新型城鎮(zhèn)化背景下特色小鎮(zhèn)的規(guī)劃與建設(shè)

摘要：黨的二十大報告指出，要推進(jìn)以人民為核心的新型城鎮(zhèn)化，堅持人民的城市人民建，人民的城市為人民；第十九屆五中全會發(fā)布的“十四五”規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議中重點強(qiáng)調(diào)“推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”。這都表明，新型城鎮(zhèn)化不僅是“十四五”時期，也是今后城鄉(xiāng)發(fā)展的指導(dǎo)方針。因此，通過城鄉(xiāng)均衡發(fā)展、新型城鎮(zhèn)化政策的有機(jī)結(jié)合，進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)特色小鎮(zhèn)的理論研究，創(chuàng)新特色小鎮(zhèn)發(fā)展的理念和路徑，成為村鎮(zhèn)規(guī)劃與建設(shè)實現(xiàn)高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展的重要課題。因此，深入研究新時代城鎮(zhèn)化下特色小鎮(zhèn)的規(guī)劃設(shè)計與建設(shè)方案，探討特色小鎮(zhèn)建設(shè)的關(guān)鍵方法與改革思路，是當(dāng)前乃至未來學(xué)術(shù)研究的重點。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；特色小鎮(zhèn)；規(guī)劃建設(shè)

文章編號：2095-4085（2024）01-0085-03

1緒論

1.1研究背景

1.1.1新型城鎮(zhèn)化

當(dāng)前，我國正處于城鎮(zhèn)化深入發(fā)展，經(jīng)濟(jì)建設(shè)轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的重要時期。2022年4月國家發(fā)改委出臺的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2021—2035年）》中提到推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。2022年7月國家發(fā)改委出臺《“十四五”新型城鎮(zhèn)化實施方案》（發(fā)改規(guī)劃［2022］960號）指出堅持以人民為中心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移和農(nóng)民市民化，以城市群健康舒適發(fā)展為目標(biāo)，促進(jìn)大、中、小城市協(xié)調(diào)發(fā)展，推進(jìn)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。特色小鎮(zhèn)在發(fā)展過程中需要承擔(dān)文化、旅游、創(chuàng)新、農(nóng)業(yè)科技等特色職能，輻射帶動周邊鎮(zhèn)村地區(qū)，在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中起到承上啟下的重要作用［1］。

由此，在新型城鎮(zhèn)化背景下，作為促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要平臺——特色小鎮(zhèn)引起了廣泛的關(guān)注。特色小鎮(zhèn)是推進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級和新型城鎮(zhèn)化的重要途徑，特色小城鎮(zhèn)的創(chuàng)新探索和成功實踐，不僅為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了新動力，也為解決城鎮(zhèn)化發(fā)展中存在的問題提供了新的思路。同時，還在促進(jìn)鄉(xiāng)村振興中發(fā)揮著關(guān)鍵作用。

1.1.2相關(guān)政策支持

近年來，我國十分重視特色小鎮(zhèn)建設(shè)，政府相繼出臺多項政策促進(jìn)特色小鎮(zhèn)行業(yè)發(fā)展。2016年10月，國家發(fā)改委在《關(guān)于加快美麗特色小（城）鎮(zhèn)建設(shè)的指導(dǎo)意見》（發(fā)改規(guī)劃［2016］2125號）中提出，總結(jié)廣浙江等地特色小鎮(zhèn)發(fā)展模式，立足產(chǎn)業(yè)、功能、形態(tài)、機(jī)制四方面，打造創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展平臺和新型城鎮(zhèn)化有效載體。2017年5月，住建部在《住建部關(guān)于做好第二批全國特色小鎮(zhèn)推薦工作的通知》（建辦村函［2017］357號）中提到全國推薦300個特色小鎮(zhèn)。

