鄉(xiāng)村振興的憲法規(guī)范基礎(chǔ)與法治難點突破路徑

原新利 張群勝

DOI：10.3969/j.issn.1672-1101.2024.02.010

摘? 要：在全面依法治國背景下，鄉(xiāng)村振興的穩(wěn)步推進必須走法治化道路。憲法是我國法律制度的頂層設(shè)計，分別在歷史敘事、國家性質(zhì)、基本權(quán)利以及國家義務(wù)4個維度上為鄉(xiāng)村振興提供了規(guī)范基礎(chǔ)。因此，在面臨鄉(xiāng)村振興過程中的法治難點時，應(yīng)該尊重憲法歷史敘事所表達的立法意旨，遵從憲法對國家性質(zhì)與國家目標(biāo)的設(shè)定，遵守憲法對基本權(quán)利保護以及國家義務(wù)履行的原則與規(guī)范，進一步發(fā)揮憲法基本權(quán)利主客觀功能，同時加強行政規(guī)范性文件的審查，以破解鄉(xiāng)村振興法治化推進難點，釋放鄉(xiāng)村自治組織的法治效能，全面實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的法治化。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興；憲法基礎(chǔ)；基本權(quán)利

中圖分類號：D921? 文獻標(biāo)識碼：A? 文章編號：

1672-1101（2024）02-0071-09

收稿日期：2023-09-26

基金項目：2022年國家社會科學(xué)基金項目（22BFX114）；2022年司法部法治建設(shè)與法學(xué)理論研究部級科研項目（22SFB3006）；甘肅省教育廳研究生創(chuàng)新之星項目（2023CXZX-503）；甘肅省人民檢察院檢察理論研究課題（GSJC2023-06-01）；甘肅省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃辦公室科研項目（2021YB054）

作者簡介：原新利（1977-），女，山西汾陽人，教授，博士，碩士生導(dǎo)師，研究方向：憲法學(xué)、社會治理法治。

The Constitutional Norm Basis and Difficulty Breakthrough Path of Rule of Law in Rural Revitalization

YUAN? Xinli，ZHANG Qunsheng

（Law School，Lanzhou University of Technology，Lanzhou? 730050，China）

Abstract： Under the background of comprehensively governing the country according to law，the steady progress of rural revitalization must follow the road of rule of law.The Constitution is the top-level design of Chinas legal system，which provides a normative basis for rural revitalization in four dimensions：historical narrative，nature of the state，fundamental rights and obligations of the state.Therefore，when facing the legal difficulties in the process of rural revitalization，it is necessary to respect the legislative intent expressed in the historical narrative of the Constitution，follow the Constitutions setting of the nature and goals of the country，abide by the principles and norms of the Constitutions protection of basic rights and fulfillment of national obligations，further exert the subjective and objective functions of the Constitutions basic rights，and strengthen the review of administrative normative documents，in order to crack the difficulty of promoting rural revitalization under the rule of law，release the rule of law effectiveness of rural self-government organizations，and fully realize the rule of law of rural revitalization.

Key words：rural revitalization；constitutional foundation；fundamental rights

農(nóng)村問題始終是我國發(fā)展歷程中的關(guān)鍵問題。習(xí)近平總書記指出，全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家，實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興，最艱巨最繁重的任務(wù)依然在農(nóng)村，最廣泛最深厚的基礎(chǔ)依然在農(nóng)村［1］?？v觀我國近現(xiàn)代發(fā)展史，農(nóng)村問題直接影響著我國的發(fā)展方向與發(fā)展水平。從2017年黨的十九大提出“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，再到2022年黨的二十大提出“全面推進鄉(xiāng)村振興”，這一歷程體現(xiàn)了黨和國家對實現(xiàn)人民美好生活目標(biāo)在農(nóng)村問題上的正確探索，同時也是在面對復(fù)雜形式下對鄉(xiāng)村工作的接續(xù)性部署與重大改革舉措。而在全面依法治國要求下，凡屬重大改革都要于法有據(jù)［2］11，這就要求鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施必須在法治的框架內(nèi)展開，此間蘊含了“鄉(xiāng)村振興法治化”這一宏大的時代命題。憲法作為我國頂層制度設(shè)計，是法律規(guī)范的基礎(chǔ)和法治體系的總體框架，探析鄉(xiāng)村振興法治化的憲法根基是回答這一時代命題的前提。由此，本文將重點圍繞憲法視閾下鄉(xiāng)村振興法治化的規(guī)范基礎(chǔ)、難點突破以及路徑選擇3個方面展開研究，以期發(fā)揮憲法對鄉(xiāng)村振興法治化推進的根本保障作用。

一、鄉(xiāng)村振興法治化的憲法規(guī)范基礎(chǔ)

鄉(xiāng)村振興是黨和國家關(guān)于現(xiàn)階段為鄉(xiāng)村發(fā)展所做的改革舉措之整體表達，使其法治化的核心意義在于運用法治理念、法律價值、法律規(guī)范程序、法律思維方法等來限制權(quán)力以及保障權(quán)利的實現(xiàn)［3］41。通過對憲法文本進行挖掘，可以發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的法治化建設(shè)源于憲法4個維度的規(guī)范基礎(chǔ)。

（一）歷史基礎(chǔ)：歷史敘事條款

歷史意識是法律的基礎(chǔ)［4］80。鄉(xiāng)村振興法治化作為新時代中國法治實踐的獨特命題，根植于我國歷史的同時也體現(xiàn)在憲法序言對于農(nóng)村問題的敘事中。憲法序言不僅表明了農(nóng)村問題是貫穿我國革命史與建設(shè)史的重要問題，還揭示了鄉(xiāng)村振興的歷史脈絡(luò)。如，我國《憲法》序言第5段第1句“……在經(jīng)歷了長期的艱難曲折的武裝斗爭和其他形式的斗爭以后，終于推翻了帝國主義、封建主義和官僚資本主義的統(tǒng)治……，建立了中華人民共和國”；第6段第5句“經(jīng)濟建設(shè)取得了重大的成就，獨立的、比較完整的社會主義工業(yè)體系已經(jīng)基本形成，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)顯著提高”。上述表達揭示了農(nóng)村問題之于我國的歷史意義：中國革命道路的重點在農(nóng)村［5］66-67，同樣解決農(nóng)村問題也是我國社會主義建設(shè)的重要一環(huán)。

