比較視野下我國西部地區(qū)就地就近城鎮(zhèn)化路徑思考

李建興 陳 藻 孫曉艷 唐 艷

黨的十九大明確提出，以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。在鄉(xiāng)村振興和西部大開發(fā)戰(zhàn)略背景下，需要吸收借鑒中外經(jīng)驗，積極探索就地就近城鎮(zhèn)化路徑。

一、國外就地就近城鎮(zhèn)化的典型模式

（一）英國“田園城市”的新城運動：小城鎮(zhèn)建設(shè)的學(xué)習(xí)樣本

英國是世界上最早開始工業(yè)革命的國家，也是最早實現(xiàn)現(xiàn)代化的國家，所以最先面臨“大城市病”的問題，因此也是最早嘗試解決這一問題的國家。其中最值得關(guān)注的就是產(chǎn)生了對世界有巨大影響的“田園城市”思想，在這一思想的指導(dǎo)下，英國開展了新城建設(shè)的實踐，對于緩解大都市人口壓力，促進(jìn)就地就近城鎮(zhèn)化發(fā)揮了積極作用。

1.取得成效的原因分析。英國的新城建設(shè)之所以能夠取得一定成效，主要有以下原因：一是注重科學(xué)規(guī)劃，有“田園城市”等規(guī)劃思想的指導(dǎo)，在政府主導(dǎo)下，運用市場化手段，委托專業(yè)的開發(fā)公司進(jìn)行統(tǒng)一開發(fā)建設(shè)，這樣不但有利于各類資源的利用，也能保證新城建的目的。如果單純由政府采取行政化手段進(jìn)行建設(shè)或單純交由市場進(jìn)行建設(shè)，就很難保證既高效又能達(dá)到新城建設(shè)的初衷；二是依托鄉(xiāng)村自然本府，建設(shè)低密度住房，配套公共服務(wù)設(shè)施以及建設(shè)便利的交通道路，比大城市的居住條件更有比較優(yōu)勢，成為吸引人入住的重要原因；三是堅持職住平衡原則，吸引相關(guān)產(chǎn)業(yè)入駐，實現(xiàn)居住與就業(yè)的自給自足，保障了新城的可持續(xù)發(fā)展。

2.英國新城建設(shè)對我國的啟示。當(dāng)前，我國在推進(jìn)就地就近城鎮(zhèn)化過程中，政府發(fā)揮了主導(dǎo)作用，主要方式有小城鎮(zhèn)建設(shè)、農(nóng)村集中居住區(qū)建設(shè)等，但在實踐中仍然存在諸多問題，英國新城建設(shè)的經(jīng)驗給我們以下啟示：第一，小城鎮(zhèn)建設(shè)要注重完善功能。小城鎮(zhèn)要有完備的功能，才能與大城市之間形成互補(bǔ)關(guān)系，進(jìn)而才能實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，因為小城鎮(zhèn)“既不能脫離大城市的輻射與帶動，也不能成為大城市的附庸?！盵1]但由于受制于現(xiàn)行管理體制，我國的小城鎮(zhèn)建設(shè)中功能欠缺的現(xiàn)象普遍存在，如有的產(chǎn)業(yè)重鎮(zhèn)或缺乏相關(guān)公共服務(wù)配套，或缺乏居住空間，或缺乏便利的與主城區(qū)之間的交通條件，造成職住不平衡，難以持續(xù)發(fā)展。第二，多元化投資鄉(xiāng)村建設(shè)。有些地方政府以城市為中心的觀念仍然存在，造成對農(nóng)村的投資不足，并且沒有調(diào)動社會的多元投入。如在推進(jìn)農(nóng)村土地整理的基礎(chǔ)上進(jìn)行集中居住區(qū)建設(shè)時，有些地方政府把農(nóng)村土地整理的指標(biāo)主要用于城市建設(shè)，從而影響了集中居住區(qū)建設(shè)的質(zhì)量，造成居民對居住空間的不滿意。第三，尊重鄉(xiāng)村的自然本府。在推進(jìn)就地就近城鎮(zhèn)化過程中，要在鄉(xiāng)村的自然本底上進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)，而不能完全按照城市模式進(jìn)行開發(fā)建設(shè)。當(dāng)前，我國的農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，存在嚴(yán)重的把農(nóng)村建成城市的思想，如安置區(qū)和集中居住區(qū)的建設(shè)與城市建設(shè)沒有太大差異，并且同樣采用城市化的管理方式，與居民的實際需求不相符。