2020年10月，在《關(guān)于促進(jìn)特色小鎮(zhèn)規(guī)范健康發(fā)展的意見》（國辦發(fā)［2020］33號）中提出要準(zhǔn)確理解特色小鎮(zhèn)概念、準(zhǔn)確把握特色小鎮(zhèn)區(qū)位布局、準(zhǔn)確把握特色小鎮(zhèn)發(fā)展內(nèi)涵，打造城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新支點、傳統(tǒng)文化傳承保護(hù)的新載體。2022年3月，在《2022年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點任務(wù)》（發(fā)改規(guī)劃［2022］371號）中再次提及要鞏固特色小鎮(zhèn)規(guī)范糾偏成果，注重質(zhì)量、嚴(yán)控數(shù)量，促進(jìn)特色小鎮(zhèn)規(guī)范健康發(fā)展。

1.2研究意義

綜合來看，在新型城鎮(zhèn)化背景下，探討特色小鎮(zhèn)的規(guī)劃與建設(shè)，促進(jìn)特色小鎮(zhèn)未來發(fā)展顯得尤為重要。特色小鎮(zhèn)作為小城鎮(zhèn)建設(shè)的有效模式，對于新型城鎮(zhèn)化發(fā)展來說意義重大［2］。通過對特色小鎮(zhèn)的發(fā)展與規(guī)劃進(jìn)行分析，研究特色小鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)律與側(cè)重點，總結(jié)規(guī)劃經(jīng)驗，為今后的特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)提供參考與借鑒。通過案例的方式，使理論具體化，進(jìn)一步總結(jié)當(dāng)前特色小鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃面臨的困境，分析產(chǎn)生原因，針對存在的共性問題提出相應(yīng)的優(yōu)化措施，進(jìn)一步完善特色小鎮(zhèn)規(guī)劃與建設(shè)體系。

1.3發(fā)展歷程

1.3.1國內(nèi)外小鎮(zhèn)建設(shè)對比

國外特色小鎮(zhèn)主要是在城市化的背景下產(chǎn)生的。在工業(yè)化過程中，英國、美國等發(fā)達(dá)國家的城市面臨人口過剩、環(huán)境污染等挑戰(zhàn)，出現(xiàn)了城市人口和資本向郊區(qū)轉(zhuǎn)移的逆向城市化現(xiàn)象。城鎮(zhèn)是連接城市和郊區(qū)的紐帶，隨著經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)和社會生活的穩(wěn)步發(fā)展，能夠保持獨特的魅力和活力。根據(jù)政府和市場作用的不同，國外城鎮(zhèn)的發(fā)展途徑可以分為兩種：一是以政府為主導(dǎo)力量，引導(dǎo)小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)；二是在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)律下，小城鎮(zhèn)逐漸受到企業(yè)和居民的歡迎，而其崛起與壯大，政府只起到輔助支持的作用。

國內(nèi)特色小鎮(zhèn)則興起于“鄉(xiāng)村振興”、“美麗鄉(xiāng)村”、“中國城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型升級”的大背景下，是按照五大發(fā)展理念，聚焦特色產(chǎn)業(yè)和特色元素，融生態(tài)、生產(chǎn)、生活為一體的“三生”平臺。特色小鎮(zhèn)在近年來的崛起，可以視作是政策、市場、資本等多種要素共同集聚作用下的產(chǎn)物［3］。國內(nèi)的特色小鎮(zhèn)大致有三條成長路徑。

（1）從產(chǎn)業(yè)園區(qū)到特色小鎮(zhèn)。傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)利用建設(shè)特色小鎮(zhèn)的機(jī)遇，清理園區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)，明確產(chǎn)業(yè)發(fā)展思路，清理低檔、分散、發(fā)展不合理的產(chǎn)業(yè)，改善工業(yè)園區(qū)生態(tài)，實現(xiàn)由工業(yè)園區(qū)向生態(tài)工業(yè)產(chǎn)業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)變。

（2）從重點鎮(zhèn)到特色小鎮(zhèn)。非重點鎮(zhèn)一般經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件較差，存在地理位置偏僻或者地形限制等問題，大多規(guī)劃為旅游類特色小鎮(zhèn)。而重點鎮(zhèn)一般交通通達(dá)性較好，是具有較強(qiáng)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的地區(qū)，在規(guī)劃中大多會抓住特色小鎮(zhèn)的發(fā)展機(jī)遇，大力建設(shè)成為產(chǎn)業(yè)特色小鎮(zhèn)。

