高校開展預(yù)算績(jī)效管理路徑研究

陳永溫

（福建開放大學(xué)，福建 福州，350003）

一、引言

黨的十九大報(bào)告明確提出全面實(shí)施績(jī)效管理的總要求。2019 年12 月教育部發(fā)文要求于2020 年底基本建成覆蓋部門預(yù)算的全面預(yù)算績(jī)效管理制度體系，這為高校實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理工作，提升財(cái)務(wù)管理水平指明了方向，并提供了一個(gè)良好的契機(jī)?，F(xiàn)階段，隨著高校辦學(xué)規(guī)模的不斷壯大，投入的教育經(jīng)費(fèi)也隨之增加，高校的重點(diǎn)發(fā)展也從規(guī)模向教育教學(xué)質(zhì)量方向轉(zhuǎn)變，公眾愈加重視高校預(yù)算績(jī)效管理以及資金的使用效益。因此，為了落實(shí)全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理工作，根據(jù)教育部提出的“優(yōu)化教育資源配置，提高教育經(jīng)費(fèi)使用效益”的要求，本文以某高校預(yù)算績(jī)效管理為研究對(duì)象，對(duì)該高校在實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理工作的現(xiàn)狀展開分析，并提出了相應(yīng)的改善措施，以此促進(jìn)高校預(yù)算績(jī)效管理水平與質(zhì)量得到提高。

二、高校實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意義

高校實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代財(cái)務(wù)治理體系的必由之路。預(yù)算績(jī)效管理的核心是以支出結(jié)果為導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)對(duì)預(yù)算支出的責(zé)任和效率，并借此實(shí)現(xiàn)有效管理資金配置，確保資金被合理分配和利用，以實(shí)現(xiàn)對(duì)預(yù)算工作的全面掌控。

實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理是高校對(duì)預(yù)算資金管理精細(xì)化的內(nèi)在要求。它能夠從項(xiàng)目的前、中、后三個(gè)不同的角度實(shí)現(xiàn)管理模式的閉環(huán)，并且預(yù)算績(jī)效管理的評(píng)價(jià)指標(biāo)可量化，能夠充分真實(shí)地反映出資金的使用效益和預(yù)算管理的效果，從而保障其管理工作落實(shí)到位。[1]

總的來(lái)說(shuō)，高校實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理對(duì)提升高校內(nèi)部治理水平，提高治理效率，優(yōu)化資源配置，實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)治理現(xiàn)代化，促進(jìn)整體可持續(xù)發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

三、高校預(yù)算績(jī)效管理的現(xiàn)狀與問(wèn)題

為進(jìn)一步探討高校預(yù)算績(jī)效管理過(guò)程中存在的問(wèn)題，本文以某高校的預(yù)算績(jī)效管理工作情況為研究對(duì)象，展開分析。該校根據(jù)國(guó)家及地方事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理要求和指導(dǎo)意見，采用“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，集中管理”的財(cái)務(wù)管理模式，將學(xué)校的所有收入和支出全部納入學(xué)校預(yù)算進(jìn)行統(tǒng)一管理和核算。各部門是基本預(yù)算單位，采用自下而上，上下結(jié)合的預(yù)算編制程序。經(jīng)過(guò)研究發(fā)現(xiàn)，在實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理過(guò)程中，該高校主要存在以下幾個(gè)問(wèn)題。