（二）美國“廣畝城市”的外延城鎮(zhèn)化：郊區(qū)化的教訓(xùn)與啟示

美國是一個以移民為主的國家，工業(yè)化和市場化在推動其城鎮(zhèn)化的過程中發(fā)揮著巨大作用，在城鎮(zhèn)化過程中產(chǎn)生了著名的“廣畝城市”規(guī)劃思想，一定程度上影響了其城市的發(fā)展，其郊區(qū)化的城市發(fā)展歷程對我國推進(jìn)就地就近城鎮(zhèn)化有著啟示意義。

美國郊區(qū)化對我國城鎮(zhèn)化的啟示。在我國的城鎮(zhèn)化即將進(jìn)入郊區(qū)化時期，可以從其郊區(qū)化過程中吸取一些經(jīng)驗和教訓(xùn)，在促進(jìn)就地就近城鎮(zhèn)化方面提前謀劃，做到既有效解決“大城市病”，又可以有效避免無限郊區(qū)化帶來的不利影響。第一，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展趨勢，合理規(guī)劃中心鎮(zhèn)，將中心鎮(zhèn)作為城市功能區(qū)的一部分，納入城市總體規(guī)劃，深化管理體制改革和用地布局調(diào)整，促進(jìn)中心鎮(zhèn)發(fā)展成為功能完備的小城鎮(zhèn)，吸引附近居民就地就近城鎮(zhèn)化，避免城市無限向郊區(qū)蔓延。第二，可以采用TOD（交通導(dǎo)向）模式規(guī)劃布局郊區(qū)小城鎮(zhèn)，以公共交通建立與大都市區(qū)之間的聯(lián)系，避免出現(xiàn)洛杉磯市的私人交通浪費嚴(yán)重現(xiàn)象。第三，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)功能布局，合理向中小城鎮(zhèn)配置優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)要素，培育中小城鎮(zhèn)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，要“結(jié)合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整，積極培育適合本地特色的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，形成有競爭力的特色經(jīng)濟(jì)”[2]，為小城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展提供產(chǎn)業(yè)支撐，吸引周邊人口入住。第四，要重視支持農(nóng)業(yè)發(fā)展，美國的城市化不同于其他國家是伴隨著農(nóng)業(yè)的衰落而發(fā)展的，他的農(nóng)業(yè)一直非常強(qiáng)，其中注重農(nóng)業(yè)經(jīng)營的現(xiàn)代化為城鎮(zhèn)化的發(fā)展提供了有力支持。我國也是農(nóng)業(yè)大國，不能以犧牲農(nóng)業(yè)換來城鎮(zhèn)化的發(fā)展，這也是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的題中之義。

（三）德國“去中心化”的城鎮(zhèn)化：“未來城市化鄉(xiāng)村”的積極探索

德國城鎮(zhèn)化最突出的特點是“去中心化”，即通過行政管理、公共產(chǎn)品供給等手段促進(jìn)人口、資源、功能等相對均衡地分布在各個城市，對于有效防止“大城市病”，促進(jìn)就地就近城鎮(zhèn)化，發(fā)揮著積極作用。特別是近年來其“未來城市化鄉(xiāng)村”的探索，對于我國在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下探索就地就近城鎮(zhèn)化有著很好的借鑒意義。

