“科創(chuàng)飛地”困境求解

孫穎妮

走進湖北某地級市在武漢東湖高新區(qū)設立的“科創(chuàng)飛地”，諸多樓層處于空置狀態(tài)，有多個樓層只有一兩家公司辦公，其余公司的大門緊鎖，房間內空無一人，桌子上落滿灰塵。

這一“科創(chuàng)飛地”于2021年建成開園，當初是按照“研發(fā)在武漢、生產在都市圈，孵化在武漢、加速在都市圈，引才在武漢、用才在都市圈”的思路，打造研發(fā)試驗中心、招商引智中心、對接資本中心、企業(yè)孵化中心、成果轉化中心五個中心。

該飛地運營人員賈剛告訴《財經》記者，當初開園時之所以有很多企業(yè)入駐，一方面是看重當時的優(yōu)惠政策，另一方面很多企業(yè)其實是為了滿足政府的入駐指標才過來的，畢竟剛剛開園時政府需要一些“好看”的科技企業(yè)進來“撐場面”。“如今沒有了優(yōu)惠政策，很多企業(yè)便選擇了撤離，導致樓層大量空置。”

近年來，為了推動當?shù)禺a業(yè)轉型升級，加快形成新質生產力，全國各地形成了在科創(chuàng)核心城市建設“科創(chuàng)飛地”的浪潮。今年1月，南通高新區(qū)西安創(chuàng)新港、上海創(chuàng)新港簽約儀式舉行。據(jù)悉，此次簽約后，南通高新區(qū)“科創(chuàng)飛地”即正式掛牌運作，這也是南通高新區(qū)首批“科創(chuàng)飛地”。為進一步提升科技招商工作成效，促進“科創(chuàng)飛地”有序運行，南通高新區(qū)還相繼出臺了《離岸孵化器運營管理辦法》《科技招商委托合作管理辦法》。

所謂“科創(chuàng)飛地”即由科創(chuàng)欠發(fā)達地區(qū)（飛出地）在科創(chuàng)發(fā)達地區(qū)（飛入地）設立飛地，利用“飛入地”科創(chuàng)資源篩選創(chuàng)新項目進行孵化，孵化之后導流回“飛出地”，實現(xiàn)飛出地資源、政策與“飛入地”技術、人才的有機融合。這種科創(chuàng)飛地主要建設離岸孵化器、離岸創(chuàng)新中心等載體。

與傳統(tǒng)飛地不同，傳統(tǒng)飛地是從先發(fā)地區(qū)飛往相對后發(fā)地區(qū)，主要是為了把先發(fā)地區(qū)的產業(yè)項目與相對后發(fā)地區(qū)的成本優(yōu)勢有機結合?？苿?chuàng)飛地則是從相對后發(fā)地區(qū)飛往先發(fā)地區(qū)，比如城市群的中心城市，也因此被稱為“反向飛地”。建設科創(chuàng)飛地的目的，就是為了相對后發(fā)地區(qū)以及中小城市破解高新技術產業(yè)缺乏與人才招引留用難題。

從全國設置來看，當前“科創(chuàng)飛地”正呈現(xiàn)出高密度布局的趨勢。北京、上海、粵港澳大灣區(qū)、長三角、成渝、武漢、西安等是科創(chuàng)飛地最集中的城市和區(qū)域。一些地方在全國多個地方布局，例如，截至2022年底，無錫在上海設立9個飛地、在北京設立9個飛地、在粵港澳大灣區(qū)設立了13個飛地。

近年來，科創(chuàng)飛地在諸多城市的產業(yè)孵化、招商引資、招才引智等方面發(fā)揮了重要抓手作用。諸多“科創(chuàng)飛地”為本體導入了不少科創(chuàng)項目、高端智力資源、社會資本和管理經驗，實現(xiàn)了“飛入地”與“飛出地”的合作共贏、利益共享。

但是，《財經》記者調查發(fā)現(xiàn)，也有部分飛地缺乏定位、盲目建設，陷入運營困境。中國人才研究會理事、寰球人才交流中心主任倪凱表示，不少“飛地”的運轉過程和產出實效不盡如人意，在付出高額成本之后沒有起到窗口和導流作用，使得主辦和承托主體最終走上拼稅收、拼場地、拼補貼的老路，這在客觀上導致了“飛入地”與“飛出地”雙輸結局。

產業(yè)定位有待清晰

“雖然飛地會給科技型企業(yè)提供一些優(yōu)惠政策，但根本沒有那么多滿足條件的科技型企業(yè)過來，導致樓層空置率非常高?！辟Z剛說。

大樓內，一個公司的工作人員向《財經》表示，此前飛地開園時很多企業(yè)入駐是因為看上了當時的優(yōu)惠政策，甚至部分企業(yè)只是在這里設置了一個辦公室并沒有人員辦公，現(xiàn)在優(yōu)惠政策減少后，大部分企業(yè)選擇不續(xù)簽撤離?！拔覀児窘酉聛硪矔紤]搬走了?！?p>

