基于“資源-資產(chǎn)-資本-資金”轉(zhuǎn)化路徑的森林碳匯價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制

蔡為民 王燕秋 林國斌 霍長寶 孫曉兵 王萌萌

摘要 森林碳匯價(jià)值的實(shí)現(xiàn)是全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制試點(diǎn)工作中“保值增值”“落實(shí)權(quán)益”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要組成部分?！百Y源-資產(chǎn)-資本-資金”轉(zhuǎn)化路徑是在自然資源資產(chǎn)價(jià)值實(shí)現(xiàn)困局、“綠水青山就是金山銀山”理念、全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理試點(diǎn)要求中產(chǎn)生的，以實(shí)現(xiàn)自然資源資產(chǎn)收益為目標(biāo)的價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑。因森林碳匯具備“資源”“資產(chǎn)”“資本”“資金”的“四資”屬性，該研究提出基于“資源-資產(chǎn)-資本-資金”轉(zhuǎn)化的森林碳匯價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑，從“資源-資產(chǎn)-資本-資金”轉(zhuǎn)化路徑視角厘清制約森林碳匯價(jià)值實(shí)現(xiàn)的障礙機(jī)理，發(fā)現(xiàn)：所有權(quán)委托代理機(jī)制不明晰的問題阻礙“ 資源”向“資產(chǎn)”轉(zhuǎn)化，森林碳匯產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯緩的現(xiàn)狀遏制“資產(chǎn)”向“資本”轉(zhuǎn)化，市場機(jī)制不健全的弊病掣肘“資本”向“資金”轉(zhuǎn)化，最終導(dǎo)致了森林碳匯價(jià)值實(shí)現(xiàn)進(jìn)程滯緩問題。基于此，該研究構(gòu)建了以政府組織為主體的森林資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制，以森林碳匯產(chǎn)業(yè)為主體的森林碳匯產(chǎn)業(yè)支持制度，以市場平臺(tái)為主體的森林碳匯市場交易制度，共同構(gòu)筑出“資源-資產(chǎn)-資本-資金”轉(zhuǎn)化與所有者權(quán)益落實(shí)目標(biāo)雙向交叉賦能、協(xié)同推進(jìn)的森林碳匯價(jià)值實(shí)現(xiàn)多維制度體系，以森林碳匯價(jià)值實(shí)現(xiàn)為撬動(dòng)點(diǎn)，對(duì)明晰森林資源資產(chǎn)管理權(quán)責(zé)、推進(jìn)資產(chǎn)高效配置和保值增值、顯化資產(chǎn)所有者收益問題進(jìn)行了探索，以期為自然資源資產(chǎn)管理制度改革提供新思路。

關(guān)鍵詞 自然資源資產(chǎn)管理；森林碳匯；價(jià)值實(shí)現(xiàn)；委托代理

中圖分類號(hào) X24 文獻(xiàn)標(biāo)志碼 A 文章編號(hào) 1002-2104（2024）03-0060-08 DOI：10. 12062/cpre. 20231011

2022年3月《全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制試點(diǎn)方案》（以下簡稱《方案》）印發(fā)后，各地積極進(jìn)行實(shí)踐探索，對(duì)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)明晰、有償使用、數(shù)字化治理、生態(tài)修復(fù)等多個(gè)方面進(jìn)行了創(chuàng)新。森林資源資產(chǎn)作為八大類全民所有自然資源資產(chǎn)之一，其可再生性、經(jīng)營的永續(xù)性、分布的廣泛性、功能的多樣性、管理的困難性決定了森林資源資產(chǎn)管理制度研究的重要性。就目前來看，森林資源資產(chǎn)的經(jīng)營過程仍依賴政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，資產(chǎn)價(jià)值未充分顯化，所有者并未切實(shí)享受到相應(yīng)收益，權(quán)益未充分落實(shí)。因此，創(chuàng)新森林資源資產(chǎn)價(jià)值實(shí)現(xiàn)模式，明晰各級(jí)主體在所有權(quán)委托代理中承擔(dān)的職責(zé)，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定作用，保障所有者權(quán)益落實(shí)和資源可持續(xù)利用，是突破當(dāng)前困境的必行之路［1-2］。