1.“未來城市化鄉(xiāng)村”探索。2008 年由于世界金融危機(jī)的爆發(fā)，引發(fā)了歐洲許多國家出現(xiàn)了再城市化的現(xiàn)象，鄉(xiāng)村地區(qū)人口向曾經(jīng)衰落的中心城市流動以獲取就業(yè)機(jī)會，使鄉(xiāng)村地區(qū)出現(xiàn)蕭條現(xiàn)象。在此情況下，德國以激發(fā)“鄉(xiāng)村內(nèi)生發(fā)展動力”為主要措施，開展了建設(shè)“未來城市化鄉(xiāng)村”的系列實踐。德國“未來城市化鄉(xiāng)村”的實踐可以說是其“去中心化”城鎮(zhèn)化思想的產(chǎn)物，在實踐中之所以能夠發(fā)揮較好的作用，主要原因有兩方面：一是在官方主導(dǎo)下，吸納社會資金，以項目形式進(jìn)行實施，既有效吸納了社會資源參與又保證了項目實施的公益性目的；二是針對空間閑置、公共服務(wù)不足、個性化服務(wù)不到位等問題制定方案，使項目的實施有很強(qiáng)的針對性，為調(diào)動居民參與提供了前提；三是在項目的實施全過程中，官方發(fā)揮主導(dǎo)作用，居民發(fā)揮了主體作用，保證了項目的實施與居民需求相契合。

2.德國“未來城市化鄉(xiāng)村”實踐對我國的啟示。我國當(dāng)前的鄉(xiāng)村也正面臨人口流失嚴(yán)重、發(fā)展滯后等問題，國家提出了實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，因此德國的實踐有很多值得我們學(xué)習(xí)借鑒的地方。第一，充分運用鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的政策資源，著力構(gòu)建鄉(xiāng)村內(nèi)生發(fā)展動力機(jī)制。德國“未來城市化鄉(xiāng)村”的實踐，就是“從城鄉(xiāng)融合的理念出發(fā)，在統(tǒng)一的組織和資金支持下，利用社會參與充分調(diào)動地方活力，從而實現(xiàn)鄉(xiāng)村的內(nèi)生型發(fā)展”。[3]第二，構(gòu)建居民參與機(jī)制，暢通居民參與渠道。在實施鄉(xiāng)村建設(shè)的一些項目時讓居民參與進(jìn)來，匯聚居民的智慧和訴求，才能建設(shè)成自己愿意居住的家鄉(xiāng)，并且在參與過程中凝聚人心，實現(xiàn)共建共享。第三，打破對“城鄉(xiāng)”的習(xí)慣認(rèn)知。法國哲學(xué)家亨利·列斐伏爾曾指出“城市與鄉(xiāng)村的差異從未存在過，而只是被現(xiàn)代性思維人為割裂開了”，德國“未來城市化鄉(xiāng)村”的概念就是在這一思想的指導(dǎo)下提出的，我國提出的城鄉(xiāng)融合發(fā)展路徑與此也有相通之處。

（四）日本“市町村”合并改革：漸進(jìn)式城鎮(zhèn)化的成功經(jīng)驗

從日本農(nóng)村向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)變的過程看，日本促進(jìn)就地就近城鎮(zhèn)化的一個重要措施是及時調(diào)整行政區(qū)劃和管理體制，具體表現(xiàn)為“市町村合并”。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，日本及時調(diào)整市町村制，將符合條件的村合并調(diào)整為町，將符合條件的町合并調(diào)整為市，從而實現(xiàn)了就地就近城鎮(zhèn)化。也就是焦必方所提出的“漸進(jìn)式演化”，“主要指在單個村的基礎(chǔ)上，隨社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在條件成熟時，由‘村制’向‘町制’，繼而向‘市制’的發(fā)展?！盵4]

1.市町村合并經(jīng)驗分析。及時根據(jù)人口規(guī)模調(diào)整行政區(qū)劃以及管理方式，可以有效解放城鎮(zhèn)化發(fā)展的束縛，給予其更大的權(quán)利和發(fā)展空間，同時，配套做好相應(yīng)的教育、衛(wèi)生等公共服務(wù)，以及清潔、綠化等市政公共設(shè)施，逐步實現(xiàn)了就地就近城鎮(zhèn)化。我國在促進(jìn)城鎮(zhèn)化的過程中也有類似的做法，比如擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)改革（近年來所提的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)改革），20 世紀(jì)90 年代浙江、江蘇、廣東等經(jīng)濟(jì)發(fā)展省份，率先開展擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)改革探索，并取得了一定成效，引起了國家的重視。由此，中央編辦等6 部委于2010 年在全國13 個省的25 個經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)開展改革試點。之后，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳于2016 年12 月19 日印發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革的指導(dǎo)意見》，繼續(xù)深入推進(jìn)此項改革。

