利益嵌入與制度效能：提升制度執(zhí)行力的行動(dòng)主義路向

陳振明 黃子玉

摘要：制度執(zhí)行力體現(xiàn)在制定、執(zhí)行、監(jiān)督和評(píng)估等制度建構(gòu)行動(dòng)中。利益是貫穿制度執(zhí)行力的重要影響因素，也是檢視制度執(zhí)行力的重要視角。具體而言，政治利益是制度執(zhí)行的合法性前提，協(xié)調(diào)多元利益關(guān)系是影響制度執(zhí)行的基礎(chǔ)環(huán)境，追求利益平衡是提升制度執(zhí)行力的實(shí)現(xiàn)形式。在制度實(shí)踐中，制度實(shí)現(xiàn)要充分關(guān)照以人民為中心的利益相關(guān)者群體，消解利益關(guān)系形成的多重制度困局，利用有效的激勵(lì)手段消解多重利益主體之間形成的利益共謀現(xiàn)象。為提升制度執(zhí)行力的制度效能，必須維護(hù)政治利益的公共性，實(shí)現(xiàn)制度公平公正；協(xié)調(diào)多方利益關(guān)系，營(yíng)造制度執(zhí)行的良好環(huán)境；實(shí)現(xiàn)多元利益的平衡，確保制度有效執(zhí)行；建構(gòu)激勵(lì)相容的政策體系，優(yōu)化制度執(zhí)行的動(dòng)力機(jī)制。

關(guān)鍵詞：利益；制度執(zhí)行力；政治利益；利益平衡

作者簡(jiǎn)介：陳振明（1959-），男，廣東潮州人，教育部“長(zhǎng)江學(xué)者”特聘教授、廈門(mén)大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院博士生導(dǎo)師，主要從事公共政策等相關(guān)研究；黃子玉（1996-），女，河南淮濱人，廈門(mén)大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院博士生，主要從事政策分析等相關(guān)研究。

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目（20ZDA108）

中圖分類(lèi)號(hào)：D630文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：10002359（2024）02001507收稿日期：20231012

黨的二十大報(bào)告指出，新時(shí)代十年，我國(guó)在許多領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了歷史性變革、系統(tǒng)性重塑、整體性重構(gòu)，中國(guó)特色社會(huì)主義制度更加成熟更加定型。隨著黨的政治建設(shè)不斷加強(qiáng)，中央頂層設(shè)計(jì)不僅在制度建設(shè)上趨于系統(tǒng)完備，而且各項(xiàng)決策部署得到有力執(zhí)行，制度執(zhí)行力不斷提升。制度的生命力在于執(zhí)行，衡量評(píng)價(jià)制度的效能不僅要看制度本身的質(zhì)量，更要看制度執(zhí)行的結(jié)果。然而，與人民對(duì)制度績(jī)效的期待相比照，諸多領(lǐng)域的制度執(zhí)行尚需加強(qiáng)，研究制度執(zhí)行力成為制度建設(shè)的重要內(nèi)容。

一、問(wèn)題的提出

制度是人類(lèi)文明發(fā)展到特定階段的必然產(chǎn)物。諾斯認(rèn)為：“制度是一個(gè)社會(huì)的游戲規(guī)則，或更規(guī)范地說(shuō)，它們是為決定人們的相互關(guān)系而人為設(shè)定的一些約束?！敝匦抡J(rèn)識(shí)制度運(yùn)作的規(guī)律，挖掘這些約束的“實(shí)施特性”和“制度密碼”顯得大有裨益。從制度的生成過(guò)程來(lái)看，制度包括制度制定、制度執(zhí)行和制度評(píng)估等基本環(huán)節(jié)。制度執(zhí)行力貫穿于制度執(zhí)行的全過(guò)程，主要指制度在特定的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境中得以貫徹實(shí)施的程度，是制度被落實(shí)的執(zhí)行強(qiáng)制力、執(zhí)行能力和執(zhí)行效力的綜合體現(xiàn)。制度執(zhí)行力是評(píng)價(jià)制度被遵守和執(zhí)行的基本依據(jù)，從關(guān)注制度本身轉(zhuǎn)向關(guān)注制度執(zhí)行，是研究制度的基本邏輯起點(diǎn)。一項(xiàng)制度是否有效，首先依賴(lài)于制度本身的質(zhì)量，但關(guān)鍵要看被遵守和執(zhí)行的情況。在制度執(zhí)行中，人們更傾向于用效能來(lái)理解制度執(zhí)行力。這是因?yàn)?，效能?lái)自制度制定主體法定的權(quán)威，是一種迫使客體服從的支配力量，來(lái)自制度執(zhí)行主體的知識(shí)、技術(shù)，更多強(qiáng)調(diào)了制度主體單方面的影響?？梢?jiàn)，效能特指制度執(zhí)行的水平和效果，是通過(guò)對(duì)制度客體和利益關(guān)系的規(guī)范和調(diào)節(jié)來(lái)實(shí)現(xiàn)制度目標(biāo)的過(guò)程。就此而言，制度執(zhí)行力是主體、客體和環(huán)境相互作用的結(jié)果，反映了特定的社會(huì)關(guān)系和利益關(guān)系。

