(shí)行環(huán)境資源案件專門法院或者法庭集中管轄模式，亦存在上述制度困頓。

（四）實(shí)踐困境：黃河流域司法協(xié)作機(jī)制的規(guī)范性缺失

1.司法協(xié)作的分工合作界限模糊

司法協(xié)作協(xié)同是流域生態(tài)保護(hù)的重要手段，是實(shí)現(xiàn)流域生態(tài)可持續(xù)發(fā)展的重要保障。在黃河流域司法協(xié)作實(shí)例中，法院、檢察院以及公安、水務(wù)、水利、自然資源等部門協(xié)作本身不是職權(quán)行為，而是職權(quán)輔助性行為［20］。然而，如此協(xié)同行為無(wú)法獲得充分的規(guī)范支撐。其一，我國(guó)《憲法》第一百四十條有關(guān)國(guó)家機(jī)構(gòu)“分工負(fù)責(zé)，相互配合，互相制約”的關(guān)系規(guī)范遵循了功能主義分權(quán)主場(chǎng)，并非嚴(yán)格的權(quán)利對(duì)抗式架構(gòu)。不過(guò)，司法實(shí)務(wù)中對(duì)公檢法機(jī)關(guān)之間的關(guān)系更多強(qiáng)調(diào)“分工”“配合”，而較少關(guān)注“制約”。該條款的“以保證準(zhǔn)確有效地執(zhí)行法律”是對(duì)“分工”“配合”的實(shí)質(zhì)限制，也是對(duì)“制約”的再次闡釋。《憲法》第一百四十條的公檢法關(guān)系條款僅限于刑事案件，并不包括民事糾紛和行政爭(zhēng)議案件。其二，即便功能主義的權(quán)力配置模式，仍然尊重了不同權(quán)力的本質(zhì)，在既往憲法權(quán)力制度基礎(chǔ)上，揚(yáng)棄式地補(bǔ)強(qiáng)了人大、法院職權(quán)，弱化了權(quán)力對(duì)抗性。因此，在黃河流域司法協(xié)作實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)過(guò)于密切的協(xié)同行為會(huì)回避權(quán)力分工的基本考量，可能出現(xiàn)“未審先定”的結(jié)果，損害個(gè)人、企業(yè)的合法權(quán)益。

2.司法協(xié)作的規(guī)范化運(yùn)行機(jī)制缺失

在中國(guó)國(guó)家治理的演進(jìn)歷程中，基本上形成了以法制為主的正式制度和除此之外的非正式制度兩種邏輯。但是，現(xiàn)代國(guó)家運(yùn)行并非全部借助正式途徑，而是以商談、溝通、非官方渠道等非正式方式，對(duì)國(guó)家決策進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)充，以增強(qiáng)決策的科學(xué)性與接受度。長(zhǎng)期以來(lái)，黃河流域司法協(xié)作機(jī)制被視為非正式機(jī)制，《黃河保護(hù)法》將其上升為正式機(jī)制。值得一提的是，有學(xué)者提出了長(zhǎng)江流域要建立流域協(xié)同機(jī)制的立法建議［21］，但《中華人民共和國(guó)長(zhǎng)江保護(hù)法》并未納入這一制度建議。由此看來(lái)，流域司法協(xié)作實(shí)質(zhì)上面臨雙重困境：一是作為正式制度的規(guī)范性缺失，尚未建立起統(tǒng)一的行動(dòng)框架，僅是各地的自主實(shí)踐和宏觀司法政策指引；二是很多協(xié)作協(xié)議流于形式，實(shí)際操作性不足［22］，具有非正式制度的諸多弊端，不僅沒(méi)有強(qiáng)有力的法治約束機(jī)制，而且缺失爭(zhēng)議解決的官方機(jī)制。倘若法院之間因流域司法管轄、司法執(zhí)行、裁判統(tǒng)一等事項(xiàng)產(chǎn)生爭(zhēng)議，則無(wú)法以法治化方式正式解決。

四、黃河流域生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)的優(yōu)化路徑

（一）構(gòu)建黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策的司法運(yùn)用機(jī)制