森林碳匯作為一種特殊的森林生態(tài)產(chǎn)品，具有固定二氧化碳、儲(chǔ)存有機(jī)碳的生態(tài)作用，隨著全球范圍內(nèi)碳交易市場的不斷發(fā)展，碳匯的經(jīng)濟(jì)價(jià)值成為自然資源資產(chǎn)領(lǐng)域關(guān)注的重要內(nèi)容。中國森林資源總碳儲(chǔ)量在1976年為125. 06億 t，到2018年增加到了214. 39億t，其中林木碳儲(chǔ)量由1976年的51. 96億t增加到2018年的87. 90億t，林木碳儲(chǔ)量價(jià)值量由1976 年的1 482. 09 億元增加到2018 年的8 823. 85 億元，年復(fù)合增長率達(dá)到了4. 34%［3］，森林碳匯儲(chǔ)量與價(jià)值量的顯著增長充分說明了森林碳匯蘊(yùn)藏的巨大價(jià)值潛力，其價(jià)值實(shí)現(xiàn)的研究具有重要意義。目前對(duì)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的探索，一方面是理論研究，主要包括價(jià)值鏈理論［4］、“兩山”理論［5］、利益相關(guān)者理論［6］；另一方面是與實(shí)踐結(jié)合，包括城鄉(xiāng)融合［7］、生態(tài)銀行［8］、市場化［9］等。過往研究為深化自然資源價(jià)值實(shí)現(xiàn)的理論認(rèn)識(shí)和實(shí)踐探索提供了助力，但存在著價(jià)值實(shí)現(xiàn)方式探討不徹底、全局觀不足、理論鏈條不完整等問題，未挖掘出生態(tài)產(chǎn)品的最大價(jià)值，未構(gòu)建出可相互配合、相互助力的互動(dòng)性制度體系。因此，如何在當(dāng)前的市場環(huán)境和全民所有自然資源資產(chǎn)管理制度改革的趨勢(shì)下發(fā)揮出森林碳匯資源的最大價(jià)值、獲得資產(chǎn)收益、落實(shí)所有者權(quán)益，構(gòu)建出從“資源”到“資金”鏈條完善的制度體系，是亟須探討的重要問題。在全民所有自然資源資產(chǎn)委托代理試點(diǎn)背景下進(jìn)行森林碳匯價(jià)值實(shí)現(xiàn)的研究，旨在創(chuàng)新森林資源資產(chǎn)收益實(shí)現(xiàn)模式、明晰各方主體權(quán)責(zé)、落實(shí)自然資源資產(chǎn)所有者權(quán)益，為此，本研究提出一種基于“資源-資產(chǎn)-資本-資金”（以下簡稱“四資”）轉(zhuǎn)化的自然資源資產(chǎn)價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑，并應(yīng)用于森林碳匯價(jià)值實(shí)現(xiàn)中，以期打通森林資源資產(chǎn)收益渠道，為落實(shí)所有者權(quán)益奠定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

1 “四資”轉(zhuǎn)化路徑的提出與基本概念

1. 1 “四資”轉(zhuǎn)化路徑的提出

1. 1. 1 緣起：自然資源資產(chǎn)價(jià)值實(shí)現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)困局

自然資源資產(chǎn)價(jià)值實(shí)現(xiàn)的探索與實(shí)踐是謀求人與自然和諧共生的必經(jīng)之路，是實(shí)現(xiàn)中國高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)的重要一環(huán)［10］。馬克思主義價(jià)值論角度下，自然資源在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的價(jià)值主要表現(xiàn)為存在價(jià)值、使用價(jià)值、要素價(jià)值、交換價(jià)值、商品價(jià)值及勞動(dòng)價(jià)值［11］，這些價(jià)值的實(shí)現(xiàn)要求從頂層設(shè)計(jì)到人類勞動(dòng)和市場運(yùn)行都應(yīng)有先進(jìn)性與實(shí)踐性并存的精細(xì)化制度體系，需要參與主體充分的理解與高漲的積極性，需要完備的市場機(jī)制和活躍的市場氛圍進(jìn)行支撐。然而，目前中國森林、海洋、國家公園等自然資源資產(chǎn)大都存在著過度依賴政府資金供給的情況［12-14］，存在資金來源單一［12］、內(nèi)涵不清［15］、保障機(jī)制不全［15］、產(chǎn)權(quán)制度缺位［16］、主體身份混同［17］等制約問題，致使自然資源資產(chǎn)價(jià)值實(shí)現(xiàn)過程發(fā)展緩慢，亟須一套自管理層至實(shí)施層、自頂層制度至具體實(shí)施條例統(tǒng)一有效的思路體系來突破屏障，為自然資源資產(chǎn)價(jià)值實(shí)現(xiàn)“加速”。

1. 1. 2 注能：“綠水青山就是金山銀山”的科學(xué)論斷

“綠水青山就是金山銀山”理念是基于經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的辯證關(guān)系和中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的科學(xué)論斷［18］，其中包含了生態(tài)經(jīng)濟(jì)化和經(jīng)濟(jì)生態(tài)化兩互為補(bǔ)充的實(shí)現(xiàn)路徑［19-20］，蘊(yùn)含著將生態(tài)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)、依生態(tài)策略轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)策略的兩種發(fā)展模式，這為自然資源資產(chǎn)價(jià)值實(shí)現(xiàn)中“資源”和“資金”相互轉(zhuǎn)化的思想注入“能量”。黨的二十大以來，“綠水青山就是金山銀山”科學(xué)論斷成為指導(dǎo)地方資源資產(chǎn)化實(shí)踐和經(jīng)濟(jì)再增長實(shí)現(xiàn)的重要理論源泉［21］。在“兩山”理論踐行過程中，浙江省“大花園建設(shè)”、湖北省“山水成景”、安徽省全域有機(jī)“生態(tài)牌”等舉措煥發(fā)出于資源中生“財(cái)富”、于發(fā)展中保資源的思想內(nèi)核，體現(xiàn)出“綠水青山”所代表的生態(tài)環(huán)境在經(jīng)濟(jì)、文化、科技等諸多領(lǐng)域中的多樣化作用，為自然資源資產(chǎn)價(jià)值實(shí)現(xiàn)的探索提供理論與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

1. 1. 3 點(diǎn)睛：全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理試點(diǎn)的目標(biāo)要求