毋庸贅言，利益是影響人類(lèi)行為選擇的根本原則。所謂利益，就是基于一定生產(chǎn)基礎(chǔ)獲得的社會(huì)內(nèi)容和特性需要。用利益分析政治生活和決策過(guò)程由來(lái)已久。亞里士多德認(rèn)為：“政治學(xué)術(shù)是所有的技術(shù)和科學(xué)中最重要的，其目的在于人間的至善。善在政治學(xué)領(lǐng)域就是公正，而公正則以提高公共利益為目的?！睋?jù)此觀點(diǎn)，維護(hù)公共利益是制度對(duì)正義追求的實(shí)質(zhì)。而后，研究者對(duì)利益的理解從公共利益擴(kuò)大到個(gè)人和群體利益。利益集團(tuán)理論成為利用利益分析政治現(xiàn)象和公共政策的代表，形成了個(gè)體利益、群體利益和公共利益三維互動(dòng)的分析框架，對(duì)理解公共政策制定和執(zhí)行提供了有益借鑒。

美國(guó)學(xué)者邁克爾·羅斯金指出，政府的政策是眾多利益集團(tuán)相互競(jìng)爭(zhēng)的產(chǎn)物，而這些利益集團(tuán)代表了社會(huì)中的各種利益。王浦劬是國(guó)內(nèi)較早研究利益政治的學(xué)者，他認(rèn)為，利益是一切社會(huì)政治組織及其制度的基礎(chǔ)，利益關(guān)系是人們結(jié)成政治關(guān)系的出發(fā)點(diǎn)，是各種社會(huì)關(guān)系形成的基礎(chǔ)和條件。學(xué)者關(guān)于利益分析的觀點(diǎn)，奠定了制度執(zhí)行力的思想基礎(chǔ)。具體而言，民眾選擇遵守制度，不是出于對(duì)制度的偏愛(ài)，而是對(duì)利益的考量?！霸谒羞M(jìn)行的推論中，把行為者的行為說(shuō)得最清楚的莫過(guò)于行為的利益。”制度因問(wèn)題而起、因需要而生，不能滿(mǎn)足人和社會(huì)需要的制度在實(shí)踐中是毫無(wú)意義的。任何制度都具有利益屬性，在面對(duì)制度執(zhí)行中產(chǎn)生的利益主體間復(fù)雜利益關(guān)系時(shí)，如何協(xié)調(diào)利益矛盾，建立有效的利益激勵(lì)機(jī)制，都影響著制度執(zhí)行的有效性。

二、利益分析與制度執(zhí)行：理解執(zhí)行的關(guān)鍵維度

在眾多對(duì)利益進(jìn)行分析的觀點(diǎn)中，馬克思主義利益觀第一次科學(xué)地、深刻地揭示了利益的形成和本質(zhì)。馬克思認(rèn)為，社會(huì)關(guān)系是指多個(gè)人的共同活動(dòng)，民眾之間的聯(lián)系一開(kāi)始就有一種物質(zhì)的聯(lián)系，這種聯(lián)系是由需要和生產(chǎn)方式?jīng)Q定的。在社會(huì)關(guān)系中，發(fā)生聯(lián)系的過(guò)程就是需要轉(zhuǎn)化為利益的過(guò)程。馬克思從來(lái)不否認(rèn)利益的存在，他認(rèn)為“人們奮斗所爭(zhēng)取的一切，都同他們的利益有關(guān)”，追求利益是人類(lèi)一切社會(huì)活動(dòng)的動(dòng)因。按照馬克思主義的觀點(diǎn)，利益使個(gè)人與他人、個(gè)人與社會(huì)的關(guān)系有了目的性，構(gòu)成了人們行為的內(nèi)在動(dòng)力。人們?cè)谧非罄鏁r(shí)必然會(huì)形成復(fù)雜的利益關(guān)系，產(chǎn)生各種各樣的利益沖突和利益矛盾。用馬克思主義利益觀分析制度執(zhí)行，可以更好地把握制度要素之間利益關(guān)系的沖突與平衡，分析制度執(zhí)行主體的復(fù)雜行為，是理解制度執(zhí)行的關(guān)鍵維度。

（一）政治利益是制度執(zhí)行的合法性前提

馬克思主義認(rèn)為，在社會(huì)生活中，人們之所以從事政治活動(dòng)，其根本動(dòng)因在于實(shí)現(xiàn)自身利益的需求，一切政治組織及其制度都是圍繞特定的利益而建立起來(lái)的。國(guó)家制度首先具有政治利益，政治利益的實(shí)現(xiàn)程度決定了其代表的社會(huì)成員的利益實(shí)現(xiàn)程度。以此來(lái)看，制度執(zhí)行就體現(xiàn)為政治利益的實(shí)現(xiàn)過(guò)程，并具體表現(xiàn)在政治和行政相互聯(lián)系，互相作用的過(guò)程中。在影響制度執(zhí)行的各種因素中，政治是制度執(zhí)行的合法性前提。

第一，政治確定了制度執(zhí)行的內(nèi)容與程序。制度本身通常由政治系統(tǒng)決定，政治與國(guó)家意志的表達(dá)有關(guān)，行政則與這些政策的執(zhí)行有關(guān)。制度輸出本質(zhì)上是國(guó)家意志的表達(dá)，制度的內(nèi)容，制度的執(zhí)行程序首先是由政治過(guò)程決定的。因此，研究制度執(zhí)行的源頭要追溯到政治主體想要達(dá)成的利益目標(biāo)。

第二，制度執(zhí)行的權(quán)力由政治來(lái)賦予。執(zhí)行主體的執(zhí)行權(quán)與權(quán)力行使的邊界皆由政治來(lái)賦予。從行政與政治的關(guān)系上來(lái)說(shuō)，行政是由政治派生的，其活動(dòng)范圍及權(quán)限受制于政治系統(tǒng)。在制度執(zhí)行過(guò)程中，行政組織的執(zhí)行活動(dòng)必然不能脫離政治體系。

