淺析新時代農村土地綜合規(guī)劃面臨的形勢與對策

摘要：土地是人類賴以生存發(fā)展的基礎空間，是人民生活中最主要的生產資料。我國人口眾多，土地資源日趨緊張，土地供求存在錯位失衡，供求矛盾較為突出，全域土地綜合整治作為一項重要的戰(zhàn)略舉措，于1998年列入國家土地管理法，此舉是解決人地矛盾的重要方式和國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展的長策，是新時代建設生態(tài)文明，助推鄉(xiāng)村全面振興的重要平臺和手段。農村在全域土地綜合整治中如何找尋工作定位，切實有效地助推全域土地綜合整治，緩解土地資源緊張，保障農村未來發(fā)展權益，為鄉(xiāng)村振興奠定發(fā)展基礎，還有待于相關部門的持續(xù)探索與研究?；诖?，本文首先簡要分析了全域土地綜合整治的概述和重要性，緊接著提出農村近年城鄉(xiāng)快速發(fā)展過程顯現(xiàn)出的問題，結合農村現(xiàn)狀提出當前全域土地綜合整治工作的應對策略，以此來供相關人士參考與交流。

關鍵詞：新時代；全域土地；綜合整治；規(guī)劃設計

文章編號：2095-4085（2024）01-0076-03

1全域土地綜合整治的概述

土地綜合整治是指在土地整理、土地復墾、土地開發(fā)等技術手段的基礎上，對該地區(qū)的土地進行綜合整治，這樣才能有效的提高土地利用效率，加快產業(yè)集群的發(fā)展，促進農業(yè)規(guī)模化經營，使農村人口集中在生產和生活上，從而推動美麗鄉(xiāng)村的建設和發(fā)展［1］。例如，2003年，省委、省政府根據黨的十六大關于“全面建成小康社會”和“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”的要求，為了解決當前農村建設無規(guī)劃、公共服務建設落后、環(huán)境臟亂差等問題，浙江省提出了實施“千村示范、萬村整治”的戰(zhàn)略決策。也就是說，用5年左右（即2003年至2007年），對全省約10000個行政村進行全面整治，使1000個行政村建成全面小康示范村。五年來的工作實踐證明，“千村示范、萬村整治”項目在全省各地得到了廣泛的支持和社會各界的積極響應，呈現(xiàn)出工程建設內涵的不斷擴展、內容日益充實、力度持續(xù)加大、成效持續(xù)顯現(xiàn)的良好態(tài)勢。

2農村在城鄉(xiāng)發(fā)展與競爭中顯現(xiàn)的問題

2.1制度問題

長期以來，基于戶籍制度的城鄉(xiāng)二元結構是我國城市化進程中最重要的制度性障礙。它抑制了城市人口的供應與需求，使得進城的農民在城鎮(zhèn)中“體外循環(huán)”，處處受到歧視和冷落，城市對農民的吸引力也就大打折扣。然而，由于我國目前還沒有建立健全的社會保障體系，我國的新型農村醫(yī)療與養(yǎng)老保險體系還處于起步階段，仍然有缺陷和不足，使得農民在離開了自己的家園后，“老無所養(yǎng)、老無所依”，制約農民由鄉(xiāng)村到城市的發(fā)展。此外，就業(yè)、教育、公共服務供給、財政轉移等政策的差異，也會給農村居民的日常生活造成諸多的不便。

2.2環(huán)境問題

在我國城市化進程中，城市環(huán)境建設落后于工業(yè)發(fā)展，垃圾處理、污水處理、廢氣處理等方面無法適應工業(yè)化進程，造成許多城市空氣、水體環(huán)境污染，垃圾圍城現(xiàn)象十分普遍，加劇了城市環(huán)境的惡化。同時，過量的地下污水也會給鄉(xiāng)村的生態(tài)環(huán)境帶來損害。另外，在生態(tài)脆弱的貧窮地區(qū)，由于城市化，生態(tài)環(huán)境的壓力得不到有效的緩解。

2.3土地問題

在我國目前的城市化進程中，土地問題同樣是一個重大的問題。隨著城市化的快速發(fā)展，城鎮(zhèn)用地的快速增長，城鎮(zhèn)的擴展導致了大量稀缺土地的過度使用。除了一般的城鎮(zhèn)用地之外，還存在過分追求城市形象的營造，如大廣場、寬馬路、大寫字樓，大量占用和浪費土地。過度開發(fā)利用的土地資源和環(huán)境瓶頸問題，使經濟和社會發(fā)展之間的矛盾越來越突出。而在城市化過程中，人們往往只關注城市的發(fā)展，而忽略了人口的聚集作用，而土地的城鎮(zhèn)化速度遠遠超過了人口的城市化，兩者的比例遠遠超過了1∶1.23的標準，很難形成集聚效應，從而降低了土地集約利用水平。同時，在城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村中，用地分布不規(guī)范，用地使用和功能配置不合理，用地低效、閑置普遍。

