基層矛盾糾紛摸排化解的創(chuàng)新實踐及經(jīng)驗啟示
——以深圳市Y 街道“三前移”模式為例

吳 旭

（西南石油大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，四川 成都 610500）

發(fā)軔于諸暨楓橋鎮(zhèn)的“楓橋經(jīng)驗”，是黨領(lǐng)導(dǎo)群眾、發(fā)動和依靠群眾參與基層治理解決涉及群眾切身利益矛盾和問題的樣板，也是基層治理的成功范式。黨的十九屆四中全會指出，堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”，完善社會矛盾糾紛多元預(yù)防調(diào)處化解綜合機(jī)制，努力將矛盾化解在基層，不斷構(gòu)建基層治理新格局。習(xí)近平總書記在黨的二十大報告中強(qiáng)調(diào)要“及時把矛盾糾紛化解在基層、化解在萌芽狀態(tài)”[1]。伴隨著社會經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級，社會矛盾發(fā)生巨大改變，風(fēng)險挑戰(zhàn)逐漸升級，雖然社會發(fā)展的內(nèi)外部環(huán)境總體趨好，但“當(dāng)前和今后一個時期是我國各類矛盾和風(fēng)險易發(fā)期，各種可以預(yù)見和難以預(yù)見的風(fēng)險因素明顯增多”[2]，如果不加以有效地解決必然會影響社會穩(wěn)定。所謂矛盾糾紛多元化解指的是通過一定的程序和途徑，以多樣化的解決方式來化解爭議，其理想目標(biāo)在于解決各種矛盾和沖突，使發(fā)生矛盾糾紛當(dāng)事人的行為和心理都不再產(chǎn)生對抗。自2019年來，深圳市以Y街道為試點，探索出矛盾糾紛化解的“三前移”模式，它以黨建引領(lǐng)為核心、以人民為中心、以法治為依托、堅持源頭化解、堅持科技賦能，在基層治理層面取得了顯著成效，保障和維護(hù)了最廣大群眾的根本利益。因此，考察該街道的矛盾糾紛化解“三前移”模式，對于進(jìn)一步推動其他地區(qū)的矛盾糾紛化解，具有一定的借鑒和啟示意義。

一、基層矛盾糾紛摸排化解“三前移”模式的創(chuàng)新實踐

深圳市Y街道地處全國集裝箱吞吐量最大的單一港區(qū)深圳港后方陸域，長期面臨“小街道、大港口、城中村多、外來人口多、人口結(jié)構(gòu)復(fù)雜、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一”的客觀現(xiàn)實。近年來，Y街道緊緊圍繞“小事不出社區(qū)、大事不出街道、矛盾不上交”目標(biāo)，堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”，積極探索將信息摸排前移、宣傳引導(dǎo)前移、多元調(diào)解前移的矛盾糾紛排查化解“三前移”工作法，做到矛盾糾紛“及時響應(yīng)、就地化解、源頭治理、跟蹤問效”，及時把矛盾糾紛化解在基層、化解在萌芽狀態(tài)，有效破解基層矛盾多發(fā)易發(fā)難解問題。

（一）信息摸排前移，矛盾糾紛早發(fā)現(xiàn)

