跨區(qū)域合作工作機(jī)制及其優(yōu)化研究
——以成渝雙核聯(lián)動(dòng)聯(lián)建三級(jí)工作機(jī)制為例

賀 容 田 可 劉軍偉

引言

黨的二十大將成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)列為國家區(qū)域重大戰(zhàn)略，推動(dòng)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)既是時(shí)代賦予的重大職責(zé)使命，也是成渝地區(qū)發(fā)展的重大戰(zhàn)略機(jī)遇。成都和重慶作為成渝地區(qū)的兩大極核城市，通過成渝雙核聯(lián)動(dòng)聯(lián)建共同提升城市發(fā)展功能能級(jí)，能夠引領(lǐng)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈向更高能級(jí)躍升。當(dāng)前，成渝兩地圍繞區(qū)域合作建立了多層級(jí)、多領(lǐng)域的雙核聯(lián)動(dòng)聯(lián)建工作機(jī)制，聚焦國際性綜合交通樞紐、世界級(jí)先進(jìn)制造業(yè)集群、西部科學(xué)城、西部金融中心、現(xiàn)代化國際都市5 個(gè)共建領(lǐng)域同向發(fā)力，以“清單制+責(zé)任制”推進(jìn)年度重點(diǎn)任務(wù)落地落實(shí)，引領(lǐng)成渝地區(qū)走向更高發(fā)展水平。剖析成渝聯(lián)動(dòng)聯(lián)建三級(jí)機(jī)制運(yùn)行現(xiàn)狀及存在問題，并針對(duì)性提出優(yōu)化建議，能夠?yàn)槌捎鍍墒懈玫爻秒p城記、建好經(jīng)濟(jì)圈提供有益參考。

一、跨區(qū)域合作工作機(jī)制研究

區(qū)域合作作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的重要形式，是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展良好的重要特征，長三角城市群、京津冀城市群和粵港澳大灣區(qū)等先發(fā)區(qū)域圍繞產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移合作、共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)等方面展開了不同程度的區(qū)域合作。區(qū)域合作工作機(jī)制作為推動(dòng)區(qū)域合作的重要支撐，是區(qū)域合作能夠取得良好成效的先行條件，已有學(xué)者針對(duì)跨區(qū)域合作展開了深入研究。陳剩勇等研究提出區(qū)域合作必須要有跨行政區(qū)的制度性組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，且應(yīng)當(dāng)具有明確的職能和權(quán)限，所做出的決策可以以立法等形式，對(duì)各地方政府的行為構(gòu)成有效約束[1]。卓凱等提出區(qū)域合作要克服行政區(qū)劃障礙和解決合作方經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡兩大關(guān)鍵難題，構(gòu)建“跨界治理體系”主要包括建立合作組織機(jī)構(gòu)及機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制以及相應(yīng)的法治基礎(chǔ)等路徑[2]。龔勝生等研究表明區(qū)域合作保障機(jī)制包括主體機(jī)制、目標(biāo)機(jī)制、動(dòng)力機(jī)制、激勵(lì)與約束機(jī)制、利益共享與補(bǔ)償機(jī)制和政府績效考核機(jī)制[3]。李后卿研究提出推動(dòng)區(qū)域開放合作要注重建立跨區(qū)域工作機(jī)制、協(xié)調(diào)機(jī)制和推進(jìn)機(jī)制[4]。綜上所述，構(gòu)建跨區(qū)域合作機(jī)制要注重圍繞區(qū)域發(fā)展共同利益，通過構(gòu)建制度性的組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，從建立健全區(qū)域合作動(dòng)力機(jī)制、利益共享機(jī)制、推進(jìn)機(jī)制等方面保障區(qū)域合作的順利進(jìn)行。

二、成渝雙核聯(lián)動(dòng)聯(lián)建三級(jí)工作機(jī)制建立及運(yùn)行現(xiàn)狀

2022 年11 月，經(jīng)成渝兩市協(xié)商，在川渝合作機(jī)制框架下，按照統(tǒng)一謀劃、一體部署，相互協(xié)作、共同實(shí)施，優(yōu)勢互補(bǔ)、共建共享的原則，建立了雙核聯(lián)動(dòng)聯(lián)建“三級(jí)”工作機(jī)制，由重慶成都雙核聯(lián)動(dòng)聯(lián)建會(huì)議、重慶成都雙核聯(lián)動(dòng)聯(lián)建工作專班、重慶成都雙核聯(lián)動(dòng)聯(lián)建工作協(xié)調(diào)組組成，負(fù)責(zé)推動(dòng)雙核聯(lián)動(dòng)聯(lián)建各項(xiàng)任務(wù)落地落實(shí)。