盡管憲法序言對農(nóng)村問題的歷史敘事沒有提供鄉(xiāng)村振興法治化的具體規(guī)范，但不可否認，其蘊含的歷史價值與邏輯同樣為鄉(xiāng)村振興法治化提供了憲法基礎(chǔ)，其中暗含著對當(dāng)今鄉(xiāng)村振興法治化的推動力，凝結(jié)了對鄉(xiāng)村發(fā)展的歷史認知，深刻影響我國關(guān)于農(nóng)村政策的制定。如，1949年新中國成立后在過渡時期對農(nóng)業(yè)開展的社會主義改造；1954年第一屆全國人民代表大會第一次會議《政府工作報告》正式提出建設(shè)“農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”的概念；1978年中共十一屆三中全會通過《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定（草案）》；1982年出臺關(guān)于“三農(nóng)”工作的“一號文件”；1991年中共第十三屆八中全會通過《關(guān)于進一步加強農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的決定》；1994年實施《國家八七扶貧攻堅計劃》；1999年制定《基本農(nóng)田保護條例》；2006年全面免除農(nóng)業(yè)稅；2007年實施農(nóng)村綜合改革，農(nóng)村義務(wù)教育全面納入公共財政保障范圍，建立農(nóng)村居民最低生活保障制度；2008年中共十七屆三中全會通過《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》；2013年提出“精準扶貧”重要論述；2015年中共中央政治局審議通過《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》；

2017年黨的十九大正式提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略；2022年黨的二十大提出全面推進鄉(xiāng)村振興重點工作?？梢?，黨和國家關(guān)于鄉(xiāng)村發(fā)展政策的發(fā)展軌跡無不反映著憲法序言對鄉(xiāng)村問題的歷史認知，也概括地默認了在社會主義建設(shè)中關(guān)于農(nóng)村發(fā)展改革舉措之規(guī)范作用，這意味著作為農(nóng)村發(fā)展的接續(xù)部署，鄉(xiāng)村振興的法治化推進是在憲法關(guān)于農(nóng)村發(fā)展之價值定向下的客觀實踐。憲法序言既為鄉(xiāng)村振興法治化的順利推進與開展提供了歷史層面的正當(dāng)性依據(jù)憲法序言中，歷史敘事處于序言最前端，居于核心和基礎(chǔ)性地位，為序言和文本其他內(nèi)容提供了必要且合法的歷史依據(jù)。參見馬宇飛、鄭賢君《我國憲法序言的歷史敘事：規(guī)范的發(fā)生及實施》（《首都師范大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2023年第1期第180-188頁）。，又為法治軌道下推進鄉(xiāng)村振興鋪墊了發(fā)生論馬克思主義的發(fā)生論是作為回應(yīng)“無形質(zhì)料如何構(gòu)成有型事物”的一種方法論層面的方式，從歷史起源的物質(zhì)生產(chǎn)活動出發(fā)，描述這種活動如何一般性地層層構(gòu)建起人類社會。參見劉宇《論馬克思方法論唯物主義的演進方式——從發(fā)生論的描述到目的論的解釋》（《哲學(xué)動態(tài)》2021年第3期第5-18頁）。意義上的憲法基礎(chǔ)。

①共同富裕之“共同”在憲法上是表達了全體公民人人平等的價值、原則與權(quán)利，憲法上的平等既包括規(guī)則、權(quán)利、機會、身份等方面的形式平等，也內(nèi)嵌著經(jīng)濟、社會、資源等方面的實質(zhì)平等，是一種集形式平等與實質(zhì)平等有機統(tǒng)一的復(fù)合性原則與價值。因此，本文認為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略就是為了縮小農(nóng)民與市民的收入差距、鄉(xiāng)村與城鎮(zhèn)的發(fā)展差距，保障農(nóng)民平等權(quán)利、維護農(nóng)民平等地位，是共同富裕之“共同”所蘊含的形式與實質(zhì)平等的具體表現(xiàn)。參見范進學(xué)《“共同富?！钡膽椃ū磉_：自由平等共享與法治國》（《交大法學(xué)》2022年第6期第40-57頁）。

（二）目標(biāo)基礎(chǔ)：國家性質(zhì)條款

我國《憲法》第1條第1款規(guī)定：“中華人民共和國是工人階級領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會主義國家?！眹倚再|(zhì)決定了我國社會發(fā)展的總目標(biāo)——實現(xiàn)共同富裕［6］25。習(xí)近平總書記指出，“帶領(lǐng)人民創(chuàng)造美好生活，是我們黨始終不渝的奮斗目標(biāo)。必須始終把人民利益擺在至高無上的地位，讓改革發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民，朝著實現(xiàn)全體人民共同富裕不斷邁進”［7］37。因而，共同富裕的實現(xiàn)路徑已在橫向?qū)挾壬蠌摹跋雀粠雍蟾弧保?］172發(fā)展為“全體人民對發(fā)展成果的共享”；在縱向深度上從單一經(jīng)濟層面的富足深化至人民生活所需的方方面面的富足。共同富裕的建設(shè)目標(biāo)是憲法上社會主義國家性質(zhì)在理論內(nèi)涵上的發(fā)展，也與我國社會經(jīng)濟發(fā)展實踐相匹配。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的本質(zhì)和目的是為了創(chuàng)造并讓農(nóng)民過上“美好生活”［9］38，其本源落定于憲法國家性質(zhì)條款中所蘊含的共同富裕要求。一方面，鄉(xiāng)村振興是共同富裕中“共同”的應(yīng)有之義①