社會矛盾糾紛因其多發(fā)性、隱蔽性、突然性及不可預(yù)測性，依靠傳統(tǒng)的“等矛盾糾紛找上門”，容易被動陷入“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的治理模式，主動把矛盾糾紛信息排查工作前移到群眾“家門口”，能夠有效避免“小事拖到大、大事變惡化”問題。一是強(qiáng)化隊伍建設(shè)，打造矛盾糾紛排查專業(yè)化團(tuán)隊。Y街道按照理想信念堅定、熟悉政策法規(guī)、熱心社會公益、有一定專業(yè)知識水平等基本要求，發(fā)動和組織轄區(qū)“五老熱心人士”（老黨員、老干部、老戰(zhàn)士、老教師、老勞模）15人，組成高素質(zhì)的特邀排查員隊伍，覆蓋轄區(qū)6個社區(qū)、75個小區(qū)（城中村），為矛盾糾紛排查工作落地實施提供了隊伍支撐。二是注重建章立制，健全矛盾糾紛排查常態(tài)化機(jī)制。建立健全特邀排查員隊伍管理、能力培訓(xùn)提升、矛盾糾紛排查化解、排查員聘任與退出制度等10余項規(guī)章制度，著重提升特邀排查員深入融入社區(qū)小區(qū)發(fā)現(xiàn)與化解矛盾糾紛的工作能力和技巧，讓“隨機(jī)性”的矛盾糾紛排查工作有章可循、有制度約束和規(guī)范。三是創(chuàng)新排查機(jī)制，打造矛盾糾紛信息排查雙渠道。實行矛盾糾紛排查彈性工作制，讓特邀排查員結(jié)合群眾生產(chǎn)生活節(jié)奏，靈活安排時間到小區(qū)公園、綜治中心服務(wù)室、群眾訴求服務(wù)中心（站）等主動“發(fā)現(xiàn)”矛盾糾紛。同時，在小區(qū)門口、建筑工地等重點區(qū)域和顯著位置主動公示特邀排查員的電話、微信等信息海報，積極“收集”矛盾糾紛信息，形成矛盾糾紛信息主動“抓取”和定向“收集”雙渠道。

（二）宣傳引導(dǎo)前移，夯實法治生態(tài)基礎(chǔ)

我國的現(xiàn)實國情決定了我們不能成為“訴訟大國”，習(xí)近平總書記指出：“要推動更多法治力量向引導(dǎo)和疏導(dǎo)端用力”[3]。因此，有必要堅持宣傳引導(dǎo)前移，夯實法治的生態(tài)基礎(chǔ)。法治建設(shè)是維護(hù)社會穩(wěn)定、促進(jìn)社會和諧的關(guān)鍵一環(huán)，積極營造良好的法治環(huán)境，讓廣大群眾形成自覺守法、遇事找法用法的意識，可以有效避免極端個人案件、非法上訪等問題。一是緊跟矛盾，做好當(dāng)事人的普法宣傳。特邀排查員在日常矛盾糾紛信息排查中，針對發(fā)現(xiàn)的各類矛盾糾紛，及時向雙方當(dāng)事人做好法律宣講，必要時邀請專業(yè)律師開展咨詢式普法，積極引導(dǎo)雙方依法解決矛盾糾紛，避免矛盾糾紛升級。二是以案普法，做好重點領(lǐng)域的普法宣傳。結(jié)合轄區(qū)內(nèi)物流行業(yè)、建筑工地較多、城中村人口復(fù)雜等矛盾糾紛易發(fā)多發(fā)場所特點，圍繞合同糾紛、勞資糾紛、家庭矛盾等典型案件，在園區(qū)、工地、小區(qū)內(nèi)不定期開展法律法規(guī)現(xiàn)場宣講會，不斷提高矛盾糾紛易發(fā)群體知法守法用法的能力和水平。三是線上普法，做好新形勢下的普法宣傳。結(jié)合當(dāng)下短視頻越來越成為當(dāng)代人獲取信息的重要渠道，積極開展線上系列普法活動，通過制作短小精悍的普法視頻、典型案例宣傳等群眾喜聞樂見的內(nèi)容和方式，把《民法典》《婚姻法》《人民調(diào)解法》等送到居民群眾身邊，用宣傳引導(dǎo)的“一小步”促進(jìn)群眾法治觀念提升“一大步”。2022年以來，結(jié)合轄區(qū)城市更新步伐加快的節(jié)奏，Y街道針對性地在更新片區(qū)開展《民法典》等相關(guān)征收補(bǔ)償法律宣講50余場次，引導(dǎo)居民合理合法表達(dá)述求。

（三）多元調(diào)解前移，合力化解主動跟進(jìn)