2.4規(guī)劃設計問題

農村用地規(guī)劃設計是編制預算的基礎，其內容與當?shù)氐膶嶋H狀況是否相符，將直接影響到規(guī)劃的進度、預算的合理性和可行性，我國農村土地利用規(guī)劃實施以來，通過各級政府的努力，逐步提升國土資源規(guī)劃的整體水平，確保國土資源的開發(fā)利用。然而，由于缺乏基礎資料、不熟悉當?shù)氐纳a條件、種植模式、自然條件等因素，使得許多地方的土地規(guī)劃與現(xiàn)實不相適應，造成規(guī)劃工作的困難，許多項目無法按照計劃實施。

3農村在全域土地綜合整治工作的發(fā)展機遇

3.1有利于改善農民生活品質

通過對全域土地進行綜合整治，盤活存量低效閑置用地，重點保障文化中心、養(yǎng)老設施、公共停車場、排水系統(tǒng)、路燈、垃圾安置點等農村公共基礎設施建設，改善農村生活環(huán)境，提高農民的生活質量，讓村民們的生活更加的方便，使農民的休閑活動更加豐富多彩。

3.2有利于國家耕地面積的增長

通過促進土地流轉和舊村落復墾整治，解決鄉(xiāng)村耕地碎片化、空間布局無序化和土地資源利用低效化，重新規(guī)劃農田、林地、水源、村莊和道路來減輕土地分配的壓力，通過把農民轉移到一塊兒集中居住等措施，在一定程度上提高了耕地的使用面積，使耕地得到了集中管理。

3.3有利于增加農民收入

通過對農村土地的整合、盤活，整理經營性用地，支持新興產業(yè)和產業(yè)多元化發(fā)展，促進農村產業(yè)經濟發(fā)展，促進耕地集中連片、化零為整，成片化、規(guī)?；?，種植系統(tǒng)化，產量和品質將得到有效提升，村民可通過分紅獲利，讓農民的收入更上一層樓。

4新時代農村土地綜合整治工作中存在的問題

4.1農民反對土地產權制度的改革

一直以來，農民對土地的所有權和使用權具有天然歸屬感，土地重新分配制度形同虛設，新增加的農民難于分配到土地，政府難以集中管理，給農村土地綜合整治工作造成了一定的障礙，而實施土地綜合整治必然需要對土地進行集中管理，在此過程中，一定程度上會影響到一些農戶的利益，進而造成農民對土地綜合整治的抵觸。

4.2融資困難且項目融資效率低

農村土地綜合整治工程的資金來源以國家出資為主，資金使用效率低下，其它途徑投入的資金很少，農村土地綜合整治工程光靠政府投人、投錢是遠遠不夠的，需要多措并舉，多渠融資，通過市場化和項目統(tǒng)籌規(guī)劃，形成資金自生能力和良性循環(huán)。

4.3城鄉(xiāng)利益的不平衡

我國提出農村土地綜合整治，旨在促進農村工業(yè)化和城市化進程，并在新時期加強對耕地的保護和嚴格管理，以促進新時期新農村的發(fā)展。但地方政府的首要目標，就是通過執(zhí)行國家的政策，來實現(xiàn)政府的財政收入，以達到績效評估，因此，在農村土地綜合整治中，各級政府往往會走上錯誤的道路，忽視耕地保護，侵蝕農村土地，損失農村集體利益和農民權益。

4.4新時期生產方式與農民固有的生存模式的沖突

新時期的農村土地綜合整治，計劃優(yōu)化國土空間布局，使土地得到有效的管理和使用。這就要求農民從原來的房子到農田，從分散到集中，以提高農民的生活水平。但是，由于土地整理工作的存在，會讓農民的生活環(huán)境發(fā)生巨大的變化，同時讓農民的生活方式也發(fā)生了變化，這就給農民帶來了很多的麻煩，比如農機具的存放，耕地和房屋之間的距離越來越遠。由于現(xiàn)有的配套保障制度不健全，給農民的生活帶來很多的不便，也很容易引起農民的消極情緒。

5新時代農村土地綜合整治新要求

5.1提高土地使用效益和優(yōu)化土地布局，促進新型城市化進程

目前，我國城市化建設用地的需求與耕地保護的嚴峻形勢已經形成了某種矛盾。隨著我國新型城市化、經濟、社會發(fā)展的新特征，急需加強對存量建設用地的盤活，節(jié)約用地，以最小的代價支持經濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

5.2強化耕地保護與提高質量，實施國家糧食保障戰(zhàn)略

隨著我國農業(yè)投資的不斷增加，農業(yè)反哺農業(yè)、城市支持農村等基本政策的實施，將為調整農業(yè)用地和耕地、基本農田的保護打下堅實的基礎。為此，需要大力推進國土綜合整治，積極補充優(yōu)質耕地，強化基本農田建設，保障耕地的數(shù)量與質量，堅守糧食安全底線，實施“藏糧于地”的戰(zhàn)略。

5.3強化土地治理的法制建設，促進依法治國

當前，我國土地整治法律制度建設普遍滯后，嚴重影響了國土整治工作的正常開展。要加速土地整治的法律建設，需要盡快建立完善的土地整治體系，以確保土地整治工作的順利進行。