1.推動(dòng)黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策司法轉(zhuǎn)化

政策司法化，即人民法院以司法解釋、司法文件、指導(dǎo)性案例等為載體，把黨的政策轉(zhuǎn)化為司法政策并運(yùn)用于司法審判全過(guò)程的實(shí)踐活動(dòng)。黨的十八大以來(lái)，國(guó)家把生態(tài)文明建設(shè)作為關(guān)系中華民族永續(xù)發(fā)展的根本大計(jì)，發(fā)布了一系列關(guān)于黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的政策性文件。最高人民法院的特殊地位和功能，決定了其是法院系統(tǒng)中最重要的政策司法化主體。在黃河流域生態(tài)環(huán)保政策司法化過(guò)程中，最高人民法院將黨的黃河流域生態(tài)環(huán)保政策通過(guò)一定的方式轉(zhuǎn)化為司法政策以指導(dǎo)司法審判，其所扮演的是一個(gè)“政策轉(zhuǎn)化者”的形象。因此，優(yōu)化政策司法化的效果，關(guān)鍵在于提升最高人民法院的政策轉(zhuǎn)化能力。具體來(lái)說(shuō)，首先，最高人民法院政策司法化過(guò)程中應(yīng)當(dāng)進(jìn)行符碼轉(zhuǎn)化，將黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策中的抽象原則，預(yù)防性、恢復(fù)性治理理念等具體化為法律條文，實(shí)現(xiàn)政策語(yǔ)言向法律語(yǔ)言的理性轉(zhuǎn)化。其次，最高人民法院應(yīng)當(dāng)通過(guò)制定黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的司法解釋，形成具有確定性、可操作性的個(gè)案處理依據(jù)，通過(guò)法律適用論證方式尋求個(gè)案正義。再次，最高人民法院應(yīng)當(dāng)發(fā)布黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策司法運(yùn)用的指導(dǎo)性案例，統(tǒng)一裁判制度，使法律、司法解釋與指導(dǎo)性案例形成“一體兩翼”的政策司法運(yùn)用裁判規(guī)則。

2.建立法官運(yùn)用黃河流域生態(tài)環(huán)保政策的容錯(cuò)機(jī)制

宏觀層面，最高人民法院積極響應(yīng)黨中央提出的黃河流域生態(tài)環(huán)保政策，將黃河流域生態(tài)環(huán)保政策司法化，促進(jìn)形成了黃河流域“生態(tài)優(yōu)先，綠色發(fā)展”的司法服務(wù)新格局。微觀層面，法官在適用環(huán)境法律的同時(shí)，將黃河流域生態(tài)環(huán)保政策引入司法裁判，為黃河流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型提供了有力的司法保障。由于流域環(huán)境問(wèn)題具有整體性、綜合性、復(fù)雜性，亦具有強(qiáng)烈的地方性和特殊性。流域環(huán)境司法中涉及的利益多元復(fù)雜，加之新興環(huán)境利益訴求不斷出現(xiàn)，使得在流域環(huán)境司法中開(kāi)展利益的識(shí)別與權(quán)衡困難重重，加劇了法官運(yùn)用政策的困難。不同的法官對(duì)黃河流域生態(tài)環(huán)保政策可能存在不同的解讀，法官運(yùn)用黃河流域生態(tài)環(huán)保政策承擔(dān)較大的審查壓力和論證責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。黃河流域生態(tài)環(huán)保政策具有原則性、抽象性，而《黃河保護(hù)法》側(cè)重行政執(zhí)法層面，法官面臨如何在審判實(shí)務(wù)中落實(shí)中央“重點(diǎn)治理環(huán)境違法行為”要求［23］與當(dāng)事人權(quán)益保護(hù)之間的平衡難題。因此，應(yīng)當(dāng)以激勵(lì)導(dǎo)向建立法官運(yùn)用黃河流域生態(tài)環(huán)保政策的容錯(cuò)機(jī)制，破解法官思想誤區(qū)，樹(shù)立辯證思維，既要堅(jiān)持嚴(yán)格司法，又不能限于機(jī)械司法，明確特定情形下免于或者從輕、減輕處罰法官的法律責(zé)任或者黨紀(jì)、政務(wù)處分責(zé)任，從而達(dá)到加大環(huán)境保護(hù)治理力度的效果。

（二）完善黃河流域司法保護(hù)體制改革的法律控制機(jī)制

1.修改有關(guān)人民法院建制的組織法條款

在現(xiàn)行法律規(guī)范中，有關(guān)人民法院機(jī)構(gòu)設(shè)置和職權(quán)配置的條款主要集中在《憲法》“人民法院”一節(jié)，并通過(guò)《人民法院組織法》進(jìn)行了一定程序的擴(kuò)充，但這些立法文件中并無(wú)專門法院、集中管轄以及司法協(xié)作的條款依據(jù)。當(dāng)然，法律是對(duì)過(guò)去實(shí)踐的總結(jié)凝練，立法者可能受制于特定社會(huì)歷史條件無(wú)法準(zhǔn)確預(yù)料到未來(lái)發(fā)展態(tài)勢(shì)，因此需要轉(zhuǎn)向法律的修改乃至制定新法。

