個人信息保護檢察公益訴訟制度研究

王圣玉

（?？悼h人民檢察院，湖北 ?？?441600）

由于社會的加速變革和生產(chǎn)的發(fā)達，廣大人民群眾越來越多地產(chǎn)生個人信息，隨著科技的進步，這些信息逐步生成電子數(shù)據(jù)，由此引起的個人信息安全問題讓人憂慮。2021年11月1日起實施的《中華人民共和國個人信息保護法》（以下簡稱“《個人信息保護法》”）最大的特色就是對個人信息進行民事公益訴訟保護，對非法處理個人信息侵害廣大人民群眾的權益行為進行規(guī)范，為個人信息進行公益保護提供法律支撐。但在《個人信息保護法》實施的過程中，該法的部分規(guī)定顯現(xiàn)出表述較為原則化，部分實體及程序問題還需要理論與實踐進行加持。本文以個人信息保護領域檢察公益訴訟為切入點，進行探討。

一、個人信息保護檢察公益訴訟制度的當代價值

個人信息是指以電子或者其他方式記錄的與已識別或者可識別的自然人有關的各種信息［1］，不包括匿名化處理后的信息。

（一）個人信息保護檢察公益訴訟是踐行習近平法治思想的重要支撐

進入新時代，人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾已成為中國社會的主要矛盾。廣大人民群眾對幼有善育、學有優(yōu)教、勞有厚得、病有良醫(yī)、老有頤養(yǎng)、住有宜居、弱有眾扶等需求更加迫切。

習近平總書記多次強調(diào)，要保障個人信息安全，維護公民在網(wǎng)絡空間的合法權益。習近平法治思想是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，是新時代的重大理論創(chuàng)新成果，是全面依法治國的根本遵循和行動指南，是馬克思主義法治理論中國化最新成果。特別是其中的以人民為中心根本立場，更是習近平法治思想的根本立足點。

而個人信息保護檢察公益訴訟正是踐行習近平法治思想讓人民群眾在每一宗司法案件中都感受到公平正義的重要支撐。

（二）個人信息保護檢察公益訴訟是保障《中華人民共和國民法典》正確實施的重要力量

人臉采集、騷擾電話、APP授權等，不經(jīng)意間個人信息就被他人收入“囊中”。案件數(shù)量增長快、涵蓋范圍廣已成為此類案件的顯著特點。2021年1月1日起施行的《中華人民共和國民法典》（以下簡稱“《民法典》”），專門用一整編對人格權進行規(guī)制，并進一步強化了公民隱私權和個人信息的法律保護。而2021年11月1日起施行《個人信息保護法》，確立了更為全面的個人信息保護格局，與《民法典》構成特別法與一般法的關系。

在2021年1月1日《民法典》正式實施前，由于沒有法律支撐，全國的檢察機關在辦理侵犯公民個人信息的民事公益訴訟案件時，都是在探索，最終采取的方式也就僅僅只能通過讓侵權者進行賠禮道歉的方式進行解決。不僅不能解決問題，到頭來反而助長了侵權者的氣焰，既懲不了惡又揚不了善，不能發(fā)揮法治的規(guī)制作用。這次《個人信息保護法》的條文中對公益訴訟設置了專門條款，將個人信息保護納入公益訴訟的受案范圍，賦予人民檢察院和法定的社會組織等更多主體訴訟資格，把個人信息納入公權力的保護范圍［2］，既為廣大人民群眾提供了法律保護的依據(jù)，又減少了人民群眾問題經(jīng)濟困難和時間成本。通過對重大影響的侵權行為進行法律制裁，是《個人信息保護法》作為專門性基本法律確保《民法典》作為市場經(jīng)濟的基本法有效實施的重要力量。

（三）個人信息保護檢察公益訴訟是助推二十大精神落實的重要方式

黨的二十大報告全面擘畫了中華民族偉大復興的宏偉藍圖，專章部署了“堅持全面依法治國，推進法治中國建設”工作。其中對公益訴訟給予高度評價，特別是對“完善公益訴訟制度”的實施充滿希望，對檢察院的職責的劃分十分明確，充分表明黨中央對檢察工作的信賴和鞭策?！皞€人信息處理者違反本法規(guī)定處理個人信息，侵害眾多個人的權益的，人民檢察院、法律規(guī)定的消費者組織和由國家網(wǎng)信部門確定的組織可以依法向人民法院提起訴訟?！弊鳛椤秱€人信息保護法》第七十條的規(guī)定，更為檢察工作提供了最直接的法律依據(jù)。檢察機關作為國家法律監(jiān)督機關和保護國家利益、社會公共利益的重要力量，在個人信息保護檢察公益訴訟中，可以在很大程度上解決個人在私益訴訟中遭遇的種種困境，促進訴訟雙方在法律武器、訴訟地位等方面的平衡，更好地實現(xiàn)維護個人信息權之目的，有力地推動二十大精神落實。

