美國(guó)行政法中政策聲明制定程序及啟示

宋華琳 趙景堯

摘 ? ? 要：我國(guó)行政管理中存在大量的指導(dǎo)性文件，其在法律效力和功能上與美國(guó)的政策聲明相似。政策聲明是美國(guó)行政規(guī)則體系中的重要組成部分。在法律效力方面，政策聲明不具有法律拘束力和法律效果，但可能產(chǎn)生事實(shí)上的拘束效果。在制定程序方面，政策聲明雖豁免適用《聯(lián)邦行政程序法》第553節(jié)規(guī)定的通告評(píng)論程序，但在實(shí)踐中經(jīng)歷了加強(qiáng)程序控制、反思過(guò)度正式化的程序、關(guān)注制定程序電子化和靈活性的發(fā)展歷程，折射出美國(guó)國(guó)家機(jī)關(guān)持續(xù)在行政效率與民主價(jià)值之間尋求平衡的努力。在類(lèi)型化的基礎(chǔ)上，政策聲明的制定可能經(jīng)歷啟動(dòng)、擬定草案、審查、公眾評(píng)論、公布最終規(guī)則和后評(píng)估等具體環(huán)節(jié)。政策聲明制定程序受到法院的一定控制，法院可以對(duì)行政機(jī)關(guān)拒絕公眾請(qǐng)?jiān)傅臎Q定、通告評(píng)論、公布最終規(guī)則等重要程序進(jìn)行審查?？山梃b美國(guó)政策聲明制定程序的規(guī)范要求與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，完善我國(guó)指導(dǎo)性文件的制定程序，注重指導(dǎo)性文件制定程序的規(guī)范性與靈活性，通過(guò)前評(píng)估與后評(píng)估程序發(fā)揮行政自我拘束作用。

關(guān) ?鍵 ?詞：政策聲明;規(guī)則制定;公眾參與;司法審查

中圖分類(lèi)號(hào)：D63;F49 ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? 文章編號(hào)：1007-8207（2024）05-0001-19

一、引言

指導(dǎo)性文件作為現(xiàn)代行政國(guó)家重要的行政管理工具，在我國(guó)的行政實(shí)踐中已廣泛存在。在我國(guó)，指導(dǎo)性文件常被冠以“指南”“指導(dǎo)意見(jiàn)”“指導(dǎo)原則”等稱(chēng)謂。例如，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)聯(lián)合有關(guān)部門(mén)印發(fā)了大量有關(guān)加快現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)的經(jīng)濟(jì)性、政策性指導(dǎo)意見(jiàn);又如，國(guó)家藥品監(jiān)督管理局藥品審評(píng)中心在其官方網(wǎng)站專(zhuān)設(shè)“指導(dǎo)原則專(zhuān)欄”，該專(zhuān)欄收錄了國(guó)內(nèi)外相關(guān)藥品技術(shù)指導(dǎo)原則。指導(dǎo)性文件不具法律拘束力，卻能夠產(chǎn)生實(shí)踐層面的拘束效果，從功能上觀之，或可將我國(guó)的指導(dǎo)性文件與美國(guó)行政法中的“政策聲明”（policy statements）相比較。

在美國(guó)行政規(guī)則體系中，政策聲明屬于非立法性規(guī)則的亞型，其不創(chuàng)設(shè)法律上的權(quán)利和義務(wù)，不具有法律上的拘束力，但可能對(duì)行政機(jī)構(gòu)工作人員和公眾產(chǎn)生事實(shí)上的拘束效果，甚至形成實(shí)踐中不得不遵守的“命令”。根據(jù)《聯(lián)邦行政程序法》第553節(jié)的規(guī)定，制定政策聲明無(wú)需適用通告評(píng)論（notice-and-comment）程序。①為應(yīng)對(duì)紛繁復(fù)雜、不斷擴(kuò)張的行政任務(wù)，美國(guó)行政機(jī)構(gòu)頒布大量政策聲明，來(lái)向其工作人員、被規(guī)制者和公眾闡釋行政政策、提供指導(dǎo)。然而，簡(jiǎn)便程序的暗面是透明度、問(wèn)責(zé)性的缺乏，實(shí)踐中以政策聲明之名，規(guī)避立法性規(guī)則制定程序義務(wù)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。為此，美國(guó)學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界提出了許多優(yōu)化程序控制的舉措，完善政策聲明的制定程序，始終構(gòu)成美國(guó)行政程序法上的重要課題。

當(dāng)前，我國(guó)對(duì)指導(dǎo)性文件制定程序尚未出臺(tái)整齊劃一的規(guī)范，指導(dǎo)性文件的法治化、透明化程度有待加強(qiáng)。或可將目光投向美國(guó)政策聲明制定程序?qū)嵺`的得與失，探究不同類(lèi)型指導(dǎo)性文件制定程序的區(qū)別何在，公眾如何有效參與指導(dǎo)性文件的制定，如何發(fā)揮指導(dǎo)性文件制定靈活高效的特色，同時(shí)確保指導(dǎo)性文件的透明度、可問(wèn)責(zé)性。筆者試圖梳理美國(guó)政策聲明制定程序的變遷，聚焦指導(dǎo)性文件的啟動(dòng)、擬定草案、審查、公眾評(píng)論、公布最終規(guī)則、后評(píng)估等程序，并梳理相關(guān)論爭(zhēng)，討論制度要點(diǎn)，以期對(duì)完善我國(guó)指導(dǎo)性文件制定程序有所啟發(fā)。

二、美國(guó)政策聲明的定位與類(lèi)型

（一）政策聲明在美國(guó)行政規(guī)則體系中的定位

根據(jù)美國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》的規(guī)定，美國(guó)行政規(guī)則體系中的實(shí)體性規(guī)則大致包括立法性規(guī)則、解釋性規(guī)則和一般性政策聲明。[1]其中，解釋性規(guī)則和政策聲明同屬于非立法性規(guī)則，實(shí)務(wù)界與學(xué)界也經(jīng)常使用“指南”（guidance或guidance documents）這一術(shù)語(yǔ)作為二者的合稱(chēng)，以說(shuō)明其不具有法律拘束力，且可豁免適用通告評(píng)論程序的核心特征。[2]而在美國(guó)的“指南”范疇中，絕大多數(shù)正是《聯(lián)邦行政程序法》規(guī)定的政策聲明。[3]

政策聲明的官方定義見(jiàn)諸于美國(guó)1947年的《司法部長(zhǎng)行政程序法手冊(cè)》（Attorney Generals Manual on the Administrative Procedure Act），手冊(cè)將“一般性政策聲明”界定為“行政機(jī)構(gòu)發(fā)布的，就該機(jī)構(gòu)擬如何行使裁量權(quán)向公眾提供建議的聲明”。在紛繁復(fù)雜、變動(dòng)不居的行政實(shí)踐中，政策聲明在規(guī)范行政裁量、提升行政效能、保障公眾參與等方面發(fā)揮關(guān)鍵作用，被譽(yù)為“行政實(shí)踐的面包與黃油”。[4]

⒈政策聲明有別于立法性規(guī)則。在理論上，政策聲明與立法性規(guī)則的區(qū)別有三：第一，立法性規(guī)則具有法律拘束力和法律效果，政策聲明則僅僅在實(shí)踐中對(duì)行政機(jī)構(gòu)工作人員、被規(guī)制者、利益相關(guān)人和公眾產(chǎn)生事實(shí)上的拘束效果，不具有法律拘束力。第二，立法性規(guī)則的制定通常需適用《聯(lián)邦行政程序法》第553節(jié)規(guī)定的通告評(píng)論程序①，而制定政策聲明時(shí)則無(wú)需適用這種耗時(shí)長(zhǎng)、成本高的程序。第三，通?？蓪?duì)立法性規(guī)則進(jìn)行司法審查，但政策聲明通常因不符合“最終性”（finality）和“成熟性”（ripeness）標(biāo)準(zhǔn)而被阻于司法審查之外。

盡管二者在理論上易于區(qū)分，但司法實(shí)踐中卻存在定性難題。行政機(jī)構(gòu)可能借政策聲明之名，策略性地發(fā)布具有拘束力的規(guī)則，從而規(guī)避通告評(píng)論程序以及嚴(yán)格的司法審查;公眾面對(duì)不同類(lèi)型的行政規(guī)則時(shí)，也往往不去區(qū)分性質(zhì)和效力，而是習(xí)慣于對(duì)規(guī)則加以遵守，因?yàn)閷?duì)規(guī)則加以質(zhì)疑時(shí)，可能成本高，而且勝率渺茫，這使得政策聲明對(duì)公眾產(chǎn)生了事實(shí)上的拘束效果。[5]因此，法院時(shí)常困擾于這一難以回避但又“模糊”“難以區(qū)分”“霧靄環(huán)繞”的難題。②

⒉政策聲明有別于解釋性規(guī)則。解釋性規(guī)則是行政機(jī)構(gòu)發(fā)布的，就該機(jī)構(gòu)對(duì)其所支配的法律和規(guī)則的構(gòu)建向公眾提供建議的規(guī)則或聲明。③就功能而言，解釋性規(guī)則側(cè)重于使用通俗易懂的語(yǔ)言，來(lái)解釋現(xiàn)行成文法或立法性規(guī)則，例如美國(guó)職業(yè)安全與健康管理局通過(guò)頒布解釋性規(guī)則，來(lái)幫助雇主和工人明確其法律權(quán)利和義務(wù)。④政策聲明則用以表明行政機(jī)構(gòu)作出裁量決定時(shí)的態(tài)度，向公眾告知其倡導(dǎo)的最佳政策方案。[6]例如，美國(guó)聯(lián)邦食品藥品管理局（Food and Drug Administration，F(xiàn)DA）將政策聲明作為一種規(guī)制轉(zhuǎn)基因食品的重要工具，通過(guò)制定政策聲明，厘定了轉(zhuǎn)基因食品的上市前審批程序。[7]