由于人民法院建制條款涉及國(guó)家基本司法制度，《立法法》第十一條要求針對(duì)人民法院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)事項(xiàng)職能制定法律，實(shí)行嚴(yán)格的法律保留原則。因此，憲法上有關(guān)法院組織和訴訟原則等方面的規(guī)定，需要《人民法院組織法》作更富有操作性的具體化規(guī)定，而不應(yīng)徑直采取拿來(lái)主義［24］。據(jù)此，要實(shí)現(xiàn)黃河流域司法體制改革的合憲性合法性，理想狀態(tài)是修改《憲法》第一百二十九條和《人民法院組織法》的法院類型條款，調(diào)適人民代表大會(huì)制度，使之符合黃河流域司法體制改革的實(shí)踐需求。不過(guò)，立法活動(dòng)應(yīng)當(dāng)維護(hù)法秩序統(tǒng)一性與確保法秩序的穩(wěn)定性，頻繁修改組織法并非最優(yōu)選擇，相關(guān)組織、職權(quán)條款應(yīng)當(dāng)留存專門法院設(shè)置的制度空間。而制度容許度的邊界應(yīng)當(dāng)遵循嚴(yán)格的實(shí)質(zhì)法治原則，需要從保障人權(quán)基本角度出發(fā)，建立專門法院設(shè)置評(píng)估程序，吸納專家學(xué)者、社會(huì)公眾的參與，避免容許條款淪為無(wú)限制的“口袋條款”。

2.由全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)流域司法體制改革

現(xiàn)階段啟動(dòng)修憲和相關(guān)組織法的修改活動(dòng)時(shí)機(jī)尚不成熟，有效方式是通過(guò)全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)改革機(jī)制實(shí)現(xiàn)形式合法性。隨著我國(guó)全面深化改革進(jìn)入深水區(qū)，授權(quán)機(jī)制即是動(dòng)態(tài)實(shí)踐應(yīng)對(duì)靜態(tài)規(guī)范的權(quán)宜之計(jì)。因此，授權(quán)機(jī)制往往帶有試驗(yàn)性色彩。比如，授權(quán)國(guó)務(wù)院在自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整適用有關(guān)法律規(guī)定、授權(quán)國(guó)務(wù)院開(kāi)展房地產(chǎn)稅改革試點(diǎn)、授權(quán)上海市人大及其常委會(huì)制定浦東新區(qū)法規(guī)等。當(dāng)然，全國(guó)人大及其常委會(huì)授權(quán)機(jī)制應(yīng)當(dāng)遵循憲法保留、法律絕對(duì)保留之基本要求［25］，所授之權(quán)應(yīng)當(dāng)明確、具體。就黃河流域司法體制改革而言，應(yīng)當(dāng)回歸法治軌道，摒棄司法政策主導(dǎo)實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)主義做法。全國(guó)人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)盡快授權(quán)最高人民法院開(kāi)展黃河流域司法體制改革工作，明確跨行政區(qū)劃司法集中管轄、司法協(xié)作、流域法院設(shè)置等授權(quán)事項(xiàng)，確定授權(quán)目的及授權(quán)期限，并通過(guò)專項(xiàng)監(jiān)督對(duì)授權(quán)實(shí)踐進(jìn)行憲法監(jiān)督，確保改革的合憲性。

（三）調(diào)適黃河流域生態(tài)環(huán)境司法管轄的制度設(shè)計(jì)