，共同富裕必須是全體人民的共同富裕，是不同地區(qū)的共同富裕，是鄉(xiāng)村與城鎮(zhèn)的共同富裕。它并不是講求農(nóng)村與城鎮(zhèn)、農(nóng)民與市民之間的均等化、同步化，而是要通過發(fā)揮農(nóng)民主動性輔以國家傾斜支援逐步縮小發(fā)展差距，體現(xiàn)的是對平等的追求。另一方面，鄉(xiāng)村振興也是共同富裕建設(shè)目標(biāo)中“富?！彼念I(lǐng)域，鄉(xiāng)村振興是“五位一體”總體布局、“四個全面”戰(zhàn)略布局在“三農(nóng)”工作的體現(xiàn)［10］。鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略目標(biāo)要求，對于“富?！钡淖非髴?yīng)是多維度的，包括物質(zhì)、精神、法治等各個層面。展言之，共同富裕對鄉(xiāng)村振興的要求不僅是致力于擴充農(nóng)民全面發(fā)展所需要素的范疇，更重要的是將農(nóng)民發(fā)展所需要素通過規(guī)范的強制力發(fā)揮應(yīng)有實效。因此，研究認為共同富裕是鄉(xiāng)村振興在憲法層面的規(guī)范基礎(chǔ)，為在法治軌道上全面推進鄉(xiāng)村振興提供了目標(biāo)指引。

（三）權(quán)利基礎(chǔ)：基本權(quán)利條款

任何一種法律秩序都來源于基本權(quán)利和人權(quán)所構(gòu)成的實質(zhì)性價值秩序［11］405。對此，實施鄉(xiāng)村振興的目的在于實現(xiàn)農(nóng)民共同富裕，鄉(xiāng)村振興是以農(nóng)民的生活富裕和權(quán)利保障為根本目的，是以人民為中心的集中體現(xiàn)。我國憲法的公民基本權(quán)利條款為鄉(xiāng)村振興法治化推進提供了以人格尊嚴條款為核心、以社會權(quán)條款為外延的“同心圓式”權(quán)利基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)，具體如圖1所示。

我國《憲法》第38條規(guī)定：“中華人民共和國公民的人格尊嚴不受侵犯。禁止用任何方法對公民進行侮辱、誹謗和誣告陷害?！比烁褡饑朗菣?quán)利主體獲得憲法地位的基礎(chǔ)［12］183-191，人格尊嚴價值在概念上優(yōu)先且決定了其他權(quán)利的范圍與強度［13］122-123，是其他權(quán)利存在的根本決定與還原基點。第一，憲法上的人格尊嚴條款明確了鄉(xiāng)村振興中農(nóng)民的主體地位。人格尊嚴條款實質(zhì)上形成了一種抽掉紛繁復(fù)雜的個體多樣性之后抽象的人的形象［14］64。此種形象是“人為目的”在憲法層面的先定反映，無須服膺于其他價值［12］191，人格尊嚴條款成就了農(nóng)民在鄉(xiāng)村建設(shè)和振興中權(quán)利主體和參與主體地位。第二，人格尊嚴條款蘊含著一種對人無差別的價值關(guān)切和對權(quán)利的平等保障，特別是對公民社會權(quán)利的實質(zhì)平等保障，以補足個人可行能力的差異。而且這種保障能夠輻射到其他具體權(quán)利，這是因為人格尊嚴不僅是一項具體權(quán)利，同時還是人權(quán)抽象形態(tài)，其具有全部個別性基本權(quán)利的因子，任何個別性的基本權(quán)利均可在人格尊嚴原理中找到其位置［15］14。第三，人格尊嚴條款因其統(tǒng)合能力具有價值沖突的消解功能［12］184。在鄉(xiāng)村振興龐大價值體系中，各類價值沖突不可避免，因此需要進行各類價值以及利益的平衡。而人格尊嚴的法治核心地位是各類權(quán)利的同一來源，所以人格尊嚴條款的制定不僅可以為各類權(quán)利沖突的判別提供衡量標(biāo)準，其衍生的開放性也可以為新制度的生成與融合留下憲法空間。鑒于此，研究認為憲法上的人格尊嚴條款為鄉(xiāng)村振興法治化提供了尊重農(nóng)民自主性、維護農(nóng)民權(quán)益的價值引領(lǐng)，是鄉(xiāng)村振興中堅持農(nóng)民主體地位具體化的權(quán)利表達。