第三，制度執(zhí)行需要政治的監(jiān)督。政治監(jiān)督為制度執(zhí)行框定范圍和邊界，制度執(zhí)行是否達(dá)成了原有目標(biāo)、是否按照既定程序行事，都需要政治系統(tǒng)對(duì)執(zhí)行過(guò)程進(jìn)行跟進(jìn)與監(jiān)管。

可見(jiàn)，制度執(zhí)行與政治利益密不可分。政治利益貫穿于制度執(zhí)行力的始終，是制度執(zhí)行的合法性前提。制度制定集中體現(xiàn)著政治利益，制度執(zhí)行是實(shí)現(xiàn)政治利益的手段，制度執(zhí)行的評(píng)估是保障政治利益的工具。

（二）利益關(guān)系是制度執(zhí)行的基礎(chǔ)環(huán)境

利益關(guān)系來(lái)源于不同利益主體之間的社會(huì)聯(lián)系，是社會(huì)關(guān)系的利益表現(xiàn)。利益主體可以分為個(gè)人利益和群體利益兩個(gè)方面，其中個(gè)人利益是利益主體的基本單元，正如馬克思所言，“全部人類(lèi)活動(dòng)的第一個(gè)前提無(wú)疑是有生命的個(gè)人的存在”。就群體利益來(lái)看，它是在個(gè)人利益基礎(chǔ)上形成的，但一經(jīng)形成，就成為具有單一利益的獨(dú)特利益主體，其獨(dú)特性通常表現(xiàn)為該群體的利益只有和其他群體而非個(gè)體發(fā)生聯(lián)系時(shí)才能實(shí)現(xiàn)。馬克思主義認(rèn)為，不同的利益主體之所以發(fā)生利益關(guān)系，是由利益實(shí)現(xiàn)的主體性和實(shí)現(xiàn)途徑的社會(huì)性之間的矛盾運(yùn)動(dòng)決定的。人們?cè)跐M(mǎn)足自身需求的過(guò)程中必然會(huì)產(chǎn)生形形色色的利益關(guān)系，這是制度執(zhí)行的基本結(jié)構(gòu)與環(huán)境背景。制度執(zhí)行中的利益關(guān)系主要體現(xiàn)在以下方面：

一是制度制定者之間的利益關(guān)系。制度制定是相關(guān)利益主體相互沖突和妥協(xié)的過(guò)程，如果制度設(shè)計(jì)中未充分考慮各主體的不同利益訴求，不能正確處理多元主體之間的利益關(guān)系，就難以實(shí)現(xiàn)利益平衡，阻礙后續(xù)制度執(zhí)行的效果。

二是制度制定者與執(zhí)行者之間的利益關(guān)系。制度制定者考慮的多是公共利益，而制度執(zhí)行者在關(guān)注公共利益的同時(shí)也關(guān)注自身利益，甚至更多關(guān)注自身利益。譬如，基于晉升和避責(zé)的考慮，地方政府在執(zhí)行制度的過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)選擇性執(zhí)行或者利益共謀行為。由于制度制定者和執(zhí)行者身份不同，考慮問(wèn)題出發(fā)點(diǎn)不同，各自的利益目標(biāo)必然不同，多主體之間既合作又沖突的利益關(guān)系是影響制度執(zhí)行力的基礎(chǔ)和條件。

三是制度執(zhí)行涉及的利益相關(guān)方之間的分配關(guān)系。制度本質(zhì)上是利益的再分配機(jī)制，這種“重新締約”必然會(huì)帶來(lái)利益受益者和利益受損者，引發(fā)不同利益主體行為的相互沖突與碰撞。由于制度執(zhí)行涉及的利益相關(guān)主體復(fù)雜多變，有些在制度設(shè)計(jì)考慮范圍之內(nèi)，有些在范圍之外，甚至一些看似毫無(wú)關(guān)聯(lián)的主體也可能以某種“意外”的方式成為利益相關(guān)者，為制度執(zhí)行增加了未知后果。

（三）利益平衡是提升制度執(zhí)行力的實(shí)現(xiàn)形式

馬克思主義認(rèn)為，不同利益主體的利益關(guān)系既有互相矛盾的方面，也有協(xié)調(diào)一致的方面。一方面，利益實(shí)現(xiàn)的主體性決定了利益之間的差異性，這種利益差異在一定條件下會(huì)轉(zhuǎn)化為利益矛盾。另一方面，在特定時(shí)空范圍內(nèi)，利益的具體性使得利益呈現(xiàn)出相對(duì)靜態(tài)的形式和內(nèi)容，利益主體能夠?qū)ζ溥M(jìn)行識(shí)別，形成利益共識(shí)?？梢?jiàn)，利益關(guān)系的對(duì)立和統(tǒng)一，使得進(jìn)行利益協(xié)調(diào)、實(shí)現(xiàn)利益平衡成為可能。當(dāng)制度執(zhí)行面對(duì)復(fù)雜的利益關(guān)系時(shí)，執(zhí)行者要辨識(shí)利益相關(guān)方的利益訴求，找到各方利益的結(jié)合點(diǎn)，協(xié)調(diào)利益關(guān)系，實(shí)現(xiàn)利益平衡，在增加各方利益的同時(shí)實(shí)現(xiàn)共同利益。