（3）從城市綜合體到特色小鎮(zhèn)。這種情況是在城市邊緣建設(shè)的城市綜合園區(qū)，陷入“臥城”發(fā)展的陷阱——居民就業(yè)多集中在市中心，生活設(shè)施利用率低，和工業(yè)園區(qū)的規(guī)劃正好相反，是產(chǎn)業(yè)支撐不足。

1.3.2國內(nèi)發(fā)展概況

從2016年國家開展特色小鎮(zhèn)建設(shè)工作到2020年，共發(fā)展1000個左右特色小鎮(zhèn)。目前，國家住建部公布的第一、二批特色小鎮(zhèn)共403個，其中第一批127個，第二批276個。從人口規(guī)模來看，人口數(shù)量超100萬的特色小鎮(zhèn)有32個，人口數(shù)量超20萬的特色小鎮(zhèn)有6個。

2杭州夢想小鎮(zhèn)規(guī)劃

2.1規(guī)劃背景

2.1.1規(guī)劃概況

夢想小鎮(zhèn)位于杭州市余杭區(qū)，臨近西溪濕地，擁有倉前糧倉、太炎故居等極具人文氣息的歷史遺跡。規(guī)劃用地面積為3504公頃，其中建設(shè)用地面積3062公頃，占總用地面積的87.39%，項目總投資40億元。夢想小鎮(zhèn)是浙江省首批特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建對象，國家級互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)高地，也是10個省級示范特色小鎮(zhèn)之一，被浙江省經(jīng)信委列入全省13個省級行業(yè)標(biāo)桿小鎮(zhèn)。

2.1.2基地條件

依托杭州的地理和資源優(yōu)勢，有良好的發(fā)展前景。作為杭州未來科技城的重要組成部分，基地與杭州師范大學(xué)，浙江理工大學(xué)科技藝術(shù)學(xué)院等大學(xué)和世界著名的阿里巴巴總部相鄰，區(qū)位優(yōu)勢非常明顯。

基地內(nèi)的已有880多年歷史的倉前古街，歷史文化氛圍濃厚。但多年來一直處于保護(hù)和發(fā)展的兩難境地?；貎?nèi)的村莊集中在水系和公路沿線，是基地建設(shè)用地的主要組成部分?；貎?nèi)工廠集中，可進(jìn)行改造利用。基地的住宅用地、教育用地和行政用地在目前建筑用地中所占比重較低，分布比較集中，基礎(chǔ)設(shè)施主要以行政辦公設(shè)施與中小學(xué)為主，無市政基礎(chǔ)設(shè)施。基地交通滿足基本通行功能需求；基地水系南北貫通，東西延伸至村落，水系發(fā)達(dá)；基地存在大面積生態(tài)農(nóng)田，沿村莊和河道存在集中林地。

2.2規(guī)劃內(nèi)容

2.2.1規(guī)劃概述

設(shè)計團(tuán)隊以創(chuàng)新、交流、網(wǎng)絡(luò)、知識、信息及地理空間的無界化為理念，設(shè)計了三大空間載體：延續(xù)與釋放杭師大的大學(xué)園區(qū)，由封閉走向開放；完善小鎮(zhèn)的生活服務(wù)、生態(tài)休閑、活力創(chuàng)業(yè)三大功能；依托倉前對外交通樞紐，暢想國際智慧創(chuàng)業(yè)社區(qū)。以尖端人才為基礎(chǔ)，以科技創(chuàng)新為引擎，以技術(shù)研發(fā)為重點，以金融創(chuàng)新為支撐，策劃信息技術(shù)、研發(fā)服務(wù)等功能。