進(jìn)一步而言，政策聲明也構(gòu)成了一種信息提供機(jī)制。行政機(jī)構(gòu)通過(guò)發(fā)布政策聲明，或?qū)⑵湎Ｍ谖磥?lái)的規(guī)則制定或裁決中實(shí)施的政策公之于眾，或宣告行政裁量權(quán)的行使規(guī)則，以便受規(guī)制行業(yè)和公眾前瞻性地掌握行政政策，并作好長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃。[8]政策聲明還具有試驗(yàn)性，在尚無(wú)法形成穩(wěn)定的公共政策時(shí)，還很難在立法性規(guī)則中以“法典化的語(yǔ)言”來(lái)對(duì)政策內(nèi)容加以表述，此時(shí)更為妥當(dāng)?shù)姆绞交蛟S是由行政機(jī)構(gòu)先制定不具有拘束力的政策聲明，以此作為一種政策的試驗(yàn)場(chǎng)。

（二）政策聲明的類(lèi)型

政策聲明所涉領(lǐng)域廣泛，且數(shù)量龐大，在2023年，僅美國(guó)聯(lián)邦食品藥品管理局就發(fā)布了190多份指導(dǎo)性文件。①?gòu)男问?、效果、重要程度等不同?biāo)準(zhǔn)出發(fā)，對(duì)政策聲明加以類(lèi)型化，有助于從不同維度把握政策聲明的性質(zhì)與功能，進(jìn)而“量體裁衣”式地構(gòu)建政策聲明制定程序。

⒈以形式為標(biāo)準(zhǔn)。政策聲明的形式和名稱(chēng)多樣，包括指南、手冊(cè)、備忘錄、公告、政策信函、咨詢(xún)通告、親愛(ài)的同事信（Dear Colleague letter）等。政策聲明的載體可以是相對(duì)非正式的形式，行政機(jī)構(gòu)回復(fù)被規(guī)制者、利益相關(guān)人或國(guó)會(huì)議員的信函即為示例。隨著數(shù)字技術(shù)的發(fā)展，政策聲明不再限于傳統(tǒng)的書(shū)面形式，各行政機(jī)構(gòu)正在探索以視頻、交互式網(wǎng)絡(luò)軟件等新形式發(fā)布政策聲明。②但仍需對(duì)政策聲明加以適當(dāng)限定，將其與其他政策工具相區(qū)分。例如，行政機(jī)構(gòu)工作人員在熱線電話、會(huì)議中的答復(fù)并非政策聲明，僅是一種行政機(jī)構(gòu)與公眾在日?；?dòng)中大量形成的非正式聲明。[9]

⒉以效果為標(biāo)準(zhǔn)。除了對(duì)被規(guī)制者和公眾產(chǎn)生外部效果的政策聲明之外，還存在名義上僅具有內(nèi)部效果的政策聲明，例如規(guī)定內(nèi)部行政優(yōu)先事項(xiàng)或內(nèi)部程序的手冊(cè)，它們?cè)谛姓Q策者和工作人員之間構(gòu)建起關(guān)于如何行使行政裁量權(quán)的內(nèi)部溝通機(jī)制。但事實(shí)上，每一個(gè)政策聲明都同時(shí)具有外部效果和內(nèi)部效果，內(nèi)部性文件也會(huì)對(duì)被規(guī)制者產(chǎn)生“溢出效果”（spillover effect），間接發(fā)揮規(guī)范效力，只是這種溢出效果的強(qiáng)弱會(huì)因?yàn)榫唧w情境的不同而不同。[10]

⒊以重要程度為標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)重要程度進(jìn)行分類(lèi)是當(dāng)前美國(guó)行政機(jī)構(gòu)在選擇政策聲明制定程序時(shí)最重要的考慮因素。行政機(jī)構(gòu)可以通過(guò)考察一項(xiàng)政策聲明可能產(chǎn)生的影響，來(lái)衡量是否有必要對(duì)此投入更多時(shí)間和資源，是否有必要為政策聲明引入審查、通告評(píng)論等額外制定程序。美國(guó)聯(lián)邦管理和預(yù)算辦公室（OMB）頒布的《關(guān)于行政機(jī)構(gòu)良好指南實(shí)踐的最終公告》（Final Bulletin for Agency Good Guidance Practice，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《良好指南實(shí)踐》）對(duì)指南進(jìn)行分級(jí)，界定了“重要指南”①和“經(jīng)濟(jì)性重要指南”②，并為之設(shè)置不同的制定程序。據(jù)此，可將政策聲明分為普通政策聲明、重要政策聲明及具有重要經(jīng)濟(jì)意義的政策聲明。美國(guó)各行政機(jī)構(gòu)在實(shí)踐中，或遵從聯(lián)邦管理和預(yù)算辦公室的指導(dǎo)，來(lái)對(duì)政策聲明加以分類(lèi);或結(jié)合本機(jī)構(gòu)實(shí)際，按照規(guī)則的重要性程度，給出自己的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，例如，美國(guó)聯(lián)邦食品藥品管理局根據(jù)重要程度，將其政策聲明分為“一級(jí)”和“二級(jí)”。③

三、美國(guó)政策聲明制定程序的制度史流脈

美國(guó)政策聲明制定程序的塑造源自1946年《聯(lián)邦行政程序法》所奠定的法律框架。隨著行政實(shí)踐的變遷，政策聲明制定程序歷經(jīng)從加強(qiáng)程序控制到反思程序過(guò)度正式化，再到關(guān)注制定程序電子化和靈活性的發(fā)展歷程，這一定程度上是在行政效率與民主價(jià)值之間尋求平衡。

（一）《聯(lián)邦行政程序法》下的政策聲明制定程序

為應(yīng)對(duì)羅斯福新政后行政權(quán)的不斷擴(kuò)張，美國(guó)于1946年頒布《聯(lián)邦行政程序法》，加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)的程序控制。針對(duì)行政規(guī)則，該法第553節(jié)規(guī)定了正式程序、非正式程序、豁免程序要求這三類(lèi)規(guī)則制定程序，政策聲明適用豁免規(guī)定，免于遵守通告評(píng)論程序，但仍需遵守“公布與請(qǐng)?jiān)浮保╬ublication and petition）的規(guī)定。

由于美國(guó)國(guó)會(huì)、法院和行政機(jī)構(gòu)又針對(duì)非正式程序施加了許多嚴(yán)格的程序要求，立法性規(guī)則的制定變得愈發(fā)僵化，制定周期日趨冗長(zhǎng)，政策聲明制定的靈活便捷優(yōu)勢(shì)由此凸顯，行政機(jī)構(gòu)有時(shí)傾向于通過(guò)政策聲明來(lái)制定規(guī)制政策。然而，政策聲明制定程序的疏簡(jiǎn)阻礙了公眾參與，影響了規(guī)則制定的透明度和質(zhì)量，甚至成為行政機(jī)構(gòu)規(guī)避程序義務(wù)來(lái)發(fā)布具有立法性效果規(guī)則的“捷徑”與“后門(mén)”，這危及了法治的基本價(jià)值。

（二）程序控制的強(qiáng)化

面對(duì)上述問(wèn)題，美國(guó)實(shí)務(wù)界就加強(qiáng)政策聲明制定的程序控制提出諸多改革舉措。例如，美國(guó)聯(lián)邦食品藥品管理局于1997年制定了名為“良好指南實(shí)踐”（Good Guidance Practice）的指南，將公眾參與政策聲明制定的程序加以體系化。該嘗試得到了大多數(shù)被規(guī)制行業(yè)、消費(fèi)者組織和其他群體的支持，國(guó)會(huì)也將其中部分內(nèi)容規(guī)定于1997年《食品藥品管理局現(xiàn)代化法》中。[11]

總統(tǒng)也對(duì)政策聲明制定程序加以規(guī)范，2007年，喬治·沃克·布什總統(tǒng)發(fā)布第13422號(hào)行政命令，據(jù)此，如果行政機(jī)構(gòu)的政策聲明構(gòu)成“重大指南”（major guidance documents），則需在發(fā)布前“事先通知”聯(lián)邦管理和預(yù)算辦公室內(nèi)設(shè)的信息和規(guī)制事務(wù)辦公室（Office of Information and Regulatory Affairs，以下簡(jiǎn)稱(chēng)OIRA），接受其審查。[12]聯(lián)邦管理和預(yù)算辦公室于2007年發(fā)布《良好指南實(shí)踐》，對(duì)于行政機(jī)構(gòu)制定、發(fā)布和使用政策聲明作出統(tǒng)一指引，并倡導(dǎo)所有行政機(jī)構(gòu)都遵守相應(yīng)的程序。

（三）對(duì)程序過(guò)度正式化的反思

行政機(jī)構(gòu)無(wú)需經(jīng)由通告評(píng)論程序，即可發(fā)布對(duì)公眾具有拘束力的政策聲明，這常被詬病為“后門(mén)規(guī)制”（backdoor regulation）。作為回應(yīng)，改革力圖強(qiáng)化對(duì)政策聲明制定程序的控制。但日趨正式化的程序可能有損行政效率，也使得政策聲明失卻相較于立法性規(guī)則的獨(dú)立地位和優(yōu)勢(shì)。若政策聲明的制定也漸趨僵化，行政機(jī)構(gòu)可能會(huì)更愿意通過(guò)個(gè)案裁決來(lái)形成政策，反而進(jìn)一步削弱公眾參與的程度。[13]這有違行政程序的民主公開(kāi)價(jià)值。

