整體智治理念下縣域綜合行政執(zhí)法改革的邏輯基礎(chǔ)與規(guī)制路徑

付翠蓮 劉炎靈

摘 ? ? ?要：在全國(guó)綜合行政執(zhí)法改革實(shí)踐中，“一支隊(duì)伍管執(zhí)法”主要集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）層級(jí)，縣域“一支隊(duì)伍管執(zhí)法”是龍港市推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化綜合改革探索的創(chuàng)新實(shí)踐。龍港市綜合行政執(zhí)法改革遵循“不建機(jī)構(gòu)建機(jī)制，不增層級(jí)增協(xié)同”的原則，遵循條塊協(xié)同、整體智治理念，將專業(yè)化、數(shù)字化、科學(xué)化嵌入改革全過(guò)程，使法治、協(xié)同、效能、服務(wù)為民等價(jià)值屬性統(tǒng)一于縣域行政執(zhí)法領(lǐng)域，形成獨(dú)具特色的“市直管社區(qū)”綜合行政執(zhí)法地方實(shí)踐。整體智治作為政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型背景下基層治理模式的創(chuàng)新實(shí)踐，其核心邏輯表現(xiàn)為將制度和技術(shù)嵌入治理過(guò)程，重置治理結(jié)構(gòu)、重整治理資源、提升治理質(zhì)效。構(gòu)建綜合行政執(zhí)法整體智治的治理機(jī)制，通過(guò)“執(zhí)法隊(duì)伍—執(zhí)法手段—執(zhí)法程序—執(zhí)法監(jiān)督”全過(guò)程閉環(huán)、多維度規(guī)制路徑，能夠有效破解當(dāng)前縣域“一支隊(duì)伍管執(zhí)法”在執(zhí)法理念、體系構(gòu)建、體制重整、規(guī)范配套及隊(duì)伍能力尚存短板的難題，保障縣域綜合行政執(zhí)法改革成效。

關(guān) ?鍵 ?詞：整體智治;綜合行政執(zhí)法;“一支隊(duì)伍管執(zhí)法”;縣域;龍港市

中圖分類號(hào)：D922.1 ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ?文章編號(hào)：1007-8207（2024）05-0115-14

一、文獻(xiàn)回顧與問(wèn)題的提出

2020年3月31日，習(xí)近平總書(shū)記在浙江考察期間指出，從數(shù)字化到智能化再到智慧化，讓城市更聰明一些、更智慧一些，是推動(dòng)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必由之路。[1]整體智治作為一個(gè)正式概念在2020年6月《光明日?qǐng)?bào)》中首次提出。有學(xué)者認(rèn)為，整體智治指政府通過(guò)廣泛運(yùn)用數(shù)字技術(shù)，推動(dòng)治理主體之間的有效協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)、高效的公共治理。[2]還有學(xué)者將這一概念做了拆解，認(rèn)為整體智治是一個(gè)將制度創(chuàng)新與技術(shù)創(chuàng)新相結(jié)合的新概念，其中，整體是指整體性治理，智治是指充分發(fā)揮科技支撐社會(huì)治理的作用。[3]有學(xué)者從主客體視角較為全面概括了這個(gè)概念，認(rèn)為“整體智治是政府及相關(guān)職能部門、社會(huì)組織和社區(qū)組織、公眾等社會(huì)治理主體同在回路的群體性智慧和體系性智能，旨在利用塊數(shù)據(jù)平臺(tái)化、關(guān)聯(lián)性集聚和數(shù)據(jù)開(kāi)放共享的本質(zhì)特點(diǎn)，對(duì)公眾個(gè)性化需求、社會(huì)利益訴求變化趨勢(shì)和社會(huì)治理規(guī)律進(jìn)行實(shí)時(shí)、可視化的觀測(cè)，實(shí)現(xiàn)民情民意精確瞄準(zhǔn)、決策與執(zhí)行適應(yīng)性調(diào)整和社會(huì)治理資源最優(yōu)化配置的一種新的治理方式”[4]。有學(xué)者主張，整體智治是以“制度—技術(shù)”雙重嵌入為理論邏輯的治理模式創(chuàng)新，成為提高基層治理質(zhì)效的新進(jìn)路。[5]

整體智治這一概念提出的時(shí)間較短，但一經(jīng)提出便逐漸為各領(lǐng)域所追蹤和應(yīng)用，截至2023年12月底，在中國(guó)知網(wǎng)以“整體智治”為關(guān)鍵詞，按照主題查找共搜索出183篇相關(guān)文獻(xiàn)，其中2020年有11篇，2021年有56篇，2022年有57篇，2023年有53篇。以上述搜索條件為基礎(chǔ)，進(jìn)一步聚焦至以“整體智治”為主題檢索出39篇，主要與基層治理和數(shù)字政府建設(shè)相關(guān)。有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)將整體智治理念嵌入自然資源管理，提出構(gòu)建自然資源領(lǐng)域“整體智治”新模式。[6]有學(xué)者對(duì)浙江五四村“數(shù)字鄉(xiāng)村一張圖”全景治理平臺(tái)進(jìn)行案例研究，以期探索“整體智治”在數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)中運(yùn)用技術(shù)賦能提升鄉(xiāng)村數(shù)字治理能力、平臺(tái)思維塑造鄉(xiāng)村數(shù)字治理模式、價(jià)值共創(chuàng)打造“整體智治”生態(tài)的三重理路。[7]還有學(xué)者借助“整體智治”分析框架對(duì)“放管服”改革的地方實(shí)踐進(jìn)行對(duì)比研究，探索“放管服”改革的優(yōu)化策略，打造數(shù)字中國(guó)的治理新樣態(tài)。[8]

從概念界定看，整體智治迄今尚沒(méi)有公認(rèn)的定義，學(xué)術(shù)界對(duì)整體智治概念的闡釋雖不盡相同，但均圍繞“整體”和“智治”兩個(gè)核心內(nèi)容進(jìn)行展開(kāi)，其要點(diǎn)主要涵蓋了運(yùn)用數(shù)字技術(shù)進(jìn)行整體性治理，以數(shù)據(jù)作為驅(qū)動(dòng)進(jìn)行內(nèi)部整合與外部協(xié)同，以滿足公眾需求、社會(huì)需要為目的三個(gè)層面。從相關(guān)文獻(xiàn)檢索結(jié)果看，整體智治在社會(huì)治理中的實(shí)踐探索一直在持續(xù)，其應(yīng)用價(jià)值實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)被實(shí)務(wù)部門認(rèn)可和借鑒。整體而言，在治理理念層面，以整體智治理念為引領(lǐng)，對(duì)行政執(zhí)法制度進(jìn)行系統(tǒng)性調(diào)整，通過(guò)資源整合和能力提升，破除長(zhǎng)期以來(lái)行政執(zhí)法碎片化、分散化的體制弊端;在治理結(jié)構(gòu)層面，以技術(shù)創(chuàng)新為手段，通過(guò)搭建一體化公共數(shù)據(jù)平臺(tái)，破解部門權(quán)責(zé)銜接不順、數(shù)據(jù)共享互通不足的信息壁壘;在治理手段層面，以數(shù)字化轉(zhuǎn)型和行政執(zhí)法體制改革為驅(qū)動(dòng)，通過(guò)深化數(shù)字技術(shù)和執(zhí)法體制的有機(jī)融合，化解縱向向上接權(quán)、向下賦權(quán)，橫向資源集成、聯(lián)合執(zhí)法的部門間隙;在政府治理場(chǎng)域，實(shí)施“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革，旨在解決基層政府職能分散、職權(quán)分割和職責(zé)交叉等管理碎片化問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)綜合性、系統(tǒng)性治理。[9]作為基層治理中的重要一環(huán)，綜合行政執(zhí)法改革是對(duì)整個(gè)行政執(zhí)法體制機(jī)制的重塑，有必要結(jié)合數(shù)字政府轉(zhuǎn)型對(duì)改革中存在的問(wèn)題進(jìn)行整體性審視，借助數(shù)字技術(shù)對(duì)其中存在的普適性問(wèn)題進(jìn)行化解。