2.日本城鎮(zhèn)化對我國的啟示。行政區(qū)劃調(diào)整改革是日本就地就近城鎮(zhèn)化的主要措施也是其城鎮(zhèn)化的主要特征，日本的經(jīng)驗主要有以下幾點。第一，在市町村合并的基礎(chǔ)上，加大投入，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，構(gòu)建完善的市政體系和公共服務(wù)功能，使其能夠滿足居民的需求；第二，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)，日本注重振興鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，發(fā)展農(nóng)村工業(yè)，如武藏野市和三鷹市均采取承接軍工產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的方式，為其城鎮(zhèn)化提供了產(chǎn)業(yè)的支撐；第三，由于城市與農(nóng)村在產(chǎn)業(yè)、居住等方面有著本質(zhì)的不同，需要用現(xiàn)代的城市規(guī)劃引領(lǐng)城鎮(zhèn)發(fā)展。日本就注重健全規(guī)劃法規(guī)體系，加強(qiáng)城鎮(zhèn)總體規(guī)劃，引領(lǐng)城鎮(zhèn)科學(xué)發(fā)展[5]。另外，要實現(xiàn)就地就近城鎮(zhèn)化，日本還有其自身特殊的因素，主要是由于歷史原因形成的。日本古代的集村制度，經(jīng)過中世紀(jì)長期的分封制，形成了分散的農(nóng)業(yè)集落，為近現(xiàn)代工業(yè)化和就地就近城市化的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。加上，國土面積小，道路交通的建設(shè)，使農(nóng)村的可達(dá)性增強(qiáng)，大都市的輻射力可以滲透到農(nóng)村。在行政區(qū)劃調(diào)整、財政投入、土地資源整合等一系列政策的引導(dǎo)下，在分散聚落的合并下（市町村合并）出現(xiàn)了人口聚居區(qū)，由此產(chǎn)生了開放性、多元分散的城市格局[6]。

二、中外比較中的借鑒與揚(yáng)棄

以上對主要發(fā)達(dá)國家的城鎮(zhèn)化進(jìn)程、模式等進(jìn)行了概述，鑒于英國、德國、美國、日本等國的城鎮(zhèn)化各不相同，需要分別進(jìn)行比較分析，才更能更有針對性地吸取經(jīng)驗教訓(xùn)，探討我國西部地區(qū)就地就近城鎮(zhèn)化的路徑。

（一）英國

雖然，英國的城市化具有原創(chuàng)性意義，為世界各國提供了借鑒。但在英國的城市化過程中，他們將社會經(jīng)濟(jì)生活的重心放在城市，使城市優(yōu)越的生活方式和新的思想觀念不斷向農(nóng)村滲透，不斷吸引著農(nóng)村居民離開家鄉(xiāng)到城市工作、生活，為城市化進(jìn)程提供了勞動力資源。但在其城市化過程中也產(chǎn)生了以下問題：第一，輕視農(nóng)業(yè)發(fā)展造成城鄉(xiāng)對立；第二，城市公共基礎(chǔ)設(shè)施不足造成各類問題滋生；第三，大量勞動力涌入造成失業(yè)問題嚴(yán)重；第四，生活方式差異大引發(fā)諸多道德問題；第五，城市建設(shè)缺乏規(guī)劃引領(lǐng)引發(fā)許多空間治理問題；第六，城市的過度發(fā)展造成生態(tài)環(huán)境的惡化[7]。而我國在改革開放以來，非常重視農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題，從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體化到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出，把農(nóng)村放在與城市同樣重要地位，因此就地就近城鎮(zhèn)化應(yīng)該成為我國當(dāng)前城鎮(zhèn)化的重要方向選擇。