（一）預(yù)算績(jī)效管理意識(shí)不足

在高校資金投入不斷增長(zhǎng)的背景下，需要管理者擁有更高的預(yù)算績(jī)效管理水平。然而，高校在預(yù)算管理中依然存在重編制輕執(zhí)行、重支出輕績(jī)效，預(yù)算績(jī)效管理意識(shí)不足，預(yù)算管理理念落后等情況。由于缺乏績(jī)效管理理念，一般只注重傳統(tǒng)預(yù)算管理模式，著眼于預(yù)算的編制和預(yù)算資金的執(zhí)行率，未能對(duì)預(yù)算資金的產(chǎn)出結(jié)果進(jìn)行重視。同時(shí)，各預(yù)算部門更關(guān)注本部門眼前利益，在預(yù)算項(xiàng)目編制和預(yù)算績(jī)效管理工作中無(wú)法及時(shí)做到與時(shí)俱進(jìn)，缺乏創(chuàng)新思維和大局意識(shí)，導(dǎo)致部門預(yù)算與學(xué)校發(fā)展規(guī)劃和年度重點(diǎn)工作脫鉤，進(jìn)而出現(xiàn)預(yù)算績(jī)效管理工作流于形式的情況發(fā)生。[2]

（二）預(yù)算績(jī)效管理部門組織架構(gòu)設(shè)置不合理

學(xué)校受人員編制、機(jī)構(gòu)設(shè)置等因素影響，未能建立完善的由學(xué)校統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，財(cái)務(wù)部門、業(yè)務(wù)部門、二級(jí)學(xué)院以及其他職能部門等共同構(gòu)建的預(yù)算績(jī)效管理機(jī)構(gòu)。一般是由財(cái)務(wù)人員結(jié)合上級(jí)主管部門需求和高校自身情況進(jìn)行主導(dǎo)，其他部門配合的臨時(shí)性管理機(jī)構(gòu)，從而導(dǎo)致預(yù)算績(jī)效管理責(zé)任不清晰。

（三）績(jī)效目標(biāo)和績(jī)效指標(biāo)設(shè)置不科學(xué)

在目前實(shí)施的預(yù)算績(jī)效管理工作中，由于各部門業(yè)務(wù)具有獨(dú)特性，難以設(shè)置統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的績(jī)效目標(biāo)體系，因此預(yù)算績(jī)效目標(biāo)和績(jī)效指標(biāo)的設(shè)置往往還依賴于業(yè)務(wù)部門自己的申報(bào)。而出于部門利益考慮，預(yù)算部門在申報(bào)績(jī)效目標(biāo)和績(jī)效指標(biāo)時(shí)，往往會(huì)降低標(biāo)準(zhǔn)，使自己容易完成，這樣的不合理設(shè)定會(huì)影響績(jī)效評(píng)價(jià)的公平性和準(zhǔn)確性。受限于業(yè)務(wù)的專業(yè)性和部門之間信息的不對(duì)稱，財(cái)務(wù)部門一般只承擔(dān)績(jī)效目標(biāo)和績(jī)效指標(biāo)的匯總工作，無(wú)法對(duì)其設(shè)置的科學(xué)性和合理性進(jìn)行審核。

（四）績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控不到位

績(jī)效管理流程中績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控是其中一個(gè)重要的環(huán)節(jié)。在實(shí)際操作中，績(jī)效管理機(jī)構(gòu)未能獨(dú)立對(duì)項(xiàng)目的績(jī)效運(yùn)行情況進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，其主要還是依賴財(cái)務(wù)部門對(duì)預(yù)算資金的執(zhí)行率和支出過(guò)程的合規(guī)性進(jìn)行監(jiān)控，這種對(duì)預(yù)算項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的監(jiān)控不到位，容易造成項(xiàng)目推進(jìn)緩慢或偏離原本設(shè)置的目標(biāo)，進(jìn)而造成預(yù)算資金的浪費(fèi)，甚至影響到學(xué)校事業(yè)的發(fā)展。

（五）績(jī)效評(píng)價(jià)不夠?qū)I(yè)、客觀

受限于學(xué)校各業(yè)務(wù)的專業(yè)性，由財(cái)務(wù)部門主導(dǎo)的績(jī)效評(píng)價(jià)工作無(wú)法對(duì)業(yè)務(wù)部門提交的績(jī)效目標(biāo)及執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行科學(xué)、專業(yè)的評(píng)價(jià)，一般依賴于業(yè)務(wù)部門的自評(píng)報(bào)告。而業(yè)務(wù)部門受自身利益的影響，可能傾向于夸大成績(jī)、隱藏問(wèn)題或負(fù)面情況，以獲得更好的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果。由于沒(méi)有專業(yè)、獨(dú)立的第三方進(jìn)行評(píng)價(jià)，容易造成評(píng)價(jià)結(jié)果不夠真實(shí)、客觀。