2019年9月龍港正式“撤鎮(zhèn)設(shè)市”，成為全國(guó)首個(gè)“撤鎮(zhèn)設(shè)市”的縣級(jí)市，按照“大部制、扁平化、低成本、高效率”的改革要求，聚焦“多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法、交叉執(zhí)法”，率先在縣級(jí)層面探索“一支隊(duì)伍管執(zhí)法”綜合行政執(zhí)法改革，正式開(kāi)啟了條塊協(xié)同、整體智治在綜合行政執(zhí)法領(lǐng)域的初步嘗試。龍港市推進(jìn)“一支隊(duì)伍管執(zhí)法”改革基于龍港“大部制、扁平化”新型設(shè)市模式具備破解執(zhí)法困境的現(xiàn)實(shí)優(yōu)勢(shì)，貫徹了習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于“深化執(zhí)法體制改革”的指示精神。2021年龍港市發(fā)布《進(jìn)一步深化“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革實(shí)施方案》，堅(jiān)持“利民為本、法治為基、整體智治、協(xié)同高效、綜合集成”理念，以數(shù)字化改革為引領(lǐng)，以構(gòu)建協(xié)同高效的事中、事后監(jiān)管體系為核心，以“一支隊(duì)伍管執(zhí)法”為突破，全面高效推進(jìn)“大綜合一體化”改革，加大力度推動(dòng)綜合行政執(zhí)法的理念、體制、機(jī)制創(chuàng)新和規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、數(shù)字化建設(shè)。該項(xiàng)改革同年度入選浙江省有辨識(shí)度有影響力法治建設(shè)成果，并被寫入《浙江省綜合行政執(zhí)法條例》。龍港市“一支隊(duì)伍管執(zhí)法”的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，不僅對(duì)深化行政執(zhí)法體制改革、建設(shè)法治政府具有重要意義，而且對(duì)推進(jìn)國(guó)家新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、縣域大部制和扁平化改革具有特殊價(jià)值。[10]

縣乃國(guó)之基，作為“鄉(xiāng)頭城尾”的縣域，是基層治理的重要末端。當(dāng)前，眾多實(shí)驗(yàn)區(qū)、縣級(jí)市對(duì)“一支隊(duì)伍管執(zhí)法”執(zhí)法模式躍躍欲試。《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021-2025）》要求繼續(xù)深化綜合行政執(zhí)法體制改革，縣一級(jí)一般實(shí)行“局隊(duì)合一”體制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）逐步實(shí)現(xiàn)“一支隊(duì)伍管執(zhí)法”，為基層綜合行政執(zhí)法提供了方向指引。[11]隨著綜合行政執(zhí)法改革的逐步深化，基層“一支隊(duì)伍管執(zhí)法”的探索實(shí)踐成為完善基層綜合行政執(zhí)法體制機(jī)制的重要路徑，但各地對(duì)于“一支隊(duì)伍管執(zhí)法”范疇的理解較為寬泛，囊括市級(jí)層面分部門、縣級(jí)層面分領(lǐng)域、鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面分區(qū)域等多種類型的“一支隊(duì)伍管執(zhí)法”的詮釋。《中華人民共和國(guó)行政處罰法》（以下簡(jiǎn)稱《行政處罰法》）第二十四條中對(duì)“當(dāng)?shù)貙?shí)際情況”的規(guī)定，是決定是否推進(jìn)“基層一支隊(duì)伍管執(zhí)法”，抑或采取其他變通執(zhí)行模式的基礎(chǔ)條件和法理依據(jù)。依據(jù)該條規(guī)定，“當(dāng)?shù)貙?shí)際情況”看似指的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的實(shí)際情況，事實(shí)上并不限于此，縣域乃至市域、省域也須納入考慮。[12]針對(duì)深化基層綜合行政執(zhí)法改革的要求，當(dāng)前縣域（包括縣級(jí)市）實(shí)踐情況成為觀察如何完善基層綜合執(zhí)法體制機(jī)制的重要視角。

通過(guò)對(duì)龍港市縣域“一支隊(duì)伍管執(zhí)法”的制度梳理和實(shí)踐路徑的觀察，筆者發(fā)現(xiàn)在推進(jìn)綜合行政執(zhí)法改革進(jìn)程中，龍港市施行的“一支隊(duì)伍管執(zhí)法”在解決“看不見(jiàn)、管不著”和“多頭執(zhí)法”問(wèn)題上有重要突破，但由于龍港市基層綜合行政執(zhí)法仍處于探索階段，受執(zhí)法隊(duì)伍組成要素的陳舊性、部門間權(quán)責(zé)關(guān)系的復(fù)雜性、數(shù)據(jù)信息共享的不足性等影響，目前存在諸多“條塊不協(xié)調(diào)、不順暢”的問(wèn)題，導(dǎo)致改革進(jìn)程面臨部門協(xié)同成效不高、執(zhí)法專業(yè)性不足、執(zhí)法質(zhì)量難以保障等困境，亟需體制機(jī)制層面的創(chuàng)新?？h域綜合行政執(zhí)法權(quán)遵循什么樣的邏輯進(jìn)路？如何擺脫基層執(zhí)法碎片化困境？怎樣優(yōu)化配置綜合行政執(zhí)法權(quán)？針對(duì)上述疑問(wèn)，筆者以龍港市為例，以縣域“一支隊(duì)伍管執(zhí)法”作為基層綜合行政執(zhí)法改革研究的分析對(duì)象，在編制剛性約束的前提下，通過(guò)整體智治提升組織變革的視角，提出從執(zhí)法主體、執(zhí)法手段、執(zhí)法流程、執(zhí)法監(jiān)督等層面對(duì)縣域基層“一支隊(duì)伍管執(zhí)法”進(jìn)行系統(tǒng)性調(diào)整，進(jìn)而構(gòu)建起基層綜合行政執(zhí)法法治化路徑。

二、整體智治視域下推動(dòng)綜合行政執(zhí)法的邏輯基礎(chǔ)

以習(xí)近平同志為核心的黨中央提出一系列深化行政執(zhí)法體制改革的決策部署，浙江省作為“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革國(guó)家試點(diǎn)，認(rèn)真貫徹落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記和黨中央關(guān)于行政執(zhí)法體制改革的決策部署，持續(xù)深化綜合行政執(zhí)法改革，以整體政府治理為統(tǒng)籌，以數(shù)字化改革為牽引，以構(gòu)建協(xié)同高效的監(jiān)管體系為重點(diǎn)，融合“縣鄉(xiāng)一體、條抓塊統(tǒng)”改革，深化推進(jìn)“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革。龍港市作為新型城鎮(zhèn)化改革試點(diǎn)城市一直走在改革的前沿，關(guān)于綜合行政執(zhí)法改革，龍港市上承上級(jí)政府部署，下接當(dāng)?shù)馗母锾厣蕴嵘姓転槟繕?biāo)，從理念革新出發(fā)，借助數(shù)字化手段調(diào)適行政執(zhí)法整體機(jī)制。

