戰(zhàn)略文化視閾下美國對太平洋島國的策略與路徑

張穎 于鑫洋

摘要：第二次世界大戰(zhàn)后，美國與太平洋島國在互動的過程中形成了以“美國例外” “ 有限干預”和“戰(zhàn)略拒止”為特征的戰(zhàn)略文化?；凇懊绹狻?，美國提出需保持對“自由聯(lián)系國” 的“絕對權威”；基于“有限干預”，美國尋求與太平洋島國建立機制化合作關系；基于“戰(zhàn)略拒止”，美國對域外國家介入太平洋島國事務保持高度警惕。在戰(zhàn)略文化的驅動下，美國積極改善與南太平洋區(qū)域組織的政治外交關系，加強頂層設計，由美國國際開發(fā)署統(tǒng)籌對太平洋島國的對外援助事務，開展公共外交活動樹立美國正面積極的國際形象，并將太平洋島國納入伙伴關系網絡，在太平洋島國及周邊地區(qū)擴大軍事部署。即便如此，由于美國對太平洋島國的發(fā)展問題缺乏認知，忽視雙方歷史、文化差異并與太平洋島國存在現(xiàn)實利益分歧，美國在太平洋島國的戰(zhàn)略文化輻射效果有限。

關鍵詞：美國；太平洋島國；戰(zhàn)略文化；“美國例外”；“有限干預”；“戰(zhàn)略拒止”

中圖分類號：Ｄ８０１ 文獻標識碼：Ａ 文章編號：１００４－８０４９（２０２４）０２－００７１－１３

維護自身利益，是一國制定決策和戰(zhàn)略選擇的出發(fā)點。權力與利益之所以能發(fā)揮它們實際的作用，關鍵在于構成這兩者的觀念。換言之，權力與利益的存在，實質上是建立在這些觀念基礎之上的。承認物質性不等于客觀性，文化現(xiàn)象與權力、利益一樣具有客觀性和制約作用。①本文將“戰(zhàn)略文化”視為分析國家明確利益、制定決策及戰(zhàn)略選擇的重要視角。該領域自二戰(zhàn)結束后在西方國際安全與戰(zhàn)略研究領域迅速崛起，其研究重點在于深入探討國家的戰(zhàn)略行為與其歷史文化背景之間的互動關系，旨在通過對思想和文化維度的深入解讀，揭示國家決策與戰(zhàn)略選擇的深層次邏輯。彼得·卡贊斯坦（Ｐｅｔｅｒ Ｋａｔｚｅｎｓｔｅｉｎ）在其研究中指出，戰(zhàn)略文化的核心在于行為規(guī)范與國家認同，而這兩者直接影響國家的戰(zhàn)略決策過程。自１９９７ 年中國引進戰(zhàn)略文化理論后，國內學者便投入到對國家戰(zhàn)略文化特征及其變遷的系統(tǒng)分析中，致力于深入解讀特定國家的戰(zhàn)略選擇與傾向。這一系列研究不僅深化了對國家戰(zhàn)略決策過程的理解，也闡釋了戰(zhàn)略文化對區(qū)域甚至國際安全格局的重要影響。太平洋島國與中國本土距離較遠，中國改革開放前雙方往來有限。因此，就太平洋島國的研究而言，國內學術界在相關研究機構的建設及學術成果產出上相對較少。太平洋島國位于連接美國和澳大利亞的海上交通線，擁有豐富的漁業(yè)和海上油氣資源。在第二次世界大戰(zhàn)后的幾十年中，由于美國的政治和軍事優(yōu)勢，該地區(qū)常被比喻為“ 美國湖”，突顯出美國在地緣政治中的重要地位?；跉v史因素和現(xiàn)實利益的考量，美國由此形成了“戰(zhàn)略拒止”，即以拒絕美國及其盟友的競爭對手或潛在敵人獲取太平洋島國的資源為特征的戰(zhàn)略文化。在這一戰(zhàn)略文化的影響下，美國對非西方國家與太平洋島國合作以及介入地區(qū)事務的行為保持高度警惕，與太平洋島國保持總體友好的政治關系。具體體現(xiàn)為支持該地區(qū)可持續(xù)經濟發(fā)展和良好的經濟社會治理、應對氣候變化、與《自由聯(lián)系條約》（Ｃｏｍｐａｃｔ ｏｆ Ｆｒｅｅ Ａｓｓｏｃｉａｔｉｏｎ，ＣＯＦＡ）成員國密切合作、支持區(qū)域組織發(fā)揮作用、與澳大利亞和新西蘭共同維護地區(qū)安全秩序等。近年來，隨著美國將全球戰(zhàn)略重心從歐洲向亞太地區(qū)轉移，太平洋島國再次成為美國對外戰(zhàn)略關注的重點之一。

由于民族文化特性對歷史上美國戰(zhàn)略選擇的影響較為明顯，戰(zhàn)略文化因素能夠對競爭性國際體系下美國的戰(zhàn)略選擇發(fā)揮獨特作用，并且美國的戰(zhàn)略文化因素不僅影響本國戰(zhàn)略選擇，還通過與其他行為體互動影響變革時期的國際體系文化。有鑒于此，本文探究的是從戰(zhàn)略文化視角出發(fā)，論述美國對太平洋島國的戰(zhàn)略調整與行動，并剖析其動因及局限性。

一、戰(zhàn)略文化驅動下美國對太平洋島國的策略

美國戰(zhàn)略文化研究的根本目的是深入了解“對手”國家，研判其戰(zhàn)略規(guī)劃和行動策略，從而贏得戰(zhàn)爭，建立長期穩(wěn)定的國際秩序。杰克·斯奈德（Ｊａｃｋ Ｓｎｙｄｅｒ） 于１９７７ 年首創(chuàng)“戰(zhàn)略文化”（Ｓｔｒａｔｅｇｉｃ Ｃｕｌｔｕｒｅ）一詞，科林·格雷（ＣｏｌｉｎＧｒａｙ）和戴維·瓊斯（Ｄａｖｉｄ Ｊｏｎｅｓ）進一步提出一國的戰(zhàn)略文化是歷史經歷、政治文化和地理位置等具有獨特性變量的共同作用下形成的。雖然戰(zhàn)略文化不能對一國戰(zhàn)略決策具有決定性作用，但能為一國的戰(zhàn)略選擇和行動提供一種理論解釋視角。戰(zhàn)略文化不是提供一種因果性的解釋邏輯，而是提供一種理解制定決策和戰(zhàn)略選擇、賦予戰(zhàn)略行為意義的情境。