2022年，指導(dǎo)建立全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制的試點(diǎn)方案開始試行，《方案》提出了明確所有權(quán)行使模式、明晰各主體權(quán)責(zé)、實(shí)現(xiàn)所有者收益等目標(biāo)要求，同時(shí)指出了所有者職責(zé)為主張所有、行使權(quán)利、履行義務(wù)、承擔(dān)責(zé)任、落實(shí)權(quán)益。自然資源資產(chǎn)收益的收繳、預(yù)算和分享是“落實(shí)權(quán)益”職責(zé)內(nèi)容中的重中之重，只有通過共享使自然資源資產(chǎn)所有者享有相應(yīng)經(jīng)濟(jì)利益，才能真正體現(xiàn)“全民所有”的本質(zhì)意義，而收益收繳與分享的前提是實(shí)現(xiàn)收益，若不存在收益或收益不充分，收益的全民共享也無從談起。這就昭示著委托代理機(jī)制的建立不僅停留在規(guī)則層面，同時(shí)延伸到了自然資源資產(chǎn)收益實(shí)現(xiàn)領(lǐng)域。自然資源資產(chǎn)收益來源在哪、如何獲得、怎么保障、如何分配都是“落實(shí)權(quán)益”職責(zé)行使時(shí)需要考量的問題。收益模式的更新須是不斷源于實(shí)踐的、與時(shí)俱進(jìn)的，新的改革試點(diǎn)為自然資源收益模式帶來新的挑戰(zhàn)，收益模式的更新迭代刻不容緩。

1. 2 “四資”轉(zhuǎn)化路徑的基本概念

在自然資源資產(chǎn)價(jià)值實(shí)現(xiàn)的發(fā)展困局、“兩山”理念指導(dǎo)實(shí)踐產(chǎn)生的豐富經(jīng)驗(yàn)和全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理中“落實(shí)權(quán)益”的具體要求背景下，以突破困局和實(shí)現(xiàn)要求為目標(biāo)，凝練其中思想，萃取中國實(shí)踐案例進(jìn)行分析，提出一種“四資”轉(zhuǎn)化的自然資源資產(chǎn)價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑。

1. 2. 1 “四資”基本概念

“四資”轉(zhuǎn)化路徑的目標(biāo)是將政府“可控”的自然資源轉(zhuǎn)化為政府“可用”的資金收益，最終可通過收益共享等方式實(shí)現(xiàn)“全民所有”的根本目的。轉(zhuǎn)化路徑中“四資”的基本概念如下。

（1）“資源”是指政府可行使所有權(quán)或經(jīng)營權(quán)的、在一定時(shí)間和技術(shù)條件下具有使用價(jià)值的天然形成物，其特點(diǎn)是有用、可控、具有時(shí)效性。有用性表現(xiàn)在能被人類開發(fā)使用，且能夠提供生態(tài)或社會(huì)價(jià)值；可控性即在開發(fā)使用過程中資源的變化沿預(yù)設(shè)計(jì)劃發(fā)展，不存在不可控因素或不可控因素在安全范圍內(nèi)；時(shí)效性表現(xiàn)在對(duì)資源的開發(fā)使用活動(dòng)是在一定技術(shù)條件下進(jìn)行的，隨時(shí)間推移開發(fā)使用的程度具有不同的特征。

（2）“資產(chǎn)”是預(yù)期能為所有者帶來經(jīng)濟(jì)利益的權(quán)屬明晰的資源［22］，其特點(diǎn)為具有稀缺性、具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值和權(quán)屬明確。稀缺性是自然資源成為自然資源資產(chǎn)最基本的條件；具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值即自然資源能夠產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，并且可以以某種方式評(píng)價(jià)該效益；權(quán)屬明確包括主體明確和邊界明確，主體即自然資源的歸屬方，邊界即權(quán)利行使的范圍，二者的明確程度對(duì)路徑轉(zhuǎn)化具有重要影響。

（3）“資本”是能夠投入再生產(chǎn)過程的有形和無形資本［23］，其形態(tài)多、流動(dòng)性強(qiáng)、可增值。多形態(tài)表現(xiàn)在資本可以以物質(zhì)或精神等多種形式出現(xiàn)；流動(dòng)性強(qiáng)表現(xiàn)在資本能通過交易、金融等方式在多方之間進(jìn)行流通；增值即可生產(chǎn)剩余價(jià)值。

（4）“資金”是用于國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貨幣或收益，轉(zhuǎn)化路徑中的“資金”并非傳統(tǒng)意義上的社會(huì)資金，僅指經(jīng)過轉(zhuǎn)化歸政府所有、用于國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)的資金?！百Y金”是轉(zhuǎn)化鏈條的終端，“資金”的獲得同時(shí)意味著政府收益的實(shí)現(xiàn)。

1. 2. 2 “四資”基本轉(zhuǎn)化方式

對(duì)比“資源”和“資產(chǎn)”的特性，“資源”向“資產(chǎn)”轉(zhuǎn)化過程實(shí)質(zhì)是具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值的自然資源明晰權(quán)屬和厘清主體職責(zé)的過程。特定主體以自然資源資產(chǎn)為推動(dòng)點(diǎn)驅(qū)動(dòng)契約關(guān)系的建立和生產(chǎn)要素的積累，使資產(chǎn)以資本形式流動(dòng)起來，完成“資產(chǎn)”向“資本”轉(zhuǎn)化。“資本”向“資金”轉(zhuǎn)化需要自然資源資產(chǎn)經(jīng)營主體利用市場充分獲得收益，并通過收益分配或財(cái)政等方式最終將收益用于國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)?！百Y源”向“資金”的轉(zhuǎn)化過程伴隨著自然資源經(jīng)濟(jì)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，同時(shí)是政府收益的獲得過程，且轉(zhuǎn)化路徑并不是單向的，路徑末端的“資金”最終又用于資源的產(chǎn)生和保護(hù)，形成“四資”循環(huán)的良性局面。