二、個人信息保護檢察公益訴訟制度的現(xiàn)實困境

雖然個人信息保護公益訴訟制度的相關立法工作隨著現(xiàn)時需求的迫切和解決困惑的必然，特別是黨的十九大之后，這些國家層面的立法工作在不斷地推進，但與當今的人民群眾的期盼和司法部門的急需，在亟待使用的法律保障方面，供給不足仍是常態(tài)。

（一）個人信息保護公益訴訟適用條件和指向較單一

在個人信息保護公益訴訟方面，廣大人民群眾和司法機關能夠參考和使用的目前有刑事附帶民事公益訴訟、行政公益訴訟、民事公益訴訟等類型［3］541。由于適用主體和措施力度各有側(cè)重，刑事附帶民事公益訴訟、行政公益訴訟、民事公益訴訟適用的條件和最終采取的方式，自然會有較大的不同。從法律依據(jù)上來看，民事公益訴訟依據(jù)是《中華人民共和國民事訴訟法》和《個人信息保護法》，對侵犯個人信息案件的起訴條件主要是依據(jù)新修訂的《中華人民共和國民事訴訟法》第五十五條的規(guī)定，其內(nèi)容是對侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關可以向人民法院提起訴訟，這就包括人民檢察院。另《個人信息保護法》第七十條的規(guī)定中，明確列舉了人民檢察院對個人信息處理者違反《個人信息保護法》規(guī)定的，可以依法向人民法院提起訴訟。這些都是個人信息保護的依據(jù)。我國的法律適用規(guī)則是特別法優(yōu)于一般法，對侵犯個人信息的行為，檢察機關最適用的就是《個人信息保護法》。但是，如何理解《個人信息保護法》規(guī)定的“侵害眾多個人權益”？如何衡量社會公共利益遭受的減損程度？這些適用條件均未有清晰的邊界和明確的指向。

同時，在民事公益訴訟、行政公益訴訟、刑事附帶民事公益訴訟等司法實務中，特別是在個人信息保護方面，很多時候都是采取行政公益訴訟的訴前程序方式，檢察機關在起訴類型的選擇上又大量采用刑事附帶民事公益訴訟的方式，這與現(xiàn)實中被侵害人的權益保護上，指向比較單一，沒有多元保護機制。

（二）個人信息保護公益訴訟主體和訴訟請求欠明確

在個人信息保護公益訴訟中，提起訴訟的主體在當前現(xiàn)有的法律規(guī)定中不夠清晰。在行政公益訴訟中，有起訴權的主體十分明確，就是人民檢察院，責任主體十分清晰。而在與人民群眾關系最緊密、數(shù)量最多的民事公益訴訟中，有起訴權的主體則較為多元，不僅包括人民檢察院，還有法律規(guī)定的機關和有關組織，而法律規(guī)定的機關和有關組織沒有范圍。即使是才施行的《個人信息保護法》，有起訴權的主體除了人民檢察院，還有法律規(guī)定的消費者組織，另外加上國家網(wǎng)信部門確定的組織等眾多主體，特別是國家網(wǎng)信部門確定的組織到底是哪些對象，由于沒有相關的司法解釋或者附件，廣大人民群眾仍然是一頭霧水，相當模糊。

隨著交易的便利和快捷，個人信息的數(shù)量呈幾何級數(shù)增長，而且出現(xiàn)很多新鮮事物，更是現(xiàn)有法律法規(guī)中沒有出現(xiàn)的，這些多元的訴求考驗著我們的治理能力。在當前司法實踐中，對個人信息保護所采用的民事公益訴訟或刑事附帶民事公益訴訟中，往往是以《民法典》的一般侵權行為中的消除影響、賠禮道歉、賠償損失等傳統(tǒng)責任承擔方式進行確認，沒有與侵權相匹配的較明晰的責任承擔方式。

（三）個人信息保護公益訴訟訴前程序和設計顯單薄

檢察機關在對個人信息保護提起的公益訴訟中，通常采用行政公益訴訟訴前程序和民事公益訴訟訴前程序。在當前的司法實踐中，比如檢察機關在民事公益訴訟訴中，特別是在民事公益訴訟訴前程序中，往往是采取鼓勵和支持法律與公益訴訟比較相近的主體去提起訴訟，通過訴訟的方式督促與公益訴訟有關聯(lián)的機關去及時正確履職［4］。比如在行政公益訴訟訴中，特別是在行政公益訴訟訴前程序時，通常檢察機關采用的方式是給相應的行政機關去函或者通過送達檢察建議的方式對行政機關的不履職、慢履職等行為進行督促，或者對行政機關的違法行政行為進行糾正，通過讓案件分流的方式以便達到使行政公益訴訟效益的提高。由于當前沒有專門的公益訴訟相關法律法規(guī)，個人信息保護公益訴訟程序設計顯得特別單薄，各類公益訴訟對個人信息的保護無論是訴前程序還是訴訟程序都沒有明確的依據(jù)［5］，操作起來并不順手。比如在舉證責任這一塊，它的責任分配就不明晰，特別是對一般舉證，檢察機關到底要拿出什么力度的證據(jù)才能證明，這使檢察機關在司法實踐中十分為難。另外，個人信息保護公益訴訟在管轄方面，對案件的移送特別是跨區(qū)域管轄案件，到底向誰移送，怎么移送很不明朗。在個人信息保護公益訴訟的結(jié)果方面，比如在人民法院進行一審審判后，是檢察機關提起二審審判程序或者是提起審判監(jiān)督程序，還是公民個人去提起二審審判程序或者再審審判程序？當前都沒有相應的實體法和程序法作為依據(jù)或者參考。