（一）轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念，遵循執(zhí)法為民宗旨

理念是實(shí)踐的先導(dǎo)，新時(shí)代行政執(zhí)法工作要堅(jiān)持以人民為中心的執(zhí)法理念，因?yàn)椤霸谒械男姓顒?dòng)中，行政執(zhí)法直接面對(duì)著人民群眾，是對(duì)群眾權(quán)益影響最大的行政行為”[13]。綜合行政執(zhí)法早期實(shí)踐主要以“秩序本位”為引領(lǐng)，發(fā)展需緊密貼合實(shí)踐中的民生問(wèn)題，履行行政職能的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)回應(yīng)現(xiàn)實(shí)，著力解決人民群眾反映強(qiáng)烈的問(wèn)題。[14]早期改革變遷本質(zhì)上是經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型帶來(lái)的行政過(guò)程的變革與調(diào)適，相應(yīng)改革與發(fā)展緊密貼合實(shí)踐，致力于構(gòu)建與之相適應(yīng)的行政執(zhí)法秩序體系。而隨著現(xiàn)代行政理念“由‘管理政府向‘服務(wù)政府的轉(zhuǎn)變，法律人性化逐漸成為各國(guó)執(zhí)法實(shí)踐的一種導(dǎo)向”[15]。服務(wù)型政府建設(shè)的穩(wěn)步推行也給行政執(zhí)法從“管理型”轉(zhuǎn)變到“服務(wù)型”奠定了基礎(chǔ)，提供了管理、執(zhí)法和服務(wù)有機(jī)結(jié)合的條件，以促進(jìn)實(shí)現(xiàn)管理、執(zhí)法和服務(wù)“三位一體”，執(zhí)法效果和社會(huì)效果相統(tǒng)一。在行政執(zhí)法過(guò)程中，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)及法律法規(guī)授權(quán)的組織應(yīng)該順應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)化和政治民主化的要求，把維護(hù)最廣大人民群眾的根本利益作為出發(fā)點(diǎn)。[16]而服務(wù)型行政執(zhí)法恰能在一定程度上彌補(bǔ)傳統(tǒng)行政執(zhí)法方式在考量相對(duì)人權(quán)益方面的不足，主要體現(xiàn)在堅(jiān)持嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法的同時(shí)，采取教育、指導(dǎo)、服務(wù)等措施充分與行政相對(duì)人互動(dòng)，從而達(dá)到管理目標(biāo)?？傊?，行政執(zhí)法要始終秉持“執(zhí)法為民”原則，以人民的利益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，堅(jiān)持服務(wù)群眾、保護(hù)群眾合法權(quán)益的原則，為民眾提供公平、高效、便捷的行政執(zhí)法服務(wù)。

（二）重構(gòu)執(zhí)法機(jī)制，遵循整體協(xié)同導(dǎo)向

協(xié)同高效是我國(guó)全面落實(shí)機(jī)構(gòu)改革的重要原則之一，也是實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化的重點(diǎn)目標(biāo)之一。在綜合行政執(zhí)法中，各部門之間往往存在著信息不對(duì)稱、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不一致等問(wèn)題，導(dǎo)致執(zhí)法工作的協(xié)同性不足。2018年中共中央印發(fā)的《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》指出，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化必須堅(jiān)持優(yōu)化協(xié)同高效的原則。為確保改革順利平穩(wěn)推進(jìn)，堅(jiān)持優(yōu)化協(xié)同高效成為綜合行政執(zhí)法體制改革的一項(xiàng)基本原則。[17]綜合行政執(zhí)法領(lǐng)域整體治理的協(xié)同性發(fā)展是指在綜合行政執(zhí)法工作中，各部門之間通過(guò)協(xié)同合作，共同推進(jìn)行政執(zhí)法工作的規(guī)范化、科學(xué)化、高效化發(fā)展。其主要包含以下三個(gè)層面：一是多元主體協(xié)同治理，即不僅涉及政府、市場(chǎng)和社會(huì)發(fā)展的協(xié)同，還涉及財(cái)稅體制、市場(chǎng)監(jiān)管體制、公共服務(wù)體系、社會(huì)治理體系改革等多方面聯(lián)動(dòng)推進(jìn)的問(wèn)題。[18]這些主體在行政執(zhí)法中各自具有不同的職責(zé)和資源，通過(guò)協(xié)同合作發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，凝聚形成合力，提高綜合行政執(zhí)法的效率。二是執(zhí)法資源協(xié)同共享，這是部門協(xié)作的基礎(chǔ)，行政執(zhí)法權(quán)的集中行使引發(fā)機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置的系列變化，需要執(zhí)法力量、執(zhí)法資源的同步整合。逐步完善執(zhí)法資源構(gòu)建信息共享和溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和程序，有效避免執(zhí)法工作的不公正和不公平，最終實(shí)現(xiàn)協(xié)同指揮、行政檢查、行政處罰、行政監(jiān)督執(zhí)法全閉環(huán)。[19]三是數(shù)字技術(shù)協(xié)同發(fā)展，即借助數(shù)字化技術(shù)的客觀存在性提供智能化的輔助決策和執(zhí)法工具，提高執(zhí)法人員的工作效率和準(zhǔn)確性，提高行政執(zhí)法的質(zhì)量。傳統(tǒng)的行政執(zhí)法方式往往需要大量的人力和物力投入，而數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用可以極大地減少資源使用。

（三）升級(jí)執(zhí)法技術(shù)，遵循智慧治理進(jìn)路

2022年1月，中央批復(fù)同意《浙江省加快推進(jìn)“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革試點(diǎn)工作方案》，支持浙江以數(shù)字化改革為引領(lǐng)，率先探索行政執(zhí)法領(lǐng)域改革，授予全國(guó)唯一的“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革國(guó)家試點(diǎn)。[20]習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)：“要全面貫徹網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略，把數(shù)字技術(shù)廣泛應(yīng)用于政府管理服務(wù)，推動(dòng)政府?dāng)?shù)字化、智能化運(yùn)行，為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供有力支撐。”[21]統(tǒng)籌推進(jìn)數(shù)字法治政府建設(shè)和數(shù)字政府轉(zhuǎn)型，要求政府治理的法治化與數(shù)字化有機(jī)融合，是保障法治服務(wù)現(xiàn)代化和中國(guó)式現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。運(yùn)用數(shù)字技術(shù)進(jìn)行治理是數(shù)字政府建設(shè)的要素之一，而整體智治是將“技術(shù)”“制度”雙重治理要素整合嵌入數(shù)字化改革與行政體制改革中的一種基層治理模式。數(shù)字化轉(zhuǎn)型背景下，整體智治成為現(xiàn)代政府的新形態(tài)，它不僅是政府治理的有效工具和綜合性制度框架，更是一種新的治理手段和治理理念，推動(dòng)著各級(jí)政府政務(wù)改革不斷向縱深發(fā)展。[22]以整體性發(fā)展為引領(lǐng)，強(qiáng)調(diào)技術(shù)與制度的協(xié)同演進(jìn)、同步創(chuàng)新，通過(guò)整合各類要素，應(yīng)用數(shù)字技術(shù)手段，適應(yīng)各類應(yīng)用場(chǎng)景，達(dá)成治理效能提升的目標(biāo)。在綜合行政執(zhí)法實(shí)踐中，通過(guò)數(shù)字技術(shù)協(xié)同發(fā)展實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法的一體化管理，減少信息孤島的存在，避免重復(fù)勞動(dòng)和資源浪費(fèi)。同時(shí)，借助數(shù)字技術(shù)搭建行政執(zhí)法協(xié)作平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)與相關(guān)部門間的橫向協(xié)作、縱向聯(lián)動(dòng)。[23]