2 基于“四資”轉(zhuǎn)化的森林碳匯價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制

2. 1 森林碳匯的引入與“四資”要素識(shí)別

除在全球碳循環(huán)中起重要作用以外，隨著全球碳交易市場逐步開放，森林碳匯的經(jīng)濟(jì)價(jià)值也逐漸進(jìn)入大眾視野［24］。不同于其他自然資源，森林碳匯是一種“看不到”“摸不著”的、具有廣闊市場的、價(jià)格普遍透明的生態(tài)產(chǎn)品，其價(jià)值有較為成熟的量化方法［24-25］，可作為自然資源價(jià)值實(shí)現(xiàn)探索的重要研究對(duì)象。“四資”轉(zhuǎn)化路徑能夠適用于森林碳匯價(jià)值實(shí)現(xiàn)的基本條件是森林碳匯具備能夠進(jìn)行轉(zhuǎn)化的“四資”屬性。森林碳匯首先是一種自然資源，明顯具有“資源”屬性；其具有顯著的經(jīng)濟(jì)屬性且能夠依托林權(quán)分辨權(quán)屬，具有“資產(chǎn)”屬性；政府和社會(huì)主體能夠圍繞森林碳匯形成可投入再生產(chǎn)的有形或無形資本，具有“資本”屬性；中國碳交易市場初步形成，可以在市場中直接進(jìn)行交易并獲得收益，具有“資金”屬性。因此，“ 四資”轉(zhuǎn)化方法可充分應(yīng)用于森林碳匯價(jià)值實(shí)現(xiàn)的探索中。

2. 2 森林碳匯“四資”轉(zhuǎn)化考量方向

森林碳匯價(jià)值實(shí)現(xiàn)的“四資”轉(zhuǎn)化路徑如圖1所示。

從“資源變資產(chǎn)”這一層面來說，國務(wù)院代表國家行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)，其授權(quán)自然資源部“行使權(quán)利”將森林資源的所有權(quán)與用益物權(quán)分離，使森林資源的用益物權(quán)能夠在市場中自主有序配置，這使得“資源”存在變?yōu)椤百Y產(chǎn)”的制度基礎(chǔ)。而森林碳匯所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)權(quán)屬與職責(zé)的劃分是“資源變資產(chǎn)”階段的必要一步，混亂的權(quán)屬關(guān)系和模糊的職責(zé)邊界必然導(dǎo)致“資源”到“資產(chǎn)”轉(zhuǎn)化的不到位，最終不利于收益的充分獲得。因此，一套明確的權(quán)責(zé)歸屬制度和清晰的權(quán)利委托代理機(jī)制需完備建立。從“資產(chǎn)變資本”這一層面來說，森林資源資產(chǎn)主管部門通過行政方式招募市場主體參與碳匯資產(chǎn)的經(jīng)營，市場主體在經(jīng)營活動(dòng)中為得到更大收益逐步精細(xì)作業(yè)分工、提高產(chǎn)品附加值、形成產(chǎn)業(yè)規(guī)模，該過程伴隨著資本積累，從而實(shí)現(xiàn)“資產(chǎn)變資本”的轉(zhuǎn)化。該過程一是需要政府宣傳到位，使市場主體充分理解項(xiàng)目目標(biāo)；二是需關(guān)注產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況，發(fā)揮“有形手”作用，及時(shí)對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顟B(tài)進(jìn)行調(diào)控。從“資本變資金”這一層面來說，擁有森林碳匯經(jīng)營權(quán)的市場主體經(jīng)評(píng)估認(rèn)定可進(jìn)行銀行抵押或直接進(jìn)入市場買賣產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)收入，經(jīng)過收益分配達(dá)到“資本變資金”目的。這要求一是需要公平活躍的市場平臺(tái)和市場管理機(jī)制，二是需要平衡多方的收益分配制度。

3 基于“四資”轉(zhuǎn)化的森林碳匯價(jià)值實(shí)現(xiàn)困境剖析

森林碳匯價(jià)值實(shí)現(xiàn)困境如圖2所示，具體剖析如下。

3. 1 “資源變資產(chǎn)”不明：所有權(quán)管理不到位

國家對(duì)全民所有自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的改革從未止步，在產(chǎn)權(quán)制度初步建立時(shí)期取得顯著成效，但目前在產(chǎn)權(quán)安排、行權(quán)安排、產(chǎn)權(quán)行權(quán)的匹配上存在著所有權(quán)弱化、產(chǎn)權(quán)交易繁復(fù)、執(zhí)行手段界定不足、產(chǎn)權(quán)行權(quán)割裂等權(quán)利管理不到位問題［26］。反映到森林資源資產(chǎn)上，國務(wù)院作為法律確認(rèn)的代表國家行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的主體，難以全權(quán)管理中國區(qū)域內(nèi)所有的森林資源資產(chǎn)，這昭示著部分森林資源資產(chǎn)所有權(quán)需委托給地方行使。由于在這一過程中所有權(quán)實(shí)際行使主體發(fā)生了改變，所有權(quán)弱化、產(chǎn)權(quán)行權(quán)割裂、行權(quán)職責(zé)不明等問題出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)提升［27］。然而，中國各地方森林資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制的構(gòu)建處在探索階段，可借鑒經(jīng)驗(yàn)缺乏，預(yù)示著在風(fēng)險(xiǎn)來臨時(shí)很難完全加以抵抗。因此，在對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)演和分析的基礎(chǔ)上，如何通過委托代理機(jī)制形成權(quán)責(zé)明晰、監(jiān)管有度的管理組織結(jié)構(gòu)，明晰“資源變資產(chǎn)”路徑，解決所有權(quán)管理不到位問題，是當(dāng)前試點(diǎn)亟待解決的重要議題。