1.優(yōu)化黃河流域司法管轄權(quán)的橫向配置

前已述及，通過(guò)全國(guó)人大授權(quán)或者修改相關(guān)組織條款的方式，能夠?qū)崿F(xiàn)黃河流域司法集中管轄制度的形式合法性，進(jìn)而應(yīng)當(dāng)考慮集中管轄權(quán)限的橫向分配問(wèn)題。事實(shí)上，不僅是黃河流域環(huán)境資源案件實(shí)行了集中管轄模式，全國(guó)大多數(shù)地方法院也進(jìn)行了環(huán)境資源類案件的集中審理。流域是集環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)有機(jī)聯(lián)系的巨系統(tǒng)，流域案件集中管轄不能限制在某一方面、某一類型［26］。因此，核心問(wèn)題在于確定環(huán)境資源類案件集中管轄法院的標(biāo)準(zhǔn)。從實(shí)踐來(lái)看，集中管轄法院的確定考慮因素較多，不僅有當(dāng)?shù)胤ㄔ喝藛T配置、受理案件規(guī)模等，還有環(huán)境資源審判專業(yè)性能力程度，更考慮了流域、林區(qū)、湖區(qū)等地理單元因素。然而，改革方案考慮了上述諸多相關(guān)因素卻忽視了起訴便宜的訴訟定位。推動(dòng)黃河流域生態(tài)環(huán)境類案件集中管轄改革，需要以人口規(guī)模、轄區(qū)面積、案件數(shù)量等一般性標(biāo)準(zhǔn)，和地理單元、審判人員規(guī)模等特殊性標(biāo)準(zhǔn)，綜合確定管轄法院及其派出法庭或者巡回法庭建制。實(shí)際上，巡回法庭模式的出現(xiàn)意味著黃河流域部分地區(qū)的環(huán)境資源類案件數(shù)量偏少，但巡回審判可以減輕當(dāng)事人的舟車勞頓之苦，亦能推動(dòng)現(xiàn)場(chǎng)審判的普法效果，因而需要推動(dòng)巡回審判制度化建設(shè)。此外，由于司法集中管轄對(duì)當(dāng)事人造成較多不利影響，且黃河流域大多數(shù)省區(qū)屬于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，法院應(yīng)當(dāng)通過(guò)訴訟費(fèi)用減免、強(qiáng)化法律援助、引入社會(huì)公益組織參與等多種方式，加強(qiáng)弱勢(shì)群體訴權(quán)保障力度。

2.完善黃河流域司法管轄權(quán)的縱向配置

除優(yōu)化黃河流域生態(tài)環(huán)境案件橫向?qū)用娴幕鶎尤嗣穹ㄔ号c中級(jí)人民法院管轄權(quán)限外，還應(yīng)當(dāng)考慮這類案件的縱向管轄權(quán)、審判權(quán)配置。按照目前的實(shí)踐情況，黃河流域生態(tài)環(huán)境案件基本上遵循基層人民法院一審、中級(jí)人民法院二審，以及中級(jí)人民法院一審、高級(jí)人民法院二審兩種審判權(quán)限設(shè)置思路?？紤]到沿黃地區(qū)地方各級(jí)法院在審判黃河流域生態(tài)環(huán)境案件上具有職能趨同性，結(jié)合培養(yǎng)基層人民法院審判力量的現(xiàn)實(shí)需要，應(yīng)當(dāng)推進(jìn)黃河流域司法管轄權(quán)的縱向改革，各級(jí)法院各司其職，落實(shí)上下級(jí)之間的業(yè)務(wù)指導(dǎo)與監(jiān)督功能。具體來(lái)說(shuō)，首先應(yīng)當(dāng)遵循一般性縱向管轄權(quán)配置思路，將黃河流域環(huán)境資源一審案件交由享有集中管轄權(quán)的基層人民法院審理；所屬中級(jí)人民法院負(fù)責(zé)上訴案件的二審，高級(jí)人民法院則進(jìn)行第一次再審，最高人民法院對(duì)重點(diǎn)案件進(jìn)行選擇性的再審，突出其法律適用與政策適用的角色定位。通過(guò)上述制度設(shè)計(jì)，推動(dòng)法律正確、統(tǒng)一實(shí)施，將黃河流域生態(tài)環(huán)境矛盾化解在基層人民法院。