國(guó)會(huì)、總統(tǒng)和法院曾認(rèn)為，政策聲明有導(dǎo)致行政權(quán)力逾越邊界的風(fēng)險(xiǎn)。特朗普政府曾要求各行政機(jī)構(gòu)參照總統(tǒng)行政命令的指引，為政策聲明的制定增設(shè)新的程序要求。①為此，美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保署、勞工部等行政機(jī)構(gòu)均發(fā)布了關(guān)于本機(jī)構(gòu)政策聲明制定程序的規(guī)則。而拜登總統(tǒng)上任第一天就撤銷(xiāo)了特朗普政府關(guān)于政策聲明的行政命令。②可以說(shuō)，政策聲明的制定已經(jīng)成為美國(guó)一項(xiàng)影響行政國(guó)家職能、具有深遠(yuǎn)政治意義的重要議題。

（四）政策聲明制定程序的完善方向

晚近，美國(guó)政策聲明制定的著力點(diǎn)在于完善電子化制定程序，提升程序靈活性。一方面，完善電子化制定程序。例如，2018年美國(guó)眾議院通過(guò)了《走出暗夜的指南法案》（Guidance Out of Darkness Act），對(duì)行政機(jī)構(gòu)在互聯(lián)網(wǎng)上發(fā)布政策聲明的程序作出規(guī)定。③政策聲明常被形容為“規(guī)制暗物質(zhì)”（regulatory dark matter），數(shù)字化工具可以增加公眾參與政策聲明形成的機(jī)會(huì)，強(qiáng)化程序的透明度和可問(wèn)責(zé)性;行政機(jī)關(guān)可以利用人工智能技術(shù)的輔助，來(lái)對(duì)海量的公眾評(píng)論意見(jiàn)進(jìn)行審閱、篩選和回復(fù)，這有助于提升規(guī)則制定的質(zhì)量。[14]另一方面，關(guān)注制定程序的靈活性，保證行政效率?！办`活”不等于“去程序化”，而是要求各行政機(jī)構(gòu)在相對(duì)統(tǒng)一的框架下選擇最適方案，而不拘泥于某些固定要求。拜登總統(tǒng)上任第一天即發(fā)布第13922號(hào)行政命令，要求聯(lián)邦管理和預(yù)算辦公室逐步將行政機(jī)構(gòu)從過(guò)度正式化的規(guī)則制定程序中“解脫”出來(lái)，以靈活、強(qiáng)有力地應(yīng)對(duì)優(yōu)先事項(xiàng)。靈活性的優(yōu)勢(shì)在新冠肺炎疫情防治中得以顯現(xiàn)，其間，美國(guó)聯(lián)邦食品藥品管理局頒布了諸多未經(jīng)事先通告評(píng)論程序的政策聲明，迅速響應(yīng)公共衛(wèi)生挑戰(zhàn)。[15]

總之，美國(guó)政策聲明的制定程序并非遵循“程序化”或“去程序化”趨勢(shì)單向度發(fā)展，而是持續(xù)在行政效能與民主價(jià)值之間尋求平衡，在靈活性與規(guī)范程序之間尋求平衡，其間也不乏政治考量。如何優(yōu)化政策聲明制定程序，提升其靈活性、透明度和可問(wèn)責(zé)性，或許是一個(gè)恒久不變的主題。

四、美國(guó)政策聲明制定程序的運(yùn)行環(huán)節(jié)

在聯(lián)邦法規(guī)范層面，除美國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》第553節(jié)的規(guī)定之外，《信息自由法》《電子政府法》《國(guó)會(huì)審查法》等法律都對(duì)政策聲明的制定提出具體程序要求。作為“關(guān)于指南的指南”（guidance on guidance），聯(lián)邦管理與預(yù)算辦公室頒布的《良好指南實(shí)踐》對(duì)所有行政機(jī)構(gòu)制定和實(shí)施政策聲明的活動(dòng)加以統(tǒng)一規(guī)范。筆者以此文本為基礎(chǔ)，結(jié)合美國(guó)聯(lián)邦行政機(jī)構(gòu)的具體實(shí)踐，對(duì)政策聲明制定過(guò)程加以評(píng)述，這涉及政策聲明制定中的啟動(dòng)、擬定草案、審查、公眾評(píng)論、公布最終規(guī)則和后評(píng)估程序。

（一）啟動(dòng)

啟動(dòng)是政策聲明制定過(guò)程中的初始環(huán)節(jié)。面對(duì)日益復(fù)雜的行政任務(wù)和輕重緩急程度不同的政策議題，行政機(jī)構(gòu)無(wú)法對(duì)所有事項(xiàng)一視同仁，必須決定如何科學(xué)合理地配置有限的資源，啟動(dòng)制定政策聲明的扳機(jī)，實(shí)現(xiàn)“好鋼用在刀刃上”。

⒈行政機(jī)構(gòu)評(píng)估。制定政策聲明并非“眉頭一皺，計(jì)上心來(lái)”的產(chǎn)物，行政機(jī)構(gòu)需在法律顧問(wèn)的智力支持下，在日常行政管理實(shí)踐中監(jiān)控問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)，在眾多待解決問(wèn)題中識(shí)別出更為優(yōu)先的事項(xiàng)，并評(píng)估是否有必要頒布政策聲明。

⑴制定政策聲明的動(dòng)機(jī)。行政機(jī)構(gòu)制定政策聲明的動(dòng)機(jī)主要來(lái)自真實(shí)世界的行政實(shí)踐。在美國(guó)，行政機(jī)構(gòu)可以通過(guò)政策聲明的形式，或系統(tǒng)、詳盡地回應(yīng)和澄清收集于實(shí)踐的問(wèn)題，或針對(duì)行政調(diào)查、監(jiān)測(cè)等活動(dòng)的結(jié)果來(lái)對(duì)相關(guān)政策加以闡釋。政策聲明也可充當(dāng)“決策氣球”，作為一個(gè)“階段化過(guò)程”（staging process），在法令出臺(tái)前，為利益相關(guān)人提供新規(guī)的信息，發(fā)揮試探性和預(yù)期性的作用。①

⑵何時(shí)適合制定政策聲明。行政機(jī)構(gòu)在政策制定的工具箱中選取政策聲明，而非立法性規(guī)則時(shí)，需考慮多重因素：其一，最為關(guān)鍵的標(biāo)準(zhǔn)在于行政機(jī)關(guān)是否希望擬議文件具有拘束力，也即預(yù)期擬議文件對(duì)于利益相關(guān)者和公眾的影響程度，若行政機(jī)構(gòu)僅需在規(guī)則中提供“良好實(shí)踐”（good practice）的導(dǎo)引，而非意圖發(fā)布可強(qiáng)制執(zhí)行、確保一致適用的規(guī)則，則傾向于制定政策聲明。其二，行政機(jī)構(gòu)還需考慮目標(biāo)事項(xiàng)的類(lèi)型和特征。對(duì)于具有高度技術(shù)性或處于快速發(fā)展演變之中的問(wèn)題，政策聲明具有更加靈活、高效的優(yōu)勢(shì);但若希望相關(guān)政策持久穩(wěn)定，則更宜選擇制定立法性規(guī)則。其三，政策聲明的制定可能受政治、歷史等其他因素影響。例如，國(guó)會(huì)、總統(tǒng)以及利益集團(tuán)相對(duì)更多關(guān)注立法性規(guī)則，對(duì)政策聲明的制定可能相對(duì)關(guān)注較少，因此行政機(jī)構(gòu)可通過(guò)制定政策聲明，來(lái)避開(kāi)來(lái)自各方的干預(yù)，實(shí)現(xiàn)部門(mén)的政治偏好。[16]

⒉公眾請(qǐng)?jiān)?。根?jù)《聯(lián)邦行政程序法》第553（e）節(jié)的規(guī)定，公眾也可通過(guò)請(qǐng)?jiān)钢贫韧苿?dòng)政策聲明的制定。對(duì)此，國(guó)會(huì)、行政機(jī)構(gòu)以及法院在實(shí)踐中形成了若干具體規(guī)則。除了書(shū)信、電子郵件、口頭等傳統(tǒng)形式，公眾可以通過(guò)各行政機(jī)構(gòu)網(wǎng)站上的專(zhuān)門(mén)通道，提出制定、修訂和廢止政策聲明的請(qǐng)求，各機(jī)構(gòu)可酌情予以回應(yīng)。在美國(guó)食品藥品監(jiān)管實(shí)踐中，有意者甚至可提交擬議規(guī)則的草案，使行政機(jī)構(gòu)更深入地了解他們關(guān)注的問(wèn)題。①

請(qǐng)?jiān)钢贫仁沟霉娪锌赡軐?duì)于是否制定政策聲明、政策聲明內(nèi)容為何等問(wèn)題，發(fā)表自己的見(jiàn)解，從而捍衛(wèi)程序民主的價(jià)值。然而，公眾可能缺乏專(zhuān)業(yè)理性知識(shí)，應(yīng)當(dāng)警惕不合理請(qǐng)?jiān)赣绊懶姓C(jī)構(gòu)對(duì)政策聲明議程優(yōu)先順序的設(shè)定，也要防止行政機(jī)構(gòu)被特殊利益“俘獲”。[17]因此，請(qǐng)?jiān)刚哓?fù)有提供法律和政策依據(jù)，提供支撐數(shù)據(jù)和資料的義務(wù)，以支持其啟動(dòng)政策聲明制定的請(qǐng)求。