三、整體智治視域下龍港市綜合行政執(zhí)法改革的實(shí)踐成效與障礙

龍港市綜合行政執(zhí)法改革通過(guò)重塑執(zhí)法體系，再造執(zhí)法流程，強(qiáng)化依法行政，緊扣數(shù)字賦能，推動(dòng)“多邊執(zhí)法”向“集中執(zhí)法”轉(zhuǎn)變，“各自為戰(zhàn)”向“協(xié)同作戰(zhàn)”轉(zhuǎn)變，“規(guī)范執(zhí)法”向“標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)法”轉(zhuǎn)變，“監(jiān)管執(zhí)法”向“執(zhí)法全監(jiān)管”轉(zhuǎn)變，以及“人工執(zhí)法”向“智慧執(zhí)法”蝶變，有助于打造“一支隊(duì)伍善執(zhí)法”綜合行政執(zhí)法的全省標(biāo)桿、全國(guó)示范。①但由于龍港市綜合行政執(zhí)法基于其“市直管社區(qū)”的新型行政建制，以及“一支隊(duì)伍管執(zhí)法”在縣域?qū)用娴某醮翁剿?，少有?jīng)驗(yàn)可供借鑒，其探索依舊未完成行政體制的全方位革新，配套機(jī)制的及時(shí)更新，綜合行政執(zhí)法在運(yùn)作中依舊面臨著新機(jī)制與舊體制之間的磨合問(wèn)題，仍有許多深層次體制機(jī)制障礙尚未破解。

（一）龍港市綜合行政執(zhí)法的改革成效

⒈立足整體協(xié)同理念，重置行政執(zhí)法架構(gòu)。首先，基于扁平化改革特色，調(diào)整執(zhí)法隊(duì)伍體系。龍港市借助于大部制與扁平化改革奠定的行政體制基礎(chǔ)，推出“綜合執(zhí)法+專業(yè)執(zhí)法+聯(lián)合執(zhí)法”的執(zhí)法模式，構(gòu)建最精簡(jiǎn)的“1支綜合執(zhí)法隊(duì)伍+2支專業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍”組織架構(gòu)，專業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍只保留市場(chǎng)監(jiān)督管理、應(yīng)急管理;結(jié)合基層治理網(wǎng)格化下沉執(zhí)法力量，建立最扁平的“1+4+6+22”綜合行政執(zhí)法“網(wǎng)隊(duì)合一”的隊(duì)伍架構(gòu)，即設(shè)立1個(gè)指揮中心、4支專業(yè)執(zhí)法中隊(duì)、6支轄區(qū)綜合執(zhí)法中隊(duì)、22個(gè)網(wǎng)格執(zhí)法小組，執(zhí)法力量下沉至102個(gè)社區(qū);借助數(shù)字化創(chuàng)新智慧執(zhí)法手段，設(shè)立“共享法庭”提升行政執(zhí)法糾紛化解與行政救濟(jì)的便捷程度;創(chuàng)新律師團(tuán)隊(duì)駐局服務(wù)，聯(lián)合司法局、檢察院、事權(quán)行業(yè)主管單位，建立疑難案件會(huì)審制度，提升案件辦理質(zhì)效，推進(jìn)執(zhí)法規(guī)范體系構(gòu)建。其次，構(gòu)建部門協(xié)同機(jī)制，提高執(zhí)法效能保障。龍港市通過(guò)執(zhí)法部門與業(yè)務(wù)主管部門協(xié)同，各部門合作梳理執(zhí)法監(jiān)管一體化事項(xiàng)，明確“誰(shuí)審批誰(shuí)監(jiān)管、誰(shuí)主管誰(shuí)監(jiān)管”，明晰部門間的監(jiān)管職能與執(zhí)法職能界限，為各部門協(xié)作和奠定良好基礎(chǔ)上為后續(xù)責(zé)任承擔(dān)提供依據(jù)。再次，創(chuàng)新開(kāi)展“兩代表一委員”執(zhí)法評(píng)議制度，即定期組織市人大代表與政協(xié)委員調(diào)研“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革進(jìn)展情況，市人大定期議政會(huì)安排“請(qǐng)你來(lái)協(xié)商”重要環(huán)節(jié)，聘請(qǐng)10位社會(huì)各界代表對(duì)執(zhí)法改革進(jìn)行監(jiān)督評(píng)價(jià)。在綜合行政執(zhí)法領(lǐng)域充分發(fā)揮黨代表、人大代表和政協(xié)委員的作用，以監(jiān)督保障行政執(zhí)法效能，將法律監(jiān)督與民主監(jiān)督的作用最大化。總之，龍港市基于“大綜合一體化”改革總體目標(biāo)要求和主要原則下的探索創(chuàng)新，并結(jié)合自身“大部制、扁平化”行政特色、體制條件等實(shí)際，重置行政執(zhí)法框架體系，將黨建引領(lǐng)、多元協(xié)同、數(shù)字技術(shù)的作用發(fā)揮到最大化。

⒉以執(zhí)法為民為原則，重整行政執(zhí)法資源。龍港市構(gòu)建了“領(lǐng)域劃轉(zhuǎn)最廣泛、事項(xiàng)劃轉(zhuǎn)最充分、隊(duì)伍整合最精簡(jiǎn)”的行政執(zhí)法體系，有效承接31個(gè)領(lǐng)域2681項(xiàng)處罰權(quán)限。在改革過(guò)程中一方面基于大部制改革基礎(chǔ)整合部門間執(zhí)法資源，另一方面立足服務(wù)型政府理念落實(shí)執(zhí)法便民服務(wù)。從政府治理角度來(lái)看，“精簡(jiǎn)”可降低執(zhí)法資源的分散配置，有利于“克服分工過(guò)細(xì)、浪費(fèi)執(zhí)法資源”[24]。龍港市以綜合查一次為路徑，聯(lián)合相關(guān)單位進(jìn)行跨部門跨領(lǐng)域的“綜合查一次”執(zhí)法模式，會(huì)同多個(gè)業(yè)務(wù)部門建立“綜合查一次事項(xiàng)清單”，并以精準(zhǔn)解決問(wèn)題為導(dǎo)向合理調(diào)配執(zhí)法資源，匹配綜合行政執(zhí)法模式，通過(guò)開(kāi)展“綜合查一次”行動(dòng)和“全科檢查”模式，實(shí)現(xiàn)“進(jìn)一次門、查多項(xiàng)事、一次到位”，有效解決了多頭執(zhí)法、任性執(zhí)法、選擇性執(zhí)法等執(zhí)法疑難問(wèn)題。同時(shí)，加強(qiáng)監(jiān)管內(nèi)容的整合，積極探索行業(yè)主管部門監(jiān)管運(yùn)行新模式，整合人力社保、民政、醫(yī)保、衛(wèi)生健康等專業(yè)領(lǐng)域條線檢查任務(wù)，實(shí)現(xiàn)相近領(lǐng)域的“監(jiān)管大綜合”，有效解決了主管部門在執(zhí)法事項(xiàng)及人員劃轉(zhuǎn)后，監(jiān)管力量不足的問(wèn)題。在資源重整的基礎(chǔ)上，以“市直管社區(qū)”“網(wǎng)格化治理”等改革特色，以社區(qū)聯(lián)勤工作站為載體，將社區(qū)干部、網(wǎng)格員和下沉至社區(qū)的執(zhí)法人員共同組成基層執(zhí)法力量，采用剛?cè)岵?jì)的執(zhí)法方式，就近快速處理執(zhí)法事項(xiàng)。

