馬來西亞外籍勞務移民管理政策及啟示

唐 勇，薛亞捷，徐丹彤

1. 珠海出入境邊防檢查總站，廣東 珠海 519000； 2. 中國人民警察大學，河北 廊坊 065000

馬來西亞由馬來半島南部的西馬和加里曼丹島北部的東馬組成，地處海上貿(mào)易重要通道馬六甲海峽，境內(nèi)自然資源豐富。受地理位置、經(jīng)濟發(fā)展、人口等因素影響，馬來西亞成為世界上重要的移民目的地國之一。對于馬來西亞來說，移民這個話題（特別是勞務移民管理、非法移民治理話題）一直占據(jù)主導地位，深刻影響著馬來西亞的政治、經(jīng)濟與文化。近年來，我國境內(nèi)非法外籍勞務移民呈現(xiàn)數(shù)量眾多、增長速度快、管理難度大等特點［1］。此外，我國外籍勞務移民已經(jīng)從邊境地區(qū)深入到珠三角、長三角等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)以及其他腹地，其帶來的移民管理問題已引起各級政府和社會各界的普遍關注［2］。外籍勞務移民管理、非法外籍勞務移民治理等移民問題日益成為我國移民管理亟須解決的問題。有鑒于此，本文通過對馬來西亞外籍勞務移民管理政策及其演變進行研究，探尋馬來西亞外籍勞務移民管理政策演變規(guī)律，總結(jié)其在外籍勞務移民管理、非法外籍勞務移民治理方面經(jīng)驗，以期為進一步健全我國外籍勞務移民管理體制提供借鑒。

一、馬來西亞外籍勞務移民管理現(xiàn)狀

（一）馬來西亞外籍勞務移民現(xiàn)狀

馬來西亞人口在居民身份上劃分為馬來西亞公民與非馬來西亞公民。馬來西亞公民是指擁有馬來西亞國籍的居民；非馬來西亞公民是指未獲得馬來西亞國籍的居民，包括永久居民、難民、外籍勞務移民等。馬來西亞統(tǒng)計局人口調(diào)查統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，馬來西亞總?cè)丝? 260 萬，其中：馬來西亞公民3 000萬，占人口總數(shù)的92%；非馬來西亞公民260萬，占人口總數(shù)的8%。馬來西亞移民局、內(nèi)政部的數(shù)據(jù)顯示：2018年至2022年期間，約有200萬外籍勞務移民在馬來西亞工作。截至2022年6月，馬來西亞有210萬外籍勞務移民①數(shù)據(jù)來源于馬來西亞統(tǒng)計局，訪問地址https：//www.dosm.gov.my，訪問日期2023-01-01。。馬來西亞外籍勞務移民主要來自印度尼西亞、孟加拉國、緬甸、印度等國，大量外籍勞務移民從事建筑業(yè)、種植業(yè)、農(nóng)業(yè)、服務業(yè)和制造業(yè)等行業(yè)。以棕櫚油行業(yè)為例，大約80%的棕櫚油工人為外籍勞務移民，主要來自印度尼西亞、尼泊爾和孟加拉國［3］。

（二）馬來西亞外籍勞務移民管理機構(gòu)

馬來西亞外籍勞務移民管理機構(gòu)主要包括外勞和非法工人內(nèi)閣委員會、人力資源部、馬來西亞移民局等。

1. 馬來西亞外勞和非法工人內(nèi)閣委員會

該內(nèi)閣委員會由十多個相關部門代表組成，主要負責規(guī)劃外籍勞務移民相關政策措施，監(jiān)督這些政策實施，并及時進行評價和修訂［4］。

2. 馬來西亞人力資源部

該部門是馬來西亞政府的一個部門，由馬來西亞勞動局、社會保障機構(gòu)等十多個機構(gòu)組成。該部門負責技能發(fā)展、勞工、職業(yè)安全與健康、工會、勞資關系、工業(yè)法庭、社會保障等工作，在外籍勞務移民管理中發(fā)揮著重要作用。