就重慶成都雙核聯(lián)動(dòng)聯(lián)建會(huì)議運(yùn)行來看，2022 年9 月和2023 年9 月，先后召開了第一次、第二次重慶成都雙核聯(lián)動(dòng)聯(lián)建會(huì)議。會(huì)議確定成渝兩地共同組建“雙核聯(lián)動(dòng)聯(lián)席會(huì)議、雙核聯(lián)動(dòng)工作專班、聯(lián)席會(huì)議聯(lián)絡(luò)組”三級(jí)工作機(jī)制，并圍繞共投共建、相向協(xié)作、共同爭取三個(gè)方面確定了《強(qiáng)化重慶成都雙核聯(lián)動(dòng)聯(lián)建合作項(xiàng)目事項(xiàng)清單》，細(xì)化提出了第一批34 個(gè)合作事項(xiàng)。

就雙核聯(lián)動(dòng)聯(lián)建工作專班運(yùn)行現(xiàn)狀來看，成渝雙核聯(lián)合成立了共建國際性綜合交通樞紐推進(jìn)交通基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通專班、共建世界級(jí)先進(jìn)制造業(yè)集群推進(jìn)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系互聯(lián)互通專班、共建西部科學(xué)城推進(jìn)科技創(chuàng)新資源互聯(lián)互通專班、共建西部金融中心推進(jìn)城市服務(wù)功能互聯(lián)互通專班、共建現(xiàn)代化國際都市推進(jìn)社會(huì)公共政策互聯(lián)互通專班。五個(gè)工作專班運(yùn)行以來，積極履行工作職責(zé)，通過印發(fā)文件正式組建工作專班，持續(xù)完善專班組織架構(gòu)，并通過合作推進(jìn)第一批合作事項(xiàng)清單落地加快成渝雙核聯(lián)動(dòng)聯(lián)建，取得了良好成效。

就雙核聯(lián)動(dòng)聯(lián)建工作協(xié)調(diào)組運(yùn)行來看，雙核聯(lián)動(dòng)聯(lián)建工作協(xié)調(diào)組成立以來，持續(xù)做好日常聯(lián)絡(luò)工作，負(fù)責(zé)籌備了第一次、第二次重慶成都雙核聯(lián)動(dòng)聯(lián)建會(huì)議。制定雙核聯(lián)動(dòng)聯(lián)建重點(diǎn)任務(wù)和項(xiàng)目清單，協(xié)調(diào)組通過座談會(huì)商，經(jīng)充分征詢兩市部門、區(qū)（市）縣建議，統(tǒng)籌各工作專班研究制定了《強(qiáng)化重慶成都雙核聯(lián)動(dòng)聯(lián)建合作項(xiàng)目事項(xiàng)清單（第一批）》，細(xì)化提出了雙核聯(lián)動(dòng)共投共建、相向協(xié)作、共同爭取三類項(xiàng)目清單。

三、成渝雙核聯(lián)動(dòng)聯(lián)建三級(jí)工作機(jī)制運(yùn)行中存在的問題分析

成渝雙核聯(lián)動(dòng)聯(lián)建“三級(jí)”工作機(jī)制建立以來，共同圍繞“五個(gè)互聯(lián)互通”“五個(gè)共建”同向發(fā)力，推動(dòng)成渝雙核聯(lián)動(dòng)整體成勢，但是深入分析“三級(jí)”機(jī)制運(yùn)行現(xiàn)狀來看，在人員責(zé)任分工、利益協(xié)調(diào)、溝通交流、項(xiàng)目推進(jìn)、監(jiān)督考核機(jī)制等方面還存在問題。