利益平衡要處理好個(gè)人利益和公共利益的關(guān)系。馬克思主義認(rèn)為，共同利益不是抽象的，而是具體的，是個(gè)人利益的總和?！啊餐嬖跉v史上任何時(shí)候都是由作為‘私人的個(gè)人造成的?！瘪R克思不反對(duì)個(gè)人的“利己的利益”，但他也不贊同只用“利己心”解釋人們謀取利益的行為，還要把個(gè)人利益融入更大范圍的公共利益中。“既然正確理解的利益是道德的基礎(chǔ)，那就必須使個(gè)別人的私人利益符合全人類(lèi)的利益?！薄皣?guó)家、集體和個(gè)人的利益在根本上是一致的，如果有矛盾，個(gè)人利益要服從國(guó)家和集體利益?！?/p>

馬克思主義利益觀表明，一方面要強(qiáng)調(diào)個(gè)人利益寓于國(guó)家利益和集體利益之中，但在另一方面，在保證整體利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的同時(shí)，也要重視個(gè)人利益和群眾的眼前利益，特別應(yīng)關(guān)心弱勢(shì)群體的利益。制度執(zhí)行中的利益平衡不能只強(qiáng)調(diào)抽象的共同利益，而忽視具體的個(gè)人利益，要兼顧各方利益訴求，協(xié)調(diào)多元利益矛盾，達(dá)到多方共贏，增進(jìn)社會(huì)整體效益。

（四）利益激勵(lì)是提升制度執(zhí)行力的內(nèi)在動(dòng)力

馬克思主義認(rèn)為，追求利益是人的普遍特性，用好利益這根指揮棒，可以產(chǎn)生強(qiáng)大激勵(lì)力量。利益激勵(lì)就是綜合利用政治激勵(lì)、物質(zhì)激勵(lì)、精神激勵(lì)等多種形式，讓制度相關(guān)主體的思想認(rèn)識(shí)與制度目標(biāo)高度統(tǒng)一、具體行動(dòng)協(xié)調(diào)一致，營(yíng)造提升制度執(zhí)行力的良好社會(huì)環(huán)境。利益激勵(lì)既包括正向激勵(lì)對(duì)利益主體進(jìn)行補(bǔ)償，也包括負(fù)向激勵(lì)對(duì)利益主體進(jìn)行約束。

利益激勵(lì)具有內(nèi)生性，表現(xiàn)為調(diào)動(dòng)人的積極性，尋求利益滿(mǎn)足的主觀能動(dòng)性。馬克思指出：“行動(dòng)的一切動(dòng)機(jī)，都要首先經(jīng)過(guò)人的頭腦，轉(zhuǎn)變?yōu)樗脑竿⑿枨?，才能使人行?dòng)起來(lái)?！碑?dāng)制度利益激勵(lì)與主體利益需求相一致，就能獲得多方利益群體的心理認(rèn)同，激發(fā)他們的內(nèi)生動(dòng)力，以各自不同的方式達(dá)成制度目標(biāo)。為此，在制度制定時(shí)制定者通過(guò)恰當(dāng)?shù)谋磉_(dá)方式，讓制度相關(guān)方接受制度目標(biāo)，愿意為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)采取一致行動(dòng)，是利益激勵(lì)的前提。在制度執(zhí)行中，識(shí)別制度利益和制度相關(guān)方利益間的一致性和矛盾性，善用利益激勵(lì)激發(fā)各方行為趨向制度利益，是利益激勵(lì)的基本目標(biāo)。

三、利益觀與制度執(zhí)行力的耦合：制度執(zhí)行力的困局審視

利益是把雙刃劍，它既可以提升制度執(zhí)行力的效能，也可以成為制度執(zhí)行力的制約因素。制度執(zhí)行力體現(xiàn)在制度制定、執(zhí)行、監(jiān)督和評(píng)估等制度建構(gòu)行動(dòng)中，利益是貫穿其中的重要影響因素，也是影響制度執(zhí)行的重要維度。從利益視角分析制度執(zhí)行力所遇到的困境，可以更好地理解影響制度執(zhí)行力的因素，為提升制度執(zhí)行力找到行動(dòng)方向。

（一）政治利益與價(jià)值認(rèn)知差異

國(guó)家制度是政治利益的體現(xiàn)。制度制定是政治利益的呈現(xiàn)過(guò)程，制度執(zhí)行是政治利益的實(shí)現(xiàn)過(guò)程。中國(guó)共產(chǎn)黨成立以來(lái)加強(qiáng)制度建設(shè)的根本價(jià)值取向就是人民立場(chǎng)，從制度設(shè)計(jì)到制度執(zhí)行都體現(xiàn)了以人民為中心的發(fā)展思想，始終把維護(hù)人民利益作為貫穿制度全過(guò)程的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。人民利益作為制度最終實(shí)現(xiàn)的政治利益，是制度建設(shè)中各參與主體的共同價(jià)值取向。然而，在實(shí)際制度實(shí)踐中涉及各方利益，制度利益相關(guān)方對(duì)人民利益的認(rèn)識(shí)可能存在差異，這種差異表現(xiàn)為制度要實(shí)現(xiàn)的政治利益和制度制定者、制度執(zhí)行者或制度目標(biāo)群體等制度相關(guān)者的價(jià)值認(rèn)知和判斷標(biāo)準(zhǔn)的相悖，導(dǎo)致實(shí)踐中出現(xiàn)執(zhí)行困境。