（二）德國

在城鄉(xiāng)發(fā)展上，德國已進(jìn)入城鄉(xiāng)等值化發(fā)展的高水平階段，也是世界上城鄉(xiāng)一體化發(fā)展水平較高的國家之一，主要的做法有：注重構(gòu)建均衡發(fā)展的協(xié)調(diào)機(jī)制，在城鄉(xiāng)建設(shè)中遵循“等值化”原則，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障體系，建設(shè)城鄉(xiāng)一體的交通運輸網(wǎng)絡(luò)。相對于中國而言，德國的國土面積小、人口少，人均GDP 高，可以做到城鄉(xiāng)一體化的資源分配和建設(shè)。而我國由于人口多、面積大，在當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平中很難做到城鄉(xiāng)一體的資源配置和建設(shè)，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體的政策措施下，加強(qiáng)了對農(nóng)村的投入和建設(shè)，但仍沒有建立城鄉(xiāng)之間生產(chǎn)要素的互動流動機(jī)制，主要依靠行政手段的調(diào)配。而德國在實施農(nóng)村建設(shè)中，采取間接手段，依托各類基金的形式進(jìn)行鄉(xiāng)村建設(shè)，吸引了社會資金注入農(nóng)村建設(shè)。因此，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下，政府要發(fā)揮主導(dǎo)作用，充分吸納社會資金投入鄉(xiāng)村建設(shè)，在此過程中還必須發(fā)揮居民的主體作用，才能更有助于就地就近城鎮(zhèn)化。

（三）美國

人的城市化是城市化的核心，在美國人口具有很強(qiáng)的流動性，并且由于社會保障福利待遇在其流動中不會受損，由此形成了全國統(tǒng)一暢通的人力資源市場，在市場導(dǎo)向下促進(jìn)了人口在城市間的自由流動，從而影響了城市格局的形成?？梢哉f，美國的城市化與其人口遷移是分不開的，“經(jīng)過100 余年的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和人口遷移，使得各區(qū)域人口分布趨于平衡，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)分布趨于合理，城鄉(xiāng)差異日益縮小，區(qū)域發(fā)展?jié)u趨平衡?！盵8]而我國由于城鄉(xiāng)二元的管理體制，戶籍、社保等制度的障礙，影響了農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，因此要促進(jìn)就地就近城鎮(zhèn)化，必須打破人口流動的障礙。目前，我國東部沿海地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會和城鎮(zhèn)化已經(jīng)發(fā)展到一定水平，國家出臺西部大開發(fā)、東北振興等政策，目的也是引導(dǎo)和促進(jìn)區(qū)域均衡發(fā)展。

（四）日本

在日本的城市過程中充分重視對“三農(nóng)”的保護(hù)，注重用法律手段促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，實行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃和管理，加大對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資力度，加強(qiáng)城鄉(xiāng)交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，采取措施控制大城市過度發(fā)展，這一點上與我國有很大的相似之處。在城鄉(xiāng)發(fā)展上，日本主要通過第二產(chǎn)業(yè)的布局調(diào)整和規(guī)模經(jīng)濟(jì)、集聚經(jīng)濟(jì)的帶動作用，促進(jìn)農(nóng)村人口、生產(chǎn)要素等不斷地進(jìn)行空間集聚，“根據(jù)實際情況制定促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展和提升人力資本的措施”“通過國土開發(fā)計劃等綜合手段推動城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展”[9]，同時配套城市管理體制，使農(nóng)村逐漸轉(zhuǎn)化為城市。我國在推進(jìn)農(nóng)村地區(qū)產(chǎn)業(yè)集聚上還需要繼續(xù)探索，在促進(jìn)城鄉(xiāng)要素流動上還缺乏有效的機(jī)制，在深化小城鎮(zhèn)管理體制改革上還需要增加力度，這樣才能有效解決就地就近城鎮(zhèn)化過程中的產(chǎn)業(yè)支撐、穩(wěn)定就業(yè)、居住環(huán)境等問題。