⒊積極運(yùn)用數(shù)字技術(shù)，創(chuàng)新智慧執(zhí)法手段。隨著綜合行政執(zhí)法改革的深入推進(jìn)，綜合執(zhí)法進(jìn)程依舊受到人少事多、跨部門數(shù)據(jù)調(diào)取難、信息共享不暢等問(wèn)題的阻礙。技術(shù)賦能創(chuàng)新為行政主體間的溝通提供了新型平臺(tái)和渠道，一定程度上解決了信息不對(duì)稱難題，對(duì)于提升多元治理主體的自身發(fā)展前景和公共事務(wù)參與能力發(fā)揮了重要作用。[25]龍港市借助數(shù)字信息技術(shù)，創(chuàng)新數(shù)字賦能驅(qū)動(dòng)的辦案體系，打造智慧物聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用和數(shù)字信息應(yīng)用平臺(tái)，構(gòu)建集執(zhí)法辦案系統(tǒng)、涉案財(cái)物處置、案件信息管理、全流程監(jiān)管于一體的綜合行政執(zhí)法辦案中心。一方面，自主開(kāi)發(fā)了“執(zhí)法e助理”應(yīng)用，依托全省統(tǒng)一執(zhí)法監(jiān)管數(shù)字應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)一個(gè)平臺(tái)、一網(wǎng)智辦，有效破解“執(zhí)法效率”問(wèn)題。行政執(zhí)法人員對(duì)照系統(tǒng)生成的執(zhí)法清單，可以標(biāo)準(zhǔn)化開(kāi)展多事項(xiàng)的執(zhí)法檢查，一次上門、全部解決;遇到無(wú)法現(xiàn)場(chǎng)解決的問(wèn)題，還可以“一鍵求助”，調(diào)度專業(yè)執(zhí)法人員前往現(xiàn)場(chǎng)處置。另一方面，建成與省級(jí)“基層治理四平臺(tái)”相銜接的數(shù)字化執(zhí)法監(jiān)管協(xié)同指揮體系，向下對(duì)接基層行政執(zhí)法力量，同步兼容12345政務(wù)平臺(tái)、“矛調(diào)中心”等功能性系統(tǒng)，促進(jìn)執(zhí)法指揮與一線執(zhí)法人員移動(dòng)終端有效貫通，有效集中查詢、執(zhí)法、協(xié)同的功能，有效提升聯(lián)合執(zhí)法效率。

⒋完善執(zhí)法制度體系，規(guī)范整體執(zhí)法流程。制度具有統(tǒng)一思想、協(xié)調(diào)整合、規(guī)范行動(dòng)、推動(dòng)發(fā)展等功能，通過(guò)制度供給為改革提供權(quán)力、資源、機(jī)制，依托具體技術(shù)手段和方法來(lái)引導(dǎo)和運(yùn)轉(zhuǎn)，引導(dǎo)多元治理行動(dòng)者的合作行動(dòng)。[26]龍港市在行政執(zhí)法改革進(jìn)程中也在持續(xù)推進(jìn)制度規(guī)范建設(shè)，一是出臺(tái)《一般程序行政處罰案件辦理程序規(guī)定》，對(duì)受案、立案、調(diào)查取證、法制審核、處罰告知等18個(gè)執(zhí)法程序進(jìn)行規(guī)范統(tǒng)一，重點(diǎn)統(tǒng)一執(zhí)法文書(shū)、執(zhí)法程序、執(zhí)法證件、自由裁量權(quán)，完善行政執(zhí)法公示、執(zhí)法全過(guò)程記錄、重大執(zhí)法決定法制審核等機(jī)制。二是制定《辦案指南》，匯總行政執(zhí)法依據(jù)，規(guī)定各類案件處理規(guī)則、統(tǒng)一辦案流程、明晰處罰標(biāo)準(zhǔn)、限定裁量權(quán)的行使，實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法規(guī)范化發(fā)展。三是制定《數(shù)字化綜合行政執(zhí)法辦案中心建設(shè)與運(yùn)行規(guī)范》，在已有規(guī)范的基礎(chǔ)上契合數(shù)字執(zhí)法的需要，制定數(shù)字化執(zhí)法信息管理與監(jiān)督制度，建立數(shù)字化執(zhí)法的辦案標(biāo)準(zhǔn)。通過(guò)購(gòu)買社會(huì)服務(wù)，聘請(qǐng)律師團(tuán)隊(duì)入駐，隨時(shí)指導(dǎo)執(zhí)法人員依法辦案，并搭建數(shù)字化辦案平臺(tái)，多次組織業(yè)務(wù)培訓(xùn)，切實(shí)提高執(zhí)法和服務(wù)水平。四是制定《局規(guī)記分辦法》與《法制工作考核細(xì)則》，對(duì)日常執(zhí)法工作制定考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)，以考評(píng)保障執(zhí)法工作的公平性、效率性、規(guī)范化開(kāi)展。此外，龍港市綜合行政執(zhí)法局制定《龍港市綜合行政執(zhí)法局干部（含企業(yè)人員）負(fù)面清單》《聘用人員負(fù)面清單》，推行負(fù)面清單管理制度，負(fù)面清單根據(jù)綜合行政執(zhí)法工作實(shí)際，對(duì)應(yīng)梳理了政治組織、機(jī)關(guān)效能、日常行為、執(zhí)法辦案、政商交往、一崗雙責(zé)、疫情防控等7項(xiàng)禁令，以擰緊紀(jì)律作風(fēng)“緊箍咒”，提升執(zhí)法隊(duì)伍精、氣、神，推進(jìn)綜合行政執(zhí)法工作高質(zhì)量發(fā)展。

（二）龍港市綜合行政執(zhí)法面臨的現(xiàn)實(shí)障礙

⒈執(zhí)法思維定式與執(zhí)法效能提升不適配。整體性政府治理要求各治理主體培育較強(qiáng)的整體性治理氛圍，在整體性治理觀念、治理意識(shí)、治理能力等方面做到價(jià)值體系一致性。[27]龍港市在“市直管社區(qū)”行政體制下，聯(lián)勤工作站采取職能部門下沉干部、社區(qū)兩委、社工、網(wǎng)格員等共同入駐的形式，作為部門延伸的管理平臺(tái)而非一級(jí)政府的派出機(jī)關(guān)。[28]將整體性治理理念滲透到綜合行政執(zhí)法的各個(gè)環(huán)節(jié)并非一蹴而就，過(guò)去的工作經(jīng)歷讓龍港市大部分執(zhí)法人員形成了“管理式”執(zhí)法和“碎片化”執(zhí)法的定式思維，在執(zhí)法過(guò)程中仍然按照其慣性行為模式作出相應(yīng)的配置。此外，由于執(zhí)法人員的年齡差異、認(rèn)知水平在一定程度上影響其對(duì)新思想、新理念、新方式的接受程度，即便構(gòu)建了一定的協(xié)作機(jī)制也難以避免執(zhí)法過(guò)程中因認(rèn)識(shí)性偏差引發(fā)的系列問(wèn)題，使得龍港市綜合行政執(zhí)法總體上呈現(xiàn)出整體性執(zhí)法思想內(nèi)化不到位、領(lǐng)導(dǎo)干部作出決策時(shí)仍然難以扭轉(zhuǎn)的慣性思維，理念革新滯后導(dǎo)致創(chuàng)新型執(zhí)法手段難以真正落到實(shí)處，數(shù)字化執(zhí)法的效能難以有效發(fā)揮。