１．１ 美國對太平洋島國的戰(zhàn)略文化特征

近代美國的戰(zhàn)略文化，是在兩次世界大戰(zhàn)期間，其本土長久維持和平的背景下逐漸形成和發(fā)展的。憑借周邊缺少強大的鄰國、本土被大西洋和太平洋所保護的地理優(yōu)勢，使得美國戰(zhàn)略文化“植根于自由民主”。自由民主的信念以及建國后歷次對外戰(zhàn)爭積累起的信心強化了“美國例外”的文化思維。在美國看來，它的對外戰(zhàn)略主要由“道德的責任和意識形態(tài)”驅動，而非權力政治。為降低美國國內民眾反對介入外部事務的阻力，以實現(xiàn)推廣自由主義價值觀的目標，美國對外采取“有限干預”的戰(zhàn)略與行動。在“美國例外”和“有限干預”的基礎上，美國出于擴展“勢力范圍”的目的，又對太平洋島國提出“戰(zhàn)略拒止”這一旨在追求排他性利益和絕對收益的戰(zhàn)略文化。

一是“美國例外”?！懊绹狻斌w現(xiàn)了美國“天定命運”（Ｍａｎｉｆｅｓｔ Ｄｅｓｔｉｎｙ）的使命觀，為美國是全球“自由民主的燈塔” 和“山巔之城”，代表了美國主流的身份認知及政治文化。作為戰(zhàn)略文化特征，“美國例外”凸顯了美國在全球政治角色的獨特性，成為指導美國在國際事務中政治行動的客觀真理和合法依據(jù)。

二是“有限干預”。“有限干預”策略體現(xiàn)了美國對其托管地區(qū)實行務實、注重效率的實用主義。該策略的核心并非旨在根本改變托管區(qū)內主權國家或領地的政治體制、潛在的經濟和社會架構，而是著眼于在美國逐步削減或完全撤出武裝力量、將治理權和代理權移交給當?shù)貦C構和公民的過程中，確保美國設定的具體、可量化的目標得以實現(xiàn)。

三是“戰(zhàn)略拒止”?！皯?zhàn)略拒止”體現(xiàn)了美國崇尚實力的力量觀。在這一戰(zhàn)略文化的影響下，美國傾向于展示基于實力的國家威懾力，在制勝方式上重力輕謀，以對手的實力作為判定威脅的標準。一旦意識形態(tài)相左的非西方國家介入美國的“勢力范圍”，或者美國“勢力范圍”內的國家采取與西方不同的政治改革時，美國常以“維護自由民主價值觀”為名，對這些國家施加制裁，以重塑其在全球或區(qū)域層面的政治秩序?！皯?zhàn)略拒止” 實際上代表了美國對其“勢力范圍”的“嚴厲的監(jiān)護”。

１．２ 美國對太平洋島國的政策與行動特征

美國的戰(zhàn)略文化對其在太平洋島國的戰(zhàn)略選擇和行動產生了深遠影響。第二次世界大戰(zhàn)結束后，隨著太平洋島國開始非殖民化進程，美國在聯(lián)合國的支持下托管了這些原日本占領的島嶼，主動介入島國非殖民化進程，并與盟國合作，共同規(guī)劃南太平洋的安全秩序。在這一時期，美國一方面出于維護軍事同盟內部團結的目的，保護其盟友在太平洋島國的特殊利益，特別是將澳大利亞和新西蘭視為其在該區(qū)域的代理人。另一方面，基于地緣政治的考量，美國與《自由聯(lián)系條約》簽署國保持了緊密的雙邊關系。

冷戰(zhàn)結束后，美國一度減少了對太平洋島國的關注和資源投入，專注于中東地區(qū)的安全布局。然而，隨著中國經濟的快速崛起，美國調整了其全球戰(zhàn)略，重新關注太平洋島國，以抗衡中國影響力。拜登上任后，從特朗普的“美國優(yōu)先”政策轉向重視全球伙伴關系。在太平洋島國，拜登政府加強了多邊外交活動，并通過“藍色太平洋伙伴”倡議，與包括日本、澳大利亞、英國和新西蘭在內的盟友合作，加強對太平洋島國的支持，提升這些國家的發(fā)展能力和“應對挑戰(zhàn)的韌性”。

（１） 基于“美國例外”， 美國需具備對“自由聯(lián)系國”的“絕對權威”

美國通過對外援助、駐軍、控制外交和國防的方式確保對“自由聯(lián)系國”擁有“絕對權威”。“美國例外”的觀念不僅是美國戰(zhàn)略文化的核心，也是其國際行動的客觀真理和合法指南。這一概念源于美國對自身作為“全球民主和自由的推動者”的獨特角色的認識，使得美國在處理國際事務，尤其是與“自由聯(lián)系國”的關系時，堅信自己擁有并肩負著維護這些國家政治和經濟獨立的權利和責任。基于這種觀念，《自由聯(lián)系條約》成為實現(xiàn)“戰(zhàn)略拒止”策略的重要工具。根據(jù)該條約，密克羅尼西亞聯(lián)邦、馬紹爾群島和帕勞能夠實行內部自治，但美國在國防和安全事務上保留了完整的權力。盡管這些“自由聯(lián)系國”（Ｆｒｅｅｌｙ Ａｓｓｏｃｉａｔｅｄ Ｓｔａｔｅｓ，ＦＡＳ）擁有外交權，但在決策過程中必須與美國協(xié)商，并且美國擁有否決任何違背其核心利益決策的特權。作為放棄部分主權的交換，這些國家享有美國提供的經濟援助、安全保障和政治權利。這種策略不僅幫助“自由聯(lián)系國”實現(xiàn)經濟發(fā)展，也為美國提供了戰(zhàn)略優(yōu)勢，如在關鍵地區(qū)部署軍力，包括洲際彈道導彈和戰(zhàn)略轟炸機。通過這些措施，美國不僅鞏固了其全球領導地位，也在地緣政治上構建了重要支點，展現(xiàn)了“美國例外”在其全球戰(zhàn)略中的深遠影響。通過這些措施，美國不僅鞏固了其全球領導地位，也在地緣政治上構建了重要支點，展現(xiàn)了“美國例外”在其全球戰(zhàn)略中的深遠影響。