(一)工作專班建設(shè)力度有待加大

一是專班積極性自主性發(fā)揮不足。問卷調(diào)查顯示，部分部門已經(jīng)針對(duì)雙核聯(lián)動(dòng)聯(lián)建編制了專項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃、調(diào)研報(bào)告、工作方案，但也有部門尚未針對(duì)成渝雙核聯(lián)動(dòng)聯(lián)建開展具體的研究，合作的積極性還有待提高。二是工作專班制度化水平不高。目前，成渝合作主要是以簽訂協(xié)議等方式進(jìn)行，缺乏相關(guān)的合作制度保障，多數(shù)合作主要是通過倡導(dǎo)方式進(jìn)行，屬于非制度化合作，多數(shù)停留在會(huì)議、協(xié)商、互訪、簽署協(xié)議等層面，工作專班話語權(quán)不高，難以最大限度地發(fā)揮聯(lián)動(dòng)效應(yīng)。三是區(qū)市縣參與工作專班程度不夠，問卷調(diào)查結(jié)果顯示，工作專班工作任務(wù)較多，現(xiàn)有工作專班人員力量還亟待充實(shí)，從實(shí)際情況來看，目前，成都市的20 個(gè)區(qū)（市）縣和3 個(gè)主要開發(fā)區(qū)與重慶市主城都市區(qū)的21 個(gè)區(qū)縣和3 個(gè)主要開發(fā)區(qū)全面開展了交流合作，但僅有四川天府新區(qū)、成都東部新區(qū)、成都高新區(qū)被納入到五個(gè)工作專班組建中，成都市其他區(qū)市縣相關(guān)部門還未被正式納入到五個(gè)工作專班中。

(二)利益平衡調(diào)節(jié)機(jī)制亟待完善

一是聯(lián)合向上爭取重大資源不夠，成渝在重大資源、重大項(xiàng)目等向上爭取時(shí)還存在競爭情況，合作積極性調(diào)動(dòng)不足，合作效應(yīng)發(fā)揮不充分，亟待從競爭走向競合。二是互利共贏的利益平衡機(jī)制還未建立，例如，由于成渝利益共享和成本分擔(dān)機(jī)制尚不健全，成渝重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)布局和產(chǎn)業(yè)鏈匹配方面缺乏有效統(tǒng)籌，尚未形成有效的規(guī)劃對(duì)接機(jī)制，部分城市重點(diǎn)發(fā)展細(xì)分領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)高度相似，缺乏基于區(qū)域比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)統(tǒng)籌布局，資源共享、能力互通、優(yōu)勢互補(bǔ)的協(xié)同機(jī)制尚未充分形成。三是多元利益主體調(diào)動(dòng)不足，成渝雙核合作主要依靠政府層面簽訂框架合作協(xié)議來推動(dòng)，社會(huì)力量、市場主體自主參與度不高；協(xié)會(huì)、機(jī)構(gòu)、聯(lián)盟等作用方面與長三角等地區(qū)還存在一定差距和不足。

(三)信息溝通交流渠道有待打通

信息溝通交流不暢，成渝之間在信息溝通交流上還不同程度地存在著交流不夠、信息面窄、反映成渝聯(lián)動(dòng)聯(lián)建工作動(dòng)態(tài)信息較少的現(xiàn)象，從問卷調(diào)查結(jié)果來看，就成都與重慶市相關(guān)部門之間的協(xié)調(diào)配合情況來看，非常順暢的比例僅為29.63%，比較順暢、一般順暢的比例分別為37.04、25.93%，不太順暢的占比為7.41%。對(duì)于導(dǎo)致成渝溝通不順暢的原因，認(rèn)為溝通關(guān)系不對(duì)等占比為77.78%、成渝合作訴求不完全一致的占比為44.44%、各部門責(zé)任和權(quán)限未劃分清楚和溝通渠道太單一的占比均為33.33%。

(四)合作項(xiàng)目事項(xiàng)謀劃有待擴(kuò)展

一是合作項(xiàng)目事項(xiàng)推進(jìn)力度不夠，目前，成渝合作仍以簽訂合作協(xié)議、聯(lián)合策劃開展相關(guān)活動(dòng)居多，對(duì)于人才、技術(shù)等資源要素合作、平臺(tái)合作以及聯(lián)合開展項(xiàng)目合作相對(duì)較少，部分合作協(xié)議僅為戰(zhàn)略框架協(xié)議，只約定了合作的重點(diǎn)領(lǐng)域或方向，實(shí)際投資合作落地的項(xiàng)目較少，存在戰(zhàn)略框架合作居多、實(shí)質(zhì)性合作較少的情況，且兩市聯(lián)動(dòng)落實(shí)舉措少，在簽訂合作協(xié)議后，由于缺乏進(jìn)一步的項(xiàng)目事項(xiàng)推進(jìn)落實(shí)機(jī)制，未能清單化、事項(xiàng)化落實(shí)。二是工作專班督促考評(píng)體系還不完善，工作專班是由成渝兩市相關(guān)部門通過印發(fā)紅頭文件成立，就目前而言，無論是在文件層面還是具體操作中，都沒有針對(duì)工作專班制定系統(tǒng)性的督促考核機(jī)制，造成工作專班的工作推進(jìn)處于事實(shí)上的監(jiān)管盲區(qū)，容易在實(shí)際運(yùn)行過程中出現(xiàn)效率較低的現(xiàn)象。