5.4強化生態(tài)保護與恢復，促進生態(tài)文明的發(fā)展

推進生態(tài)文明建設，是中國特色社會主義事業(yè)的一個重要組成部分，它是一項國家戰(zhàn)略，它涉及到人民的幸福和國家的前途。國土整治要根據生態(tài)文明的要求，統(tǒng)籌規(guī)劃生態(tài)環(huán)境風險，進行山、水、林、田、湖、草綜合整治，大力推進水土保持綜合整治，強化國土生態(tài)建設與保護，促進綠色發(fā)展、綠色生活方式的形成。

6農村土地綜合整治的對策建議

6.1轉變行政觀念，重視農村土地綜合整治

農村土地綜合整治是一項涉及范圍很廣的工作，是一項利國利民的重大項目，要在全國范圍內發(fā)揮好政府、村委和農民的主觀作用。一是改變政府行政作風和思想觀念，注重農村土地綜合整治和社會主義新農村建設，務必推動鄉(xiāng)村振興發(fā)展，防止農村土地綜合整治工作的“多頭管理”，加強單位部分協(xié)作，建立定期協(xié)調機制，及時溝通，深入挖掘農業(yè)、農田、水利、林業(yè)等自然資源，發(fā)揮農村發(fā)展?jié)摿妥匀粌?yōu)勢；二是強化基層政權的政治和意識形態(tài)建設，把十九大提出的“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”貫徹到基層，在加快農村工業(yè)化和城鎮(zhèn)化建設步伐的新時期，建立保護耕地資源、保障農業(yè)生產、維護生態(tài)景觀的思想意識，動員廣大農民積極參與到農村土地綜合整治中來，以促進新農村的發(fā)展。

6.2加強土地產權制度的改革

要使農村土地綜合整治工作順利進行，需要加強土地產權制度的改革，明確集體土地所有權管理和確權制度，強化集體土地全民所有制管理機制和村民代表委員會（或農村集經濟組織）的主導權；完善集體土地監(jiān)管、分配、使用和地籍管理政策，強化集體土地用途管制，制止土地非法轉讓和擅自改變用途，鼓勵農民投訴，保護農民合法權益。通過加強土地產權制度的改革，可以在一定程度上提高土地利用效率，確保土地綜合整治工作的順利進行。

6.3注重村莊規(guī)劃編制與布局

規(guī)劃先行，主動組織開展村莊規(guī)劃編制工作，適時嵌入全域土地綜合整治專項規(guī)劃并形成良好互聯(lián)互動，結合上位國土空間總體規(guī)劃和全域土地綜合整治專項規(guī)劃的要求，合理確定村莊發(fā)展目標和空間格局，提出綜合整治方向和任務，優(yōu)化村莊國土空間用地布局，實現(xiàn)資源要素精準配置，宜農則農、宜林則林、宜建則建，推動三生空間合理布局，實現(xiàn)村莊高質量發(fā)展。

6.4優(yōu)化建設用地布局，促進區(qū)域發(fā)展提升

建立村域長期有效的引導策略、實施平臺和法制政策，建設集體土地調配、出讓和出讓平臺，做好土地流轉過程中農戶權益平衡，制定集體經營性用地和宅基地收益分配機制，引導村莊建設用地在合理范圍進行有效流轉，推動建設用地資源合理配置，充分保障農戶利益，支持農戶共同富裕；合理優(yōu)化村莊聚落結構，科學劃定農村主要居民點發(fā)展范圍；加強中心村、主要居民點規(guī)劃與建設，加大財政資金投資力度，支持公共基礎設施建設提升，加強三大產業(yè)融合用地布局，支持農村農產品加工業(yè)、鄉(xiāng)村旅游和電商產業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)農村經濟產業(yè)多樣化發(fā)展，讓農村自然資源收益更多的分配給農戶，改善主要居民點生產、生活環(huán)境及面貌，提升農村主要居民點凝聚力；按照生產、生活便利的原則，合理引導村莊住宅建設，逐步推進“空心村”整治與改造，鼓勵農戶將閑置宅基地騰空，推動邊緣村落搬遷撤并和零星居民點集聚，對農村閑置宅基地進行適度減量和復墾，引導分散式村莊聚集發(fā)展，保護和恢復特色村莊，促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

7結語

綜上所述，農村土地是我國最重要的自然資源和生產資料，通過農村土地綜合整治，可提升土地利用效益，支持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和鄉(xiāng)村振興發(fā)展，但在集體產權管理、耕地保護、土地效率提升、用地布局優(yōu)化、農民居民點建設、生態(tài)環(huán)境保護等方面需要進一步的探討、完善。伴隨著時代的變化，農村土地綜合整治的內涵與外延也在不斷擴大，要把這個“系統(tǒng)工程”統(tǒng)籌起來，更大的紅利將惠及城鄉(xiāng)人民，推動社會高質量發(fā)展，為中國特色社會主義現(xiàn)代化建設打下堅實的基礎。

參考文獻：

［1］保繼霞.淺析美麗鄉(xiāng)村建設中農村土地綜合整治措施［J］.農家參謀，2021（3）：97-98.