3. 2 “資產(chǎn)變資本”不暢：產(chǎn)業(yè)發(fā)展動(dòng)力不足

碳匯產(chǎn)業(yè)是利用植物吸收二氧化碳的能力和潛力以滿足人類生產(chǎn)或環(huán)境需求的一類產(chǎn)業(yè)［28］。轉(zhuǎn)化路徑中“資本”的形成需要一定的產(chǎn)業(yè)規(guī)模以實(shí)現(xiàn)資本的流通與集聚，然而，當(dāng)前市場環(huán)境下森林碳匯產(chǎn)業(yè)表現(xiàn)出發(fā)展滯緩的狀態(tài)［29］。究其原因 ：其一，從決策層到普通民眾對(duì)森林碳匯及其產(chǎn)業(yè)的認(rèn)識(shí)不夠徹底，上層存在著權(quán)屬邊界不明晰等上位法失位情況，下層市場的不健全使市場主體不敢輕易深入其中，多呈觀望狀態(tài)。其二，森林碳匯項(xiàng)目投入上“沉沒成本”占比高，項(xiàng)目時(shí)間長、風(fēng)險(xiǎn)大、申請(qǐng)程序復(fù)雜、實(shí)施難度大、經(jīng)濟(jì)性有限［30］，對(duì)以經(jīng)濟(jì)效益為主導(dǎo)的企業(yè)吸引力不足，這些外部條件阻礙了產(chǎn)業(yè)的成長和產(chǎn)業(yè)間的聯(lián)結(jié)。在現(xiàn)行環(huán)境下森林碳匯產(chǎn)業(yè)能夠獨(dú)立發(fā)展壯大的可能性微乎其微，這也決定了森林碳匯扶持制度建立并實(shí)施的必然性，對(duì)此，須建立一套支持碳匯產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策體系。面對(duì)森林碳匯認(rèn)識(shí)模糊和權(quán)屬不明問題，需積極進(jìn)行人才隊(duì)伍建設(shè)，推動(dòng)高水平人才在森林碳匯及產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面的研究，摸底核查森林碳匯情況，在此基礎(chǔ)上支持?jǐn)U大森林碳匯資源總量，為碳匯市場交易提供更多供給。面對(duì)森林碳匯產(chǎn)業(yè)投入成本高和實(shí)施難度大等“門檻高”問題，可通過提供基金支持、拓寬金融方式、激勵(lì)產(chǎn)業(yè)融合等降低企業(yè)投入風(fēng)險(xiǎn)，從而拉低產(chǎn)業(yè)進(jìn)入門檻。

3. 3 “資本變資金”不通：市場交易機(jī)制不全

2011 年起，中國陸續(xù)在北京、天津、上海等7 個(gè)?。ㄊ校╅_啟碳排放權(quán)交易試點(diǎn)，2013年上線交易，2016年新加入福建和四川，此后隨著《碳排放權(quán)登記管理規(guī)則（試行）》《碳排放權(quán)交易管理規(guī)則（試行）》等規(guī)范文件的相繼出臺(tái)，中國碳排放權(quán)交易市場的形成進(jìn)入高速發(fā)展階段。高速發(fā)展下多種問題逐漸凸顯：其一，作為購買方參與市場的企業(yè)類別單一，市場流動(dòng)性弱，積極性有待激活。其二，市場與互聯(lián)網(wǎng)高新技術(shù)融合程度不足，未充分利用大數(shù)據(jù)平臺(tái)整合公開信息。其三，缺乏應(yīng)對(duì)市場價(jià)格波動(dòng)異常問題的糾正機(jī)制，配套措施薄弱。碳交易市場的多重弊病掣肘著該轉(zhuǎn)換過程的實(shí)現(xiàn)，中國需進(jìn)一步優(yōu)化由森林碳匯作為重要交易標(biāo)的的全國碳交易市場，從供應(yīng)方和購買方兩方角度出發(fā)，建立順應(yīng)改革趨勢(shì)的市場交易及配套支撐制度，構(gòu)建公平公開、交易簡便、保障健全的現(xiàn)代化交易市場。

4 基于“四資”轉(zhuǎn)化的森林碳匯價(jià)值實(shí)現(xiàn)制度設(shè)計(jì)

基于“四資”轉(zhuǎn)化的森林碳匯價(jià)值實(shí)現(xiàn)制度設(shè)計(jì)如圖3所示。

4. 1 “資源-資產(chǎn)”：構(gòu)建森林資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制