（２） 基于“有限干預”，美國尋求與太平洋島國建立機制化合作關系

美國為構建符合本國利益的南太平洋地區(qū)秩序，一是鞏固以美為首的聯(lián)盟內部關系，二是向太平洋島國供給以援助和安全為主的國際公共產品，存在不對稱依賴。為此，一方面美國優(yōu)先開展與盟國的小多邊合作，承認澳大利亞和新西蘭在南太平洋地區(qū)的特殊利益。另一方面，美國要與南太平洋地區(qū)的區(qū)域組織和太平洋島國構建機制化的合作關系。２０２２ 年９ 月發(fā)布的《美國—太平洋伙伴關系宣言》被認為是美國與太平洋島國論壇建立基于“價值觀認同”的伙伴關系的標志。區(qū)別于以往偏重于雙邊對話伙伴關系，美國為建立基于價值觀的“藍色太平洋伙伴關系”而明確規(guī)劃了《２１ 世紀美國—太平洋島國伙伴關系路線圖》，這是美國有史以來第一個關于太平洋島國的伙伴關系戰(zhàn)略。除此之外，美國首次向太平洋島國論壇派駐特使以協(xié)調美國與論壇秘書處及成員國關系。

盡管近年來南太平洋地區(qū)主義發(fā)展以及美國重視與該地區(qū)的區(qū)域組織建立基于價值觀的伙伴關系，但這并不意味著美國在該地區(qū)摒棄冷戰(zhàn)思維和單邊主義行為。《美國國家安全戰(zhàn)略（２０２２）》提出的“綜合威懾”理念，針對“更有能力的競爭者和低于或高于傳統(tǒng)沖突閾值的威脅行為”，美國的安全戰(zhàn)略將不僅依靠常規(guī)力量和核威懾，更要保持和加強威懾，以便“塑造對手對針對美國核心利益行動的風險和成本的認識”。中國與所羅門群島關系的迅速發(fā)展引起了美國的嚴重關切。特別是兩國在２０２２ 年４ 月１９ 日簽署的安全合作協(xié)議更是引起了美方的警覺。美國旋即派出了由國家安全委員會的印太協(xié)調員庫爾特·坎貝爾（Ｋｕｒｔ Ｃａｍｐｂｅｌｌ）和東亞及太平洋事務助理國務卿丹尼爾·克里滕布林克（Ｄａｎｉｅｌ Ｋｒｉｔｅｎｂｒｉｎｋ）領導的代表團前往所羅門群島。美國代表團在訪問期間向所羅門群島政府發(fā)出警告，若該協(xié)議對美國或其盟友構成威脅，美國將不惜對太平洋島國采取反制措施。

（３） 基于“戰(zhàn)略拒止”， 美國對域外國家干預太平洋島國事務保持高度戒備

“戰(zhàn)略拒止”一方面對外展示美國對太平洋島國擁有絕對的政治和軍事優(yōu)勢；另一方面，迫使太平洋島國自覺接受美國的領導，降低與非西方國家合作的興趣。鑒于此，美國明確表明即便《自由聯(lián)系條約》的締約方不再續(xù)約，但條約的軍事條款仍將長期有效，直至美國單方面終止該條約。除此之外，“自由聯(lián)系國”給予了美國無限期的“軍事拒絕”特權，意味著即使在《自由聯(lián)系條約》到期和美國軍隊離開后，也不允許來自其他國家的武裝部隊進入。在行動上，美國為維護其在太平洋島國的戰(zhàn)略利益有兩個傳統(tǒng)，一方面拒絕來自可能破壞該地區(qū)和平與安寧的其他國家部隊進入；另一方面長期使用在太平洋島國設立的軍事基地。

作為一項與太平洋島國交往的政治策略，美國努力處理好以下三方面的關系：一是確保與“自由聯(lián)系國”長期維系特殊的政治外交關系，二是處理好與南太平洋地區(qū)大國的利益關系，三是協(xié)調好與南太平洋地區(qū)的區(qū)域組織的合作關系，“決心作為對話伙伴加強與太平洋島國論壇接觸”，“確定區(qū)域目標的優(yōu)先次序，促進共同利益?！边@三點是美國在太平洋島國執(zhí)行“戰(zhàn)略拒止”的政策杠桿，在拜登政府體現(xiàn)為“綜合威懾”，即將“各種能力緊密結合起來，以說服潛在對手，他們采取敵對行動的代價將高于收益”。

為了鞏固與太平洋島國的伙伴關系，使之服膺美國“戰(zhàn)略拒止”政策，政治上，美國首次制定太平洋島國戰(zhàn)略和“２１ 世紀美國—太平洋島國伙伴關系路線圖”，先后出臺２０２１ 年《國家安全臨時戰(zhàn)略》、２０２２ 年《美國國家安全戰(zhàn)略》和《美國—太平洋伙伴關系宣言》，強調了“藍色太平洋伙伴”倡議的成員國只能是太平洋島國、美國的盟國及其伙伴國家；經濟上要求包括太平洋島國在內的印太國家減少對中國供應鏈的依賴；安全上，主要依賴于美英澳三邊安全伙伴關系（ＡＵＫＵＳ）、“五眼聯(lián)盟”（ＦＶＥＹ）的機制化合作，并通過“四方安全對話”機制（ＱＵＡＤ），與日本、印度和澳大利亞等伙伴國家提升“印太戰(zhàn)略”的集體行動效能。