（四）優(yōu)化黃河流域環(huán)境司法運(yùn)作系統(tǒng)的內(nèi)外聯(lián)動(dòng)機(jī)制

1.完善法院跨區(qū)域司法協(xié)作機(jī)制

流域作為整體性概念，覆蓋范圍往往較大，可以劃分為更為細(xì)致的地理區(qū)域，據(jù)此形成不同的生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)，衍生出不同的環(huán)境治理需求。從法院間司法協(xié)作實(shí)踐來(lái)看，基本上形成了基于同一行政區(qū)劃，或者相近地理單元的協(xié)作模式，以分割式方式達(dá)成區(qū)域司法保護(hù)合作，但也會(huì)導(dǎo)致部分流域合作空白。因此，推動(dòng)沿黃法院跨區(qū)域司法協(xié)作，首先，應(yīng)當(dāng)以流域整體保護(hù)為基礎(chǔ)，以流域重點(diǎn)地區(qū)協(xié)作為擴(kuò)展，形成最高人民法院主導(dǎo)下的省際合作、各省區(qū)高級(jí)人民法院主導(dǎo)下的市域合作，專注于環(huán)境資源類案件的法律適用標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一性問(wèn)題，而基層人民法院則需側(cè)重事實(shí)查明和法律適用，減少行政性事務(wù)的干擾。其次，應(yīng)當(dāng)對(duì)黃河流域司法機(jī)構(gòu)制定的、有關(guān)司法協(xié)作的各類規(guī)范性文件進(jìn)行清理，由最高人民法院出臺(tái)黃河流域法院跨區(qū)域司法協(xié)作的司法政策文件，明確常態(tài)化的框架機(jī)制，適時(shí)上升為立法規(guī)范。再次，鑒于法院上下級(jí)之間僅限于業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，黃河流域法院跨區(qū)域司法協(xié)作協(xié)議應(yīng)當(dāng)向同級(jí)人大常委會(huì)備案，接受外部監(jiān)督。

2.規(guī)范流域環(huán)境司法外部協(xié)同關(guān)系

受制于功能主義權(quán)力分工的憲制要求，黃河流域?qū)徟袡C(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)的司法協(xié)同面臨理論上的障礙，因而需要重新理解司法外部協(xié)同關(guān)系。具體來(lái)說(shuō)，在微觀層面，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持權(quán)利功能的原初立場(chǎng)，法院應(yīng)當(dāng)側(cè)重于對(duì)環(huán)境資源民事、行政、刑事案件的司法審查，尤其是加強(qiáng)對(duì)行政機(jī)關(guān)履職盡責(zé)、檢察機(jī)關(guān)審查起訴的審判監(jiān)督，確保職責(zé)邊界的清晰明確。檢察機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)恪守檢察權(quán)的邊界，除依法參與公益訴訟案件之外，審慎提前介入黃河流域環(huán)境資源案件；同時(shí)需要強(qiáng)化對(duì)行政執(zhí)法部門作為或者不作為的監(jiān)督，促進(jìn)其依法、規(guī)范行為。在宏觀機(jī)制層面，應(yīng)當(dāng)由中央司法部門會(huì)同沿黃九省區(qū)的省級(jí)司法部門共同制定司法協(xié)同規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)全流域司法保護(hù)的制度統(tǒng)一。由于黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的行政主管部門較多，應(yīng)當(dāng)在司法協(xié)作規(guī)劃的制定過(guò)程中引入自然資源、水利、水務(wù)、生態(tài)環(huán)境等行政執(zhí)法部門的參與，確保司法協(xié)同規(guī)劃與其他規(guī)劃的有效銜接。

五、結(jié)語(yǔ)：邁向人與自然和諧共生的現(xiàn)代化流域司法

黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)是推進(jìn)美麗中國(guó)建設(shè)和人與自然和諧共生的現(xiàn)代化建設(shè)的重要內(nèi)容，但是，環(huán)境治理是系統(tǒng)工程，需要綜合運(yùn)用多種手段，法治既是其他手段的基礎(chǔ)，也是其他手段的保障［27］。要實(shí)現(xiàn)黃河流域生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)機(jī)制的法治化，首先，要建立推動(dòng)黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策司法化與法官適用司法政策的容錯(cuò)機(jī)制，以增強(qiáng)黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策司法運(yùn)用效果；其次，應(yīng)當(dāng)通過(guò)修改人民法院建制條款或者全國(guó)人大授權(quán)方式，明確黃河流域司法體制改革的憲法法律依據(jù)；再次，通過(guò)優(yōu)化黃河流域集中管轄權(quán)的橫向配置以及縱向配置，規(guī)范黃河流域環(huán)境資源類案件管轄制度；最后，建立省級(jí)和市級(jí)的跨區(qū)域法院協(xié)作機(jī)制，明確糾紛處置規(guī)則，規(guī)范法院與行政機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的外部協(xié)同關(guān)系，強(qiáng)化司法系統(tǒng)的內(nèi)外部聯(lián)動(dòng)能力，從而真正建立起權(quán)威高效的黃河流域生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)機(jī)制。

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