三、東西比較中的差異再認(rèn)識

2019 年，我國常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60.60%，有18 個省份的城鎮(zhèn)化率低于全國平均水平，主要為中西部省份。西部地區(qū)由于區(qū)位優(yōu)勢和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相較東部沿海地區(qū)要薄弱，城鎮(zhèn)化開始得晚，進(jìn)展速度和水平相應(yīng)要低得多。珠三角地區(qū)的廣東在改革開放之初接受香港的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，同時發(fā)展“三來一補(bǔ)”經(jīng)濟(jì)，到上世紀(jì)90 年代全國各省勞動力赴廣東打工、創(chuàng)業(yè)形成高潮。外向型經(jīng)濟(jì)和外來人口在促進(jìn)珠三角地區(qū)的城鎮(zhèn)化中發(fā)揮了重要作用，以深圳為例，據(jù)統(tǒng)計，2017 年深圳登記在冊的1200 多萬常住人口中，廣東籍僅為295 萬，其余來自國內(nèi)各省。蘇南地區(qū)的城鎮(zhèn)化被稱為“蘇南模式”，在上世紀(jì)80 年代以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、集體經(jīng)濟(jì)為主要經(jīng)濟(jì)形式，以吸引本地農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)為主；到20 世紀(jì)90 年代，對外開放的程度加深，外向型經(jīng)濟(jì)成為助力城鎮(zhèn)化的重要動力；2000 年之后，加強(qiáng)與上海的經(jīng)濟(jì)發(fā)展互動，接受上海的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，并充分發(fā)揮地域優(yōu)勢，進(jìn)行開發(fā)區(qū)建設(shè)。同時，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向工業(yè)區(qū)集中，增強(qiáng)規(guī)模和集中優(yōu)勢，形成了新一輪城市化動力，到2002 年底城市化率已達(dá)到60%。浙江是以民營經(jīng)濟(jì)為主要動力的城鎮(zhèn)化，其中以“溫州模式”為代表。由于地域的優(yōu)勢，以其高度的自發(fā)性和創(chuàng)新性在全國獨樹一幟，積極發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，有效推動了城鎮(zhèn)化進(jìn)程。在城市發(fā)展空間格局上形成了“大城市—衛(wèi)星城—中心鎮(zhèn)”的城鎮(zhèn)發(fā)展體系，在小城鎮(zhèn)建設(shè)上大力開展改革創(chuàng)新，破解發(fā)展障礙。

東部地區(qū)的城鎮(zhèn)化由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)好，發(fā)展動力足，城鎮(zhèn)化的面比較廣，并且各自形成了具有地域特色的模式。而西部地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)動力相對薄弱，缺乏外向型經(jīng)濟(jì)帶動，并且勞動力被東部沿海吸引，除了幾個大城市之外，還未形成大面積的城鎮(zhèn)化現(xiàn)象，只有點上的探索實踐，并且主要以政策支持來帶動，缺乏強(qiáng)有力的經(jīng)濟(jì)支撐。

四、回歸本土的路徑思考

據(jù)相關(guān)研究，與東部地區(qū)、中部地區(qū)、東北地區(qū)相比，西部地區(qū)處于低度城鎮(zhèn)化、工業(yè)化狀態(tài)，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和非農(nóng)化率3 項指標(biāo)均在4 大地區(qū)中最低。西部地區(qū)在城鎮(zhèn)化中有以下劣勢：一是區(qū)位優(yōu)勢相對差。受自然環(huán)境、交通條件等限制，在吸引人力資源、經(jīng)濟(jì)資本等生產(chǎn)要素上無法與東部地區(qū)相比，影響產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平，其城鎮(zhèn)化與工業(yè)化的協(xié)調(diào)尚處于低水平、低層次。二是自然資源條件相對較差。西部地區(qū)由于山區(qū)、丘陵、戈壁和荒漠大面積存在，人口居住分散，影響城鎮(zhèn)功能的空間集聚，給城鎮(zhèn)化進(jìn)程造成一定阻力。三是地方的城鎮(zhèn)化政策創(chuàng)新不足。由于人才、理念、實踐等因素，相較東部地區(qū)而言西部地區(qū)在城鎮(zhèn)化上的政策創(chuàng)新表現(xiàn)不足。厲以寧認(rèn)為中國的城鎮(zhèn)化具有雙重轉(zhuǎn)型的特征，即“發(fā)展轉(zhuǎn)型”，由農(nóng)業(yè)社會過渡到工業(yè)社會；“體制轉(zhuǎn)型”，由計劃經(jīng)濟(jì)體制過渡到市場經(jīng)濟(jì)體制，因此，促進(jìn)就地就近城鎮(zhèn)化，一需要發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，二需要深化體制改革。