誠然，鄉(xiāng)村振興過程中人格尊嚴的實現(xiàn)必須依靠一定的條件，即人的現(xiàn)實存在與發(fā)展所必需的經(jīng)濟、社會、文化等要素。憲法上公民的社會、經(jīng)濟以及文化權(quán)利具有穩(wěn)固民生保障、促進農(nóng)民發(fā)展的功能，充分保障農(nóng)民憲法權(quán)利是維護農(nóng)民人格尊嚴的條件支撐。首先，社會權(quán)本質(zhì)上是基本民生的法治化表達［16］18。民生是國之大計，從生存環(huán)境、發(fā)展?jié)摿?、?jīng)濟水平等因素進行綜合考量，我國發(fā)展不平衡不充分問題在鄉(xiāng)村最為突出，此種現(xiàn)實直接影響鄉(xiāng)村民生。社會權(quán)在權(quán)利目標(biāo)上就具有保障民生的功能，包含了對維持機體存續(xù)的生存層級（《憲法》第45條物質(zhì)幫助權(quán)）以及實現(xiàn)自力更生的生存層級（《憲法》第42條勞動權(quán)、《憲法》第46條受教育權(quán)）的保護［17］52。此種權(quán)利目標(biāo)同鄉(xiāng)村民生要求相匹配，是提升鄉(xiāng)村民生的根本依托。其次，我國社會權(quán)還具備促進個人全面發(fā)展的深層意涵，即通過憲法實施保障人民基本生存、促進人民充分發(fā)展［18］16，使農(nóng)民從維持基本生計中解脫出來，成就其積極公民的身份參與共同體生活［19］176-177。 具體體現(xiàn)在兩個方面：一方面，對農(nóng)民勞動權(quán)與物質(zhì)幫助權(quán)的保障能夠使農(nóng)民群體切實感受到社會主義法治所帶來的獲得感；另一方面，對農(nóng)民受教育權(quán)保障能夠在掌握提升生活質(zhì)量的知識外，補足農(nóng)民參與鄉(xiāng)村振興經(jīng)濟、文化與社會事務(wù)管理的能力短板。社會權(quán)功能的充分發(fā)揮補足了農(nóng)民成為積極公民的所缺要素 要形成積極公民，必須具備“獲得感”和“參與”兩個要件。參見鄧大才、周珊《積極公民的形成要件與進路：比較視角的案例研究》（《財經(jīng)問題研究》2022年第2期第3-10頁）。，是促進農(nóng)民全面發(fā)展的重要基礎(chǔ)。

（四）推進基礎(chǔ)：國家義務(wù)條款

鄉(xiāng)村振興的實現(xiàn)離不開國家自上而下的積極作為和推進，憲法層面上鄉(xiāng)村振興法治化的歷史基礎(chǔ)、目標(biāo)基礎(chǔ)、權(quán)利基礎(chǔ)的效力實現(xiàn)離不開國家權(quán)力的強制力的保障［20］65-66。憲法總綱與第三章內(nèi)容所形成的國家義務(wù)規(guī)范體系既是國家權(quán)力的運行指南，也是實現(xiàn)國家權(quán)力體系化、理性化推進鄉(xiāng)村振興法治化的根本依靠。具體而言體現(xiàn)在以下兩個方面。

第一，國家義務(wù)規(guī)范體系能夠保證國家權(quán)力的體系化運行。以往，鄉(xiāng)村發(fā)展與治理直接受國家權(quán)力的支配，形成了多部門、多層級對鄉(xiāng)村問題的政策導(dǎo)向模式。盡管政策的靈活性在一定程度上促進了鄉(xiāng)村各領(lǐng)域發(fā)展，但也使權(quán)力運行混亂、沖突等問題尾大不掉。憲法所形成的國家義務(wù)體系能夠妥善化解權(quán)力無序?qū)︵l(xiāng)村振興的消極影響：一方面，國家權(quán)力的行使是國家義務(wù)履行的表現(xiàn)，國家義務(wù)則產(chǎn)生于公民的基本權(quán)利，這使得各類國家職權(quán)可回溯至同一原點——保障農(nóng)民權(quán)利——以此形成價值理念的統(tǒng)一；另一方面，國家義務(wù)體系明晰了國家權(quán)力體系化運行的內(nèi)容，既架構(gòu)了立法權(quán)、執(zhí)法權(quán)、司法權(quán)、檢察權(quán)、監(jiān)察權(quán)的權(quán)力協(xié)作框架，又明確了各類國家權(quán)力的行使層級、內(nèi)容界限與限制條件，從而避免了國家權(quán)力在推進鄉(xiāng)村振興中發(fā)生沖突，保障了形式上的權(quán)力協(xié)調(diào)。

第二，國家義務(wù)規(guī)范體系能夠促進國家權(quán)力的理性化運行。我國作為后發(fā)型現(xiàn)代化國家所謂后發(fā)型現(xiàn)代化，是相對于早發(fā)型現(xiàn)代化而言的，意指發(fā)展中國家的現(xiàn)代化并非本土各種因素所導(dǎo)致的自然過程，而是在外來因素的刺激下才發(fā)生的。參見翟年祥、項光勤《政府在后發(fā)型國家現(xiàn)代化進程中的主導(dǎo)作用》（《安徽大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2008年第1期第137-141頁）。，鄉(xiāng)村發(fā)展的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型要求國家權(quán)力必須在推進鄉(xiāng)村振興中處理好效率與穩(wěn)定的關(guān)系。作為控制國家權(quán)力的基本工具［21］88，國家義務(wù)本身所具有的彈性與剛性能夠妥適地平衡效率與穩(wěn)定間的沖突，以確保國家權(quán)力的理性化運行。具體而言：一方面，國家義務(wù)體系的彈性體現(xiàn)在既為國家權(quán)力提供了應(yīng)為式指引從而賦予國家權(quán)力作為空間，同時也確認了國家權(quán)力為滿足效率要求而發(fā)揮主動性的行為符合憲法；另一方面，國家義務(wù)體系的剛性體現(xiàn)在為國家權(quán)力的作為劃定界限，即國家權(quán)力的作為不得侵害農(nóng)民權(quán)利的完整性與法秩序的統(tǒng)一，制約國家權(quán)力本質(zhì)上的擴充性與侵害性［22］25，以實現(xiàn)法治的穩(wěn)定要求。