二、戰(zhàn)略文化驅動下美國對太平洋島國的路徑選擇

美國制定決策和戰(zhàn)略選擇，深受其戰(zhàn)略文化這一國家層次變量的影響，是推動美國行動“隱形而強大”的力量?！懊绹狻边@一戰(zhàn)略文化是美國制定對外戰(zhàn)略思想的核心。二戰(zhàn)結束后，美國在國內外事務中的界限變得愈發(fā)模糊?；诤嗬碚摚窖髰u國在地緣政治上對美國具有極為重要的戰(zhàn)略意義。因此，美國在不同的歷史時期，積極強化與太平洋島國的多邊與雙邊政治聯(lián)系，不斷拓展其對外關系網絡。盡管太平洋島國地區(qū)的軍事和政治價值遠超其經濟價值，美國在長期保持太平洋地區(qū)的軍事優(yōu)勢的同時，也充分考慮到這些島國在“第二島鏈”中的戰(zhàn)略位置及其與關島基地的地理鄰近性。在“有限干預”戰(zhàn)略文化的框架下，美國避免直接介入太平洋島國的內政，轉而通過經濟援助、教育支持和公共外交等手段，在該地區(qū)深化美國的政治意志和文化影響。從根本上說，受“戰(zhàn)略拒止”文化的影響，美國參與國際事務時旨在追求排他性利益。即便太平洋島國位于“世界島”的邊緣地帶，遠離美國的戰(zhàn)略核心，美國仍然不允許中國的軍事力量或政治影響靠近其本土或海外領土。因此，在太平洋島國的策略和行動中，美國始終追求絕對收益，展現(xiàn)出零和博弈特征。正是由于其獨特的戰(zhàn)略文化，美國在與太平洋島國的互動中采取了特殊的路徑選擇。

２．１ 在區(qū)域合作框架下推進政治外交關系

出于對地區(qū)特性和國家利益的考量，美國對太平洋島國采取了雙軌外交策略。一方面，通過首腦會晤強化高層關系，直接應對重大國際議題；另一方面，深化多邊和雙邊合作，從擴大地區(qū)組織影響力到設立新的外交機構。這些舉措不僅加深了與太平洋島國的合作，也提升了美國在該區(qū)域的戰(zhàn)略地位。

（１） 發(fā)揮首腦外交獨特作用

由于首腦外交可以避開外交上糾纏不清的技術細節(jié)，還可以通過個人之間的情誼，調和甚至一定程度上化解國家之間的矛盾，使得首腦外交在國際上具有獨特的地位。

冷戰(zhàn)時期，太平洋島國并不是美國對外政策優(yōu)先考慮的對象，之前也沒有與太平洋島國領導人舉行過官方的首腦會晤。直到冷戰(zhàn)后期，時任美國總統(tǒng)喬治·布什于１９９０ 年在夏威夷舉行美國—太平洋島國峰會，與太平洋島國領導人首次舉行集體會晤。奧巴馬在２０１１ 年和２０１６ 年兩次與太平洋島國領導人舉行集體會晤，在會議上表示將積極履行《巴黎協(xié)定》的關鍵承諾和義務，對太平洋島國尤為關注的氣候變化和海洋環(huán)境問題給予政策和融資支持，并與太平洋島國在打擊跨國犯罪、非法捕撈等領域展開合作。在特朗普執(zhí)政時期，美國政策重心轉向與中國的戰(zhàn)略競爭，在太平洋島國實施安全、發(fā)展與治理多維策略。為此，特朗普于２０１９ 年與“自由聯(lián)系國”領導人圍繞太平洋地區(qū)的安全合作舉行集體會晤，在會議上重申了太平洋島國中的戰(zhàn)略支點國家對于美國“印太安全治理”的作用。

拜登政府著重強化了與太平洋島國在共同“抵御２１ 世紀跨國威脅”方面的區(qū)域合作的韌性，并致力于提升應對非傳統(tǒng)安全問題的能力。這一時期，美國于２０２２ 年和２０２３ 先后兩次舉行美國—太平洋島國峰會。期間，美國特別關注與太平洋島國在價值觀和經濟方面的緊密聯(lián)系，繼續(xù)擴大與太平洋島國的合作范圍。

（２） 擴展在太平洋島國的對外關系網絡

美國尤為重視與南太平洋地區(qū)組織的戰(zhàn)略對接，以提升區(qū)域影響力。自１９７７ 年起，美國國會議員及州政府高層官員便開始對太平洋島國進行一系列工作訪問，從而開啟了與這些島國的雙向業(yè)務交流與合作。美國國際開發(fā)署在斐濟開設了太平洋區(qū)域辦事處，并將美國駐斐濟領事辦公室升級為駐斐濟大使館，美國國務院的東亞及太平洋事務局辦公室權限也同步升級。

一方面，美國在２０２２ 年９ 月的首屆美國—太平洋島國峰會上首次承認太平洋島國論壇作為南太平洋地區(qū)的核心地位。更重要的是，為了與太平洋島國建立“有效、開放和誠實的關系，以及基于相互問責和尊重的包容和持久的伙伴關系”，拜登政府啟動了美國有史以來第一個關于太平洋島國的“太平洋伙伴關系戰(zhàn)略”（Ｐａｃｉｆｉｃ Ｐａｒｔｎｅｒｓｈｉｐ Ｓｔｒａｔｅｇｙ），首次向太平洋島國論壇派駐特使以協(xié)調美國與論壇秘書處及成員國關系。在２０２３ 年９ 月２５ 日的第二屆美國—太平洋島國峰會上，美國總統(tǒng)拜登又宣布向太平洋島國論壇提供５０ 萬美元加強該論壇的組織能力，深化與論壇的合作關系。

另一方面，美國通過認可主權并建立外交機構，加強了其在太平洋島國的外交布局和雙邊關系。美國于２０２２ 年首次承認了庫克群島和紐埃的主權地位，于２０２３ 年５ 月在所羅門群島、湯加設立使館，同年８ 月在斐濟設立美國國際開發(fā)署太平洋區(qū)域代表團，以加強美國與太平洋島國政策溝通與協(xié)調，并計劃于２０２４ 年在瓦努阿圖、庫克群島和紐埃設立使館，在巴布亞新幾內亞設立國家代表處。

２．２ 實施全面而多元的對外援助

美國對太平洋島國的對外援助路徑選擇既全面又多元，不僅通過實施傳統(tǒng)的軍事支持和地緣政治行動，加強了在太平洋島國的存在，而且正通過擴大財政和技術援助，支持太平洋島國的發(fā)展，鞏固并深化其在該地區(qū)的影響力和戰(zhàn)略地位。