武漢東湖高新區(qū)（局部）。圖/視覺中國

該飛地的困境在全國并不是個例。倪凱表示，一些城市在規(guī)劃科創(chuàng)飛地時，沒有從實際需求出發(fā)，無論是購置空間還是租賃商務樓宇，動輒在一線、二線城市的核心地段圈下數(shù)萬平方米的運營面積。如此規(guī)模往往意味著巨額的資金投入。

但由于各地都期望通過科創(chuàng)飛地這種模式搶奪科創(chuàng)人才資源，加之自身的定位不準，客觀上就導致優(yōu)質科創(chuàng)項目入駐比較困難，容易出現(xiàn)科創(chuàng)飛地場地空間長期大面積閑置的情況。一旦這種情況出現(xiàn)，往往運營團隊就會降低企業(yè)入駐門檻。這樣不僅使自己淪為二房東，還導致與其他城市的科創(chuàng)飛地產生惡性競爭，與設立科創(chuàng)飛地的初衷大相徑庭。

當前湖北這一地級市在武漢設立的科創(chuàng)飛地就已經降低了入駐門檻。賈剛告訴《財經》，由于招商困難、大量房間閑置，該飛地年年虧損，運營困難，不得不放寬入駐門檻?！艾F(xiàn)在對入駐企業(yè)的要求十分寬松，只要企業(yè)名字里帶科技兩個字就行，要不然運營方根本無法生存下去。雖然科創(chuàng)飛地帶有一定的公益性質，但也不能一直虧錢?！?/p>

浙江菜根科技產業(yè)發(fā)展有限公司專注于科創(chuàng)飛地、產業(yè)園區(qū)、孵化器的投資、開發(fā)、建設與運營。該公司副總裁賈少飛告訴《財經》記者，當前很多地方對自身實際情況和優(yōu)勢沒有清晰的認知和思考，沒有明確的規(guī)劃和定位，只是盲目跟風建設科創(chuàng)飛地，很多科創(chuàng)飛地的產業(yè)定位都是雷同的。賈少飛建議，城市在建設科創(chuàng)飛地之前一定要提前做好定位，結合當?shù)氐漠a業(yè)基礎、優(yōu)勢產業(yè)、資源稟賦等比較優(yōu)勢進行產業(yè)發(fā)展規(guī)劃。例如，規(guī)劃好著重發(fā)展某個產業(yè)，就把科創(chuàng)飛地當成導流的一個窗口。

“不是說科創(chuàng)飛地就一定要定位為高精尖技術產業(yè)，而是要結合當?shù)氐漠a業(yè)特點和優(yōu)勢。也不是說什么產業(yè)都要發(fā)展，而是要進行細分和聚焦?！鄙虾?chuàng)業(yè)接力科技金融集團有限公司專注于早期科技型創(chuàng)業(yè)企業(yè)服務，該公司副總經理毛哲文向《財經》表示，只有這樣“飛出地”才能與“飛入地”形成良性互補、分工協(xié)作關系。

科零科技有限公司專注于構建政府和企業(yè)之間創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)平臺。該公司武漢總經理余嘯向《財經》表示，如果地方還沒有明確的定位，建議飛地一開始體量不要做得太大，可以逐步探索，避免資源浪費。

毛哲文提出，“前期不一定要先租樓、買樓或者建樓，而是只要看中了哪個項目愿意助力其發(fā)展，而項目方也看中了這個地方，掛個牌子就可以?！?h3>利益沖突和行政管理沖突待解

《財經》了解到，由于政府層面沒有明確的頂層設計，科創(chuàng)飛地雙方在稅收分成、GDP（國內生產總值）統(tǒng)計、土地資源、科技資源等重要要素統(tǒng)籌、協(xié)商劃分的實際操作中存在權責不明晰、激勵機制不完善等問題。同時，跨省飛地因利益共享涉及省級層面，共享機制更難構建。

最突出的就是稅收分配問題，在上海市委黨校經濟學教研部副教授郝身永看來，科創(chuàng)飛地內的企業(yè)如果注冊在“飛出地”，對招引人才不利，不利于實現(xiàn)“飛出地”建設科創(chuàng)飛地的初衷。但如果注冊在“飛入地”，“飛出地”又覺得無法分享稅收等經濟收益。如果由雙方商談稅收分成比例，由于跨了行政區(qū)，甚至是跨了省級行政區(qū)，談判成本高，操作性也不強。

除此之外，科創(chuàng)飛地要從所在城市導入人才、技術、項目和科技型企業(yè)等各種高端資源要素，但這些科創(chuàng)要素其實也是“飛出地”的稀缺資源，“飛出地”并不希望這些資源要素大規(guī)模外溢，這勢必會引發(fā)兩地的利益沖突。