綜上，面對鄉(xiāng)村振興法治化這一本土性問題，通過對憲法文本與鄉(xiāng)村振興法治化的釋義學(xué)勾聯(lián)，可以發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興法治化是一個由憲法規(guī)范基礎(chǔ)所決定而形成的鄉(xiāng)村法治實踐的必然結(jié)果。一方面，憲法規(guī)范基礎(chǔ)在法學(xué)體系內(nèi)部建構(gòu)出了鄉(xiāng)村振興的宏觀法治框架，以“歷史—目標(biāo)—權(quán)利—義務(wù)”的導(dǎo)向模式（見圖2）形塑了鄉(xiāng)村振興所涉主體的具體行動，完成了政治舉措與法治路徑有機統(tǒng)一；另一方面，在社會功能分化背景下，憲法也承載了雙重功能：抵御政治、經(jīng)濟系統(tǒng)的直接侵入，將系統(tǒng)外的價值引入法律系統(tǒng)并輻射至整個法律領(lǐng)域［23］12-13。憲法規(guī)范基礎(chǔ)的“控制閥”屬性使得鄉(xiāng)村振興法治系統(tǒng)能夠相對獨立地存在，既防止了由于其他系統(tǒng)對于鄉(xiāng)村振興法治的直接介入，又為其他系統(tǒng)內(nèi)價值有序進入鄉(xiāng)村振興法治系統(tǒng)打開了窗口。

二、憲法視閾下鄉(xiāng)村振興法治難點的突破

鄉(xiāng)村振興工作面臨諸多層面的問題，涉及到公權(quán)力的規(guī)范、農(nóng)民權(quán)利的保障、公平與效率的沖突與平衡，因此其法治化推進并非一帆風(fēng)順。其中，國家公權(quán)力與農(nóng)民基本權(quán)利之間存在的張力和鄉(xiāng)村法治環(huán)境要素的缺失，是鄉(xiāng)村振興法治推進的主要難點。而法治思維本質(zhì)上是權(quán)利思維，法治框架的形成、法律制度的完善以及農(nóng)民權(quán)利的保障是同一個過程。所以，充分發(fā)揮基本權(quán)利的各項功能是突破鄉(xiāng)村振興法治化實踐難點的根本邏輯：一方面，通過主觀權(quán)利功能層級分配國家義務(wù)可消解公私權(quán)之間的張力；另一方面，通過客觀法功能可為鄉(xiāng)村振興法治化推進提供所需的制度環(huán)境。

（一）公權(quán)力與私權(quán)利間的張力化解

國家權(quán)力與公民權(quán)利是對立統(tǒng)一的關(guān)系，表現(xiàn)為“公民權(quán)利—國家義務(wù)—國家權(quán)力”的聯(lián)結(jié)邏輯

公民權(quán)利是立憲的基本初衷，公民權(quán)利的實現(xiàn)需要國家義務(wù)來保障，國家義務(wù)的范圍決定如何設(shè)置相應(yīng)的國家權(quán)力。。國家義務(wù)“尊重、保護和給付”的三層次結(jié)構(gòu)契合于鄉(xiāng)村法治實踐要求［24］76，能夠作為妥適化解鄉(xiāng)村振興法治化進程中公私權(quán)間張力問題的方法邏輯。

1.尊重與保護義務(wù)的全面履行。尊重義務(wù)指國家權(quán)力必須保持一定謙抑性，不得逾規(guī)進入公民權(quán)利空間。保護義務(wù)指國家權(quán)力應(yīng)當(dāng)采取行動避免公民權(quán)利遭到第三人侵害。盡管兩種義務(wù)對國家權(quán)力所施以的指向?qū)ο笈c行為狀態(tài)是不同的，但兩者均以公民所享基本權(quán)利的完滿性為追求。在此種追求指向下的國家尊重與保護義務(wù)以對國家行為的要求為內(nèi)容，是化解鄉(xiāng)村振興法治化中因公私權(quán)對“國家是否作為”的認知錯位的邏輯起點。這是因為任一義務(wù)履行范圍的限縮都是對基本權(quán)利完滿性的減損，且兩項義務(wù)的履行并不會消耗過多資源，所以對國家的尊重與保護義務(wù)要求全面履行：第一，尊重義務(wù)要求國家消極不作為。一方面，基本權(quán)利所保護的核心利益范圍內(nèi)的公權(quán)力應(yīng)該保持一定的謙抑，克制干預(yù)沖動，因為基本權(quán)利一旦受到恣意干涉，包含基本權(quán)利價值判斷的法律秩序與原則將失去一般意義［25］6-34；另一方面，國家不得跨越農(nóng)民所享基本權(quán)利的保護范圍實施干預(yù)。此保護范圍可分為主體（屬人保護范圍）與內(nèi)容（保護各類事項）兩個方面，前者旨在確定誰主張權(quán)利，后者旨在明確基本權(quán)利的保護內(nèi)容［26］47。概括表述為國家不得限制或剝奪農(nóng)民主張權(quán)利的資格以及不得限制或排除農(nóng)民所享基本權(quán)利的實現(xiàn)條件。第二，保護義務(wù)的防范標(biāo)的是來自作為私人主體的第三人的不法侵害［27］52，而達至此種防范目的還需依靠國家全面且積極的作為［28］294。根據(jù)第三人侵害行為實施前后，可將保護義務(wù)所要求的國家積極作為分為兩個階段：（1）在侵害行為發(fā)生前，保護義務(wù)要求國家積極完善對農(nóng)民基本權(quán)利的立法規(guī)范，建構(gòu)為避免農(nóng)民基本權(quán)利受損的預(yù)防性制度，通過預(yù)防和警示來自第三人的侵害最大程度地使農(nóng)民基本權(quán)利免于受損；（2）在侵害行為發(fā)生后，國家保護義務(wù)要求國家為受損害的權(quán)利人提供相應(yīng)的救濟與保障制度，通過法定的正當(dāng)程序規(guī)制第三人侵害最大程度地消除農(nóng)民所受來自基本權(quán)利折損導(dǎo)致的消極影響。