（二）擬定草案

行政機(jī)構(gòu)擬定政策聲明時(shí)不能“閉門(mén)造車(chē)”，而要構(gòu)建多元溝通機(jī)制。

⒈參與起草的方式和主體。隨著政策聲明內(nèi)容日趨專(zhuān)業(yè)化、精細(xì)化，行政機(jī)構(gòu)工作人員難以掌握全面信息，因此需要通過(guò)廣泛渠道拓寬信息基礎(chǔ)，彌補(bǔ)自身專(zhuān)門(mén)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)的不足。行政機(jī)構(gòu)工作人員可以決定其他主體的參與方式，如就政策聲明草案召開(kāi)公共會(huì)議、研討會(huì)，或?qū)⑵涮峤蛔稍?xún)委員會(huì)審議。當(dāng)行政機(jī)構(gòu)著手起草具有重要經(jīng)濟(jì)意義的政策聲明時(shí)，在起草前即可征求公眾、專(zhuān)家等群體的意見(jiàn)。

實(shí)踐中，行政機(jī)構(gòu)往往吸納本機(jī)構(gòu)和其他行政機(jī)構(gòu)人員、外部利益相關(guān)者、專(zhuān)家等參與起草，以確保行政機(jī)構(gòu)內(nèi)外充分交流，這主要涉及三個(gè)層面。一是行政機(jī)構(gòu)內(nèi)溝通，行政機(jī)構(gòu)借助電子化通訊工具發(fā)布優(yōu)先事項(xiàng)，跟蹤督促起草進(jìn)程，在行政決策者與行政工作人員之間建立起專(zhuān)門(mén)聯(lián)系。二是不同行政機(jī)構(gòu)間的溝通，行政機(jī)構(gòu)在起草過(guò)程中召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)、研討會(huì)，與具有相關(guān)職能的其他行政機(jī)構(gòu)展開(kāi)跨部門(mén)協(xié)作，共享信息、交流意見(jiàn)。三是行政機(jī)構(gòu)與外部利益相關(guān)者溝通，使行業(yè)組織的代表、公眾、專(zhuān)家參與到政策聲明草案擬定過(guò)程中，從而為科學(xué)技術(shù)事項(xiàng)提供智力支持，讓不同利益群體的利益得以表達(dá)，進(jìn)而提高決策質(zhì)量和民主性。①

⒉內(nèi)容要求。行政機(jī)構(gòu)起草政策聲明時(shí)，除了需要標(biāo)明政策聲明的發(fā)布機(jī)構(gòu)、適用發(fā)文、發(fā)布日期等基本要素，需要明確說(shuō)明政策聲明的性質(zhì)和功能外，還應(yīng)遵循以下內(nèi)容要求：

第一，禁用強(qiáng)制性語(yǔ)言。強(qiáng)制性語(yǔ)言會(huì)使公眾對(duì)行政規(guī)則的拘束力產(chǎn)生誤解，法院有時(shí)也因“必須、命令”等字眼，將行政機(jī)構(gòu)的政策聲明判定為事實(shí)上的立法性規(guī)則。因此，行政機(jī)構(gòu)不得在政策聲明中使用“應(yīng)當(dāng)”“必須”等強(qiáng)制性語(yǔ)言，并盡量通過(guò)“免責(zé)聲明”（disclaimer）等形式，告知公眾不受該文件拘束，并有權(quán)選擇替代方案。但于法院而言，強(qiáng)制性語(yǔ)言并非認(rèn)定立法性規(guī)則的決定性條件，法院仍會(huì)采納實(shí)質(zhì)性的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)分辨某項(xiàng)規(guī)則是否具有法律上的拘束力。[18]

第二，使用簡(jiǎn)明語(yǔ)言。2010年《簡(jiǎn)明寫(xiě)作法》（Plain Writing Act）倡導(dǎo)行政機(jī)構(gòu)確保行政規(guī)則制定中語(yǔ)言的簡(jiǎn)明性。美國(guó)行政會(huì)議則建議，應(yīng)根據(jù)目標(biāo)受眾的信息需求和專(zhuān)業(yè)知識(shí)水平來(lái)“量身定制”政策聲明。例如，在向公眾闡釋復(fù)雜技術(shù)和法律細(xì)節(jié)時(shí)，以敘述、問(wèn)答或簡(jiǎn)明摘要的形式發(fā)布政策聲明或許更為有效。②

（三）審查

國(guó)會(huì)法律、總統(tǒng)行政命令都為政策聲明規(guī)定了審查程序，以防止行政機(jī)構(gòu)隨意發(fā)布給公眾造成重大影響和負(fù)擔(dān)的政策。

⒈行政審查。行政機(jī)構(gòu)如何建立政策聲明的內(nèi)部管理程序，《良好指南實(shí)踐》對(duì)之加以導(dǎo)引，并厘定了行政審查流程。具體而言，在發(fā)布重要政策聲明草案或最終規(guī)則之前，要提交制定部門(mén)的專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)人員審查批準(zhǔn)。一些特定性質(zhì)的政策聲明可能牽涉總法律顧問(wèn)辦公室（the General Counsels office）等其他部門(mén)的利益，因此在發(fā)布前也要與這些部門(mén)進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，經(jīng)其審查同意方能發(fā)布。

對(duì)于聯(lián)邦管理與預(yù)算辦公室對(duì)政策聲明的審查，近年來(lái)美國(guó)各任總統(tǒng)持不同態(tài)度。2007年，喬治·沃克·布什政府首次將重要政策聲明納入OIRA的審查范圍，奧巴馬總統(tǒng)隨后取消了該要求。2017年，特朗普總統(tǒng)發(fā)布第13891號(hào)行政命令，重申了OIRA對(duì)于重要指南的審查，要求行政機(jī)構(gòu)在政策聲明發(fā)布前，提交OIRA認(rèn)定其“重要性”，附具成本收益分析的說(shuō)明。③但若涉及緊急事件、安全等緊迫情況，可經(jīng)OIRA主任審查批準(zhǔn)后，豁免審查程序。但是，拜登政府又撤銷(xiāo)了第13891號(hào)行政命令，并指示聯(lián)邦管理與預(yù)算辦公室與各行政機(jī)構(gòu)協(xié)商，就關(guān)于政策聲明的審查給出更為現(xiàn)代化的舉措。①

2.國(guó)會(huì)審查。根據(jù)《國(guó)會(huì)審查法》的規(guī)定，所有聯(lián)邦行政機(jī)構(gòu)應(yīng)在其擬定規(guī)則生效前，將包含規(guī)則簡(jiǎn)要總體說(shuō)明和擬定生效日期的報(bào)告提交給國(guó)會(huì)兩院和總審計(jì)長(zhǎng)，若國(guó)會(huì)兩院頒布了聯(lián)合否決決議，該規(guī)則將不生效。②政策聲明屬于應(yīng)接受?chē)?guó)會(huì)審查的“規(guī)則”，但是，由于政策聲明不具有法律拘束力，縱然違反該要求也不影響其法律效果，因此它在事實(shí)上幾乎不受《國(guó)會(huì)審查法》的約束，在制定時(shí)有時(shí)并未遵守向國(guó)會(huì)報(bào)告的要求。[19]

（四）公眾評(píng)論

近年來(lái)，隨著對(duì)程序過(guò)度正式化的反思和校正，行政機(jī)構(gòu)以政策聲明的重要程度為標(biāo)準(zhǔn)，針對(duì)不同類(lèi)型的政策聲明，對(duì)公眾評(píng)論程序設(shè)定更為理性、更具彈性的類(lèi)型化機(jī)制。

⒈公布最終規(guī)則后的評(píng)論。對(duì)于重要政策聲明，行政機(jī)構(gòu)應(yīng)在公布最終規(guī)則后，為公眾提供電子化評(píng)論通道。公眾可就政策聲明的實(shí)質(zhì)內(nèi)容、重要程度、制定程序和實(shí)施情況發(fā)表評(píng)論，提出修訂、撤銷(xiāo)等意見(jiàn)?！读己弥改蠈?shí)踐》并不要求逐條、正式地回應(yīng)評(píng)論意見(jiàn)，僅需在行政機(jī)構(gòu)認(rèn)為必要時(shí)啟動(dòng)修訂或撤銷(xiāo)程序。③“事后”公眾評(píng)論具有效能優(yōu)勢(shì)，能夠促進(jìn)公眾參與的廣泛性，但可能難以撼動(dòng)行政機(jī)構(gòu)已經(jīng)形成的僵化意見(jiàn)，難以影響最終規(guī)則。

⒉通告評(píng)論程序。對(duì)于具有重要經(jīng)濟(jì)意義的政策聲明④以及關(guān)涉特別復(fù)雜、新穎或爭(zhēng)議性問(wèn)題的重要政策聲明，除了需要在公布最終規(guī)則后征求公眾意見(jiàn)，行政機(jī)構(gòu)還需采用近似于通告評(píng)論程序的公眾評(píng)論程序。在發(fā)布最終規(guī)則至少30日之前，行政機(jī)構(gòu)應(yīng)在《聯(lián)邦公報(bào)》和機(jī)構(gòu)網(wǎng)站上發(fā)布擬議規(guī)則草案征求意見(jiàn)的通知，也可通過(guò)公眾會(huì)議、咨詢(xún)委員會(huì)等形式收集評(píng)論，并酌情采納公眾意見(jiàn)。當(dāng)最終規(guī)則可能較草案發(fā)生實(shí)質(zhì)性變更時(shí)，行政機(jī)構(gòu)可以啟動(dòng)第二輪通告評(píng)論，以確保程序正義和公平。面對(duì)公眾評(píng)論，行政機(jī)構(gòu)無(wú)需逐條回復(fù)，但應(yīng)撰寫(xiě)回應(yīng)各輪評(píng)論的文件，解釋最終規(guī)則以及不采納某些建議的原因，并與最終規(guī)則一并發(fā)布。