2020年以來，Y街道在矛盾排查前移的基礎(chǔ)上，積極整合多元力量，推動矛盾糾紛化解從“單一化解”向“多元治理”轉(zhuǎn)變，有效把矛盾化解在萌芽狀態(tài)。一是匯聚社區(qū)“能人”，讓群眾身邊人化解身邊事。積極把老干部、老公安、老法官、老教師等社區(qū)治理亟需的“能人”吸納到特邀排查員隊伍中，發(fā)揮他們在各自領(lǐng)域的能量，以群眾身邊人的身份，通過登門拜訪、小區(qū)內(nèi)談話、物業(yè)管理處喝茶等多種方法，參與調(diào)解鄰里、物業(yè)、勞動爭議等各類糾紛，把“法與情”用群眾的語言去評去議，做到以法育人、以理服人、以情動人。二是鏈接多個陣地，用多方資源化解矛盾糾紛。特邀排查員能有效鏈接社區(qū)治安專員、社區(qū)警務(wù)室民警、平安易站主任、社區(qū)法律顧問、社區(qū)網(wǎng)格員、商會等多方力量，利用街道、社區(qū)、網(wǎng)格、派出所、平安易站、群眾訴求服務(wù)中心（站）等陣地資源，搭建起資源共享、信息互通、協(xié)作配合、多元化解平臺，合力破解各種疑難矛盾糾紛。三是做好事后回訪，切實做到案結(jié)事了人和諧。為避免鄰里、婚姻家庭等易反彈的矛盾糾紛“死灰復(fù)燃”，建立“定期回訪”機(jī)制，與當(dāng)事人保持經(jīng)常性聯(lián)系，確保每一宗矛盾糾紛都化解到位、化解到底。三年來通過矛盾糾紛化解“三前移”成功調(diào)解鄰里、房屋租賃、婚姻家庭、損害賠償?shù)?22宗糾紛。

二、基層矛盾糾紛摸排化解“三前移”模式的主要成效

矛盾糾紛排查化解“三前移”的做法先后被學(xué)習(xí)強(qiáng)國、法制網(wǎng)、法制日報等媒體報道，被國家信訪局《人民信訪》選入創(chuàng)新發(fā)展“楓橋經(jīng)驗”典型案例，Y街道被評為省級“信訪工作示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)”等。實踐表明，深圳市Y街道“三前移”模式，是由黨建引領(lǐng)的由“點”到“面”、多元共治的矛盾糾紛化解體系。它有效破解了矛盾糾紛化解中服務(wù)資源分散、調(diào)解力量不足等難題，創(chuàng)新了黨建引領(lǐng)矛盾糾紛化解的新模式，為堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”貢獻(xiàn)了力量。

（一）有效地進(jìn)行了主體間的利益修復(fù)

馬克思主義認(rèn)為，利益是人類社會生存、發(fā)展的基礎(chǔ)。矛盾糾紛往往來源于利益上的分歧，當(dāng)矛盾糾紛產(chǎn)生的時候即可能對相關(guān)主體乃至社會公眾的利益關(guān)系造成損害，而矛盾糾紛化解的關(guān)鍵就在于通過一定的程序和途徑將受損的利益及時得到修復(fù)。矛盾糾紛從本質(zhì)上來講屬于非對抗性的矛盾，“三前移”模式即是從可協(xié)調(diào)的角度出發(fā)將利益分歧的攸關(guān)方納入整個矛盾糾紛的化解和調(diào)處過程。具體而言，通過“三個不一樣”，實現(xiàn)了矛盾糾紛主體間的利益修復(fù)。一是“走出去”與“等上門”不一樣，特邀排查員主動走進(jìn)小區(qū)、工地、學(xué)校，常態(tài)化捕捉矛盾糾紛“弱信號”，第一時間發(fā)現(xiàn)苗頭性、雛形、隱性問題隱患，改變了傳統(tǒng)的“等問題上門”的模式，從被動應(yīng)對到主動出擊，牢牢掌握了矛盾糾紛化解的主動權(quán)。二是“主動跟進(jìn)”與“激化才調(diào)”不一樣，特邀排查員主動全流程、全周期跟進(jìn)矛盾糾紛化解，只要當(dāng)事人雙方?jīng)]有提出終止意見，排查員便會“一跟到底”，改變了傳統(tǒng)的“激化才調(diào)”模式，大大降低了矛盾糾紛化解的成本和矛盾糾紛激化的負(fù)面影響。三是“定期回訪”與“案結(jié)事未了”不一樣，特邀排查員全面分析各類矛盾糾紛的特點，實行分級分類化解，對易反彈的矛盾糾紛進(jìn)行“回頭看”，破解了長久以來“案結(jié)事未了”的難題，做到化解一宗矛盾糾紛和諧一段利益關(guān)系，從根源上消除矛盾糾紛產(chǎn)生的土壤。