四、成渝雙核聯(lián)動(dòng)聯(lián)建三級(jí)工作機(jī)制的優(yōu)化對(duì)策

針對(duì)“三級(jí)”工作機(jī)制上的問題和短板進(jìn)行針對(duì)性地突破，圍繞明確職責(zé)定位、強(qiáng)化互利共贏、暢通溝通渠道、加強(qiáng)謀劃督導(dǎo)四個(gè)方面提出推進(jìn)成渝雙核聯(lián)動(dòng)聯(lián)建具有針對(duì)性、可操作性的舉措建議，確保事有人做、責(zé)有人擔(dān)，著力放大“三級(jí)”工作機(jī)制乘數(shù)效應(yīng)。

(一)以明確職責(zé)定位為突破，強(qiáng)化工作專班執(zhí)行功能

明確專班職能職責(zé)，以各工作專班組建方案為依據(jù)，加快制定專班職責(zé)分工、任務(wù)分工等通知，準(zhǔn)確界定五個(gè)專班工作職能職責(zé)；推動(dòng)工作內(nèi)容責(zé)任到人，堅(jiān)持“專職、專注、專業(yè)”要求，圍繞雙核聯(lián)動(dòng)聯(lián)建合作項(xiàng)目事項(xiàng)明確牽頭負(fù)責(zé)同志、責(zé)任處室（部門）和具體責(zé)任人，確保責(zé)任到人、到崗。提高工作專班直接參與決策能力，完善五個(gè)工作專班對(duì)雙核聯(lián)動(dòng)聯(lián)建合作項(xiàng)目事項(xiàng)的參與制度，提升工作專班實(shí)質(zhì)地位，推動(dòng)工作專班參與合作事項(xiàng)重大決策會(huì)議、專題會(huì)議及決策咨詢，提高重大項(xiàng)目事項(xiàng)決策的有效性和可行性。加強(qiáng)工作專班隊(duì)伍建設(shè)，引入?yún)^(qū)市縣力量充實(shí)工作專班力量，積極響應(yīng)區(qū)市縣訴求，推動(dòng)成都市更多區(qū)市縣參與到工作專班組建中，進(jìn)一步匯聚區(qū)市縣資源，持續(xù)拓展強(qiáng)化工作專班隊(duì)伍建設(shè)，形成強(qiáng)大的專班工作合力。

(二)以強(qiáng)化互利共贏為核心，匯聚雙核聯(lián)動(dòng)聯(lián)建合力

明確向上爭取內(nèi)容，通過政府門戶網(wǎng)站、微信公眾號(hào)等多種途徑收集信息，深入研究吃透國家產(chǎn)業(yè)和投資政策，及時(shí)了解國家大政方針，科學(xué)研判未來國家資金支持方向、政策傾斜角度和項(xiàng)目推動(dòng)類型，找準(zhǔn)找實(shí)成渝共同向上爭取的結(jié)合點(diǎn)和切入點(diǎn)，明確向上爭取方向。建立成本共擔(dān)利益共享機(jī)制，提升成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈產(chǎn)業(yè)合作示范園區(qū)、成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈種苗科技園等成渝共建園區(qū)建設(shè)力度，篩選更多具有合作基礎(chǔ)和合作意愿的園區(qū)共同建設(shè)產(chǎn)業(yè)合作園區(qū)，以共建園區(qū)為紐帶，促進(jìn)人才、資本、技術(shù)等資源要素共建共用。制定成渝雙核財(cái)政協(xié)同投入辦法，深化成渝雙核聯(lián)動(dòng)聯(lián)建資金統(tǒng)籌整合，以共同出資、互相持股、成立跨區(qū)域?qū)ｍ?xiàng)資金等合作模式，建立跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)合作、重大基礎(chǔ)設(shè)施共建、科技創(chuàng)新聯(lián)合攻關(guān)等合作項(xiàng)目的財(cái)政協(xié)同投入機(jī)制。積極探索成渝雙核財(cái)稅利益分享機(jī)制，聯(lián)合會(huì)商出臺(tái)推動(dòng)成渝跨行政區(qū)合作支持政策以及跨行政區(qū)利益分享的實(shí)施細(xì)則文件，加快研究制定跨行政區(qū)稅收解繳及利益結(jié)算辦法。建立多元主體參與機(jī)制，編制雙核聯(lián)動(dòng)聯(lián)建政府需求清單、企業(yè)協(xié)作清單和企業(yè)能力清單，為企業(yè)參與雙核聯(lián)動(dòng)聯(lián)建創(chuàng)造機(jī)遇；充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)優(yōu)勢打破行政區(qū)劃界限，服務(wù)成渝雙核各行業(yè)發(fā)展。