⒉權(quán)責(zé)清晰程度與部門協(xié)同發(fā)展不相符。習(xí)近平總書(shū)記在黨的二十大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)扎實(shí)推進(jìn)依法行政，提出“轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化政府職責(zé)體系和組織結(jié)構(gòu)，推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，提高行政效率和公信力”[29]的要求。整體智治的整合創(chuàng)新機(jī)制，能夠有效降低部門之間及部門內(nèi)部的溝通和協(xié)調(diào)成本。[30]一方面，權(quán)責(zé)關(guān)系有待理順。界限分明的權(quán)責(zé)關(guān)系是防止推諉扯皮的有效手段。龍港市通過(guò)權(quán)責(zé)清單的形式對(duì)執(zhí)法事項(xiàng)的權(quán)責(zé)關(guān)系作出了界定，但因其行政體制的特殊性和綜合行政執(zhí)法的復(fù)雜性，實(shí)踐中權(quán)責(zé)清單對(duì)執(zhí)法主體權(quán)責(zé)界分的效果有限。龍港市綜合行政執(zhí)法改革進(jìn)程中部分機(jī)構(gòu)職能配置發(fā)生變化，原本集行政權(quán)與行政管理職權(quán)于一身的部門在職權(quán)重整后，易忽視部分行政執(zhí)法權(quán)，轉(zhuǎn)移后其仍享有相應(yīng)的行政管理職權(quán)，因而導(dǎo)致監(jiān)管和處罰缺位的情形。此外，部分業(yè)務(wù)主管部門與執(zhí)法局之間存在指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，但職能重整后部門銜接存在適應(yīng)期，導(dǎo)致該項(xiàng)業(yè)務(wù)容易被忽視，進(jìn)而出現(xiàn)業(yè)務(wù)指導(dǎo)缺位的情形。另一方面，部門協(xié)作有待加強(qiáng)。協(xié)同“主要是指相關(guān)機(jī)構(gòu)之間的配合聯(lián)動(dòng)”[31]，即“加強(qiáng)相關(guān)機(jī)構(gòu)配合聯(lián)動(dòng)，避免政出多門、責(zé)任不明、推諉扯皮”[32]。綜合執(zhí)法改革將行政執(zhí)法權(quán)集中，改變了部門集行政執(zhí)法權(quán)與行政管理權(quán)于一體的格局，導(dǎo)致綜合行政執(zhí)法部門需要與多個(gè)業(yè)務(wù)主管部門進(jìn)行對(duì)接，一定程度上增加了部門協(xié)作的難度。盡管龍港市綜合執(zhí)法改革為克服部門協(xié)作難題已經(jīng)構(gòu)建相關(guān)的部門協(xié)作機(jī)制，但在實(shí)踐中各部門均需要時(shí)間做出內(nèi)部調(diào)整，目前各部門仍處于探索磨合期，協(xié)調(diào)機(jī)制尚未充分發(fā)揮部門協(xié)同配合的作用。

⒊數(shù)據(jù)共享程度與智慧執(zhí)法需要不匹配。在智慧治理的新技術(shù)背景下，數(shù)字政府時(shí)代信息資源利用與共享已成為政府治理的重要手段。由于我國(guó)目前縣級(jí)政府普遍存在數(shù)據(jù)信息所具備的開(kāi)放和使用權(quán)限受限問(wèn)題，且不同部門和單位采用不同的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和格式，在數(shù)據(jù)采集和處理的過(guò)程中也不同程度存在著不同的規(guī)范和流程，導(dǎo)致數(shù)據(jù)之間面臨交互操作性差的困境。在全面推進(jìn)綜合行政執(zhí)法改革的過(guò)程中，龍港市注重“互聯(lián)網(wǎng)+”、人工智能等數(shù)字技術(shù)在執(zhí)法流程中的運(yùn)用，但由于信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)缺少統(tǒng)籌規(guī)劃，數(shù)據(jù)歸集共享有待推進(jìn)，信息化項(xiàng)目建設(shè)論證、保障還需加強(qiáng)，實(shí)踐中仍然存在歷史數(shù)據(jù)整合難、信息共享壁壘打破難、數(shù)據(jù)滿足實(shí)際需求難等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，智慧化執(zhí)法仍需深化。在數(shù)字化時(shí)代背景下，智慧化執(zhí)法平臺(tái)的硬件設(shè)施逐漸豐富，數(shù)據(jù)作為智慧化的核心內(nèi)容，必須及時(shí)提升其共享程度，真正發(fā)揮數(shù)據(jù)共享的作用，掃除縱向政府層級(jí)和橫向職能部門之間的數(shù)字信息共享障礙，實(shí)現(xiàn)真實(shí)、暢通、高效的信息交流，真正實(shí)現(xiàn)數(shù)字化在綜合行政執(zhí)法領(lǐng)域的可持續(xù)發(fā)展。

⒋執(zhí)法專業(yè)人才配置與執(zhí)法需求不對(duì)等。受編制剛性約束，龍港市的執(zhí)法隊(duì)伍在專業(yè)素質(zhì)等方面有待提升。一方面，執(zhí)法人員專業(yè)性有待加強(qiáng)。行政執(zhí)法過(guò)程包含處罰、監(jiān)管、審批等多項(xiàng)內(nèi)容，執(zhí)法改革過(guò)程中雖設(shè)立了執(zhí)法事項(xiàng)清單，但仍需足夠的專業(yè)知識(shí)加以定位和鑒別。龍港市綜合行政執(zhí)法局僅有5名法制審核員，但面臨31個(gè)領(lǐng)域2681項(xiàng)執(zhí)法事項(xiàng)，法制審核力量頗為緊缺。2022年龍港市出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范行政處罰裁量基準(zhǔn)的通知》，有助于切實(shí)推進(jìn)和解決當(dāng)前各行政執(zhí)法部門存在的“同案不同罰”“畸輕畸重”等問(wèn)題，但因執(zhí)法人員專業(yè)性參差不齊，類似的文件施行過(guò)程中存在選擇性執(zhí)行。另一方面，執(zhí)法主動(dòng)性有待增強(qiáng)。龍港市綜合行政執(zhí)法適用局隊(duì)合一的執(zhí)法架構(gòu)，其人員安排為駐局和下沉兩部分，部分人員留駐執(zhí)法局維持各科室正常運(yùn)轉(zhuǎn)，部分執(zhí)法人員下沉到各社區(qū)聯(lián)勤工作站負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)的日常執(zhí)法工作。下沉到社區(qū)的執(zhí)法人員“一人多崗”既是行政執(zhí)法人員也是網(wǎng)格員，這樣的執(zhí)法人員配置能有效掃除“看不見(jiàn)管不著”的障礙，但由于執(zhí)法力量被分散必然導(dǎo)致執(zhí)法人員個(gè)人工作強(qiáng)度的增加，也更加考驗(yàn)執(zhí)法人員的個(gè)人能力，對(duì)執(zhí)法人員個(gè)人身體心理素質(zhì)提出了更高的要求?！耙蝗硕鄭彙钡穆氊?zé)要求長(zhǎng)期持續(xù)容易導(dǎo)致執(zhí)法消極，人少事多的現(xiàn)狀使得執(zhí)法人員在工作中工作量只增不減且更多處于被動(dòng)承接的狀態(tài)，執(zhí)法主動(dòng)性難以保證。

四、整體智治理念下深化縣域綜合行政執(zhí)法改革的規(guī)制路徑

行政執(zhí)法是處于政策執(zhí)行最末端的一種治理方式，“一頭連著政府、一頭連著群眾”，改革后綜合行政執(zhí)法縱向上貫徹執(zhí)行程度更深，橫向部門協(xié)同需求更高。整體智治理念下深化綜合行政執(zhí)法改革，需推動(dòng)縣域處罰權(quán)集中，通過(guò)“執(zhí)法主體—執(zhí)法手段—執(zhí)法流程—執(zhí)法監(jiān)督”層面全過(guò)程閉環(huán)、多維度規(guī)制路徑，有效破解當(dāng)前縣域“一支隊(duì)伍管執(zhí)法”在執(zhí)法理念、體系構(gòu)建、體制重整、規(guī)范配套及隊(duì)伍能力尚存短板的難題，保障縣域綜合行政執(zhí)法改革取得更大成效。