（１）支持太平洋島國的漁業(yè)管理與海洋資源開發(fā)

《南太平洋金槍魚條約》和與太平洋島國論壇漁業(yè)局簽訂的相關經濟援助協(xié)定一直是美國與太平洋島國合作的基石。小布什政府承諾向《南太平洋金槍魚條約》締約國每年提供１ ８００萬美元用于經濟發(fā)展。近十年來，美國支持南太平洋地區(qū)的區(qū)域組織在漁業(yè)管理方面發(fā)揮更重要的作用。作為“印太戰(zhàn)略” 的“太平洋承諾”（Ｔｈｅ Ｐａｃｉｆｉｃ Ｐｌｅｄｇｅ）的一部分，美國國際開發(fā)署于２０２０ 年為太平洋美洲基金提供１ ０００ 萬美元以制定和實施應對太平洋島國發(fā)展挑戰(zhàn)解決方案，并向南太平洋區(qū)域漁業(yè)活動提供２００萬美元，以建立漁業(yè)監(jiān)測、控制和監(jiān)視系統(tǒng)，并計劃在未來十年內，與太平洋島國論壇漁業(yè)局簽訂總價值６ ０００ 萬美元的新經濟援助協(xié)議。此外，美國于２０２３ 年９ 月在“藍色太平洋伙伴關系”（ＰＢＰ）框架下，提供５００ 萬美元用于資助漁業(yè)和海洋科學船，支持西太平洋漁業(yè)委員會對該地區(qū)金槍魚資源的可持續(xù)管理。

（２）增強太平洋島國應對氣候變化的能力

在全球氣候變化議題上，美國與太平洋島國自冷戰(zhàn)結束后的合作集中于減輕海平面上升所引發(fā)的自然災害對島國的經濟和社會影響。繼奧巴馬之后，拜登政府繼承并加強了此方面的國際合作承諾，尤其是在２０２１ 年重返《巴黎協(xié)定》后，２０２２ 年９ 月首屆美國—太平洋島國峰會上提出了更為全面和具體的氣候變化應對措施。與往屆政府相比，拜登政府的主要貢獻在于首次制定了“２１ 世紀美國—太平洋島嶼伙伴關系路線圖”，這不僅是對太平洋島國氣候行動的具體支持，也是美國在該地區(qū)戰(zhàn)略布局的一部分。２０２３ 年９ 月的第二屆峰會上，美國進一步承諾投入８００ 萬美元以改善太平洋島國的災害信息服務，及１ ２２０ 萬美元增強區(qū)域備災能力，覆蓋諸如氣候適應、清潔能源轉型、海洋資源管理、早期預警系統(tǒng)和氣候融資等領域。這一系列行動將“太平洋伙伴關系戰(zhàn)略”融入更廣泛的“印太戰(zhàn)略”中，展示了美國在氣候變化應對和區(qū)域合作中的領導地位。此外，美國鼓勵盟國及價值觀認同的伙伴國家加入，共同構建“藍色太平洋伙伴關系”，與太平洋島國論壇的《２０５０ 年藍色太平洋大陸戰(zhàn)略》保持一致，共同面對氣候挑戰(zhàn)。

（３）協(xié)助太平洋島國應對流行性疾病

巴布亞新幾內亞是南太平洋地區(qū)艾滋病發(fā)病率最高的國家。美國國際開發(fā)署與巴新政府及民間組織合作，提高患者的存活率，抑制患者體內的病毒載量，幫助創(chuàng)建政府與社會融資支持的艾滋病診療體系。２０２０ 年初新冠肺炎疫情暴發(fā)后，美國通過“新冠肺炎疫苗實施計劃”（ＣＯＶＡＸ）、“ 四方疫苗伙伴關系” （ ｔｈｅ ＱｕａｄＶａｃｃｉｎｅ Ｐａｒｔｎｅｒｓｈｉｐ）和“ＣＯＶＩＤ－１９ 全球行動計劃”（Ｔｈｅ ＣＯＶＩＤ－１９ Ｐａｎｄｅｍｉｃ Ｐｒｉｏｒｉｔｉｚｅｄ ＧｌｏｂａｌＡｃｔｉｏｎ Ｐｌａｎ ｆｏｒ Ｅｎｈａｎｃｅｄ Ｅｎｇａｇｅｍｅｎｔ）向太平洋島國中的１２ 個國家提供新冠疫苗。截至２０２２年９ 月１０ 日，美國向太平洋島國提供了約７４ 萬劑次疫苗和５ ７００ 萬美元的物資援助，幫助改善了６００ 個偏遠地區(qū)的衛(wèi)生基礎設施，培訓了４ ５００多名衛(wèi)生工作者，并承諾未來將免費向“自由聯(lián)系國”提供所需疫苗。

（４）提升太平洋島國跨國犯罪打擊能力

由于斐濟、湯加等太平洋島國的地理位置介于毒品主要生產地和利潤豐厚的毒品市場之間，因此國際販毒集團將這些國家視為毒品販運到澳大利亞和新西蘭的中轉站。為此，美國于２０２３ 年提供３００ 萬美元用于加強斐濟、基里巴斯、薩摩亞和瓦努阿圖的邊境官員培訓，提升港口設施能力，部署機場安檢設備，從而增強這些國家在港口安全、海關管理、打擊販運和反洗錢方面的綜合能力。除此之外，美國協(xié)助太平洋島國打擊人口販運活動，以實現(xiàn)其促進該地區(qū)善治和保護人權目標。自２０１７ 年以來，美國為太平洋島國打擊人口販運活動提供了近１５０萬美元的資金。２０２２ 年９ 月，美國向太平洋島國論壇提供８０ 萬美元用于開展為期五年的打擊人口販運活動。巴布亞新幾內亞長期被國際販毒集團當作毒品過境地，美國國際麻醉品和執(zhí)法事務局與巴布亞新幾內亞于２０２２ 年９ 月開展“巴布亞新幾內亞打擊網絡犯罪”項目，打擊國際販毒以及對婦女和兒童進行性剝削和販運等犯罪活動。