（二）有效地融合了多元解紛治理力量

當(dāng)前，各種矛盾糾紛涉及的利益關(guān)系主體復(fù)雜、類型多樣、地域廣泛，往往具有系統(tǒng)性，因此，僅僅只依靠單一部門的單一力量來調(diào)處化解難度十分大。相應(yīng)地，Y街道“三前移”模式將轄區(qū)內(nèi)黨政部門、社會組織、公眾等多元主體的積極性進(jìn)一步調(diào)動和增強(qiáng)，通過社會化、專業(yè)化、多元化的運作，打造了一支從事矛盾糾紛排查化解的專業(yè)隊伍，搭建了匯集基層各類行政力量、社會力量的多元解紛平臺，開辟了群眾說事評理的民主空間，實現(xiàn)了矛盾糾紛排查化解效能明顯上升，矛盾糾紛上交率和基層負(fù)擔(dān)明顯下降。有力推動基層治理主體由政府部門單一治理向多元共治轉(zhuǎn)變，推動基層治理的線性治理模式向“自上而下”的管理和“自下而上”的自治相融合的模式轉(zhuǎn)變，探索出一條基層矛盾糾紛“常態(tài)化預(yù)防、第一時間發(fā)現(xiàn)、多元就地化解、全周期治理”的新路徑。據(jù)統(tǒng)計，在累計調(diào)解的922宗糾紛中，調(diào)解成功率達(dá)98%，90%以上的矛盾糾紛在社區(qū)范圍內(nèi)化解，上交至街道的矛盾糾紛下降51.6%①資料來源：Y街道2022年綜治中心年度工作匯報材料。。轄區(qū)兩個派出所及街道人民調(diào)解委員會受理的各類民事糾紛數(shù)量均大幅減少，未出現(xiàn)因民事糾紛處理不當(dāng)轉(zhuǎn)化為治安案件和刑事案件的情況。

（三）有效地實現(xiàn)了矛盾糾紛的預(yù)防

預(yù)防矛盾糾紛是化解矛盾糾紛最根本性的前提，需要遵循“全周期”預(yù)防的原則。所謂全周期預(yù)防矛盾糾紛，即各種手段和方式都應(yīng)該在矛盾糾紛還未成型、顯現(xiàn)和激化時就被扼殺在萌芽狀態(tài)。Y街道利用“三前移”工作方法，在轄區(qū)內(nèi)矛盾糾紛易發(fā)易激化的特殊人群、特殊領(lǐng)域，下大力氣將群眾工作做深做實，對于未暴露的矛盾糾紛進(jìn)行精準(zhǔn)識別，對于已有苗頭的矛盾糾紛進(jìn)行及時泄氣、減壓，防患于未然。據(jù)了解，自2020年以來，特邀排查員的足跡覆蓋17個城中村、58個物業(yè)小區(qū)和85%以上的企業(yè)與商鋪，累計走訪8813人次，排查各類矛盾糾紛隱患信息9372條，有效把矛盾糾紛化解在萌芽中②資料來源：Y街道2022年綜治中心年度工作匯報材料。。