鑒于西部地區(qū)自身條件，在借鑒中外城鎮(zhèn)化經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，在推進(jìn)就地就近城鎮(zhèn)化上需要走集中型城鎮(zhèn)化道路，選擇條件相對優(yōu)越的中等城市培育成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的增長極，發(fā)展為大城市；對于資源環(huán)境條件較差、人口分散的區(qū)域，適度控制城鎮(zhèn)數(shù)量、規(guī)模，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動力向小城鎮(zhèn)集聚。

第一，推進(jìn)城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、非農(nóng)化同步發(fā)展。做強(qiáng)產(chǎn)業(yè)支撐是城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)，也是促進(jìn)農(nóng)村富余勞動轉(zhuǎn)移的前提，更是可持續(xù)城鎮(zhèn)化的保障。長期以來，西部地區(qū)人口向東部地區(qū)流動，主要是由于產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，無法解決農(nóng)村轉(zhuǎn)移的勞動力。由于西部地區(qū)本身產(chǎn)業(yè)發(fā)展動力較弱，需要推進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，構(gòu)建一二三產(chǎn)業(yè)融合、聯(lián)動發(fā)展機(jī)制，形成產(chǎn)業(yè)鏈，使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)更加穩(wěn)定，進(jìn)而通過產(chǎn)業(yè)的聯(lián)動、融合發(fā)展建立農(nóng)村與城鎮(zhèn)的穩(wěn)定聯(lián)系，從而加速城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。根據(jù)工業(yè)化的發(fā)展水平同步實施城鎮(zhèn)化建設(shè)，出臺相應(yīng)政策引導(dǎo)農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力進(jìn)入城鎮(zhèn)居住、就業(yè)。

第二，構(gòu)建市—縣—鎮(zhèn)—村四級有機(jī)銜接機(jī)制。就近就地城鎮(zhèn)化，指的是在地級市、縣級市（縣城）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（場鎮(zhèn)）和村莊四級實現(xiàn)城鎮(zhèn)化，地級市應(yīng)該突出綜合性，發(fā)揮引導(dǎo)力、輻射帶動力；縣級市（縣城）應(yīng)該突出專業(yè)性，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)集群作用；鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)該以發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游業(yè)為重點，發(fā)揮鏈接城鄉(xiāng)的節(jié)點作用；村莊應(yīng)該順應(yīng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢，遵從居民意愿進(jìn)行合并調(diào)整。

第三，深化城鎮(zhèn)化的相應(yīng)政策創(chuàng)新與改革?！拔覈擎?zhèn)質(zhì)量不高，主要在于我們的城市政府將大量的精力用于城市建設(shè)，而對人的城鎮(zhèn)化關(guān)注不夠?！盵10]因此，需要及時在城鎮(zhèn)建設(shè)與管理、戶籍、社保、住房等政策上進(jìn)行改革創(chuàng)新，配套相應(yīng)政策，完善城鎮(zhèn)功能。在東部沿海地區(qū)城市為控制城市規(guī)模而限制落戶的情況下，西部地區(qū)城鎮(zhèn)可以深化戶籍制度改革，吸引農(nóng)村居民就近到城鎮(zhèn)落戶，并配套公共服務(wù)政策。

第四，抓住“一帶一路”西部開發(fā)等政策機(jī)遇?！俺鞘谢潜灰幌盗芯o密聯(lián)系的變化過程所推動的，這些變化過程包括經(jīng)濟(jì)、人口、政治、文化、科技、環(huán)境和社會等的變革。”[11]對于西部地區(qū)，要加強(qiáng)對外交流合作，提升開放程度，主動融入國內(nèi)國際雙循環(huán)大局中，建立與共建國家和地區(qū)寬領(lǐng)域、深層次、高水平和全方位的經(jīng)貿(mào)合作關(guān)系，形成產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)互動發(fā)展格局，為城鎮(zhèn)化發(fā)展注入新動力，才能實現(xiàn)新變化。