以“三網(wǎng)融合”為例分析政治利益實(shí)現(xiàn)中的價(jià)值認(rèn)知差異。所謂“三網(wǎng)融合”，是把廣電網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)和電信網(wǎng)融合互通，共同執(zhí)行原本分開(kāi)的各項(xiàng)業(yè)務(wù)，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)資源的共享。顯然，一個(gè)惠民政策可以降低重復(fù)建設(shè)和維護(hù)的成本，通過(guò)一個(gè)網(wǎng)絡(luò)就能獲得三個(gè)網(wǎng)絡(luò)的服務(wù)，為人民群眾生產(chǎn)生活帶來(lái)極大的便利。但是，該政策在最初推動(dòng)過(guò)程中并不順利。2001年，“十五計(jì)劃綱要”第一次明確提出“三網(wǎng)融合”，到2010年1月，國(guó)務(wù)院正式拉開(kāi)“三網(wǎng)融合”序幕，再到2014年中國(guó)廣播電視網(wǎng)絡(luò)有限公司正式掛牌，這一政策的實(shí)施前前后后13年，中間經(jīng)歷了不少波折，甚至出現(xiàn)了進(jìn)退反復(fù)的狀態(tài)。造成這一現(xiàn)象的主要原因就在于互聯(lián)網(wǎng)、電信網(wǎng)和廣電網(wǎng)分屬我國(guó)電信部門(mén)和廣電部門(mén)運(yùn)營(yíng)，對(duì)于“三網(wǎng)融合”他們各有其利益考量，其中最大的顧慮是擔(dān)心網(wǎng)絡(luò)融通后，電視、寬帶等資費(fèi)的大幅降低導(dǎo)致各自利潤(rùn)受損。在這種情況下，圍繞政策執(zhí)行的價(jià)值差異和利益分歧就產(chǎn)生了，導(dǎo)致各方執(zhí)行“三網(wǎng)融合”政策的積極性降低，甚至出現(xiàn)不同程度的消極態(tài)度，導(dǎo)致這項(xiàng)政策反反復(fù)復(fù)了很多年才落地。

（二）利益關(guān)系與主體行動(dòng)共謀

制度執(zhí)行涉及多重利益關(guān)系，決策者和執(zhí)行者存在監(jiān)督和被監(jiān)督關(guān)系，同時(shí)執(zhí)行主體有競(jìng)爭(zhēng)也有合作。有些情況下，制度執(zhí)行者為了完成制度設(shè)定的目標(biāo)，可能在行動(dòng)中達(dá)成某種默契，形成利益共謀，影響制度執(zhí)行效能。

主體行動(dòng)共謀指的是政府與同級(jí)或其他層級(jí)政府等相關(guān)利益主體相互配合，為了完成上級(jí)政府下達(dá)的任務(wù)與政策，采取的各種策略性行為。在利益共謀行為中，共謀主體通常在責(zé)任和利益上具有連帶關(guān)系，為了共同應(yīng)對(duì)外界的挑戰(zhàn)而相互扶持以謀求共同利益。利益共謀行為有多種表現(xiàn)方式，可以表現(xiàn)為政府與企業(yè)、社會(huì)組織的共謀：在應(yīng)對(duì)上級(jí)政府的檢查或考核時(shí)，下級(jí)政府與企業(yè)、社會(huì)組織會(huì)結(jié)成利益同盟，采用一些應(yīng)對(duì)手段以維護(hù)自身利益。如基層政府為了完成引進(jìn)外資項(xiàng)目的政策要求，與外籍人士合作設(shè)立空頭外資企業(yè)，所涉及的企業(yè)不會(huì)產(chǎn)出任何經(jīng)濟(jì)效益，只是為了完成上級(jí)“規(guī)定”的任務(wù)，事后政府會(huì)返還給外籍人員相當(dāng)可觀的金錢(qián)補(bǔ)貼。

利益共謀還體現(xiàn)為上下級(jí)政府的雙向互動(dòng)過(guò)程，如縣政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村級(jí)組織之間的利益共謀?？h鄉(xiāng)政府是村級(jí)組織的領(lǐng)導(dǎo)者，影響村級(jí)的資源分配，同時(shí)，村級(jí)組織對(duì)工作的配合程度也影響了縣鄉(xiāng)政府的政績(jī)，三者在有些問(wèn)題上是一榮俱榮、一損俱損的利益共同體關(guān)系。在此情況下，當(dāng)執(zhí)行上級(jí)下達(dá)的任務(wù)時(shí)，村級(jí)組織面對(duì)績(jī)效考核壓力會(huì)采取變通執(zhí)行方式完成任務(wù)，縣鄉(xiāng)級(jí)政府則默許這種行為，為的是得到滿(mǎn)意的成績(jī)單?？梢?jiàn)，利益共謀行為侵蝕了制度執(zhí)行力，將制度執(zhí)行變?yōu)閼?yīng)付上級(jí)要求。這些“表面工作”看似落實(shí)了制度，完成了上級(jí)“規(guī)定”的任務(wù)，實(shí)則沒(méi)有達(dá)到預(yù)期效果，增加了制度執(zhí)行的隱性成本。毫無(wú)疑問(wèn)，利益主體之間的行動(dòng)共謀，是制度執(zhí)行中多重利益關(guān)系的表現(xiàn)，彈性的績(jī)效問(wèn)責(zé)機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制為利益共謀現(xiàn)象提供了土壤。