（六）績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用不充分

當(dāng)前，高校對(duì)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用僅停留在財(cái)政部門或者其他主管部門的績(jī)效評(píng)價(jià)填報(bào)層面和整改層面，未能對(duì)后續(xù)年度預(yù)算安排產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。此外，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)與激勵(lì)管理融合不夠緊密，評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用流于形式，缺乏有效措施對(duì)責(zé)任人進(jìn)行激勵(lì)或約束，進(jìn)而影響預(yù)算績(jī)效管理的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。同時(shí)，由于預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的準(zhǔn)確性、公正性等前置條件還有待提升，使得其評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用基礎(chǔ)條件還未得到完善。

（七）基礎(chǔ)工作效率低，信息化發(fā)展滯后

隨著大數(shù)據(jù)時(shí)代的發(fā)展，高校越來(lái)越重視信息技術(shù)的引進(jìn)和應(yīng)用。然而高校目前預(yù)算績(jī)效管理仍然主要依賴于線下表格傳輸和審核，缺乏全面統(tǒng)一化、集約化的信息技術(shù)支持，導(dǎo)致溝通效率低下，信息傳遞不暢，數(shù)據(jù)可能無(wú)法及時(shí)反映最新情況，也容易出現(xiàn)錯(cuò)誤或遺漏，影響決策的準(zhǔn)確性。同時(shí)，高校內(nèi)部各信息系統(tǒng)相互獨(dú)立，信息孤島現(xiàn)象使得各系統(tǒng)無(wú)法實(shí)時(shí)共享數(shù)據(jù)，缺乏綜合分析，可能導(dǎo)致管理層難以及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、實(shí)現(xiàn)各數(shù)據(jù)的整合和比較，影響對(duì)整體預(yù)算項(xiàng)目的績(jī)效監(jiān)控和評(píng)價(jià)。

四、高校預(yù)算績(jī)效管理的優(yōu)化路徑

（一）加強(qiáng)績(jī)效制度建設(shè)，強(qiáng)化績(jī)效管理意識(shí)

在國(guó)家和上級(jí)主管部門出臺(tái)一系列關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理文件的背景下，高校應(yīng)當(dāng)結(jié)合本校辦學(xué)實(shí)際，從績(jī)效目標(biāo)的申報(bào)、審核，績(jī)效指標(biāo)體系的設(shè)立，績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控，到績(jī)效評(píng)價(jià)與結(jié)果應(yīng)用等全流程進(jìn)行梳理，明確各關(guān)鍵環(huán)節(jié)的權(quán)責(zé)分工，逐步完善適應(yīng)全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的制度體系。[3]同時(shí)，做好制度宣傳解答工作，定期進(jìn)行績(jī)效管理業(yè)務(wù)交流與培訓(xùn)，強(qiáng)化績(jī)效管理各環(huán)節(jié)的責(zé)任意識(shí)，使預(yù)算績(jī)效管理理念深入人心。

（二）完善績(jī)效管理組織架構(gòu)

高校應(yīng)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，設(shè)立學(xué)校層面的預(yù)算績(jī)效管理機(jī)構(gòu)，以統(tǒng)籌和領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校績(jī)效管理工作。以該機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)，財(cái)務(wù)部門、采購(gòu)部門、教務(wù)管理部門及其他相關(guān)職能部門為成員，實(shí)施績(jī)效管理工作。完善的預(yù)算績(jī)效管理組織架構(gòu)，能夠使預(yù)算部門從思想認(rèn)識(shí)上予以重視，確保績(jī)效管理機(jī)構(gòu)與各部門之間建立良好溝通渠道，實(shí)現(xiàn)預(yù)算績(jī)效管理目標(biāo)的落實(shí)。