2.國家給付義務(wù)的分層次履行。給付義務(wù)指國家應(yīng)當(dāng)依基本權(quán)利的要求內(nèi)容向公民提供相應(yīng)利益［29］44-45，是對應(yīng)于基本權(quán)利受益功能要求的國家積極作為。按照所給付的利益性質(zhì)，公民向國家的請求可分為程序給付、物質(zhì)給付與資訊給付等［29］45。給付義務(wù)要求國家向公民切實提供利益，因而同尊重與保護義務(wù)相比，國家給付義務(wù)的履行本身會受到更多因素制約，其履行應(yīng)依現(xiàn)實需求與可控資源間的權(quán)衡進行分層次的差別履行。宏觀上講，國家的給付義務(wù)應(yīng)秉持以下3個遞進層次的積極作為：（1）國家履行直接的物質(zhì)性給付以保障農(nóng)民基本生存要求；（2）國家積極培養(yǎng)農(nóng)民自立能力以實現(xiàn)農(nóng)民自力更生要求；（3）國家加快建立完整的鄉(xiāng)村制度以促進農(nóng)民自我發(fā)展要求。微觀上講，國家的給付義務(wù)應(yīng)以“允許合理差別”的現(xiàn)實要求履行。此種履行順序源于我國憲法上的實質(zhì)平等價值對鄉(xiāng)村振興法治化的規(guī)范映射。從我國鄉(xiāng)村法治的實踐來看，對農(nóng)民形式平等的國家給付已全面實現(xiàn)，如鄉(xiāng)村希望小學(xué)建設(shè)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療普及等，但對實現(xiàn)農(nóng)民實質(zhì)平等的給付尚存闕如，例如優(yōu)質(zhì)教育資源、醫(yī)療資源向農(nóng)村傾斜尚存在較大不足。為此，這就要求國家以鄉(xiāng)村高質(zhì)量發(fā)展為錨定，針對不同農(nóng)村所處的不同區(qū)位與不同要求進行“精準給付”，并給予鄉(xiāng)村相對弱勢群體傾斜性保障。此種傾斜性與地區(qū)間發(fā)展局限成正比，即發(fā)展局限性越大國家應(yīng)投入更多的幫扶資源。

（二）鄉(xiāng)村振興法治環(huán)境穩(wěn)定長效的制度供給

憲法上的基本權(quán)利具有客觀價值秩序功能［30］24，即基本權(quán)利是整個社會共同體的價值基礎(chǔ)。國家應(yīng)當(dāng)為基本權(quán)利的實現(xiàn)提供基礎(chǔ)［31］226-231，從而構(gòu)成國家法治的基本框架，形塑各類有關(guān)鄉(xiāng)村振興的法律制度。故此，充分發(fā)揮基本權(quán)利的客觀價值功能是構(gòu)建鄉(xiāng)村振興法治框架的根本邏輯。鑒于上文所提出的難點，如何更好地發(fā)揮憲法基本權(quán)利的客觀價值功能應(yīng)從以下方面展開。

1.強化農(nóng)民主體地位：明確鄉(xiāng)村振興的建設(shè)目標(biāo)是以人民為中心。在鄉(xiāng)村振興與發(fā)展驅(qū)動力上，國家義務(wù)的主動性往往帶來了國家權(quán)力的積極履行，這個過程不可避免地伴隨公權(quán)力的亢奮，如近期媒體報道的湖南農(nóng)管鏟除農(nóng)民生姜［32］、福建漳州農(nóng)戶70畝水仙花被農(nóng)管強制摧毀［33］等事件?；緳?quán)利客觀價值功能所構(gòu)建的秩序是對所有法律領(lǐng)域適用的憲法基本決定，這種價值決定包含著憲法所欲達到對公民和國家間理想的地位安排［34］238-239。具體而言，基本權(quán)利的價值決定要求國家的一切行為都必須以實現(xiàn)農(nóng)民的基本權(quán)利為價值準則與行動指針，并要求在本質(zhì)上重塑農(nóng)民與政府在鄉(xiāng)村振興法治化中的地位：其一，農(nóng)民不應(yīng)再處于“等、靠、要”的消極地位，而是處于“共商、共建、共享”的積極地位；其二，政府在鄉(xiāng)村振興中處于主導(dǎo)地位，但“主導(dǎo)”并非“支配”。鄉(xiāng)村振興的主體是農(nóng)民，農(nóng)民憲法權(quán)利所享的“基本權(quán)利”是提高農(nóng)民參與鄉(xiāng)村振興積極性的不竭動力。基本權(quán)利規(guī)范要求公權(quán)力在為農(nóng)民基本權(quán)利的實現(xiàn)提供支持、幫助的同時，還需克服公權(quán)力的恣意，進而為良性的鄉(xiāng)村法治環(huán)境生成提供支持。

2.推進實踐的法治化：發(fā)揮基本權(quán)利的雙重功能以提供制度依托。穩(wěn)定的制度依托是現(xiàn)代法治的外在標(biāo)志。在鄉(xiāng)村振興推進中，政府的行政規(guī)范性文件此處是指縣級以上人民政府及其主管部門制定發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令或其他規(guī)范性文件。這些具體應(yīng)用解釋和規(guī)范性文件不是正式的法律淵源，對人民法院不具有法律規(guī)范意義上的約束力。但是，人民法院經(jīng)審查認為被訴具體行政行為依據(jù)的具體應(yīng)用解釋和其他規(guī)范性文件合法、有效并合理、適當(dāng)?shù)模谡J定被訴具體行政行為合法性時應(yīng)承認其效力。最高人民法院關(guān)于印發(fā)《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會紀要》的通知（法［2004］96號），載《中華人民共和國最高人民法院公報》2004年第6期。雖然數(shù)量龐雜，但也可以起到規(guī)范依據(jù)的作用。而現(xiàn)實中，行政規(guī)范性文件卻每每造成對農(nóng)民實體與程序權(quán)利侵害的恣意亂象，如阜康市農(nóng)業(yè)局與天阜公司行政強制案參見新疆維吾爾自治區(qū)阜康市人民法院（2018）新2302行初16號行政判決書、新疆維吾爾自治區(qū)昌吉回族自治州中級人民法院（2019）新23行終23號行政判決書。、呂某某與西安市臨潼區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局行政強制案參見西安鐵路運輸法院（2019）陜7102行初2087號行政判決書。、王某某與北京市密云區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局行政復(fù)議案參見北京市密云區(qū)人民法院（2020）京0118行初84號行政判決書。。