(三)以促進(jìn)信息互聯(lián)互通為關(guān)鍵，提高溝通交流效率

提高信息資源共享水平，圍繞異地招商資源、政策文件等方面重點(diǎn)梳理成渝雙核聯(lián)動(dòng)聯(lián)建信息共享需求，明確共享信息名稱、共享方式、責(zé)任部門等要求，加快制定成渝雙核聯(lián)動(dòng)聯(lián)建信息共享清單，著力打通信息壁壘，實(shí)現(xiàn)跨地區(qū)、跨部門資源信息充分共享、互聯(lián)互通。建立常態(tài)化對(duì)接交流渠道，5 個(gè)工作專班內(nèi)部成渝各部門要明確一名熟悉業(yè)務(wù)的工作人員作為固定聯(lián)絡(luò)員，具體負(fù)責(zé)日常溝通聯(lián)絡(luò)、工作對(duì)接，實(shí)現(xiàn)工作動(dòng)態(tài)、經(jīng)驗(yàn)材料、報(bào)告總結(jié)等資源信息的交換互鑒共用。定期舉辦經(jīng)驗(yàn)交流活動(dòng)，重點(diǎn)圍繞在雙核聯(lián)動(dòng)聯(lián)建情況和成效，分享和推廣雙核工作中的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)做法，協(xié)商解決雙 核聯(lián)動(dòng)聯(lián)建推進(jìn)中的難點(diǎn)、堵點(diǎn)和突出問題，聯(lián)合探討提升雙核聯(lián)動(dòng)聯(lián)建工作質(zhì)效的有效途徑。強(qiáng)化人員定期溝通交流，工作專班各牽頭單位將加強(qiáng)雙核工作溝通交流列入重要議事日程，建立每月不少于一次的聯(lián)合辦公工作機(jī)制，相互通報(bào)工作開展情況。

(四)以加強(qiáng)謀劃督導(dǎo)為抓手，推動(dòng)項(xiàng)目事項(xiàng)落地落實(shí)

豐富合作項(xiàng)目事項(xiàng)生成機(jī)制，高位統(tǒng)籌謀劃一批，積極借智借腦策劃包裝一批，深入研究分析成渝兩地發(fā)展實(shí)際與需求，結(jié)合兩市自身資源稟賦和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢務(wù)實(shí)謀劃成渝聯(lián)動(dòng)聯(lián)建重大項(xiàng)目，進(jìn)一步提高項(xiàng)目儲(chǔ)備質(zhì)量、總量和增量。加大項(xiàng)目事項(xiàng)推進(jìn)力度，強(qiáng)化合作項(xiàng)目事項(xiàng)責(zé)任分工，建立專班重點(diǎn)合作任務(wù)推進(jìn)臺(tái)賬，細(xì)化責(zé)任分工和目標(biāo)任務(wù)，明確牽頭負(fù)責(zé)同志、責(zé)任處室（部門）和具體責(zé)任人，嚴(yán)格按照目標(biāo)任務(wù)和時(shí)間進(jìn)度要求推進(jìn)實(shí)施。建立項(xiàng)目事項(xiàng)常態(tài)化督導(dǎo)機(jī)制，充分發(fā)揮雙核聯(lián)動(dòng)聯(lián)建工作協(xié)調(diào)組作用，定期針對(duì)合作項(xiàng)目事項(xiàng)進(jìn)展情況進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。建立合作項(xiàng)目事項(xiàng)督導(dǎo)考評(píng)體系，建立周期性考核激勵(lì)制度，積極推動(dòng)將雙核聯(lián)動(dòng)聯(lián)建重點(diǎn)工作推進(jìn)和完成情況納入工作專班部門考核體系，著力提升干事積極性。