（一）執(zhí)法主體層面：提升行政執(zhí)法隊(duì)伍的專業(yè)素養(yǎng)

綜合行政執(zhí)法改革因其條塊關(guān)系整合，需構(gòu)建跨原有專業(yè)執(zhí)法邊界、治理層級(jí)與部門界限的綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍，以實(shí)現(xiàn)外部資源的內(nèi)部化，從以往的部門執(zhí)法向政府執(zhí)法轉(zhuǎn)變。[33]綜合行政執(zhí)法所涉及的領(lǐng)域多，其管轄范圍處于動(dòng)態(tài)調(diào)整之中，亟需加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)。規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)的建立為執(zhí)法提供了依據(jù)和基礎(chǔ)，應(yīng)然與實(shí)然的執(zhí)法效果呈現(xiàn)主要看執(zhí)法行為，執(zhí)法行為直接影響執(zhí)法結(jié)果，特別是在需要自由裁量的執(zhí)法行為中更需要通過(guò)提升執(zhí)法人員自身的專業(yè)素養(yǎng)以弱化執(zhí)法結(jié)果差異的影響，這就提高了對(duì)綜合行政執(zhí)法人員開(kāi)展專業(yè)化學(xué)習(xí)和職業(yè)化培訓(xùn)的必要性和緊迫性。數(shù)字化云平臺(tái)在綜合行政執(zhí)法中的運(yùn)用愈加普遍，為保障行政執(zhí)法效能，要求執(zhí)法人員不僅要掌握專業(yè)執(zhí)法知識(shí)，還需具備數(shù)字化執(zhí)法技能。要以數(shù)字化技能提升為抓手，通過(guò)建立數(shù)字化執(zhí)法專項(xiàng)制度、開(kāi)展數(shù)字化平臺(tái)普及全員培訓(xùn)，堅(jiān)持線上執(zhí)法與線下執(zhí)法方式的有機(jī)銜接，轉(zhuǎn)變執(zhí)法人員數(shù)字化改革思維，提升數(shù)字化技術(shù)運(yùn)用能力。此外，還應(yīng)注重執(zhí)法考核標(biāo)準(zhǔn)的革新。當(dāng)前行政執(zhí)法考核是針對(duì)綜合行政執(zhí)法人員選拔的主要方式，對(duì)于考核標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)立也應(yīng)避免各項(xiàng)參考指標(biāo)的僵化，在重視專業(yè)知識(shí)掌握程度的同時(shí)需要考量適應(yīng)綜合行政執(zhí)法人員所需具備的全面性與應(yīng)變性條件。

（二）執(zhí)法手段層面：健全數(shù)字化平臺(tái)建設(shè)強(qiáng)化執(zhí)法整體效益

黨的十九屆五中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，要進(jìn)一步推動(dòng)社會(huì)治理重心下沉，為基層放權(quán)賦能，構(gòu)建網(wǎng)格化、精細(xì)化、智能化的信息共享平臺(tái)，發(fā)揮基層治理服務(wù)平臺(tái)的關(guān)鍵作用。[34]智能化平臺(tái)建設(shè)打通了信息壁壘，整合了信息資源，由此構(gòu)建平臺(tái)和業(yè)務(wù)協(xié)同的政務(wù)信息資源管理模式顯得尤為重要。[35]應(yīng)在建立健全數(shù)字平臺(tái)建設(shè)的基礎(chǔ)上，持續(xù)推進(jìn)權(quán)力規(guī)則化、規(guī)則數(shù)字化、數(shù)字智能化，進(jìn)一步優(yōu)化“大綜合一體化”數(shù)字執(zhí)法平臺(tái)功能，更好發(fā)揮數(shù)字化改革的引領(lǐng)、帶動(dòng)和規(guī)范作用，實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法的整體性重塑?！皵?shù)字化技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用解構(gòu)了傳統(tǒng)科層化的治理結(jié)構(gòu)”[36]，這就需要建立整體性數(shù)據(jù)庫(kù)，銜接各執(zhí)法階段，貫通覆蓋執(zhí)法事項(xiàng)事前程序、事中處理、事后監(jiān)管全流程的平臺(tái)運(yùn)行。促進(jìn)數(shù)據(jù)信息互通共享，打通各職能部門間審批、監(jiān)管、執(zhí)法的數(shù)據(jù)壁壘，提升執(zhí)法主體間交流效率。構(gòu)建集事前案件受理、線索收集、研判預(yù)警，事中類型判斷、指揮調(diào)度，事后案件移交、信息公示、信用共享于一體的綜合行政執(zhí)法平臺(tái)。以綜合行政執(zhí)法數(shù)字平臺(tái)為介質(zhì)，從整體上提升綜合行政執(zhí)法的高效性、專業(yè)性、可靠性。對(duì)于按照綜合行政執(zhí)法清單難以斷定執(zhí)法主體的案件，第一時(shí)間傳達(dá)至指揮中心由指揮中心進(jìn)行研判分配，保障執(zhí)法流程的順利進(jìn)行。對(duì)于案件處理情形，在可公開(kāi)的范圍內(nèi)第一時(shí)間傳達(dá)至執(zhí)法相對(duì)人，需要補(bǔ)充的材料及時(shí)通知，執(zhí)法結(jié)果及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)，保障執(zhí)法相對(duì)人的知情權(quán)與參與權(quán)。

（三）執(zhí)法流程層面：構(gòu)建數(shù)字化、標(biāo)準(zhǔn)化流程明晰執(zhí)法主體權(quán)責(zé)

執(zhí)法流程是貫穿行政執(zhí)法全過(guò)程的程序性設(shè)定，堅(jiān)持依法行政，明確行政執(zhí)法各環(huán)節(jié)的職責(zé)和權(quán)限，完善行政執(zhí)法流程，減少多頭執(zhí)法、相互牽制的現(xiàn)象，是整體提高行政執(zhí)法效率和規(guī)范性的必要條件。行政執(zhí)法作為需要多主體協(xié)同的治理場(chǎng)景，數(shù)字技術(shù)嵌入治理能夠有效破解治理主體和治理需求之間對(duì)信息掌握程度的不對(duì)等問(wèn)題。首先，執(zhí)法數(shù)字化和標(biāo)準(zhǔn)化能夠壓縮自由裁量空間，最大可能地限制監(jiān)管向處罰擠壓的空間，在明確責(zé)任承擔(dān)的同時(shí)增強(qiáng)執(zhí)法行為責(zé)任的可追溯性，夯實(shí)各協(xié)同合作治理主體的責(zé)任劃分。通過(guò)落實(shí)整體智治，建立完整的信息采集、信息篩選、信息整合、信息分析、決策輔助的環(huán)節(jié)對(duì)接流程。建立事件受理、任務(wù)歸類、執(zhí)法分配、結(jié)果公示、意見(jiàn)反饋、抽樣檢查和綜合考評(píng)等環(huán)節(jié)，形成整體閉環(huán)的工作流程。其次，《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021-2025）》明確要求：“嚴(yán)格執(zhí)行重大執(zhí)法決定法制審核制度。”最貼近基層的執(zhí)法力量有必要完善內(nèi)部法制審核程序，切實(shí)貫徹法制審核制度，借助派駐律師的力量提升行政執(zhí)法決定合法性的前置性審核，增強(qiáng)行政執(zhí)法自由裁量權(quán)適用的合理性與規(guī)范性。再次，為保證行政執(zhí)法的公平公正有必要建立健全執(zhí)法全過(guò)程記錄制度。執(zhí)法人員執(zhí)法過(guò)程中借助數(shù)字技術(shù)輔助實(shí)現(xiàn)執(zhí)法事前、事中、事后的嚴(yán)格監(jiān)管，例如通過(guò)執(zhí)法移動(dòng)終端、物聯(lián)網(wǎng)設(shè)備、視頻監(jiān)控、云計(jì)算平臺(tái)建立智能執(zhí)法、精準(zhǔn)執(zhí)法的數(shù)據(jù)信息平臺(tái)進(jìn)行監(jiān)管。[37]借助數(shù)字手段記錄執(zhí)法全過(guò)程中的工作內(nèi)容、辦事時(shí)效、結(jié)果反饋等信息，通過(guò)電子數(shù)據(jù)保留的方式約束執(zhí)法人員合法合規(guī)行使職權(quán)、承擔(dān)責(zé)任。