（四）有效地樹立了法治意識和法治思維

實際上，片面地追求無訟或者是非訴訟化實際上是對“堅持把非訴訟糾紛解決機(jī)制挺在前面”的片面解讀，說到底是對矛盾糾紛化解法治化缺乏深刻認(rèn)知?！吧鐣乾F(xiàn)代社會的核心價值，是減少社會矛盾糾紛、保證社會安定有序的根本保證。”[4]毋庸諱言，法治是實現(xiàn)社會公正的重要保障，通過矛盾糾紛化解的“三前移”模式，自然而然地樹立了社會公眾的法治意識和法治思維，并以此來解決矛盾糾紛。一方面，我們要遵循矛盾糾紛產(chǎn)生變化的規(guī)律，尊重群眾正常合理的權(quán)利和訴求。另一方面，在矛盾糾紛化解中全面貫徹法治精神，不能簡單以“無訟”作為各項工作的標(biāo)準(zhǔn)。

三、基層矛盾糾紛摸排化解的經(jīng)驗啟示

（一）堅持黨建引領(lǐng)，發(fā)揮黨組織堡壘作用

堅持黨建引領(lǐng)矛盾糾紛摸排化解就是要健全基層黨組織政治引領(lǐng)、組織引領(lǐng)的方法路徑和制度機(jī)制，把其覆蓋和貫穿于基層治理單元特別是矛盾糾紛化解的全過程、各方面。一是打造以黨建為核心、多元主體共同參與的“一核多元”的矛盾糾紛化解工作格局。基層黨組織要當(dāng)好領(lǐng)頭雁，發(fā)揮“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的作用，既能充分發(fā)揮政治優(yōu)勢和制度優(yōu)勢，同時也能為各多元主體統(tǒng)籌推進(jìn)各項工作積極賦能。如構(gòu)建以黨組織為核心的多元主體協(xié)商平臺，基層黨組織要創(chuàng)造不同利益主體平等參與、共同對話協(xié)商的平臺，暢通民意表達(dá)渠道，將分散的個體需求和個人利益匯集成最大公約數(shù)的公眾需求和公共利益，不斷增強(qiáng)機(jī)關(guān)部門、社會組織、企業(yè)和群眾等社會成員參與矛盾糾紛化解的主動性和積極性。二是黨委牽頭和主導(dǎo)城市社會多元解決機(jī)制運行，將超大城市社會矛盾治理的工作職責(zé)納入目標(biāo)考核體系，對基層黨委政府及其組成部門、法院等成員單位積極參與的好壞設(shè)置考評制度，從而充分整合各方資源公平公正、務(wù)實高效處理矛盾糾紛，激活矛盾化解各路資源，整合基層治理中的各方力量，使矛盾糾紛的化解步入健康穩(wěn)定、高效運行的軌道。

（二）堅持源頭治理，優(yōu)化矛盾糾紛分流機(jī)制

源頭治理是“楓橋經(jīng)驗”的最執(zhí)著的治理價值追求，即“矛盾不上交，就地解決”，需要繼續(xù)堅持源頭治理，完善矛盾糾紛多元化解機(jī)制。一方面，落實信息摸排前移，實現(xiàn)矛盾糾紛早發(fā)現(xiàn)。當(dāng)前，各類社會矛盾多發(fā)、易發(fā)、頻發(fā)，但往往因其隱蔽性、突然性和不可預(yù)測性的特征，難以依靠傳統(tǒng)的矛盾糾紛感知體系來發(fā)現(xiàn)問題，矛盾糾紛的處置極易陷入被動。因此，進(jìn)一步落實矛盾糾紛信息摸排前移，主動把矛盾糾紛信息排查工作前挪到群眾“家門口”，可以有效避免“小事拖到大、大事變惡化”問題，真正將矛盾化解在萌芽狀態(tài)。另一方面，堅持基層矛盾糾紛閉環(huán)化解機(jī)制。進(jìn)一步實施落實線上、線下兩條線受理基層矛盾糾紛，同時進(jìn)一步壓實首接負(fù)責(zé)制、交辦負(fù)責(zé)制的調(diào)解責(zé)任。對于能夠及時化解調(diào)處的“小”矛盾糾紛做到馬上調(diào)，對于復(fù)雜的涉及多方利益的“大”矛盾糾紛做到頂格調(diào)。同時，以考核評價機(jī)制作為保障，通過“受理——研判——調(diào)處——結(jié)案——回訪——考核”矛盾糾紛閉環(huán)處置流程，實現(xiàn)問題的“一站式受理、一攬子調(diào)處、全鏈條化解”。