（三）利益平衡與多重制度邏輯

制度邏輯指“某一領(lǐng)域中穩(wěn)定存在的制度安排和相應(yīng)的行動(dòng)機(jī)制，這些制度邏輯塑造了該領(lǐng)域利益主體的行為方式”，制度邏輯的重新締約必然會(huì)引發(fā)不同利益主體行為邏輯的相互沖突與碰撞。多重制度邏輯下不同利益主體的訴求能否達(dá)成平衡，是考量制度有效性的重要標(biāo)準(zhǔn)。

以鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)政策為例。該政策中存在五個(gè)利益主體——中央政府、地方政府、鄉(xiāng)村學(xué)校、鄉(xiāng)村學(xué)校自身教師、下派教師，這些主體受所處領(lǐng)域中穩(wěn)定的制度安排制約，反映各自領(lǐng)域中的制度邏輯，即中央政府邏輯、地方政府邏輯、鄉(xiāng)村學(xué)校邏輯、鄉(xiāng)村學(xué)校自身教師邏輯和下派教師邏輯。中央政府希望通過(guò)該制度促進(jìn)鄉(xiāng)村教育發(fā)展，維護(hù)和實(shí)現(xiàn)教育公平。地方政府出于當(dāng)?shù)亟虒W(xué)評(píng)價(jià)和升學(xué)率考慮，仍會(huì)把優(yōu)質(zhì)師資留在城市，或者將之作為貶抑教師的方式。鄉(xiāng)村學(xué)校由于學(xué)校環(huán)境差無(wú)法留住下派的鄉(xiāng)村教師，且對(duì)下派教師的管理增加了管理壓力，因此對(duì)該政策持觀望態(tài)度。鄉(xiāng)村學(xué)校本身的教師并不期待青年教師來(lái)任教，因?yàn)檫@會(huì)搶奪他們的獎(jiǎng)勵(lì)和培訓(xùn)機(jī)會(huì)。對(duì)于城市下派的教師來(lái)說(shuō)，他們大多希望借此獲得評(píng)職稱(chēng)的機(jī)會(huì)，并沒(méi)有真正投入鄉(xiāng)村學(xué)校的教學(xué)中。鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)政策內(nèi)化于這些制度邏輯的相互作用中，其執(zhí)行困境來(lái)源于不同利益主體之間制度邏輯的博弈和沖突。不同的利益主體位于不同的制度場(chǎng)域，被不同的意義構(gòu)建所滲透，各自表現(xiàn)出不同的利益訴求與行動(dòng)方式，這種利益上的沖突導(dǎo)致政策執(zhí)行偏離政策制定初衷。

（四）利益激勵(lì)與避責(zé)執(zhí)行行為

諸多學(xué)者認(rèn)為，在巨大的政績(jī)考核激勵(lì)的壓力下，避責(zé)已經(jīng)成為公務(wù)員的主要行為特征。避責(zé)指的是為了避免上級(jí)問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)，官員對(duì)突發(fā)事件及常規(guī)事件的策略性執(zhí)行行為。從利益角度分析，避責(zé)現(xiàn)象是執(zhí)行者追求利益最大化的典型表現(xiàn)。如G縣A鄉(xiāng)是多年貧困鄉(xiāng)，為了完成縣里下達(dá)的脫貧任務(wù)對(duì)扶貧政策進(jìn)行選擇性解讀，將“特惠貸”政策文件中的“重點(diǎn)扶持”變通為“必須遵守”，通過(guò)特惠貸入股分紅這種短平快的方式實(shí)現(xiàn)快速脫貧，完成了上級(jí)下達(dá)的任務(wù)。A鄉(xiāng)在執(zhí)行脫貧政策時(shí)不是通過(guò)提升貧困戶(hù)自身能力達(dá)成自主脫貧，而是通過(guò)更快速、低風(fēng)險(xiǎn)的方式完成任務(wù)。這種看似完成任務(wù)的避責(zé)脫貧方式顯然不符合自主脫貧的制度設(shè)計(jì)理念，導(dǎo)致貧困戶(hù)內(nèi)生脫貧動(dòng)力不足，消解了扶貧政策的制度執(zhí)行力。

基層政府官員出現(xiàn)避責(zé)執(zhí)行行為的重要原因是利益激勵(lì)不完善。對(duì)于各級(jí)政府來(lái)說(shuō)，政績(jī)考核是利益激勵(lì)中的重要指標(biāo)，考核結(jié)果直接影響官員的晉升和處罰。為了按時(shí)完成考核任務(wù)避免被上級(jí)問(wèn)責(zé)，政府官員通常會(huì)采取選擇性執(zhí)行和變通執(zhí)行等策略性行為。如精準(zhǔn)扶貧有著非常詳細(xì)的任務(wù)分解和考核標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于考核排名靠前的會(huì)有相應(yīng)的資金和政績(jī)獎(jiǎng)勵(lì)，排名靠后的則會(huì)受到批評(píng)與處罰，甚至被約談，對(duì)于那些沒(méi)有完成考核目標(biāo)的，會(huì)實(shí)行“一票否決”。這種考核機(jī)制帶給政府官員極大的壓力，所以基層政府列入考核的中心任務(wù)往往采取低風(fēng)險(xiǎn)的避責(zé)執(zhí)行，進(jìn)而產(chǎn)生了指尖上的形式主義，導(dǎo)致制度執(zhí)行走樣，在一定程度上削弱了制度的執(zhí)行力。