（三）優(yōu)化績(jī)效目標(biāo)和績(jī)效指標(biāo)的設(shè)置

高校在編制績(jī)效目標(biāo)時(shí)，首先，要明確自身戰(zhàn)略目標(biāo)和發(fā)展方向，使得績(jī)效目標(biāo)與長(zhǎng)期戰(zhàn)略目標(biāo)相一致，確保所有績(jī)效目標(biāo)對(duì)高校的整體發(fā)展有積極貢獻(xiàn)。其次，在績(jī)效目標(biāo)和績(jī)效指標(biāo)的制定過(guò)程中，應(yīng)該讓相關(guān)部門和基層工作人員參與其中，獲得他們的反饋和意見，增加教職工對(duì)目標(biāo)的理解和接受程度。同時(shí)，績(jī)效目標(biāo)的設(shè)置還需要平衡長(zhǎng)期戰(zhàn)略目標(biāo)和短期運(yùn)營(yíng)目標(biāo)，并且要確?？?jī)效目標(biāo)既能激勵(lì)教職工追求更好的表現(xiàn)，又具有一定的挑戰(zhàn)性。最后，預(yù)算績(jī)效管理機(jī)構(gòu)可以運(yùn)用平衡計(jì)分卡的方式，根據(jù)高校自身情況，將客戶維度的人才培養(yǎng)以及社會(huì)服務(wù)為重要目標(biāo)，以財(cái)務(wù)為基礎(chǔ)、業(yè)務(wù)流程為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的方式進(jìn)行績(jī)效目標(biāo)的配置。[4]最后，只有通過(guò)對(duì)高校預(yù)算績(jī)效管理的業(yè)務(wù)進(jìn)行全面的分析，保障高校預(yù)算績(jī)效目標(biāo)涵蓋所有支出和收入，確?？?jī)效指標(biāo)覆蓋財(cái)務(wù)、教學(xué)、科研、社會(huì)服務(wù)等各方面，使得績(jī)效指標(biāo)之間相互平衡且易于衡量，才能有效保證預(yù)算績(jī)效管理數(shù)據(jù)信息的準(zhǔn)確真實(shí)。

（四）積極改進(jìn)績(jī)效監(jiān)控機(jī)制

高?？梢詮拿鞔_責(zé)任和提高系統(tǒng)數(shù)據(jù)采集與分析能力等角度來(lái)完善預(yù)算績(jī)效監(jiān)控機(jī)制。從責(zé)任明確的角度來(lái)看，根據(jù)“誰(shuí)支出誰(shuí)負(fù)責(zé)”的基本原則，實(shí)行主要負(fù)責(zé)人的責(zé)任制，進(jìn)一步明確預(yù)算執(zhí)行的經(jīng)濟(jì)責(zé)任和職能部門的責(zé)任。這將激發(fā)各部門對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的重視并積極參與其中，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和處理預(yù)算項(xiàng)目執(zhí)行中的漏洞。另外從提高系統(tǒng)數(shù)據(jù)采集和分析能力方面，可以針對(duì)預(yù)算績(jī)效監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)和信息，全面梳理并建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)格式，建立數(shù)據(jù)質(zhì)量管理體系，采用數(shù)據(jù)可視化工具，將數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為直觀的圖表和圖像，為高校預(yù)算的調(diào)整決策提供可靠的信息數(shù)據(jù)支撐。

（五）健全績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，落實(shí)評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用