三、個人信息保護檢察公益訴訟制度的科學構建

使靜態(tài)的法律制度在最大程度上適應客觀司法實踐的動態(tài)變化是法治的終極使命，在當前情況下，需要對個人信息保護檢察公益訴訟制度進行科學構建。

（一）制定公益訴訟的專門法律

當前，盡管我國在推進公益訴訟方面作出了大量的成績，也取得了較好的效果，無論是檢察機關，還是人民法院以及法律規(guī)定的其他相關機關都付出了大量的心血。但是由于沒有專門的公益訴訟法律，在每一起案件中，在全國廣大的疆域內(nèi)，各地針對公益訴訟出現(xiàn)的大同小異的情況，每次或者每起案件都要去從散亂地分布在各個法律、司法解釋中與其相關的條文中搜索依據(jù)，既不嚴謹，也不高效。特別是廣大人民群眾的群體數(shù)量之龐大，需求之強烈，打擊之迫切，對公益訴訟的要求就會更高。

黨的十八屆四中全會提出構建中國特色社會主義法治體系，黨的十八屆五中全會提出以人民為中心的思想，習近平法治思想提出我們要堅持全面科學立法。在這樣的背景下，針對當前人民急需而又沒有的現(xiàn)實情況，為了健全我國的公益訴訟制度，基于我國是單一制國家，我們的立法體制是一元性的特點，在我們有憲法這一根本大法的統(tǒng)領下，在《中華人民共和國民事訴訟法》等與個人信息相關的已經(jīng)很成熟的現(xiàn)有法律的支撐下，在全國人民的支持下，在立法專家的操作下，制定一部《公益訴訟法》應該是不難的。

當前，我國已陸續(xù)出臺了一系列司法解釋和規(guī)范性文件來推進檢察公益訴訟，廣大人民群眾和司法機關對推進公益訴訟專門立法工作已基本形成共識。為了保證立法質(zhì)量和法律效果，如果在當前制定一部比較完備的《公益訴訟法》難度較大的情況下，可以針對檢察公益訴訟先行制定一部立法周期短、難度小的《檢察公益訴訟單行法》［6］。

（二）建立并完善懲罰性賠償機制

懲罰性賠償是指損害賠償中、超過被侵權人或者合同的守約一方遭受的實際損失范圍的額外賠償，即在賠償了實際損失之后，再加罰一定數(shù)額或者一定倍數(shù)的賠償金。當前，全國各地適用懲罰性賠償成功的案例較多，比如《最高人民法院關于審理生態(tài)環(huán)境侵權糾紛案件適用懲罰性賠償?shù)慕忉尅窂?022年1月20日就開始適用懲罰性賠償金。

由于個人信息泄露既給受害人造成心理上陰影，更可能造成財產(chǎn)損失，甚至還會遭到人肉、網(wǎng)暴等影響；另外，侵權人的付出成本很少，獲取的利潤卻很大，如果不對他們進行打擊，必將造成社會混亂和生產(chǎn)生活的無序。將侵犯個人信息的侵權人適用懲罰性賠償，不但保證受害人在司法救助下取得一定的賠償金，而且還能得到心靈的慰藉，更有利于實現(xiàn)社會和諧。

（三）創(chuàng)設健全勝訴的獎勵制度

當前，對個人信息的侵犯的手段和方式非常多，既有互聯(lián)網(wǎng)平臺，又有很多諸如手機APP等，而且極具隱匿性，違法成本又極其低下，加上受害者因愛及面子不愿意讓別人知道其隱私，同時被侵權線索發(fā)現(xiàn)不易，取證艱難，訴訟周期又較長等多方面的影響，更加縱容了侵權者囂張氣焰。

由于個人信息既涉及到公共利益又關乎人民群眾的私人利益，如何平衡這之間的關系，維護社會穩(wěn)定，體現(xiàn)法治的威嚴，就需要探索創(chuàng)設一定的制度，特別是黨的十九屆四中全會提出的制度建設，給我們建立健全相關制度提供了根本遵循。而公益訴訟關乎整個社會利益，影響深遠，創(chuàng)建設立公益訴訟獎勵制度，能夠更好地克服公益訴訟與私人“自利性”之間的矛盾，不但能夠減輕被侵權者的訴訟費用，而且勝訴以后還能夠得到獎勵。既讓侵權者付出巨大代價，降低司法成本，又能調(diào)動民眾的積極性，讓侵權者不敢再犯。

總之，個人信息保護檢察公益訴訟有利于推動個人信息數(shù)據(jù)安全治理模式從事后懲戒向事前預防轉(zhuǎn)型，有利于保障個人信息保護法等相關法律統(tǒng)一正確實施，有利于貫徹落實國家人權行動計劃，加強對公民權利司法保護。