２．３ 塑造美國的正面國際形象

國家運作的交流項目是公共外交最著名的組成元素。④ 美國在太平洋島國的公共外交活動體現(xiàn)在教育援助，尤其是國際教育交流與合作、為民生項目提供資金和技術支持，以及發(fā)揮媒體作用提升國家形象三個方面。

（１）開展國際教育交流與合作

美國在太平洋島國的國際教育交流與合作項目范圍涵蓋了民主治理、社會正義、氣候變化、公民政治參與、技術創(chuàng)新和可持續(xù)發(fā)展等多個領域。作為美國定向援助對象，南太平洋大學（ＵＳＰ）被授權使用美國國家航空與航天局的衛(wèi)星開展科研項目，美國國際開發(fā)署提供１ ３００萬美元，資助南太平洋大學與夏威夷大學、康奈爾大學合作開展南太平洋區(qū)域農業(yè)發(fā)展項目，亞洲基金會資助美國藥學院、夏威夷大學與南太平洋大學開展短期交流。美國還致力于培養(yǎng)接受美國教育和思想的學生，在２０２３ 年設立了價值３００ 萬美元的獎學金項目，依托美國南太平洋獎學金計劃（Ｕ．Ｓ． Ｓｏｕｔｈ Ｐａｃｉｆｉｃ ＳｃｈｏｌａｒｓｈｉｐＰｒｏｇｒａｍ）、富布賴特計劃和全球本科生交流計劃（Ｇｌｏｂａｌ Ｕｎｄｅｒｇｒａｄｕａｔｅ Ｅｘｃｈａｎｇｅ Ｐｒｏｇｒａｍ） 為太平洋島國本土學者前往美國提供資助，由美國新聞處負責的國際學生交流項目也在同步實施。

（ ２）支持當?shù)乜茖W研究項目

美國國際語言暑期學院（ＳＩＬ Ｉｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌ）的南太平洋地區(qū)項目以及太平洋共同體負責實施的婦女發(fā)展、醫(yī)療健康、漁業(yè)管理提供資金支持，而且為科學研究員項目（ＥＳＦ）、太平洋島嶼森林恢復倡議（ＰＩＦＲＩ）、氣候研究員計劃和太平洋島嶼專業(yè)研究員方案提供技術支持。美國國務院還將資助“自由聯(lián)系國”和基里巴斯參與美國農業(yè)部舉辦的年度生物安全講習班，旨在提升這些島國預防、識別及根除入侵物種的能力，有效管理并減少對當?shù)厣鷳B(tài)和人口的影響。

（３）提高媒體投資力度

媒體是太平洋島國文化知識和信息共享的重要組成部分。數(shù)據(jù)顯示，在太平洋島國的媒體中，對美國報道的正面與負面評價之比為１ ∶ ４。這意味著，平均每條關于美國的新聞報道中，將包含一條正面評價和四條負面評價。美國與當?shù)孛襟w合作，提升在太平洋島國的正面形象。作為美國國際開發(fā)署在太平洋島國開展的１２ 個項目之一，“加速影響項目”已向該地區(qū)的相關受益者提供了４００ 萬美元的援助資金。同時，美國正加大對太平洋島國獨立媒體的資金投入。面對２０１５ 年瑙魯政府以及隨后巴布亞新幾內亞、所羅門群島、斐濟等國實施的Ｆａｃｅｂｏｏｋ 禁令，美國深感在太平洋島國強化其國家形象的必要性。為此，美國計劃投入１８ 萬美元，專門用于支持太平洋島國本土的獨立媒體機構，包括為其提供內容制作和市場營銷的專業(yè)培訓。另外，美國聚焦于太平洋島國數(shù)字媒體硬件建設，國際開發(fā)署于２０２３ 年投資２００萬美元并計劃額外投入高達１ ２００ 萬美元，用于鋪設連接所有太平洋島國的海底電纜，并加快衛(wèi)星技術的部署，協(xié)助從３Ｇ－４Ｇ 基礎設施向５Ｇ 的過渡，加速太平洋島國數(shù)字化轉型。

２．４ 加強與太平洋島國的安全合作

在安全領域，美國持續(xù)聚焦于與其緊密相連的太平洋地區(qū)，主動加強與太平洋島國的安全合作。這種合作主要涉及軍事協(xié)助、情報共享、反恐作戰(zhàn)等方面，旨在提升該地區(qū)的穩(wěn)定性和安全性。同時，美國通過這種安全合作，努力維護其在太平洋島國的戰(zhàn)略利益和影響力。這種安全合作不僅有助于太平洋島國提高自身的防御能力，更有助于美國在這一關鍵地區(qū)實現(xiàn)其長期的戰(zhàn)略目標。

（１）資助銷毀未爆炸彈藥

自２００９ 年以來，美國國務院通過常規(guī)武器銷毀計劃為太平洋島國銷毀二戰(zhàn)時期的未爆彈藥和遺留武器提供資金援助。美國在太平洋島國投入４２０ 萬美元處理未爆炸彈藥，以增強區(qū)域安全和促進發(fā)展。其中，１００ 萬美元用于所羅門群島的未爆炸彈，在斐濟培訓了１５ 名軍事人員，在帕勞清理了１ ２７６ 件未爆炸彈藥，并響應巴布亞新幾內亞請求，在當?shù)夭渴鹆宋幢◤椝帒表憫筷牎?/p>

（２）提供軍事業(yè)務培訓

在“印太戰(zhàn)略”框架下，美國國務院安全援助辦公室制定了外國軍事融資和國際軍事教育和培訓計劃，用于提高太平洋島國的海權意識、應對氣候變化能力和保護其海上邊界利益的能力。一方面美國致力于培養(yǎng)“未來軍事領導人”， ２０１８—２０２３ 年期間，美國向斐濟、湯加和巴布亞新幾內亞提供了逾２００ 萬美元的國際軍事教育與訓練（ＩＭＥＴ）資金。通過國際軍事教育與訓練項目，共有４３ 名斐濟、１６ 名湯加和２５名巴布亞新幾內亞學生在美國軍事教育機構接受了專業(yè)培訓。另外，自２０１７ 年以來，美國海岸警衛(wèi)隊多次與太平洋島國舉辦聯(lián)合演習并提供海上安全培訓。