（三）堅持多元共治，凝聚矛盾糾紛化解合力

黨的二十大報告指出，健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體[5]。一是多措并舉，培育社會調(diào)解組織。培育融合性人民調(diào)解組織，打造化解社會矛盾的“稀釋劑”；培育行業(yè)性人民調(diào)解組織，打造維護(hù)基層穩(wěn)定的“減壓閥”；培育品牌化人民調(diào)解組織，打造增進(jìn)群眾情感的“粘合劑”。加大對調(diào)解工作的財、物要素保障，以培育專、精、深的人民調(diào)解組織和人民調(diào)解隊伍。二是建立健全協(xié)同機(jī)制，實現(xiàn)治理過程協(xié)同有序。各組織、各部門之間應(yīng)加強(qiáng)分工協(xié)作，在厘清各自責(zé)任的基礎(chǔ)上，承擔(dān)共同責(zé)任，增強(qiáng)工作合力，充分發(fā)揮協(xié)同治理在基層矛盾糾紛化解中的優(yōu)勢。三是引導(dǎo)居民群眾參與糾紛調(diào)解。充分發(fā)揮社區(qū)干部、人民調(diào)解員、社區(qū)民警，社區(qū)駐點法官、檢察官、律師作用，及時發(fā)現(xiàn)調(diào)處身邊的矛盾糾紛。推動居民小區(qū)建立業(yè)主公約，推動行業(yè)協(xié)會依靠自身力量化解矛盾糾紛。在有相關(guān)工作基礎(chǔ)的地方成立老干部調(diào)解室、商會調(diào)委會、老兵調(diào)解室、退役軍人調(diào)解室、行業(yè)調(diào)委會等。

（四）堅持智慧賦能，以科技助力矛盾糾紛化解

堅持以科技賦能基層治理創(chuàng)新是新時代“楓橋經(jīng)驗”應(yīng)有之義，也是城市治理現(xiàn)代化的重要組成部分，更是矛盾糾紛摸排化解的重要助力。一是完善城市“塊數(shù)據(jù)”平臺和應(yīng)用，夯實基層治理數(shù)智底板。聯(lián)通公安、民政、衛(wèi)健、社保等職能部門，建立塊共建設(shè)施、塊共治力量、塊共享資源數(shù)據(jù)庫，與城市空間地理位置融合，形成塊數(shù)據(jù)智能底板，為社會治理精細(xì)化、矛盾糾紛摸排化解提供有力數(shù)據(jù)支撐。二是繼續(xù)通過數(shù)據(jù)共享機(jī)制創(chuàng)新，打破數(shù)據(jù)信息聯(lián)動壁壘，保證各糾紛化解主體間的信息共享。進(jìn)一步構(gòu)建多層次、多渠道、線上線下相結(jié)合的信息共享機(jī)制，實時掌握矛盾糾紛類型、發(fā)展態(tài)勢和重點領(lǐng)域情況，對警務(wù)警情類糾紛、緊急類糾紛、非警務(wù)警情類糾紛矛盾進(jìn)行分流。通過數(shù)據(jù)共享實現(xiàn)矛盾糾紛的分流化解。三是在已有的各類智慧系統(tǒng)資源基礎(chǔ)上，整合開發(fā)建設(shè)訴求服務(wù)智慧指揮系統(tǒng)。開設(shè)市、區(qū)、街道、社區(qū)和個人端口，暢通各級平臺訴求信息流轉(zhuǎn)渠道，實現(xiàn)群眾訴求事項第一時間發(fā)現(xiàn)、第一時間受理、第一時間化解、第一時間確認(rèn)、第一時間反饋全流程閉環(huán)管理。