四、利益呈現(xiàn)與制度效能：提升制度執(zhí)行力的行動(dòng)主義路向

行動(dòng)主義視角的社會(huì)治理，揭示了社會(huì)治理從傳統(tǒng)治理向合作治理的發(fā)展邏輯。張康之認(rèn)為：“政府與其他的社會(huì)管理行動(dòng)者之間，是一種平等合作的關(guān)系，都是合作行動(dòng)者?！痹谛袆?dòng)主義的視野中，政府應(yīng)該與各制度利益主體形成合作關(guān)系，擴(kuò)大利益主體在制度制定、執(zhí)行與監(jiān)督等各方面的參與，暢通利益表達(dá)渠道，增強(qiáng)利益訴求的表達(dá)能力。在制度制定階段維護(hù)政治利益；在制度執(zhí)行階段平衡利益關(guān)系、緩解利益沖突；在監(jiān)督階段制定合理的利益激勵(lì)，從而增強(qiáng)制度效能，提升制度執(zhí)行力。

（一）維護(hù)政治利益：實(shí)現(xiàn)制度公平公正

執(zhí)行何種制度通常不是由承擔(dān)執(zhí)行任務(wù)的行政組織決定，而是由政治系統(tǒng)決定。因此，制度具有鮮明的價(jià)值導(dǎo)向，本質(zhì)上是政治利益的體現(xiàn)。人民利益是最大的政治利益。黨的十八大以來(lái)，踐行“以人民為中心”的發(fā)展思想成為維護(hù)政治利益的基本指導(dǎo)，把人民利益放在首位，是實(shí)現(xiàn)制度公平公正的前提基礎(chǔ)。

第一，強(qiáng)化政治利益對(duì)制度的約束力，建立人民利益保障機(jī)制。把加強(qiáng)黨的政治建設(shè)和推動(dòng)制度公平公正相結(jié)合，把人民利益作為檢視制度效能的重要指標(biāo)。將制度的政治效能納入單位和部門(mén)主要負(fù)責(zé)人的主體責(zé)任范圍，真正讓人民利益在制度中得到保障。

第二，擴(kuò)大參與渠道，建立人民利益體現(xiàn)機(jī)制。隨著我國(guó)社會(huì)主要矛盾的變化，人民的利益需求在更新，制度也要圍繞人民利益需求的變化進(jìn)行調(diào)整。在制度制定過(guò)程中，要發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)意見(jiàn)征集平臺(tái)的作用，最大限度收集社會(huì)各界的利益訴求，讓制度匯聚最廣大人民群眾的利益，尤其要體現(xiàn)弱勢(shì)群體的利益。

第三，加強(qiáng)配套措施建設(shè)，建立人民利益實(shí)現(xiàn)機(jī)制。在制度設(shè)計(jì)時(shí)重視人民利益實(shí)現(xiàn)的配套措施建設(shè)，對(duì)制度實(shí)施的配套設(shè)施、輔助政策進(jìn)行完善，為制度執(zhí)行過(guò)程中更好地實(shí)現(xiàn)人民利益保駕護(hù)航。

（二）協(xié)調(diào)利益關(guān)系：營(yíng)造制度執(zhí)行良好環(huán)境

在制度執(zhí)行過(guò)程中，執(zhí)行主體雖然各有利益考量，但是一套科學(xué)合理的制度運(yùn)行機(jī)制能夠有效地協(xié)調(diào)多主體之間的利益關(guān)系。

第一，建立職能導(dǎo)向的利益協(xié)調(diào)機(jī)制。要對(duì)地方政府在制度執(zhí)行時(shí)的職能進(jìn)行界定，明確規(guī)定執(zhí)行職能的范圍，在明確事權(quán)的基礎(chǔ)上確立財(cái)權(quán)，以及與事權(quán)財(cái)權(quán)相匹配的制度責(zé)任，建立主體責(zé)任制。從社會(huì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、公平正義等方面全面評(píng)價(jià)政府執(zhí)行績(jī)效，減少為短期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而犧牲人民利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)社會(huì)效益的“短視”行為。

第二，建立結(jié)果導(dǎo)向的利益協(xié)調(diào)機(jī)制。制度執(zhí)行凸顯的是過(guò)程，但更重要的是執(zhí)行結(jié)果。強(qiáng)調(diào)結(jié)果導(dǎo)向，需要強(qiáng)化制度執(zhí)行的剛性，要求執(zhí)行主體嚴(yán)格按照制度設(shè)計(jì)要求執(zhí)行，營(yíng)造相互配合協(xié)作的良性利益關(guān)系。

第三，建立公開(kāi)透明的利益協(xié)調(diào)機(jī)制。將制度制定、制度執(zhí)行具體環(huán)節(jié)公開(kāi)，不僅有助于規(guī)范執(zhí)行者的行為、減少政策尋租機(jī)會(huì)，而且暢通了公民參與機(jī)制，通過(guò)公眾監(jiān)督推動(dòng)利益關(guān)系正?；？傮w而言，公開(kāi)透明有助于降低制度執(zhí)行的不確定性，消除利益相關(guān)方對(duì)制度本身、制度執(zhí)行和其他利益主體的誤解，實(shí)現(xiàn)利益關(guān)系規(guī)范化和有序化。

（三）實(shí)現(xiàn)利益平衡：確保制度有效執(zhí)行

制度執(zhí)行是相關(guān)利益主體通過(guò)利益博弈對(duì)資源再分配，最終達(dá)成平衡狀態(tài)的過(guò)程。在制度執(zhí)行過(guò)程中，相關(guān)主體為自身利益考慮，會(huì)在制度框架下產(chǎn)生逐利行為，當(dāng)這些利益不一致并產(chǎn)生沖突時(shí)，制度執(zhí)行就會(huì)出現(xiàn)失靈。只有當(dāng)制度核心相關(guān)者的利益處于平衡狀態(tài)時(shí)，制度才會(huì)得到有效執(zhí)行。