（３）將太平洋島國納入伙伴關系網絡

美國通過深化與太平洋島國的合作，強化“印太戰(zhàn)略”，以保障其區(qū)域“航行自由”并鞏固戰(zhàn)略優(yōu)勢。特朗普政府于２０１９ 年６ 月發(fā)布的《自由開放的印太戰(zhàn)略》指出，“印太戰(zhàn)略”需要依賴合作伙伴的軍事網絡，以維護美國海軍在印太地區(qū)的“航行自由”。拜登政府于２０２１ 年３ 月發(fā)布了《臨時國家安全戰(zhàn)略指導》，又進一步明確將加強與太平洋島國的伙伴關系。美國印太司令部司令菲利普·戴維森表示，太平洋島國對于美國進行軍事力量戰(zhàn)略投送和開展軍事訓練，推進美國“重新獲得優(yōu)勢”的計劃具有至關重要的作用。為此，美國注重提升不設常備軍的太平洋島國的自主防御能力。一方面，美國于２０２１ 年向基里巴斯、圖瓦盧、斐濟、湯加和巴新各提供５０ 萬美元用于警察部隊的訓練，并額外提供武器裝備。另一方面，強化“自由聯(lián)系國”的戰(zhàn)略支點作用。自《自由聯(lián)系條約》簽訂以來，美國每年向“自由聯(lián)系國”提供約１ 億美元用于防務力量建設。除此之外，美國國防部于２０２１ 年計劃擴大在“自由聯(lián)系國”的官方代表權和安全合作辦事處的權限，將雙方安全合作的范圍從傳統(tǒng)安全擴展到打擊販毒和人口販運等非傳統(tǒng)安全領域。

三、美國對太平洋島國策略與路徑的局限性

近年來，美國將南太平洋地區(qū)提升為“戰(zhàn)略重點”區(qū)域，增加對太平洋島國的國際發(fā)展援助和投資合作項目數(shù)量，加快基礎設施建設，促進當?shù)厣鐣姆ㄖ魏兔裰髦卫?。即便如此，美國對太平洋島國戰(zhàn)略選擇與行動仍收效甚微。

第一，受“美國例外”因素的影響，美國對于太平洋島國的發(fā)展問題缺乏足夠的明確認識。對太平洋島國而言，美國一方面缺乏對于這些國家發(fā)展需求、愿景、目標及最佳實踐的連貫認知基礎，也未形成明確的指導性理論框架，其政策主要是一系列應對氣候變化、生物多樣性保護、公共衛(wèi)生治理、自然災害應急準備，以及基于市場的私營部門投資等問題的行動建議。另一方面，美國在太平洋島國及其周邊地區(qū)單方面增強軍事部署，加劇了該區(qū)域的對抗風險。美國的“印太戰(zhàn)略”旨在加強與盟國在地區(qū)安全上的合作，擴大其在該區(qū)域已然強大的軍事影響力，并在可能的情況下削弱中國的經濟和軍事實力。２０２１ 年９ 月，美國與英國和澳大利亞達成關于支持澳大利亞采購核動力潛艇等內容的協(xié)議，該協(xié)議旨在“抗衡中國在太平洋地區(qū)的軍力增長”，幫助澳大利亞掌握核技術，擁有相對獨立的生產能力。這種尋求更大規(guī)模的核擴散行為也預示著美國在太平洋島國及周邊區(qū)域的軍事存在方式顯著升級。澳大利亞前總理保羅·基廷（Ｐａｕｌ Ｋｅａｔ?ｉｎｇ）指出，中國從未在實際上對美國構成“威脅”，而是它在南太平洋地區(qū)的存在對美國的霸權地位構成了挑戰(zhàn)。

除增加兵力部署外，美國加快構筑地區(qū)安全機制的舉措也同樣引起了太平洋島國的質疑。太平洋島國將“四方安全對話”視為美國主導的地區(qū)安全機制，并認為其“民主弧線”戰(zhàn)略將該地區(qū)島國納入其范疇。此觀點進一步延伸至對美國傳統(tǒng)合作伙伴的政策，如新西蘭的“太平洋重置” 計劃（Ｐａｃｉｆｉｃ Ｒｅｓｅｔ） 和澳大利亞的“太平洋升級”計劃（Ｐａｃｉｆｉｃ Ｓｔｅｐ Ｕｐ），都被視為是“新殖民主義”政策的延續(xù)?；锇退箍偨y(tǒng)塔內蒂·馬茂（Ｔａｎｅｔｉ Ｍａａｍａｕ）指出，美國在處理與太平洋島國的關系時并未展現(xiàn)出平等，其建立的地區(qū)安全體系削弱了太平洋島國為實現(xiàn)南太平洋地區(qū)無核化所做的努力。此外，他強調，太平洋島國正面臨被卷入非自主制定的軍事化戰(zhàn)略，應對非本土威脅，進而影響其重要的發(fā)展倡議。盡管部分太平洋島國接受美國在南太平洋地區(qū)的安全主張，但這種接受很大程度上是源于對美國增加援助資金的期望?！懊绹狻钡膽?zhàn)略文化，導致美國對威脅的判斷標準過于寬泛，高估了假想性的外部威脅，低估了執(zhí)行過程中的困難。