保障農(nóng)民基本權(quán)利實現(xiàn)是鄉(xiāng)村振興制度體系搭建的邏輯起點，也是制度服務(wù)的終點。由行政規(guī)范性文件所形成的制度乃是基本權(quán)利經(jīng)由解釋所導(dǎo)出制度的組成部分，基本權(quán)利雙重功能的發(fā)揮是構(gòu)造鄉(xiāng)村振興制度的根本邏輯，亦是解決上述亂象的根本邏輯。一方面，關(guān)涉鄉(xiāng)村振興的行政規(guī)范性文件需以滿足農(nóng)民基本權(quán)利主觀權(quán)利的功能要求為制定基礎(chǔ)，重點突出對農(nóng)民基本權(quán)利主體、內(nèi)容、客體的保障內(nèi)容，秉承從農(nóng)民基本權(quán)利保障到鄉(xiāng)村振興中農(nóng)民具體權(quán)利保障的制定思維理路。另一方面，需貫徹基本權(quán)利的客觀秩序功能要求，形成以憲法為統(tǒng)領(lǐng)、以農(nóng)民權(quán)利為內(nèi)容的行政規(guī)范性文件統(tǒng)一體系，強化行政規(guī)范性文件對農(nóng)民基本權(quán)利制度性保障的功能，以程序規(guī)范遏制國家權(quán)力恣意。

此外，我國正經(jīng)歷百年未有之大變局，國內(nèi)外的客觀條件使得鄉(xiāng)村發(fā)展面臨更多機遇與挑戰(zhàn)。面對新機遇和新挑戰(zhàn)，僅依靠基本權(quán)利已確立的制度無法完滿涵攝鄉(xiāng)村發(fā)展的新要求，還需依據(jù)憲法支撐形成回應(yīng)鄉(xiāng)村發(fā)展變化的新制度?，F(xiàn)代基本權(quán)利制度性保障理論吸納了對未來的預(yù)測考量，認為國家在保障現(xiàn)有制度下還需積極制定和形成新制度［31］231。此種功能的發(fā)揮能夠促進鄉(xiāng)村振興制度的開放性，適應(yīng)發(fā)展新要求。2018年，《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》對農(nóng)村土地進行三權(quán)分置改革便是例證。

三、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興法治化推進的憲法路徑

上述憲法為鄉(xiāng)村振興提供的生成基礎(chǔ)之規(guī)范效力與難點突破邏輯并不能自然地服務(wù)于鄉(xiāng)村振興的法治化，而需通過有效的憲法實施路徑來實現(xiàn)。根據(jù)當(dāng)前我國鄉(xiāng)村發(fā)展與憲法實施的現(xiàn)狀考量，實現(xiàn)憲法推進鄉(xiāng)村振興法治化可依循以下3項具體路徑。

（一）依據(jù)憲法完善鄉(xiāng)村振興的相關(guān)法律法規(guī)

推進鄉(xiāng)村振興法治化離不開完善的鄉(xiāng)村法律體系。圍繞憲法為鄉(xiāng)村振興提供的規(guī)范基礎(chǔ)來凸顯共同富裕這個主題，還需進一步對鄉(xiāng)村法律體系進行“查漏補缺”。“查漏”指對鄉(xiāng)村振興所缺制度進行針對性立法，要求必須以憲法規(guī)范為指引落實農(nóng)民基本權(quán)利的規(guī)定，如制定《農(nóng)民權(quán)益保護法》［35］6-7，以立法周延農(nóng)民權(quán)益與保障。另外，《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》［36］38（以下簡稱《鄉(xiāng)促法》）作為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的法律“頂梁柱”，“倡導(dǎo)”與“激勵”是此法發(fā)揮效用的重要手段，但二者對實踐的約束力并不強［37］139，因此還需根據(jù)具體情形有針對性地進行規(guī)范性文件補充?！把a缺”要求以填補實踐要素為目的，進一步制定與該法相配套的行政法規(guī)和地方性法規(guī)，細化國家公權(quán)在鄉(xiāng)村振興中的行為要求。需從以下三個方面著手：第一，加快出臺對鄉(xiāng)村特定問題解決的規(guī)范依據(jù)，如針對鄉(xiāng)村留守兒童、婦女、老人以及特殊群體的權(quán)益保障問題制定專門的地方性法規(guī)與規(guī)范性文件，細化政府給付和保障內(nèi)容的職責(zé)與要求。第二，提升鄉(xiāng)村振興有關(guān)行政法規(guī)和地方性法規(guī)制定中的問題意識，轉(zhuǎn)換一味對上層規(guī)范“大而全”的條文復(fù)述思維，突出對本轄區(qū)內(nèi)農(nóng)民社會權(quán)保障的特色內(nèi)容，建立立法評估機制促進規(guī)范的地區(qū)特色與實踐操作相融合。第三，加強對鄉(xiāng)村振興激勵措施內(nèi)容的補充，鼓勵各地區(qū)圍繞《鄉(xiāng)促法》中產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人才支撐、文化繁榮、生態(tài)保護、組織建設(shè)、城鄉(xiāng)融合等方面內(nèi)容，探索符合地區(qū)要求的激勵手段，制定激勵計劃，落實政府責(zé)任。第四，結(jié)合國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進一步規(guī)范行政裁量權(quán)基準制定和管理工作的意見》，并根據(jù)各地區(qū)鄉(xiāng)村實際情況，制定關(guān)于推進鄉(xiāng)村振興中行政裁量權(quán)基準的文件，細化量化政府在推進鄉(xiāng)村振興中的具體職權(quán)內(nèi)容、程序與界限。