一方面，高校應(yīng)進(jìn)一步健全績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，將預(yù)算執(zhí)行部門自評(píng)與績(jī)效管理機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)相結(jié)合?？?jī)效管理機(jī)構(gòu)可在部門績(jī)效自評(píng)的基礎(chǔ)上，組建專家組對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目開展績(jī)效再評(píng)價(jià)工作，必要時(shí)可引進(jìn)第三方進(jìn)行外部評(píng)價(jià)，確保預(yù)算項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的準(zhǔn)確性、客觀性以及公平性。另一方面，根據(jù)“花錢必問(wèn)效，無(wú)效必問(wèn)責(zé)”的管理理念，強(qiáng)調(diào)預(yù)算執(zhí)行單位的支出責(zé)任和管理部門的監(jiān)督責(zé)任。高?？梢詫⒖?jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與部門預(yù)算安排、干部考核和個(gè)人績(jī)效工資等相掛鉤，實(shí)行績(jī)效獎(jiǎng)懲制度，以此調(diào)動(dòng)相關(guān)部門的工作積極性，促進(jìn)績(jī)效管理工作順利開展。同時(shí)還應(yīng)堅(jiān)持信息公開原則，將預(yù)算績(jī)效信息逐步向全校教職工及社會(huì)公開，接受全校教職工和社會(huì)的監(jiān)督。

（六）加快高校信息化建設(shè)，破除信息孤島現(xiàn)象

優(yōu)質(zhì)高效的預(yù)算績(jī)效管理，離不開信息化技術(shù)的支撐。高校應(yīng)加強(qiáng)信息化建設(shè)，通過(guò)高效的數(shù)據(jù)傳輸和動(dòng)態(tài)采集，在事前、事中和事后三個(gè)階段構(gòu)建全流程的預(yù)算績(jī)效控制一體化管理系統(tǒng)，減輕基礎(chǔ)管理工作的壓力，提高預(yù)算績(jī)效數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性。同時(shí)，該績(jī)效管理系統(tǒng)將統(tǒng)一聯(lián)動(dòng)高校內(nèi)部各信息系統(tǒng)，打破信息孤島現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)不同部門之間各系統(tǒng)的互聯(lián)互通，提高績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控的時(shí)效性和績(jī)效評(píng)價(jià)的科學(xué)性，以此進(jìn)一步提升高校治理水平和治理能力。[5]

五、高校預(yù)算績(jī)效管理路徑優(yōu)化的步驟

高校實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理是一個(gè)系統(tǒng)性的過(guò)程，需要逐步推進(jìn)。首先，高校應(yīng)將事業(yè)發(fā)展的長(zhǎng)期規(guī)劃和重點(diǎn)任務(wù)，作為績(jī)效管理的基準(zhǔn)和指導(dǎo)，分解細(xì)化各類預(yù)算項(xiàng)目的績(jī)效目標(biāo)，確?？?jī)效目標(biāo)具有可操作性、可考核性和可比較性。其次，應(yīng)設(shè)立預(yù)算績(jī)效管理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，構(gòu)建完善的組織架構(gòu)和制度規(guī)范，明確各相關(guān)部門的職責(zé)和分工，積極開展績(jī)效管理培訓(xùn)與交流，提高相關(guān)人員的績(jī)效意識(shí)和管理水平，激發(fā)其積極性和創(chuàng)造力。再次，制定具體績(jī)效目標(biāo)，明確每個(gè)部門和崗位的績(jī)效要求和責(zé)任，將預(yù)算項(xiàng)目與績(jī)效目標(biāo)相對(duì)應(yīng)，實(shí)現(xiàn)預(yù)算與績(jī)效的一致性。最后，建立績(jī)效評(píng)價(jià)體系，實(shí)行部門自評(píng)、學(xué)校評(píng)價(jià)和第三方專家評(píng)價(jià)等多元化評(píng)價(jià)方式，確保公正、科學(xué)、客觀的績(jī)效考核。此外，完善預(yù)算績(jī)效結(jié)果應(yīng)用機(jī)制，將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排、政策調(diào)整、人員考核等掛鉤，根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行獎(jiǎng)懲分配、優(yōu)化調(diào)整、反饋改進(jìn)等措施，實(shí)現(xiàn)績(jī)效與資源配置、激勵(lì)約束、持續(xù)改進(jìn)等相互促進(jìn)。推動(dòng)高校實(shí)現(xiàn)全面可持續(xù)發(fā)展。