根據(jù)《方案》，國務(wù)院代表國家行使全民所有自然資源所有權(quán)，授權(quán)自然資源部統(tǒng)一履行全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，自然資源部即為所有者職責(zé)統(tǒng)一履行主體。部分職責(zé)需由自然資源部委托省、市級(jí)政府代理履行，省、市級(jí)政府即為全民所有自然資源資產(chǎn)的所有者職責(zé)代理履行主體。省、市級(jí)政府作為代理履行主體有權(quán)將森林資源資產(chǎn)的所有者管理職責(zé)委托至自然資源資產(chǎn)主管部門，自然資源資產(chǎn)主管部門承擔(dān)森林資源資產(chǎn)所有者職責(zé)管理事項(xiàng)，為該委托鏈條中的所有者職責(zé)管理履行主體。受自然資源資產(chǎn)管理工作的復(fù)雜性、專業(yè)性等特點(diǎn)的影響，自然資源資產(chǎn)主管部門很難對(duì)森林資源進(jìn)行全面統(tǒng)籌，可繼續(xù)以某種方式將區(qū)域內(nèi)森林資源資產(chǎn)委托給專業(yè)的資產(chǎn)運(yùn)營公司進(jìn)行特許經(jīng)營，運(yùn)營公司僅行使對(duì)森林碳匯等森林資源資產(chǎn)的經(jīng)營權(quán)。

就委托方式來說，從自然資源部到省、市級(jí)政府，以及從省、市級(jí)政府到自然資源資產(chǎn)主管部門的委托過程必須要經(jīng)過法律或行政的授權(quán)。中國相關(guān)法律均明晰了地方自然資源資產(chǎn)主管部門在森林資源管理工作中所承擔(dān)的職責(zé)，如《中華人民共和國森林法》中規(guī)定：“縣級(jí)以上地方人民政府林業(yè)主管部門，主管本行政區(qū)域的林業(yè)工作?！毙姓跈?quán)的主要依據(jù)在于中央和地方政府制定的政策條款，若行政條款生效則自然資源資產(chǎn)主管部門的所有者職責(zé)管理履行主體地位生效。通過法律授權(quán)和行政授權(quán)的形式確定兩方在所有權(quán)代表上的地位，一方面使各主體在權(quán)利行使過程中的職責(zé)更為明確，另一方面有利于全民作為所有權(quán)主體對(duì)所有權(quán)的行使過程進(jìn)行監(jiān)督。在自然資源資產(chǎn)主管部門向森林資源資產(chǎn)運(yùn)營公司這一層面，主要以行政委托的授權(quán)形式進(jìn)行。行政委托的特點(diǎn)在于經(jīng)營權(quán)的委托主要通過簽訂行政合同的方式完成，受托的森林資源資產(chǎn)運(yùn)營公司是以自然資源資產(chǎn)主管部門的名義對(duì)森林碳匯等森林資源資產(chǎn)進(jìn)行權(quán)限范圍內(nèi)的經(jīng)營［31］。理論上來說，只要雙方之間簽訂的行政合同生效則運(yùn)營公司的經(jīng)營主體地位開始。自然資源資產(chǎn)主管部門需對(duì)運(yùn)營公司的行為進(jìn)行監(jiān)督，并設(shè)立激勵(lì)機(jī)制激活運(yùn)營公司工作的積極性。行政主體與民事主體合作的特殊性使該委托代理環(huán)節(jié)有一定復(fù)雜性，委托方與受托方之間的博弈一直是制約委托代理機(jī)制運(yùn)行的一大問題，兩方之間信息的不對(duì)稱、目標(biāo)的不一致、談判的不徹底都會(huì)影響制度實(shí)現(xiàn)的最終成效。要充分發(fā)揮出兩方的積極性，不僅要在收益分配中體現(xiàn)，也要在委托代理過程中體現(xiàn)出來。

在搭建的委托代理鏈條中，參與主體性質(zhì)的多元化決定著單一的協(xié)議約束不足以支撐整體路徑的有序運(yùn)行，需搭建一系列配套制度構(gòu)建穩(wěn)固的支撐體系規(guī)范各方行為、發(fā)揮出各方優(yōu)勢(shì)［2］。借鑒國有企業(yè)運(yùn)行方式提出一種“協(xié)議-激勵(lì)-監(jiān)督”的委托代理“三角維穩(wěn)系統(tǒng)”，該系統(tǒng)除法律規(guī)定約束和在委托當(dāng)中簽訂的協(xié)議約束之外，還需構(gòu)筑監(jiān)督和激勵(lì)兩大支撐結(jié)構(gòu)。一方面，建立面向各主體的監(jiān)督考察和績效考核機(jī)制，委托人有權(quán)對(duì)受托人的行為進(jìn)行監(jiān)督，并在發(fā)現(xiàn)受托人行為背離委托人意愿時(shí)及時(shí)“叫停”。一是需要制定明確制度，對(duì)受托方的行為權(quán)限、工作方式進(jìn)行明確規(guī)定。二是對(duì)受托運(yùn)營公司設(shè)立獎(jiǎng)懲措施，定期對(duì)運(yùn)營公司進(jìn)行工作考核，未達(dá)到階段要求的及時(shí)整改，超額完成任務(wù)則可得到相應(yīng)補(bǔ)貼。三是要加強(qiáng)監(jiān)督部門對(duì)行政部門的監(jiān)察，規(guī)避政企合作的風(fēng)險(xiǎn)［32］。另一方面，建立一套委托和代理兩方皆相容的激勵(lì)措施。一是對(duì)受托企業(yè)進(jìn)行政策上的扶持，比如給予一定的創(chuàng)新研發(fā)補(bǔ)貼，為社會(huì)責(zé)任感強(qiáng)的企業(yè)加大財(cái)政補(bǔ)貼力度。二是在融資方面提供相應(yīng)保障，為運(yùn)營公司開通多門類的融資渠道，提高還款期限和貸款限額。三是委托期間在稅收方面提供一定傾斜，對(duì)績效完成好的企業(yè)適當(dāng)予以稅收優(yōu)惠。