第一，明確制度利益相關(guān)者權(quán)責(zé)定位。制度執(zhí)行過(guò)程中的權(quán)責(zé)邊界模糊是導(dǎo)致各主體利益沖突的主要原因，要明確利益相關(guān)者的權(quán)責(zé)邊界和角色定位。通過(guò)法律規(guī)范對(duì)制度利益相關(guān)者的角色進(jìn)行定位，確保各主體的利益行為始終在法律框架下運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)集體行動(dòng)理性，提升制度執(zhí)行力。

第二，擴(kuò)大利益主體制度認(rèn)同。制度執(zhí)行最終是由人來(lái)完成的，必然涉及各主體的不同利益，增加他們的制度認(rèn)同，形成較高的利益同質(zhì)性，對(duì)于提升制度執(zhí)行力非常重要。擴(kuò)大制度認(rèn)同要做好對(duì)利益分配的解釋?zhuān)@種解釋要用民眾能明白和接受的方式。同時(shí)要加強(qiáng)制度公開(kāi)，吸納企業(yè)、團(tuán)體、公民參與到制度執(zhí)行中，使其與政府建立合作協(xié)商的伙伴關(guān)系，發(fā)展各利益主體的共同利益，增強(qiáng)全社會(huì)對(duì)制度的支持與維護(hù)，提升制度執(zhí)行力。

第三，樹(shù)立大局意識(shí)。制度執(zhí)行過(guò)程中，“理性人”假設(shè)促使各主體追求自身利益最大化，造成對(duì)制度的變通與誤讀。實(shí)現(xiàn)從“理性人”向“公共人”的轉(zhuǎn)變，相關(guān)利益主體要有自我變革的決心，堅(jiān)持特殊利益服從共同利益、個(gè)人利益服從集體利益，自覺(jué)維護(hù)制度執(zhí)行的公共價(jià)值。

（四）完善利益激勵(lì)：建立制度執(zhí)行動(dòng)力機(jī)制

由于不同制度執(zhí)行主體存在不同的行動(dòng)邏輯與“收益函數(shù)”，在激勵(lì)不完善的情況下，利益主體會(huì)傾向于選擇符合自身利益的執(zhí)行方式。健全利益激勵(lì)機(jī)制，就是要促進(jìn)不同行動(dòng)方向的執(zhí)行方式趨向制度目標(biāo)。

第一，增強(qiáng)執(zhí)行者話(huà)語(yǔ)權(quán)，建立激勵(lì)容錯(cuò)機(jī)制。對(duì)制度執(zhí)行低效無(wú)效者給予懲戒，對(duì)執(zhí)行主體及他人產(chǎn)生警示效應(yīng)，是提升制度執(zhí)行力必不可少的手段。但是由于制度執(zhí)行者所面臨工作的復(fù)雜性，有些失誤很難涇渭分明地劃分清楚責(zé)任歸屬，不科學(xué)的問(wèn)責(zé)很容易挫傷執(zhí)行者干事創(chuàng)新的積極性。在監(jiān)督過(guò)程中遇到具體情節(jié)、尺度等方面的爭(zhēng)議時(shí)，應(yīng)該打破傳統(tǒng)激勵(lì)模式，增強(qiáng)執(zhí)行者的申辯與復(fù)議權(quán)，對(duì)那些非主觀行為造成的負(fù)面后果給予包容，建立制度執(zhí)行的容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，形成容錯(cuò)糾錯(cuò)的制度執(zhí)行文化。

第二，完善正負(fù)激勵(lì)設(shè)置，建立選擇性激勵(lì)機(jī)制。選擇性激勵(lì)是一種利益促進(jìn)與利益阻斷機(jī)制，通過(guò)正向激勵(lì)引導(dǎo)目標(biāo)群體行為轉(zhuǎn)向優(yōu)化制度執(zhí)行力，通過(guò)負(fù)向激勵(lì)增加違反制度的風(fēng)險(xiǎn)，使損害制度執(zhí)行力的行為風(fēng)險(xiǎn)大于收益，從而有效約束相關(guān)利益主體。持續(xù)的選擇性激勵(lì)可以為相關(guān)主體提供收益風(fēng)險(xiǎn)預(yù)期、價(jià)值引導(dǎo)和行為動(dòng)力，使被動(dòng)執(zhí)行轉(zhuǎn)為主動(dòng)執(zhí)行。

第三，加強(qiáng)協(xié)同效應(yīng)，建立內(nèi)外協(xié)調(diào)的利益激勵(lì)機(jī)制。內(nèi)部激勵(lì)和外部激勵(lì)的協(xié)同配合是利益激勵(lì)的基礎(chǔ)。內(nèi)部激勵(lì)主要是相關(guān)方對(duì)制度利益的自覺(jué)認(rèn)同，為制度執(zhí)行提供精神動(dòng)力。外部激勵(lì)主要是通過(guò)物質(zhì)獎(jiǎng)懲實(shí)現(xiàn)制度相關(guān)方對(duì)制度利益的認(rèn)同。只有內(nèi)部激勵(lì)和外部激勵(lì)相互支持、相互配合，才能建立制度執(zhí)行動(dòng)力機(jī)制，建構(gòu)具有中國(guó)特色的政策執(zhí)行力方案。

［責(zé)任編校陳浩天］