據(jù)了解，在武漢的科創(chuàng)飛地也存在這樣的情況，雖然武漢相比于周邊地市來說科創(chuàng)資源相對發(fā)達，但是與上海、北京相比，科創(chuàng)資源依舊較匱乏。賈剛表示：“當前各地招商引資競爭激烈，對于武漢來說，也不愿意地方的科創(chuàng)飛地平臺搶走好的項目。”

利益沖突該如何化解？經略視界發(fā)文建議，“飛出地”與“飛入地”需建立利益協(xié)調機制，確定合作結構模式以及各方職權范圍、責任范圍和職務角色等。建立合理的財稅分享機制，在跨區(qū)域GDP統(tǒng)計、財稅分成等方面有所突破，力爭確立合理的稅收分配比例，做好財稅分享企業(yè)的確認和源頭標識，重點研究新增企業(yè)形成的稅收增量的分享。

同時，建立利益失衡的判斷、衡量機制，制定一系列指標用于衡量、判斷主體間發(fā)展速度、利益分配的均衡性。

此外，還要健全長效協(xié)作機制，建立起政策協(xié)同機制，圍繞人才引進、技術研發(fā)、產業(yè)孵化、稅收等方面，不斷強化政策協(xié)同，建立完整的科創(chuàng)飛地政策支撐體系。

倪凱則建議，要建立起科創(chuàng)飛地建設溝通協(xié)作交流機制。例如，建立區(qū)域協(xié)作聯(lián)席會議制度，定期召開“飛出地”與“飛入地”的協(xié)作聯(lián)席會，對資源導入、支持服務、利益分配、問題解決等事項進行專題研究和溝通交流。

此外，還要建立起本地部門、園區(qū)、企業(yè)的聯(lián)席會議機制，開展信息交流、政策兌現(xiàn)和服務跟進工作，及時研究解決建設中的相關問題。

科創(chuàng)飛地不是地產項目

除了政策優(yōu)惠，科技企業(yè)入駐科創(chuàng)飛地的核心目的其實是希望得到飛地在研發(fā)、技術、資金等系列科創(chuàng)資源方面的賦能，然而，很多科創(chuàng)飛地并沒有做到這一點。

大樓內，一個公司的工作人員表示：“這里就是一個辦公大樓，什么資源都無法幫忙對接，企業(yè)還待在這里干嘛？”

賈剛向《財經》表示，該飛地由地產公司運營，日常主要做的就是收房租、水費、電費事務，在其他方面賦能很少。

“很多科創(chuàng)飛地最后做成了物業(yè)，或者單純變成了招商中心?！庇鄧[表示，科創(chuàng)飛地的運營是一個十分專業(yè)的事情，最終能否持續(xù)運營成功與運營團隊有著重要關系?，F(xiàn)在很多地方的科創(chuàng)飛地都是從政府的投資平臺抽調人湊成的班子，在專業(yè)度方面較差。

余嘯建議，科創(chuàng)飛地一定要找到專業(yè)的運營團隊，提供招商引資、招才引智、成果轉化、融資等全鏈條式服務。通常第三方的運營機構更具有專業(yè)性，資源也更豐富，應成為科創(chuàng)飛地運營的主流模式。

溫州大學法學院講師戚學祥也認為，科技飛地要改變以往由政府一手包辦運營，采用委托第三方運營管理的新模式，體現(xiàn)“專業(yè)的人做專業(yè)的事”。

《財經》了解到，目前市場上科創(chuàng)飛地運營的機構一般有高?？蒲性核募夹g轉移轉化平臺、眾創(chuàng)空間和孵化器、科創(chuàng)人才服務機構、工業(yè)地產開發(fā)商等四大類。

張志平是武漢某高?？萍紙@的運營負責人，他向《財經》表示，高?？萍紙@具有人才、技術、科研平臺等資源，運營方可以為入駐高?？萍紙@的企業(yè)提供技術、人才等系列賦能。此前有地方政府人員來學習科創(chuàng)飛地、孵化基地的運營經驗，認為學習之后自己就能運營，但其實他們缺乏最核心的人才、科技等資源以及專業(yè)經驗?！白詈缶妥兂闪酥皇鞘帐辗孔?，對企業(yè)起不到任何賦能作用?！?/p>

倪凱表示，下一階段科創(chuàng)飛地將形成市場主導，政府多部門協(xié)作，社會組織、企業(yè)及專業(yè)機構多種力量協(xié)同參與的格局。在今后科創(chuàng)飛地的建設中，政府應不再是運動員，而是裁判員。政府通過政策來培育引導，調動市場力量建設飛地，形成以企業(yè)和第三方機構為牽頭、社會各方共同參與建設的格局。

“盡管當前各地科創(chuàng)飛地建設存在很多問題，但各地設立的初心是好的。”余嘯表示，科創(chuàng)飛地建設也有一個探索、試錯的過程?！岸夹枰幸恍┠托摹！?/p>

（應受訪者請求，文中賈剛、張志平為化名）