4. 2 “資產(chǎn)-資本”：建立森林碳匯產(chǎn)業(yè)支持制度

首先，針對(duì)森林碳匯認(rèn)識(shí)模糊、權(quán)利歸屬不明問題。一是加強(qiáng)人才引培支持，政府部門做好技術(shù)引進(jìn)和人才培育工作，激勵(lì)高水平人才進(jìn)行森林碳匯管理和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面的研究。對(duì)于從事森林碳匯相關(guān)工作的高級(jí)別管理及技術(shù)人員，在納稅期間以個(gè)人所得稅為參考進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。對(duì)于研得森林碳匯國際國內(nèi)前沿技術(shù)、領(lǐng)導(dǎo)團(tuán)隊(duì)成功完成重大森林碳匯項(xiàng)目、為森林碳匯產(chǎn)業(yè)做出突出貢獻(xiàn)者，經(jīng)評(píng)定獲得相應(yīng)資金支持。二是摸底增量支持。進(jìn)一步摸底森林資源資產(chǎn)情況，為森林所有權(quán)委托代理和碳匯市場交易打好基礎(chǔ)，同時(shí)要著重做好林地的維護(hù)和撫育工作，獎(jiǎng)勵(lì)在規(guī)劃范圍內(nèi)進(jìn)行的造林護(hù)林活動(dòng)。

其次，針對(duì)森林碳匯產(chǎn)業(yè)“門檻高”問題。一是加強(qiáng)“資金+基金”支持。地方政府可設(shè)森林碳匯產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)資金，從創(chuàng)新能力、社會(huì)價(jià)值、產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)、經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)、行業(yè)活動(dòng)等多個(gè)方面對(duì)企業(yè)進(jìn)行綜合考評(píng)，為綜合得分高的或者在某一方面表現(xiàn)特殊突出的森林碳匯企業(yè)頒發(fā)專項(xiàng)資金獎(jiǎng)勵(lì)。設(shè)森林碳匯產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，對(duì)森林碳匯重大項(xiàng)目采取基金支持，用于著重培養(yǎng)大型領(lǐng)軍企業(yè)和成長潛力大的中小型企業(yè)，資助相關(guān)先進(jìn)技術(shù)的研發(fā)和先進(jìn)理論的研究［33］。二是加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)生態(tài)支持。鼓勵(lì)“森林碳匯+”產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，為產(chǎn)業(yè)間的協(xié)作搭建平臺(tái)，獎(jiǎng)勵(lì)延長森林碳匯產(chǎn)業(yè)鏈條、有效一體化經(jīng)營、建成高效配套服務(wù)的企業(yè)和集體［34］。與此同時(shí)，推進(jìn)銀行和企業(yè)之間的對(duì)接，拓寬森林碳匯產(chǎn)業(yè)融資渠道，優(yōu)化森林碳匯銀行抵押政策。三是在森林產(chǎn)業(yè)制度規(guī)定完善上可充分借鑒其他地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)，在森林碳匯項(xiàng)目審批、交易規(guī)范、產(chǎn)業(yè)結(jié)合等方面對(duì)現(xiàn)行政策規(guī)定進(jìn)行優(yōu)化，規(guī)范各方在產(chǎn)品生產(chǎn)、合作交易、擔(dān)保補(bǔ)償?shù)裙ぷ魃系男袨?，營造制度化、規(guī)范化、自主化的產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境。

4. 3 “資本-資金”：優(yōu)化森林碳匯市場交易制度

根據(jù)中國碳排放權(quán)交易市場目前存在的市場主體積極性弱、市場信息公開程度不足、市場配套機(jī)制不全問題，提出“內(nèi)外雙驅(qū)2+N”碳匯交易市場架構(gòu)。市場在初形成時(shí)期依賴政府給予驅(qū)動(dòng)力，經(jīng)過一定時(shí)間的發(fā)展，市場驅(qū)動(dòng)力逐步萌芽，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)檎?qū)動(dòng)和市場驅(qū)動(dòng)并駕齊驅(qū)，在市場發(fā)展到較為成熟階段，政府驅(qū)動(dòng)逐漸退出市場舞臺(tái)，更多承擔(dān)監(jiān)管職責(zé)［35］?！皟?nèi)”即市場內(nèi)部發(fā)力，其力主要來自市場主體的能動(dòng)性，市場需求方有充分購買意愿，供給方有通過出售或拍賣盈利的意愿，這催動(dòng)著市場作為兩者意愿實(shí)現(xiàn)的平臺(tái)向更全面、更高效、更普惠的方向發(fā)展?！巴狻奔凑鳛槭袌龀跗诘闹饕误w在市場運(yùn)作中發(fā)揮的效應(yīng)，政府在市場成立前和初期是市場規(guī)則的制定者、秩序的維護(hù)者，發(fā)揮“搭臺(tái)”作用，在市場具有獨(dú)立運(yùn)行能力時(shí)逐步退出管理職位，構(gòu)筑“市場自驅(qū)、政府監(jiān)督、多制度維護(hù)”的“2+N”結(jié)構(gòu)。