2.2.2規(guī)劃特征

規(guī)劃采用四大設(shè)計策略：與周邊區(qū)域融合——與周邊新一代信息技術(shù)企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)、高校等科技創(chuàng)新資源的無縫融合；串聯(lián)區(qū)域生態(tài)網(wǎng)絡(luò)——未來科技城中部生態(tài)綠帶向北延伸，與基地北部區(qū)域生態(tài)農(nóng)田融合；構(gòu)建3平臺5區(qū)8單元空間網(wǎng)絡(luò)——融合古鎮(zhèn)傳統(tǒng)要素與雙創(chuàng)空間；滬乍杭向北進(jìn)入城西，結(jié)合倉前站設(shè)站，改為城西站，建立與杭州第二機(jī)場、上海樞紐的聯(lián)系，城西在1h內(nèi)到達(dá)上海。

規(guī)劃改變了傳統(tǒng)的以單一研發(fā)功能集聚的“園區(qū)”概念，增加空間的豐富性、多元性、品質(zhì)性。從微社區(qū)打造出發(fā)，重點研究建筑空間的密度和功能的混合度。采取小街區(qū)、小尺度、高密度及小退界等靈活的設(shè)計手法，增加空間和功能的可變性。

確立“三位一體，四域重疊”的發(fā)展理念，避免功能單一；保護(hù)自然生態(tài)和歷史遺跡，深入挖掘文化底蘊(yùn)；改造和提升現(xiàn)有空間，促進(jìn)文化、旅游、產(chǎn)業(yè)功能有機(jī)共生，建設(shè)生態(tài)宜居的理想家園。

2.2.3規(guī)劃主旨

規(guī)劃建設(shè)一個充滿活力的大學(xué)生創(chuàng)業(yè)小鎮(zhèn)、基金小鎮(zhèn)，作為創(chuàng)業(yè)者的集聚地，小鎮(zhèn)為實現(xiàn)他們的創(chuàng)業(yè)夢想提供相應(yīng)的生活和工作空間。滿足新生代的群體對創(chuàng)業(yè)空間需求——依托基地周邊資源，打造適合創(chuàng)業(yè)者生活工作的園區(qū)環(huán)境，保留基地原始特征并進(jìn)行開發(fā)利用，實現(xiàn)土地、功能、文化、及經(jīng)濟(jì)的融合發(fā)展。規(guī)劃盡可能地提高城市公共交通可達(dá)性，保障多層次人才的配套服務(wù)需求。

3特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的優(yōu)化

3.1當(dāng)前特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)存在的問題

在特色小鎮(zhèn)發(fā)展過程中，涌現(xiàn)了“余杭夢想小鎮(zhèn)”、“藝尚小鎮(zhèn)”等一批特色鮮明、創(chuàng)新發(fā)展的典型案例，同時也存在急于爭取政策、土地等產(chǎn)生的“假小鎮(zhèn)真地產(chǎn)”和“新瓶裝舊酒”等亂象。許多徒有其名的“概念小鎮(zhèn)”的出現(xiàn)，反映當(dāng)前特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)存在的問題。

（1）發(fā)展盲目性。特色小鎮(zhèn)建設(shè)大多源自于自上而下的政府政策引導(dǎo)，地方政府和企業(yè)對政策理解存在不同程度的偏差，在建設(shè)和發(fā)展的規(guī)劃上，缺乏系統(tǒng)性、延續(xù)性和科學(xué)性，導(dǎo)致相同建設(shè)、不合理規(guī)劃［4］：存在借助“特色小鎮(zhèn)”概念“拿錢拿地”傾向，導(dǎo)致大多在建設(shè)中以特色小鎮(zhèn)的噱頭“制定高規(guī)格規(guī)劃”。例如部分地區(qū)將特色小鎮(zhèn)概念無限擴(kuò)大，將新規(guī)劃的農(nóng)業(yè)、教育、工業(yè)、生態(tài)保護(hù)項目等都以特色小鎮(zhèn)的名義推出，還存在借助特色小鎮(zhèn)的概念來爭取款項改造舊城區(qū)的現(xiàn)象。

（2）小鎮(zhèn)的特色需要時間的積累，一蹴而就的特色不算特色。一些小鎮(zhèn)對自身特色產(chǎn)業(yè)，資源稟賦，文化遺產(chǎn)等優(yōu)勢缺乏正確認(rèn)識和深入發(fā)掘，不顧自身的發(fā)展階段和經(jīng)濟(jì)水平，僅憑投資方的個體需求，確定小鎮(zhèn)的特色與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方向，使得小鎮(zhèn)在“特色”中丟失特性。