（四）執(zhí)法監(jiān)督層面：協(xié)同監(jiān)管推動(dòng)執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制的多元化演進(jìn)

建立健全執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，包括對(duì)執(zhí)法行為的內(nèi)部監(jiān)督和對(duì)執(zhí)法結(jié)果的外部監(jiān)督。就內(nèi)部監(jiān)督而言，一方面，需要明確基層綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)與上級(jí)政府各職能部門之間的關(guān)系，建立科學(xué)合理的人員配置和崗位設(shè)置，形成一套相對(duì)獨(dú)立、相互制約的職能設(shè)置格局。按照部門屬性及執(zhí)法方向，合理進(jìn)行權(quán)責(zé)分工，完善各個(gè)部門內(nèi)部分工協(xié)作與制約監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)行政監(jiān)督的連貫性。[38]另一方面，需要建立有效的信息反饋和溝通渠道，建立健全執(zhí)法人員的考核評(píng)價(jià)制度，將執(zhí)法結(jié)果與執(zhí)法行為相結(jié)合，對(duì)執(zhí)法人員進(jìn)行績(jī)效考核，形成激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制，推動(dòng)執(zhí)法人員依法執(zhí)法。就外部監(jiān)督而言，一是更加重視行政執(zhí)法公示制度的作用。公示制度要求行政執(zhí)法部門主動(dòng)及時(shí)地將行政許可、行政處罰和行政檢查等案件的執(zhí)法信息通過(guò)官方渠道向社會(huì)公開(kāi)，使公眾能夠了解到執(zhí)法行為的合法性和合理性，確保行政相對(duì)人和其他社會(huì)公眾知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的行使。[39]二是充分發(fā)揮各級(jí)黨組織的監(jiān)督作用，“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府落實(shí)”是我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)的實(shí)踐路徑，黨組織的設(shè)置深入基層正與行政執(zhí)法力量下沉的場(chǎng)域相契合，有利于發(fā)揮黨組織保障和監(jiān)督執(zhí)法的作用。三是加強(qiáng)社會(huì)參與，增強(qiáng)公眾對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)督意識(shí)和能力。同時(shí)，還應(yīng)該充分運(yùn)用數(shù)字技術(shù)建立起溝通渠道，及時(shí)反映公眾對(duì)執(zhí)法活動(dòng)提出的意見(jiàn)和建議，通過(guò)及時(shí)反饋提升公民的獲得感和信任度。

結(jié) ?語(yǔ)

整體智治融合吸納整體性治理和智慧化治理思想，后者為前者提供技術(shù)支持，而前者為后者奠定基礎(chǔ)方向?？傮w而言，作為一種新型治理模式，整體智治為龍港市“一支隊(duì)伍管執(zhí)法”改革提供了借鑒范式，堅(jiān)持以人民為中心，回應(yīng)基層民眾實(shí)際需求，將治理人性化、專業(yè)化、科學(xué)化的思維與方法有效嵌入到基層治理中;堅(jiān)持以問(wèn)題為導(dǎo)向，解決基層民眾切實(shí)難題，有效破解了縣域綜合行政執(zhí)法碎片化、資源分散化、治理滯后化的難題。龍港市綜合行政執(zhí)法遵循整體智治邏輯，嵌入數(shù)字技術(shù)治理手段，從執(zhí)法理念、改革目標(biāo)、執(zhí)法主體、執(zhí)法對(duì)象等層面整體撬動(dòng)行政執(zhí)法改革協(xié)同配套，為其他縣（市）推進(jìn)綜合行政執(zhí)法基層治理提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒。

縣域綜合行政執(zhí)法是基層綜合行政執(zhí)法改革的必經(jīng)之路，也是實(shí)現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化的重要手段。但需要強(qiáng)調(diào)的是，當(dāng)前行政執(zhí)法權(quán)下放的實(shí)踐探索主要依靠政策推進(jìn)，法律建設(shè)尚未跟上行政執(zhí)法改革的步伐。雖然《行政處罰法》第二十四條設(shè)置了鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法權(quán)的配置條件、決定主體、決定程序和事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)的基本框架，但行政執(zhí)法改革存在地方差異化，加上新型城鎮(zhèn)化改革帶來(lái)的行政體制動(dòng)態(tài)變化，以及數(shù)字政府變革對(duì)數(shù)字技術(shù)的要求，需要在行政執(zhí)法權(quán)力集中和重心下移雙重邏輯下，系統(tǒng)性檢視各地行政執(zhí)法力量，從執(zhí)法制度建設(shè)、資源配置、辦案質(zhì)量、執(zhí)法滿意程度等多維度的立體考評(píng)指標(biāo)體系建設(shè)層面進(jìn)行考量。通過(guò)整體性審視，發(fā)現(xiàn)各地實(shí)踐探索問(wèn)題中的差異性與普遍性，抓住問(wèn)題導(dǎo)向、有效運(yùn)用數(shù)字技術(shù)，進(jìn)一步整合資源、協(xié)同部門、激勵(lì)人員，從執(zhí)法的主體、規(guī)范、流程、監(jiān)督等多維度對(duì)基層行政執(zhí)法進(jìn)行整體調(diào)適，確保行政執(zhí)法權(quán)在法治軌道上運(yùn)行。

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Logical Basis and Regulatory Paths of County Comprehensive Administrative Law Enforcement Reform under the

Concept of Integrated and Intelligent Governance

——Based on the Observation of “One Team in Charge

of Law Enforcement” in Longgang City

Fu Cuilian， Liu Yanling

Abstract： In the practice of the national comprehensive administrative law enforcement reform， “one team in charge of law enforcement” is mainly concentrated at the township（street） level， and “one team in charge of law enforcement” at the county level is an innovative practice of Longgang City in promoting the comprehensive reform of new urbanization. The comprehensive administrative law enforcement reform of Longgang City follows the principle of “no establishment of institutions and mechanisms， no increase of levels and increase of coordination”， and in accordance with the idea of following the coordination of blocks and overall intelligent governance， the specialization， digital and science are embedded in the whole process of reform， so that the value attributes of rule of law， coordination， efficiency and service to the people are unified in the field of county administrative law enforcement. Form a unique local practice of comprehensive administrative law enforcement of “directly administered community by the city”. As an important innovation of grass-roots governance model under the background of government digital transformation， the core logic of holistic smart governance is to embed system and technology in governance process， reset governance structure， restructure governance resources， and improve governance quality and efficiency. Can effectively solve the current county “one team management law enforcement” in the law enforcement concept， system construction， system restructuring， standard support and team capacity is still short board problems. To build a comprehensive governance mechanism for the overall intelligent governance of administrative law enforcement， it is necessary to ensure the effectiveness of comprehensive administrative law enforcement reform at county level through the closed-loop and multi-dimensional regulation path of the whole process of “l(fā)aw enforcement team-law enforcement means-law enforcement procedures-law enforcement supervision”.

Key words： overall intelligent governance; comprehensive administrative law enforcement; “one team for law enforcement”; county-level; Longgang city

（責(zé)任編輯：王正橋）