同時(shí)，《良好指南實(shí)踐》也主張因事制宜，涉及公共衛(wèi)生、安全、環(huán)境等緊急事項(xiàng)的政策聲明，可在經(jīng)OIRA主任同意后豁免“事先”評(píng)論程序。例如，在新冠肺炎疫情爆發(fā)初期，為迅速響應(yīng)疫情危機(jī)，F(xiàn)DA未經(jīng)通告評(píng)論程序就發(fā)布了許多影響重大的政策聲明;但隨著政策完善和應(yīng)對(duì)能力提高，疫情后期的重要政策聲明又回歸了常規(guī)的通告評(píng)論程序，以提高決策質(zhì)量、實(shí)現(xiàn)民主價(jià)值。[20]

實(shí)踐中，各行政機(jī)構(gòu)都不同程度地遵循類(lèi)型化的公眾評(píng)論程序。FDA對(duì)于影響更為重大的“一級(jí)”政策聲明設(shè)置了“事先”通告評(píng)論環(huán)節(jié)，對(duì)于“二級(jí)”政策聲明則僅僅要求最終規(guī)則公布后的公眾評(píng)論。①美國(guó)運(yùn)輸部不僅為具有重要經(jīng)濟(jì)意義的政策聲明提供事先公眾參與機(jī)會(huì)，同時(shí)自愿對(duì)其他類(lèi)型的政策聲明草案征求意見(jiàn)。②總之，各行政機(jī)構(gòu)仍對(duì)公眾評(píng)論程序的設(shè)定保持較大靈活性和自主性，評(píng)估行政機(jī)構(gòu)及擬議政策聲明的差異，逐個(gè)機(jī)構(gòu)、甚至逐個(gè)文件地設(shè)定相應(yīng)程序。

（五）公布最終規(guī)則

無(wú)論是否經(jīng)過(guò)通告評(píng)論程序，行政機(jī)構(gòu)必須公開(kāi)發(fā)布政策聲明，并且通過(guò)多重途徑通知公眾，以提升利益相關(guān)人和公眾對(duì)最終規(guī)則的可及性。

⒈通過(guò)《聯(lián)邦公報(bào)》公布。首先，根據(jù)《信息自由法》的規(guī)定，政策聲明的最終規(guī)則應(yīng)在《聯(lián)邦公報(bào)》上公布，公布的格式、語(yǔ)言等事項(xiàng)，需受聯(lián)邦公報(bào)辦公室編制的《文件起草手冊(cè)》指導(dǎo)。③《信息自由法》還規(guī)定了違反公布要求的不利后果，即除非相對(duì)人已就特定文件內(nèi)容得到及時(shí)通知，否則行政機(jī)構(gòu)不得以任何方式要求任何人遵守未經(jīng)公布的文件，也不得因此令相對(duì)人受到任何不利影響。據(jù)此可知，若行政機(jī)構(gòu)可直接及時(shí)地向利害關(guān)系人告知政策聲明的內(nèi)容，那么該政策聲明并不受“公布后才生效”規(guī)則的限制。且由于政策聲明不具有法律拘束力，故“公布后才生效”的法律限制在實(shí)踐層面并不奏效，這也導(dǎo)致實(shí)踐中行政機(jī)構(gòu)對(duì)公布于《聯(lián)邦公報(bào)》的要求通常“不太用心”。[21]

⒉以電子化形式公開(kāi)。根據(jù)《信息自由法》和《電子政府法》的規(guī)定，政策聲明還需在聯(lián)邦政府網(wǎng)站和機(jī)構(gòu)網(wǎng)站上以電子化形式公開(kāi)。聯(lián)邦政府為行政規(guī)則的制定和公開(kāi)創(chuàng)建了統(tǒng)一完備的電子化平臺(tái)，聯(lián)邦公報(bào)辦公室將《聯(lián)邦公報(bào)》和《聯(lián)邦法規(guī)匯編》每日更新的內(nèi)容在網(wǎng)站上發(fā)布，公眾可在這些數(shù)據(jù)庫(kù)中查詢(xún)到部分政策聲明的信息。④各行政機(jī)構(gòu)通常創(chuàng)建專(zhuān)門(mén)的門(mén)戶(hù)網(wǎng)站來(lái)集中公布、歸類(lèi)排列指南，并在機(jī)構(gòu)網(wǎng)站與聯(lián)邦規(guī)則制定網(wǎng)站之間建立鏈接，搭建便捷、一體化的指南平臺(tái)。

⒊以多種形式確保政策聲明的可及性。第一，行政機(jī)構(gòu)通常會(huì)制定并定期更新一些具體事項(xiàng)的利益相關(guān)方名單，公眾也可通過(guò)在機(jī)構(gòu)網(wǎng)站上注冊(cè)等方式進(jìn)行“訂閱”。①行政機(jī)構(gòu)會(huì)通過(guò)電子郵件向名單上的成員推送政策聲明的制定信息，在拓寬公開(kāi)范圍的同時(shí)提升公開(kāi)效果的精確性。第二，有的行政機(jī)構(gòu)通過(guò)召開(kāi)公開(kāi)會(huì)議、網(wǎng)絡(luò)研討會(huì)等形式公開(kāi)政策聲明，或是廣泛運(yùn)用新聞發(fā)布會(huì)、發(fā)布新聞等大眾傳媒，以及臉書(shū)（Facebook）、推特（Twitter）等社交平臺(tái)來(lái)擴(kuò)大公開(kāi)的受眾。同時(shí)，行政機(jī)構(gòu)也為殘疾人、無(wú)法上網(wǎng)的人獲取相關(guān)信息提供合理的途徑。第三，行政機(jī)構(gòu)還利用技術(shù)措施來(lái)評(píng)估政策聲明的程序性事項(xiàng)，例如定期審查意見(jiàn)征集與公開(kāi)發(fā)布的網(wǎng)頁(yè)的網(wǎng)絡(luò)流量、用戶(hù)滿(mǎn)意度等指標(biāo)，以此監(jiān)測(cè)并提升政策聲明的公開(kāi)效果。②總之，在公布政策聲明最終規(guī)則過(guò)程中，行政機(jī)構(gòu)不僅利用多種途徑擴(kuò)大公開(kāi)范圍，也關(guān)注公開(kāi)的精確性與實(shí)效性，試圖強(qiáng)化與公眾的交互，使政策聲明真正地“走出黑暗”。

（六）后評(píng)估

在美國(guó)，一些行政機(jī)構(gòu)會(huì)對(duì)現(xiàn)行的政策聲明進(jìn)行重新審查，評(píng)估其是否仍具即時(shí)性、有效性，并修訂或撤銷(xiāo)過(guò)時(shí)冗余、相互矛盾的政策聲明。這種程序也被稱(chēng)為“后評(píng)估”（lookback）或“回顧性審查”（retrospective review）。

盡管行政規(guī)則后評(píng)估受到聯(lián)邦政府的廣泛關(guān)注，但對(duì)于政策聲明的重新評(píng)估卻缺乏統(tǒng)一、明確的要求。近年來(lái)，總統(tǒng)行政命令對(duì)現(xiàn)行規(guī)則的后評(píng)估作出一系列聲明，美國(guó)前總統(tǒng)特朗普提出“一進(jìn)兩出”（One in，Two out）的要求，規(guī)定行政機(jī)構(gòu)發(fā)布一項(xiàng)新的政策聲明的同時(shí)，需廢止至少兩項(xiàng)現(xiàn)行的政策聲明。③這強(qiáng)化了對(duì)于政策聲明的回顧性審查。[22]

對(duì)于數(shù)量龐大、類(lèi)型多樣、演進(jìn)迅速的政策聲明，要求各行政機(jī)構(gòu)采用一致的事后審查會(huì)忽視部門(mén)之間的差異，造成資源浪費(fèi)。實(shí)踐中行政機(jī)構(gòu)往往采取差異化的后評(píng)估方式。一些行政機(jī)構(gòu)制定了正式的后評(píng)估程序。例如，F(xiàn)DA的“良好指南實(shí)踐”要求定期審查現(xiàn)行政策聲明，以決定是否需要修訂或撤銷(xiāo);若法律或規(guī)章發(fā)生重大改變，也要啟動(dòng)對(duì)相應(yīng)政策聲明的評(píng)估。④實(shí)踐中更為普遍的是行政機(jī)構(gòu)并未建立專(zhuān)門(mén)的后評(píng)估程序，而是將后評(píng)估與公眾請(qǐng)?jiān)笝C(jī)制相銜接，參考公眾評(píng)論意見(jiàn)來(lái)審查和更新舊的規(guī)則;⑤或是通過(guò)召開(kāi)會(huì)議與利益相關(guān)方進(jìn)行溝通、獲取反饋，在此基礎(chǔ)上重新審查政策聲明。

五、美國(guó)政策聲明制定程序的司法審查

在美國(guó)，政策聲明的制定不僅需在制定法的框架內(nèi)進(jìn)行，而且受到法院司法審查的影響和約束。在程序方面，司法審查的爭(zhēng)點(diǎn)主要在于：其一，政策聲明是否能夠進(jìn)入司法審查范圍;其二，政策聲明的公眾請(qǐng)?jiān)?、通告評(píng)論、公布最終規(guī)則等重要制定環(huán)節(jié)是否符合法定要求。

（一）政策聲明的司法審查困境

法院在審查行政行為前，需要根據(jù)最終性原則、成熟性原則、窮盡救濟(jì)原則等，判斷司法審查是否適時(shí)，以此在司法的有效運(yùn)用、行政資源的充分利用和相對(duì)人合法權(quán)益的保護(hù)之間尋求平衡。[23]政策聲明很難滿(mǎn)足最終性和成熟性原則的要求，因此很難對(duì)政策聲明直接進(jìn)行司法審查。