（3）多數(shù)特色小鎮(zhèn)存在重生產(chǎn)、輕生活現(xiàn)象，或側(cè)重產(chǎn)業(yè)發(fā)展，或偏重鎮(zhèn)區(qū)建設(shè)，沒有從頂層將“產(chǎn)城人文”統(tǒng)籌兼顧，沒能實現(xiàn)生產(chǎn)、生活、生態(tài)的有機(jī)融合，使特色小鎮(zhèn)發(fā)揮不出應(yīng)有的總體效應(yīng)。

3.2特色小鎮(zhèn)建設(shè)優(yōu)化對策和建議

基于上述問題，需要對特色小鎮(zhèn)建設(shè)熱潮進(jìn)行冷思考，反思特色小鎮(zhèn)的規(guī)劃與建設(shè)。

（1）探尋小鎮(zhèn)特色。探索小鎮(zhèn)與地理生態(tài)環(huán)境、人、社會文化、生產(chǎn)生活相協(xié)調(diào)的特色；城市的特色是建立在多年積累的基礎(chǔ)上，而不是考慮到外部的強(qiáng)制干涉因素。

例如，夢想小鎮(zhèn)依托周邊資源優(yōu)勢引進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)大學(xué)生群體創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新。規(guī)劃利用基地自然資源及文化特色，改善生態(tài)環(huán)境的同時進(jìn)行分區(qū)建設(shè)，充分激發(fā)各區(qū)的發(fā)展活力。

（2）立足小鎮(zhèn)自身產(chǎn)業(yè)發(fā)展。在小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)過程中要用區(qū)域、歷史發(fā)展的雙維度眼光去剖析小鎮(zhèn)的發(fā)展歷程，分析其產(chǎn)業(yè)演變，不能盲目地套用城市范式的分析方式，既考慮小鎮(zhèn)自身，同時也兼顧小鎮(zhèn)所在的區(qū)域。例如，夢想小鎮(zhèn)充分挖掘自身資源優(yōu)勢，以開放、包容、創(chuàng)新、服務(wù)的政務(wù)系統(tǒng)為支撐，以阿里巴巴總部所在地和金融資源集聚發(fā)展的產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)為驅(qū)動，通過建設(shè)“眾創(chuàng)空間”、o2o服務(wù)體系等打造更富激情的創(chuàng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)。

（3）反思藍(lán)圖式的小鎮(zhèn)規(guī)劃。特色小鎮(zhèn)規(guī)劃是一個運(yùn)用多種制度、政策與技術(shù)手段，實現(xiàn)多元目標(biāo)的社會過程，解決產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會發(fā)展和環(huán)境發(fā)展等多方面的利益沖突。小鎮(zhèn)規(guī)劃應(yīng)超越藍(lán)圖規(guī)劃，不僅技術(shù)上可行，而且政治上正確，經(jīng)濟(jì)上可持續(xù)。

4總結(jié)

特色小鎮(zhèn)規(guī)劃是集產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、住區(qū)規(guī)劃、環(huán)境設(shè)計、設(shè)施規(guī)劃、技術(shù)應(yīng)用、旅游規(guī)劃、機(jī)制創(chuàng)新與建設(shè)管理行動計劃一體化的綜合性規(guī)劃。由此，特色小鎮(zhèn)規(guī)劃是綜合性、長期性的工程，需要多個部門的協(xié)作。特色小鎮(zhèn)的建設(shè)是理想城市的一種實踐狀態(tài)，小而精是其外部特征，其生命力與魅力的關(guān)鍵在于“特色”，地域化的特色與人性化設(shè)計的結(jié)合是其本質(zhì)特征［5］。建設(shè)特色小鎮(zhèn)，對優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，激發(fā)增長活力，促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。因此，對于“虛假小鎮(zhèn)”存在的問題，要端正觀念，規(guī)范制度，合理引導(dǎo)，真正打造“強(qiáng)而美，新而活”的特色小鎮(zhèn)。

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