（二）加強行政規(guī)范性文件的合憲性與合法性審查

從以往鄉(xiāng)村發(fā)展經(jīng)驗與現(xiàn)今鄉(xiāng)村發(fā)展的要求來看，鄉(xiāng)村振興仍需依靠行政規(guī)范性文件的制定與實施，因此鄉(xiāng)村振興法治化需聚焦于如何確保其合憲性與合法性這一問題。建構(gòu)以權(quán)利救濟為核心的憲法實施制度是世界憲政潮流［38］5，對行政規(guī)范性文件的合憲性與合法性審查是憲法實施的重要組成，完善行政規(guī)范性文件制定與備案審查制度是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興法治化的必由之路。因此，需要做到：第一，在制度目標(biāo)層面，既要著重以憲法規(guī)范為依據(jù)清理違憲的行政規(guī)范性文件，確保鄉(xiāng)村振興的規(guī)范體系與農(nóng)民權(quán)利的保障體系的融貫銜接，也要根據(jù)憲法的規(guī)范解釋對關(guān)涉鄉(xiāng)村行政規(guī)范性文件進行概念釋明與行動指引，并針對鄉(xiāng)村發(fā)展所處進程開展針對性的常態(tài)化規(guī)范修正和缺失填補。第二，在制度運行層面，進一步強化鄉(xiāng)村行政規(guī)范性文件的制定與備案審查工作。首先，構(gòu)建行政規(guī)范性文件制定與備案審查的程序基礎(chǔ)：加快出臺《行政規(guī)范性文件制定與管理條例》以形成行政規(guī)范性文件的統(tǒng)一立法格局［39］，明晰行政規(guī)范性文件的范圍、制定程序、責(zé)任承擔(dān)等問題，構(gòu)建備案審查復(fù)審制度化解“一審終結(jié)”的程序局限。其次，細化行政規(guī)范性文件的審查標(biāo)準：確立憲法作為審查的根本依據(jù)地位，同時兼顧對實體與程序的審查［40］76-77，形成“重點+普遍”的常態(tài)化備案審查工作體系。最后，形成行政規(guī)范性文件制定主體與審查主體的問責(zé)機制：完善備案審查機構(gòu)職責(zé)與設(shè)置，根據(jù)違法程度細化責(zé)任承擔(dān)方式，比如在各級人大常委會中組建備案審查委員會作為專職審查機構(gòu)，充分吸納人民意見，深入發(fā)揮人大對行政規(guī)范性文件的監(jiān)督功能。

（三）釋放鄉(xiāng)村自治組織對鄉(xiāng)村振興的法治效能

鄉(xiāng)村自治是我國憲法規(guī)定的一項重要制度（《憲法》第111條），釋放鄉(xiāng)村自治組織的法治效能對推進鄉(xiāng)村振興法治化而言不可或缺。聚焦提升鄉(xiāng)村發(fā)展的內(nèi)生動力，鄉(xiāng)村自治組織應(yīng)在堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)之下充分發(fā)揮農(nóng)民自治的載體功能。根據(jù)《中華人民共和國村民委員會組織法》第二章規(guī)定的村委會職責(zé)內(nèi)容，發(fā)揮鄉(xiāng)村自治組織的法治效能應(yīng)著力于以下三個方面：第一，引導(dǎo)農(nóng)民參與制定符合憲法和法律精神且體現(xiàn)農(nóng)民意志的村規(guī)民約。同時，漸進式地銜接國家發(fā)展戰(zhàn)略，填補鄉(xiāng)村領(lǐng)域的規(guī)范空白，真正在鄉(xiāng)村振興中賦予農(nóng)民自治以實質(zhì)內(nèi)容，從而調(diào)動鄉(xiāng)村發(fā)展的內(nèi)生動力，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興中的良法與善治結(jié)合［41］35。第二，建立健全鄉(xiāng)村矛盾調(diào)解機構(gòu)。借助司法機關(guān)、法律專家的法律援助組建村民調(diào)解委員會，將其作為解決鄉(xiāng)村糾紛的常設(shè)組織，依據(jù)憲法法律的基本理念、按照村規(guī)民約的內(nèi)容將矛盾化解在基層，形成農(nóng)民依法維權(quán)、依約維權(quán)的鄉(xiāng)村法治生態(tài)，降低農(nóng)民維權(quán)成本，破除阻礙鄉(xiāng)村振興法治化的不利影響。第三，激活鄉(xiāng)村自治組織，強化政府與農(nóng)民的有效溝通。一方面，形成向基層政府月報、季報、年報的常態(tài)化報告機制，及時反映農(nóng)民意見與現(xiàn)實困難。另一方面，及時履行釋明義務(wù)，讓農(nóng)民對政策內(nèi)容知其然且知其所以然，形成農(nóng)民與政府的雙向合力，深入推動鄉(xiāng)村振興。

四、結(jié)束語

實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興是中國現(xiàn)代化發(fā)展的應(yīng)有之義。站在新的歷史發(fā)展節(jié)點上，推進鄉(xiāng)村振興必須堅持法治導(dǎo)向，即必須將鄉(xiāng)村振興理性地納入法治體系之中。憲法是法治體系的根本規(guī)范，是國家治理現(xiàn)代化的重要標(biāo)志，具有最高的法律地位、法律權(quán)威、法律效力，具有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性［42］21-22。因此，只有經(jīng)過憲法層面的規(guī)范性闡釋和制度化展開，鄉(xiāng)村振興才能真正意義上獲得法治生命。這既是實現(xiàn)法治中國的重要一環(huán)，也是我國“以人民為中心”的發(fā)展思想的具體法治表現(xiàn)。

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［編輯：洪夢綺］