⒈最終性原則。根據(jù)《聯(lián)邦行政程序法》第704節(jié)的規(guī)定，法院僅對(duì)最終行政行為進(jìn)行審查，以保護(hù)行政過(guò)程的完整性，避免司法資源的浪費(fèi)。最終性的判斷標(biāo)準(zhǔn)有二：其一，被審查行為不是暫時(shí)的或中間性的，而是已完成（consummation）的行政決定;其二，該行為必須能夠影響當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)，產(chǎn)生法律后果。政策聲明往往很難滿(mǎn)足上述標(biāo)準(zhǔn)。一方面，其無(wú)需遵守法定的通告評(píng)論程序，且各行政機(jī)構(gòu)、各個(gè)文件所適用的制定程序可能不同，這種缺乏統(tǒng)一性的程序使得法院難以確定達(dá)到“完成”狀態(tài)的精確時(shí)點(diǎn)。[24]另一方面，不具有法律拘束力的政策聲明在是否滿(mǎn)足“法律后果”標(biāo)準(zhǔn)上也存在爭(zhēng)議。

而在一些案件中，政策聲明被判定為最終行政行為，理由在于政策聲明實(shí)際上具有“立法性”，或是對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生“直接”而“即刻”的影響，或是認(rèn)為“經(jīng)過(guò)行政機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人‘深思熟慮地審查所簽署的信函是最終的”。盡管政策聲明構(gòu)成終局的行政行為存在障礙，法院通常不會(huì)判斷其具有最終性，但在某些案件中，法院也會(huì)對(duì)它們進(jìn)行司法審查。

⒉成熟性原則。在美國(guó)，行政程序必須發(fā)展到適宜由法院處理的階段，即滿(mǎn)足成熟性原則，才能進(jìn)行司法審查。一般地，成熟性包括兩方面要求：其一，問(wèn)題適宜進(jìn)行司法裁判，其二，推遲審查將對(duì)當(dāng)事人造成困難。政策聲明多具有試探性特征，盡管在未來(lái)可能對(duì)相對(duì)人造成損害，但這種“預(yù)期”不會(huì)對(duì)其當(dāng)前行為造成任何影響。所以法院在政策聲明實(shí)施前介入干預(yù)可能為時(shí)過(guò)早，影響行政行為效率。同時(shí)，政策聲明不具有法律拘束力，很難認(rèn)定法院推遲司法審查會(huì)使相對(duì)人陷入現(xiàn)實(shí)困境。因此，大多數(shù)政策聲明都不符合司法審查成熟性要求。

盡管如此，在實(shí)踐中，法院也認(rèn)為一些政策聲明具有成熟性。例如，在2008年Venetian Casino Resort LLC v.Equal Empt Opportunity Commn案中，法院認(rèn)定EEOC發(fā)布的《合規(guī)手冊(cè)》中關(guān)于披露商業(yè)秘密的政策是可審查的，因?yàn)樗岢隽艘粋€(gè)明確的法律問(wèn)題，而且推遲審查將使原告無(wú)法阻止EEOC披露其提交的機(jī)密性信息，使原告陷入困境。①

（二）對(duì)公眾請(qǐng)?jiān)腑h(huán)節(jié)的司法審查

關(guān)于請(qǐng)?jiān)傅氖滓獱?zhēng)議是公眾是否有權(quán)就政策聲明的發(fā)布、修改和廢除向行政機(jī)構(gòu)提出請(qǐng)?jiān)??！堵?lián)邦行政程序法》第553（e）節(jié)的語(yǔ)言、結(jié)構(gòu)、語(yǔ)境以及立法史表明，公眾請(qǐng)?jiān)钢贫冗m用于包括政策聲明在內(nèi)的所有行政規(guī)則。[25]在2006年Coll.，Sports Coun.v.Dept.，of Educ案中，哥倫比亞特區(qū)巡回法院命令地區(qū)法院在重審中對(duì)行政機(jī)構(gòu)拒絕指南請(qǐng)?jiān)傅臎Q定進(jìn)行審查。②聯(lián)邦巡回上訴法院也認(rèn)為，政策聲明屬于適用請(qǐng)?jiān)钢贫鹊摹耙?guī)則”范圍之內(nèi)。③

進(jìn)一步的問(wèn)題是，行政機(jī)構(gòu)對(duì)于公眾請(qǐng)?jiān)甘欠駪?yīng)當(dāng)回應(yīng)、如何回應(yīng)，何以避免公眾請(qǐng)?jiān)笢S為一種徒勞無(wú)功的努力。[26]關(guān)于“是否應(yīng)當(dāng)回應(yīng)”的問(wèn)題，法院認(rèn)為行政機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)規(guī)則制定請(qǐng)?jiān)缸鞒龊侠淼幕貞?yīng)。[27]在審查過(guò)程中，法院需根據(jù)“武斷和恣意”標(biāo)準(zhǔn)判斷行政機(jī)構(gòu)對(duì)請(qǐng)?jiān)傅幕貞?yīng)是否合理，若行政機(jī)構(gòu)草率地拒絕了請(qǐng)?jiān)福ㄔ嚎梢择g回該拒絕決定，并指示行政機(jī)構(gòu)在合理審查的基礎(chǔ)上重新作出決定;若行政機(jī)構(gòu)對(duì)于拒絕請(qǐng)?jiān)附o出了充分的理由，法院通常會(huì)予以支持。法院通常對(duì)行政機(jī)構(gòu)“如何回應(yīng)”采取尊重的立場(chǎng)。對(duì)請(qǐng)?jiān)傅奶幚韺?shí)質(zhì)上是一種對(duì)行政規(guī)則制定的稀缺資源的分配，需要行政機(jī)構(gòu)發(fā)揮專(zhuān)門(mén)知識(shí)和管理經(jīng)驗(yàn)的優(yōu)勢(shì)，綜合多重因素進(jìn)行考量。因此，法院很少有能力對(duì)行政機(jī)構(gòu)的具體拒絕理由進(jìn)行事后的評(píng)估和質(zhì)疑，其審查的范圍極其有限，通常只審理請(qǐng)?jiān)负托姓C(jī)構(gòu)拒絕請(qǐng)?jiān)傅臎Q定，判斷拒絕理由是否充分即可。[28]

（三）對(duì)通告評(píng)論程序的司法審查

法院在審查立法性規(guī)則的通告評(píng)論程序合法性時(shí)，主要對(duì)于擬議規(guī)則通告充分性、制定依據(jù)和目的的說(shuō)明進(jìn)行審查。政策聲明制定程序的司法審查極少涉及這些具體程序，更普遍的是，相對(duì)人質(zhì)疑某個(gè)“政策聲明”實(shí)際是制定程序違法的立法性規(guī)則。此時(shí)，法院審查的核心在于通過(guò)對(duì)爭(zhēng)議規(guī)則的“定性”，來(lái)判斷其是否具有程序合法性，進(jìn)而判斷規(guī)則有效與否。

然而，在20世紀(jì)六七十年代，為了抑制行政機(jī)構(gòu)采用政策聲明的形式制定實(shí)質(zhì)上的立法性規(guī)則、規(guī)避通告評(píng)論程序，一些法院對(duì)具有“實(shí)質(zhì)影響”的規(guī)則提出通告評(píng)論要求，以此加強(qiáng)程序控制。[29]這變相地為政策聲明施加了國(guó)會(huì)原本豁免的通告評(píng)論程序要求。例如，在1978年Armistead v.State Personnel Board案中，加利福尼亞州最高法院宣稱(chēng)非立法性規(guī)則未經(jīng)事先的通告評(píng)論將不能被采納。[30]不過(guò)，這種由法院施加額外制定程序的做法，已為最高法院在1978年Vermont Yankee Nuclear Power Corp.v.NRDC案中所否定，自該案以來(lái)，最高法院堅(jiān)持認(rèn)為司法機(jī)關(guān)不能以“實(shí)質(zhì)影響”為由，要求行政機(jī)構(gòu)在制定政策聲明時(shí)適用憲法和法律并未規(guī)定的通告評(píng)論程序。

（四）對(duì)政策聲明公布的司法審查

通過(guò)《聯(lián)邦行政程序法》第552（a）節(jié)等立法，國(guó)會(huì)對(duì)政策聲明施加了公布最終規(guī)則的法定要求，但在實(shí)踐中，法院不會(huì)輕易判定未在《聯(lián)邦公報(bào)》上公布的政策聲明無(wú)效，除非相對(duì)人能夠證明未在《聯(lián)邦公報(bào)》上公布政策聲明會(huì)對(duì)其造成不利影響。在一些案件中，法院采用更具體的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)認(rèn)定“不利影響”。在1987年Nguyen v.United States案中，第九巡回上訴法院根據(jù)先例總結(jié)出“實(shí)質(zhì)性權(quán)利檢驗(yàn)”標(biāo)準(zhǔn)（substantive rights test），具體涉及以下三種因素：其一，爭(zhēng)議規(guī)則改變了現(xiàn)有規(guī)則、政策或?qū)嵺`;其二，該規(guī)則偏離了有關(guān)法律或規(guī)章的簡(jiǎn)明含義;其三，該規(guī)則具有拘束力，且狹義地限制了行政裁量權(quán)。①總之，法院在審查政策聲明的公布程序時(shí)，需要對(duì)公布的實(shí)效進(jìn)行實(shí)質(zhì)性考察。公布的目的在于使公眾能夠及時(shí)、有效地獲知政策聲明的內(nèi)容，不因其未在《聯(lián)邦公報(bào)》上公布而受到不利影響。若該目的能夠以其他形式實(shí)現(xiàn)，法院就不會(huì)簡(jiǎn)單地以未遵守公布程序?yàn)橛啥卸ㄕ呗暶鳠o(wú)效。