第二，受“有限干預”因素影響，美國戰(zhàn)略目標的理想化、簡單化、絕對化傾向嚴重，往往缺乏歷史感且無視戰(zhàn)略文化差異。戰(zhàn)略文化是美國對太平洋島國戰(zhàn)略選擇與行動路徑依賴的深層根源。美國的戰(zhàn)略文化帶有鮮明的單邊性特征，基于“不同地域的人民在本質上與美國人相似，在特定的環(huán)境下會以類似的方式作出反應”的假設，使得美國在處理太平洋島國事務時，未能考慮其中的復雜性，導致其解決問題的方法簡單化。由于角色身份依賴于文化，因此美國在處理與太平洋島國的關系時，忽略了這些島國對于來自美國的小型援助項目的認識和期望，導致美國在構建與這些島國的機制化關系方面效果不佳。這種情況在援助項目的后續(xù)維護中尤為明顯。對于太平洋島國來說，國際發(fā)展援助是其重要的經濟來源，其人均受援助額度已超過世界上任何其他地區(qū)。美國原計劃在太平洋島國組建由雙方共同出資支持的技術顧問團隊以保證援助資金的有效使用和項目建設，但是太平洋島國難以承受此項開支。為此，圖瓦盧政府宣布暫停每年進行的例行輪換，以減輕政府為國外技術人員提供食宿的經濟負擔。到２０２１ 年，美國在太平洋島國推進的關于實現(xiàn)聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標的１７ 個項目進展緩慢。另一方面，美國在提供援助時常常忽視受援國的實際需求，過分關注經濟成本問題。例如，在２００６ 年的瓦努阿圖公路援建項目中，美國原計劃投資６ ６００ 萬美元以實施１１ 個項目。但在項目執(zhí)行過程中，由于成本估算不足和預算控制問題，美國最終決定大幅削減計劃，僅保留２ 個項目。項目完成后，瓦努阿圖政府面臨財政困難，難以承擔美國技術團隊所需的高額維護費用。加之當?shù)剡\營管理機構能力有限，技術人員配備不足，導致該項目部分路段由于長期缺乏必要的保養(yǎng)維護，已出現(xiàn)嚴重損壞。

第三，受“戰(zhàn)略拒止”因素影響，美國的地區(qū)安全主張未能獲得廣泛支持。近年來，《自由聯(lián)系條約》逐漸演變?yōu)橄拗泼绹c太平洋島國關系發(fā)展的關鍵因素。隨著太平洋島國對是否續(xù)簽該條約進行權衡，及美國考慮是否為此增加對這些國家的經濟援助，“戰(zhàn)略拒止”原則限制了美國在戰(zhàn)略決策和行動上的靈活性。

馬紹爾群島雖然與美國于２０２３ 年續(xù)簽《自由聯(lián)系條約》，但是雙方圍繞賠償問題產生的利益分歧仍將長期存在。冷戰(zhàn)時期，美軍在１９４６年至１９５８ 年間在“自由聯(lián)系國”附近海域進行了６７ 次核試驗，導致馬紹爾群島的埃尼威塔克環(huán)礁和比基尼環(huán)礁島民受到嚴重的放射性損傷，美國為此支付超過６ 億美元用于對島民的重新安置、康復和醫(yī)療保健費用。但是在２０２２年９ 月舉行的美國—太平洋島國峰會上，馬紹爾群島領導人暫停了關于《自由聯(lián)系條約》續(xù)約的談判并要求美國承擔因核污染導致的持續(xù)的環(huán)境、公共衛(wèi)生問題和其他福利問題，美國拒絕承擔全部責任，成為當前美國與馬紹爾群島《自由聯(lián)系條約》續(xù)簽談判的障礙?！蹲杂陕?lián)系條約》規(guī)定美國向“自由聯(lián)系國”提供的經濟援助主要以贈款和向契約信托基金的捐贈形式進行。條約到期后，信托基金將成為“自由聯(lián)系國”主要的資金來源。然而，鑒于中國近年來在太平洋島國增強了其援助力度，美國擔憂中國可能在條約到期后，向“自由聯(lián)系國”提供資金援助，以填補信托基金和島國財政需求的差額，從而削弱美國在這些國家的控制力和影響力。盡管如此，美國目前除了增加經濟援助外，似乎缺乏更有效的政策手段，限制了其在戰(zhàn)略和行動上的調整空間。

為保持對華競爭的戰(zhàn)略優(yōu)勢，降低援助成本，拜登政府拉攏澳大利亞、日本、新西蘭、英國參與構建“支持太平洋地區(qū)的繁榮、復原力和安全”的“藍色太平洋倡議”伙伴關系。即便如此，美國在經濟和安全領域開展的小多邊合作存在自身的局限，其未來發(fā)展的深度和廣度將受到限制。這是因為不同于傳統(tǒng)聯(lián)盟，拜登政府對華圍堵復合聯(lián)盟體系是半封閉半開放的動態(tài)機制安排，以功能性議題合作為導向，聯(lián)盟成員的行為具有模糊性和不可預期性，且內部結構松散，聯(lián)盟成員的協(xié)調能力有限，難以避免集體行動困境，容易被外部力量稀釋。

四、結 語

美國在太平洋島國體現(xiàn)的戰(zhàn)略文化，深植于歷史與地理的雙重維度。這種文化形成了一種獨特的戰(zhàn)略思維。在“美國例外”的理念下，美國加強了對太平洋島國的政治和軍事影響，并通過“有限干預”，避免過度干預太平洋島國所處地區(qū)事務及各國內部紛爭。同時，美國強調以“戰(zhàn)略拒止”維護其在區(qū)域內的利益。然而，自冷戰(zhàn)以來，美國對太平洋島國的發(fā)展問題始終認知不足，戰(zhàn)略目標理想化、簡單化、絕對化傾向嚴重，缺乏歷史感以及無視戰(zhàn)略文化差異，導致其單方面提出的地區(qū)安全主張未獲得太平洋島國的廣泛支持。雖然美國近年來提高了援助規(guī)模，致力于與太平洋島國建立基于“共同價值觀”的伙伴關系，但收效甚微。根本原因在于，這種戰(zhàn)略文化深陷舊型國際關系和冷戰(zhàn)思維的窠臼，在強調美國的價值觀和利益時，忽視了太平洋島國的實際需求和愿望，導致策略上的片面性，過分依賴軍事存在的同時，忽視了經濟和文化合作的重要性。因此，美國對太平洋島國的戰(zhàn)略文化，雖然基于其歷史和地理考量，采取了“戰(zhàn)略拒止”“有限干預”等方式，但由于忽視該地區(qū)復雜政治生態(tài)，過分偏重單一戰(zhàn)略目標，其結果必然會損害與太平洋島國的戰(zhàn)略協(xié)作。這種戰(zhàn)略文化的局限性，不僅降低了其區(qū)域政策的有效性，還將對美國保持其長期戰(zhàn)略優(yōu)勢構成不利影響。

責任編輯 邵雯婧