該制度結(jié)構(gòu)需搭建以森林碳匯額出售與購買為主的交易市場，交易的買方主要是有購買需求的控排企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)和個(gè)人投資者，賣方則是持有碳匯額度的政府部門或受委托企業(yè)。森林碳匯交易市場的基本運(yùn)行過程是，森林碳匯供給方向交易平臺(tái)提供符合規(guī)定可交易的森林碳匯產(chǎn)品，碳匯需求者在平臺(tái)上通過公平競爭的方式購買所需商品，政府作為監(jiān)管者保證交易的有序進(jìn)行［36］。在此背景下，森林資源資產(chǎn)委托代理鏈終端主體的森林資源資產(chǎn)運(yùn)營機(jī)構(gòu)，可根據(jù)市場狀況出售森林碳匯額從而得到收益，產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益。

目前，交易主體在市場中并不活躍，購買方的主動(dòng)性有待激發(fā)。在交易原則上，森林碳匯交易市場需秉持著公開平等的原則運(yùn)行，減少對(duì)交易過程的過多干預(yù)，刺激主體積極性，同時(shí)建立森林碳匯交易市場信息公開程序，通過大數(shù)據(jù)平臺(tái)匯總市場內(nèi)森林碳匯信息，及時(shí)為交易雙方提供切實(shí)有效的信息供應(yīng)。在交易方式上，森林碳匯的出售與購買可線上線下同時(shí)進(jìn)行，有購買需求的個(gè)人和企業(yè)通過小程序、網(wǎng)站、APP客戶端或線下交易所了解供給方信息，雙方進(jìn)行溝通后可線上或線下面談簽訂合同并支付。在定價(jià)方面，森林碳匯額進(jìn)入市場后主要通過拍賣的方式進(jìn)行交易，一方面可以使碳匯所有者獲得更大的經(jīng)濟(jì)收益，同時(shí)也能提高控排企業(yè)的環(huán)保意識(shí)，減少碳排放；另一方面為穩(wěn)定市場價(jià)格、防止惡意競價(jià)設(shè)置價(jià)格糾正機(jī)制［37］，當(dāng)拍出的價(jià)格明顯不符合價(jià)格波動(dòng)規(guī)律時(shí)，向買賣雙方發(fā)送提示，任一方皆可申請(qǐng)第三方協(xié)助重新議價(jià)。

5 結(jié) 語

森林碳匯的價(jià)值實(shí)現(xiàn)是森林資源資產(chǎn)所有者權(quán)益落實(shí)工作的重要組成部分，但資源價(jià)值未充分挖掘、價(jià)值實(shí)現(xiàn)鏈條未有效延伸、制度體系未完全建立，致使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理試點(diǎn)中“落實(shí)權(quán)益”的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)受到阻礙。因此，提出并引入了基于“資源-資產(chǎn)-資本-資金”轉(zhuǎn)化的自然資源資產(chǎn)價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑，以該路徑為切入視角，剖析森林碳匯價(jià)值實(shí)現(xiàn)面臨的現(xiàn)實(shí)困境，設(shè)計(jì)出“所有權(quán)委托代理-產(chǎn)業(yè)支持-市場交易”的鏈條式制度體系，推動(dòng)森林資源資產(chǎn)價(jià)值實(shí)現(xiàn)進(jìn)程。

基于“四資”轉(zhuǎn)化理論剖析制約價(jià)值實(shí)現(xiàn)的困境機(jī)理，發(fā)現(xiàn)所有權(quán)委托代理機(jī)制空缺問題阻礙了“資源”向“資產(chǎn)”的轉(zhuǎn)化，森林碳匯產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯緩的現(xiàn)狀遏制了“資產(chǎn)”變“資本”路徑，市場機(jī)制的不健全使“資本變資金”道路不通，打通“資源”到“資金”通道的制度體系有待建立。為此，設(shè)計(jì)了以三項(xiàng)制度為主體的制度體系來支撐價(jià)值實(shí)現(xiàn)過程。一是響應(yīng)全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理試點(diǎn)工作而搭建的委托代理機(jī)制，推動(dòng)“資源變資產(chǎn)”；二是以解決森林碳匯認(rèn)識(shí)模糊、權(quán)利歸屬不明、產(chǎn)業(yè)“門檻高”問題為目標(biāo)的森林碳匯產(chǎn)業(yè)支持制度，推動(dòng)“資產(chǎn)變資本”；三是提出“內(nèi)外雙驅(qū)2+N”碳匯交易市場架構(gòu)優(yōu)化森林碳匯市場交易制度，推動(dòng)“資本變資金”。

當(dāng)前，中國在自然資源資產(chǎn)價(jià)值實(shí)現(xiàn)方面的研究和實(shí)踐不夠成熟，森林資源管理和維護(hù)的投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于經(jīng)營所帶來的產(chǎn)出，自然資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值沒有最大程度發(fā)揮出來，資產(chǎn)所有者獲得相應(yīng)收益、落實(shí)相應(yīng)權(quán)益的目標(biāo)也無從談起，探索實(shí)現(xiàn)森林生態(tài)產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)價(jià)值的途徑、優(yōu)化頂層組織制度、完善生態(tài)產(chǎn)品交易市場結(jié)構(gòu)是突破改革瓶頸的重要議題。自然資源資產(chǎn)價(jià)值核算和制度改革過程不可能一蹴而就，要深入地方實(shí)踐探索，將權(quán)益落實(shí)與生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)、減排增匯法律制度、市場格局時(shí)空演變等研究融合起來，發(fā)揮出資源大國的優(yōu)勢(shì)，推進(jìn)生態(tài)文明現(xiàn)代化進(jìn)程。

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（責(zé)任編輯：王愛萍）