六、結(jié)語(yǔ)與啟示

本文聚焦于美國(guó)行政法中政策聲明的制定程序。盡管《聯(lián)邦行政程序法》對(duì)政策聲明規(guī)定了簡(jiǎn)易的豁免程序，但其他法規(guī)范和制度實(shí)踐共同刻畫(huà)出當(dāng)前美國(guó)政策聲明制定的完整圖景。政策聲明的制定需要經(jīng)歷啟動(dòng)、擬定草案、審查、公眾評(píng)論、公布最終規(guī)則和后評(píng)估等過(guò)程，同時(shí)又在具體程序上保持適度克制，注重制定程序的靈活性、透明度和可問(wèn)責(zé)性。這對(duì)我國(guó)指導(dǎo)性文件制定程序的健全與完善不無(wú)啟發(fā)。

就我國(guó)指導(dǎo)性文件的制定程序而言，其現(xiàn)有規(guī)范的法律位階較低，且公眾參與等程序要求不足，程序便捷而隨意。它們不具有法律拘束力，但很有可能間接地產(chǎn)生實(shí)踐層面的拘束效果，其中一些規(guī)定甚至被擠壓到高度明確、不再具有延展性的程度，成為公眾實(shí)際上不得不遵守的強(qiáng)制性“命令”。[31]這種“名實(shí)不符”的現(xiàn)象可能有意或無(wú)意地規(guī)避了規(guī)則制定主體、權(quán)限和程序上的要求，不當(dāng)限制了相對(duì)人權(quán)利或增設(shè)了相對(duì)人義務(wù)，由此引發(fā)指導(dǎo)性文件合法性或正當(dāng)性受到質(zhì)疑的“法治緊張癥”。[32]在此背景下，通過(guò)對(duì)美國(guó)政策聲明制定程序的制度梳理，或許可為完善我國(guó)指導(dǎo)性文件的制定程序提供些許鏡鑒。

（一）注重指導(dǎo)性文件制定的規(guī)范性和靈活性

⒈以靈活性為原則，提升規(guī)范性。美國(guó)政策聲明的制定以豁免通告評(píng)論程序?yàn)樵瓌t，注重行政效率。在我國(guó)，指導(dǎo)性文件是一種為變動(dòng)不居、紛繁復(fù)雜的行政管理活動(dòng)提供建議和指引的柔性規(guī)則，應(yīng)恪守制定程序的靈活性原則，警惕“過(guò)猶不及”和“一刀切”，防止程序上的繁文縟節(jié)阻礙發(fā)揮其行政效能優(yōu)勢(shì)。但應(yīng)注意，當(dāng)前我國(guó)指導(dǎo)性文件制定的首要困境或許在于法治化、民主化程度不高，不容忽視指導(dǎo)性文件的外溢效應(yīng)和“名實(shí)不符”的失序現(xiàn)象，故應(yīng)對(duì)此類(lèi)文件匹配更加規(guī)范的程序要求。

⒉推動(dòng)指導(dǎo)性文件制定程序的類(lèi)型化。制定程序類(lèi)型化的前提是指導(dǎo)性文件的類(lèi)型化，應(yīng)為不同類(lèi)型的規(guī)則配置不同程度的行政資源。美國(guó)政策聲明主要按照重要程度進(jìn)行劃分，進(jìn)而適用有差別的審查、公眾評(píng)論等程序。目前，我國(guó)也對(duì)“涉及群眾切身利益”或?qū)ο鄬?duì)人權(quán)利義務(wù)有“重大影響”的規(guī)范性文件設(shè)定了公開(kāi)征求意見(jiàn)等程序。①在未來(lái)，或可設(shè)置更精確、易量化的重要性標(biāo)準(zhǔn)，相應(yīng)地導(dǎo)向不同程度的制定程序。

還可根據(jù)指導(dǎo)性文件的不同功能選擇相匹配的程序側(cè)重。在制定經(jīng)濟(jì)性、政策性指導(dǎo)性文件時(shí)，需廣泛聽(tīng)取被規(guī)制者和大眾的意見(jiàn)，彌補(bǔ)民主正當(dāng)性的不足;在制定技術(shù)性指導(dǎo)性文件時(shí)，則需倚重專(zhuān)家的專(zhuān)業(yè)知識(shí)。不同行政領(lǐng)域的指導(dǎo)性文件或許也需適用差異化的程序。例如，給付行政領(lǐng)域的指導(dǎo)性文件關(guān)涉相對(duì)人的福利權(quán)利，因此公開(kāi)征求公眾意見(jiàn)尤為重要;而在風(fēng)險(xiǎn)行政領(lǐng)域，相較于專(zhuān)家，普通人的認(rèn)知與判斷可能缺乏理性，因此在規(guī)則制定過(guò)程中應(yīng)充分開(kāi)展專(zhuān)家咨詢(xún)?？傊?，行政機(jī)關(guān)在制定指導(dǎo)性文件時(shí)應(yīng)考量多元價(jià)值，將“砝碼”妥善置于民主性與科學(xué)性的“天平”上，避免偏頗的、非理性的聲音出現(xiàn)。

⒊特殊情況下的程序簡(jiǎn)化。在美國(guó)，當(dāng)涉及公共衛(wèi)生、安全、環(huán)境等問(wèn)題的緊急情況發(fā)生，或是遇到其他要求行政機(jī)構(gòu)迅速反應(yīng)的事項(xiàng)，行政機(jī)構(gòu)在制定政策聲明時(shí)可以豁免一些程序性要求。在新冠病毒疫情防治過(guò)程中，我國(guó)國(guó)家衛(wèi)生健康委也曾頒布多版新冠肺炎診療方案，以保障公共衛(wèi)生安全。制定這類(lèi)指導(dǎo)性文件也需以簡(jiǎn)化的程序靈活應(yīng)對(duì)應(yīng)急行政的挑戰(zhàn)，但應(yīng)把握以下限度。首先，適用簡(jiǎn)化的程序不能僅由制定機(jī)關(guān)專(zhuān)斷決策，而需要通過(guò)與法制機(jī)構(gòu)事先溝通來(lái)確保程序的正當(dāng)性、可行性。其次，程序簡(jiǎn)化的程度應(yīng)與情況的特殊性、緊迫性相當(dāng)，例如在應(yīng)急狀態(tài)下不宜在制定過(guò)程中征求公眾意見(jiàn)，但仍可通過(guò)公布后聽(tīng)取意見(jiàn)的形式，及時(shí)評(píng)估和調(diào)整決策內(nèi)容，事后彌補(bǔ)民主價(jià)值的缺失。最后，制定機(jī)關(guān)需秉承反思性法的理念，隨著科學(xué)經(jīng)驗(yàn)和認(rèn)知的積累和更新，在優(yōu)化指導(dǎo)性文件內(nèi)容的同時(shí)，程序設(shè)置也需隨情勢(shì)動(dòng)態(tài)調(diào)整，將制定、修訂過(guò)渡至常規(guī)程序。[33]

（二）強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)在指導(dǎo)性文件制定中的自我拘束作用

在美國(guó)的行政規(guī)則體系下，法院已經(jīng)發(fā)展出一套區(qū)分政策聲明和立法性規(guī)則的標(biāo)準(zhǔn)，由司法審查來(lái)監(jiān)督和規(guī)范政策聲明“名實(shí)不符”的現(xiàn)象。然而，我國(guó)雖已建立起規(guī)范性文件附帶審查制度，但法院對(duì)于適用“嚴(yán)重違反制定程序”標(biāo)準(zhǔn)仍非常謹(jǐn)慎;且若一項(xiàng)文件確實(shí)違反關(guān)鍵程序，法院將不予適用，而該文件本身并不會(huì)因此無(wú)效。[34]可以說(shuō)，當(dāng)前司法制約我國(guó)指導(dǎo)性文件制定程序的效果仍微乎其微。因此，在我國(guó)，應(yīng)充分發(fā)揮行政主體對(duì)于指導(dǎo)性文件制定的保障和自我監(jiān)督作用，將行政主體的自我控制貫穿至制定的全過(guò)程。[35]其中，完善指導(dǎo)性文件制定的事前和事后評(píng)估機(jī)制具有重要意義。

⒈強(qiáng)化指導(dǎo)性文件的前評(píng)估。在我國(guó)，2018年發(fā)布的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》對(duì)于行政規(guī)范性文件起草中的評(píng)估論證作出規(guī)定，行政機(jī)關(guān)需在文件起草說(shuō)明中寫(xiě)明事前的評(píng)估論證結(jié)論，作為制發(fā)規(guī)范性文件的重要依據(jù)。①但相較于美國(guó)政策聲明制定的影響評(píng)估制度著力于規(guī)則形成之前，我國(guó)指導(dǎo)性文件制定的前評(píng)估制度仍有待健全。在未來(lái)的制度改革中，應(yīng)加強(qiáng)前評(píng)估在指導(dǎo)性文件制定中的權(quán)重，行政機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)制發(fā)的必要性、可行性和合理性進(jìn)行評(píng)估論證。且前評(píng)估不僅局限于擬議規(guī)則本身，還應(yīng)充分考量可資選擇的備選方案，分析“哪一支箭可以直中靶心”，實(shí)現(xiàn)“更好行政”。[36]

就評(píng)估方法而言，我國(guó)目前側(cè)重于對(duì)指導(dǎo)性文件預(yù)期效果的“定性”評(píng)估，或可引入成本收益分析方法，對(duì)制定和實(shí)施指導(dǎo)性文件可能的成本和收益進(jìn)行貨幣化的計(jì)量和對(duì)比;對(duì)難以量化的因素進(jìn)行定性衡量。定性與定量相結(jié)合的評(píng)估工具更具客觀性，能夠限制權(quán)力的恣意和濫用，但其運(yùn)行難免耗時(shí)費(fèi)力。因此，正如美國(guó)僅要求對(duì)重要政策聲明進(jìn)行事前成本收益分析，我國(guó)也可在指導(dǎo)性文件類(lèi)型化的基礎(chǔ)上，僅對(duì)可能造成重大社會(huì)影響的指導(dǎo)性文件適用成本收益分析。[37]

2.改進(jìn)指導(dǎo)性文件的后評(píng)估。當(dāng)指導(dǎo)性文件進(jìn)入實(shí)施階段，行政機(jī)關(guān)應(yīng)進(jìn)行自我監(jiān)督，適時(shí)開(kāi)展后評(píng)估。相較于前評(píng)估側(cè)重于識(shí)別問(wèn)題、篩選預(yù)期性的最優(yōu)方案，后評(píng)估則更關(guān)注指導(dǎo)性文件在實(shí)踐中運(yùn)行的實(shí)效性和發(fā)展趨勢(shì)，是一種因時(shí)而動(dòng)、糾錯(cuò)糾偏的“回頭看”機(jī)制。但對(duì)現(xiàn)行指導(dǎo)性文件后評(píng)估的過(guò)程中或許也蘊(yùn)含著“向前看”的意涵，因此不宜將視角局限于被評(píng)估的指導(dǎo)性文件本身，而應(yīng)全方位地評(píng)價(jià)立法質(zhì)量和效果。[38]

或可汲取美國(guó)請(qǐng)?jiān)钢贫鹊挠幸娼?jīng)驗(yàn)，完善我國(guó)指導(dǎo)性文件的常態(tài)化后評(píng)估機(jī)制。我國(guó)目前的意見(jiàn)征求機(jī)制主要針對(duì)制定過(guò)程中的文件草案，少有公眾通過(guò)網(wǎng)站留言等途徑對(duì)已生效的指導(dǎo)性文件發(fā)表意見(jiàn)和建議。在未來(lái)，可以考慮賦予公眾啟動(dòng)指導(dǎo)性文件制定的請(qǐng)求權(quán)，并鼓勵(lì)公眾對(duì)指導(dǎo)性文件的立改廢提出見(jiàn)解，從而通過(guò)改進(jìn)我國(guó)指導(dǎo)性文件的制定程序來(lái)優(yōu)化指導(dǎo)性文件的質(zhì)量，從而更好為經(jīng)濟(jì)和生活提供導(dǎo)引，為相對(duì)人提供指導(dǎo)，更好實(shí)現(xiàn)可欲的政策目標(biāo)。

【參考文獻(xiàn)】

[1]Robert A.Anthony，Interpretive Rules，Policy Statements，Guidances，Manuals，and the Like——Should Federal Agencies Use Them to Bind the Public，41 Duke Law Journal 1311，1323（1992）.

[2][11]Jerry L.Mashaw et al.，Administrative Law，The American Public Law System，Cases and Materials，West Academic Publishing，2014，p651.

[3][8][27][28]（美）理查德·J.皮爾斯.行政法[M].蘇苗罕，譯.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2016：335，330，402，404.

[4]Nicholas R.Parrillo，F(xiàn)ederal Agency Guidance and the Power to Bind：An Empirical Study of Agencies and Industries，36 Yale Journal on Regulation 165，168（2019）.

[5][30]（美）邁克爾·阿斯姆，高秦偉.非立法性規(guī)則制定與規(guī)制改革[J].公法研究，2007（0）：363-412.

[6]胡敏潔.美國(guó)行政法中的“政策聲明”[J].行政法學(xué)研究，2013（2）：125-131.

[7]Edward L.Rubin，Joanna K.Sax，Administrative Guidance and Genetically Modified Food，60 Arizona ?Law？Review 539，541（2018）.

[9][19]Cary Coglianese，Illuminating Regulatory Guidance，9 Michigan Journal of Environmental & Administrative Law 243，248（2020）.

[10]Alexander Nabavi-Noori，Agency Control and Internally Binding Norms，131 Yale Law Journal 1278，1295-1296（2022）.

[12][23]Jeffery S.Lubbers，A Guide to Federal Agency Rulemaking，American Bar Association，2012，p.21-28，397.

[13]Stephen M.Johnnson，Good Guidance，Good Grief，72 Missouri Law Review 695，726-732（2007）.

[14]Patrick Corcoran，Preserving Democratic Legitimacy in the Application of A.I.to Notice-and-Comment Rulemaking，25 N.Y.U.J.Legis.& Pub.Poly 501-534（2023）.

[15]Tony Subketkaew，Suzie Trigg，Joanna Pearce & Neil Issar，F(xiàn)DA Guidance in Response to COVID-19 and a Plan for Transition Back to Normal，2022 Food and Drug Law Institute Update 21，21（2022）.

[16]Connor N.Raso，Strategic or Sincere-Analyzing Agency Use of Guidance Documents，119 Yale Law Journal 782，799-800（2010）.

[17]Reeve T.Bull，Building a Framework for Governance：Retrospective Review and Rulemaking Petitions，67 Administrative Law Review 265，287，301（2015）.

[18]Chrstopher E.Wilson，Not Good Enough for Government Work：How OMBs Good Guidance Practices May Unintentionally Complicate Administrative Law，59 Administrative Law Review 177，191（2007）.

[20]Tony Subketkaew，Suzie Trigg，Joanna Pearce & Neil Issar，F(xiàn)DA Guidance in Response to COVID-19 and a Plan for Transition Back to Normal，2022 Food and Drug Law Institute Update 21，27（2022）.

[21]（美）羅納德·M.萊文，杰弗瑞·S.拉博斯.行政程序法精要[M].蘇苗罕，譯.北京：中國(guó)法制出版社，2022：94.

[22]Catherine M.Sharkey，AI for Retrospective Review，8 Belmont Law Review 374，378-382（2021）.

[24]Gwendolyn McKee，Judicial Review of Agency Guidance Documents：Rethinking the Finality Doctrine，60 Administrative Law Review 371，378（2008）.

[25]Aram A.Gavoor & Daniel Miktus，Public Participation in Nonlegislative Rulemaking，61 Villanova Law Review 759，778（2017）.

[26]Sean Croston.The Petition is Mightier than the Sword：Rediscovering an Old Weapon in the Battles over Regulation through Guidance，63 Administrative Law Review 381，392（2011）.

[29]劉磊.美國(guó)非立法性規(guī)則之公眾參與及其借鏡[J].行政法學(xué)研究，2016（6）：109-119.

[31]余凌云.現(xiàn)代行政法上的指南、手冊(cè)和裁量基準(zhǔn)[J].中國(guó)法學(xué)，2012（4）：125-135.

[32]沈巋.軟硬法混合治理的規(guī)范化進(jìn)路[J].法學(xué)，2021（3）：69-83.

[33]宋華琳，牛佳蕊.指導(dǎo)性文件是如何制定和演進(jìn)的？——對(duì)新冠肺炎七版診療方案的跟蹤研究[J].公共行政評(píng)論，2020（3）：43-64+194-195.

[34]何海波.論法院對(duì)規(guī)范性文件的附帶審查[J].中國(guó)法學(xué)，2021（3）：139-163.

[35]崔卓蘭，于立深.行政自制與中國(guó)行政法治發(fā)展[J].法學(xué)研究，2010（1）：35-47.

[36]（英）朱利婭·布萊克.“哪一支箭？”：規(guī)則類(lèi)型與規(guī)制政策[C]//盧超，譯.宋華琳，傅蔚岡.規(guī)制研究（第2輯）.上海：格致出版社，2009：193-221.

[37]趙雷.行政立法評(píng)估之成本收益分析——美國(guó)經(jīng)驗(yàn)與中國(guó)實(shí)踐[J].環(huán)球法律評(píng)論，2013（6）：132-145.

[38]王稱(chēng)心.立法后評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的概念、維度及影響因素分析[J].法學(xué)雜志，2012（11）：90-96.

Rulemaking Process of Policy Statement in Americas

Administrative Law and Enlightenment

Song Hualin， Zhao Jingyao

Abstract： There are a large number of guidance documents in Chinas administrative practice，which are similar in legal effect and function to policy statements in the US.Policy statements play an important role in the administrative rule system in the United States.In terms of legal effect， they dont have the force or effect of law，but may produce a de facto binding effect. In terms of making procedures， they are exempt from the procedure of notice-and-comment provided in§553 of the APA. In practice，policy statements have undergone a development process from strengthening procedural control， rethinking overdue procedures to focusing on the electronicization and flexibility of rulemaking procedures， which reflects the continuing struggle of the US state to strike a balance between administrative efficiency and democracy. On the basis of the categorization of policy statements， the rulemaking procedures may go through specific steps such as initiation， drafting， review， public comment， publication of final rules， and post-evaluation. Meanwhile， the procedures of policy statements are subject to judicial review by the courts， which may review important procedures such as agencies decisions to reject public petitions， notice-and-comment， and publication of final rules.Therefore， the legal norms and practical experience of the policy statements can be used for reference to improve Chinas guidance documents developing. We should concentrate on the standardization and flexibility of the developing process of guidance documents， and play the role of administrative self-restraint through pre-assessment and ?post-assessment procedures.

Key words： policy statement; rule making; public participation; judicial review

（責(zé)任編輯：劉劍明）