3. 馬來西亞移民局

馬來西亞移民局隸屬于內(nèi)政部，負責執(zhí)行馬來西亞移民法，以及處理外籍勞務移民事務。該局設置總監(jiān)1 名和分管管控、行動、行政的副總監(jiān)3 名?？偙O(jiān)管理安全和護照處、外籍人士服務處、偵查行動處、財務處、廉政事務處等17 個單位，其中直接管理廉政事務處、法律服務處、政策與戰(zhàn)略規(guī)劃處、國家綜合移民系統(tǒng)項目處4 個單位。分管管控的副總監(jiān)管理安全和護照處，簽證、簽注與準證處，外籍勞工處，外籍人士服務處。分管行動的副總監(jiān)管理偵查行動處、拘留與遣返處、預防打擊販賣人口和反洗錢處、情報與特種作戰(zhàn)處。分管行政的副總監(jiān)管理財務處、人事處、信息技術處、后勤保障處、馬來西亞移民學院（馬來西亞移民局機構(gòu)設置如圖1 所示）。馬來西亞移民局為馬來西亞公民、永久居民和外國游客提供出入境、簽證等服務，其主要職責包括四項內(nèi)容：一是向馬來西亞公民和永久居民簽發(fā)護照和旅行證件；二是向進入馬來西亞的外國人簽發(fā)簽證通行證和許可證；三是管理授權出入境點的人員流動；四是執(zhí)行馬來西亞移民法律及其他馬來西亞法律法規(guī)。

圖1 馬來西亞移民局機構(gòu)設置示意圖

二、馬來西亞外籍勞務移民政策演變歷程

馬來西亞作為一個移民目的地國家，其外籍勞務移民政策隨著國家經(jīng)濟社會發(fā)展需求的變化而變化。20 世紀初，馬來西亞完全淪為英國的殖民地。英國殖民政府在馬來西亞的外籍勞務移民政策主要經(jīng)歷兩個時期：自由外籍勞務移民政策時期和限制外籍勞務移民政策時期。馬來西亞獨立后，其外籍勞務移民政策也主要經(jīng)歷兩個時期：寬松外籍勞務移民政策時期和“搖擺”中限制外籍勞務移民政策時期。馬來西亞從20 世紀90 年代至今的外籍勞務移民政策呈現(xiàn)“搖擺”中限制外籍勞務移民的特征。這一“搖擺”的特征，表明馬來西亞政府陷入兩難境地：若制定更嚴格的外籍勞務移民政策，將會得到該國許多選民的支持，但會傷害工商階層的利益以及阻礙國家經(jīng)濟的增長；若制定寬松的外籍勞務移民政策，會得到工商階層的支持以及保持國家經(jīng)濟增長，但會引發(fā)該國眾多選民的不滿。這種困境致使馬來西亞諸多外籍勞務移民政策頻繁轉(zhuǎn)變，不僅在一定程度上導致民眾對政府產(chǎn)生質(zhì)疑，削弱了政府的公信力，也迫使該國許多雇主尋求通過非法渠道招聘外籍勞務人員。如何在外籍勞務移民政策與經(jīng)濟發(fā)展之間尋求平衡，是對每一屆馬來西亞政府執(zhí)政能力的考驗。

（一）自由外籍勞務移民政策時期（1900—1928年）

馬來西亞蘊藏著豐富的錫和橡膠資源，其開采需要大量勞動力。隨著殖民政府大力發(fā)展錫和橡膠工業(yè)以及相關配套基礎設施建設，馬來西亞當?shù)貏趧恿σ呀?jīng)無法滿足日益增長的勞動力需求。此外，由于諸多因素，英國殖民政府無法自由地利用馬來西亞當?shù)貏趧恿?。為此，英國殖民政府采取自由外籍勞務移民政策，鼓勵和吸引中國、印度尼西亞、印度等國勞務人員來馬來西亞從事工業(yè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)［5］。值得注意的是，在英國殖民統(tǒng)治下，殖民政府對外籍勞務移民采取分而治之的政策：當?shù)氐鸟R來人和印尼人被限制在農(nóng)村地區(qū)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；印度人主要在種植園和基礎設施建設部門工作；華人主要在錫礦和城市地區(qū)的貿(mào)易與商業(yè)部門工作。這一政策對馬來西亞社會產(chǎn)生了深遠影響［6］。

（二）限制外籍勞務移民政策時期（1928—1960年）

外籍勞務移民的增多和經(jīng)濟大蕭條（1929—1933 年）的來臨，導致馬來西亞勞動力過剩，引發(fā)諸多社會問題。為此，殖民政府于1928 年頒布第一項移民方面的限制性立法——《移民限制條例》。這項立法使殖民政府能夠建立一個邊境控制的基本框架，并賦予政府相關部門控制外籍從業(yè)人員進入馬來西亞從事勞動力過剩行業(yè)的權力。1933 年1 月，《移民限制條例》被《外國人條例》所取代?！锻鈬藯l例》規(guī)定了對居住在馬來西亞的外國人進行登記的制度，這是殖民政府監(jiān)測馬來西亞外籍勞務移民數(shù)量的一個重要措施。二戰(zhàn)后，為了回應馬來民族主義的高漲，英國殖民政府于1953 年以《1953 年移民條例》取代《外國人條例》?！?953年移民條例》首次規(guī)定允許進入馬來西亞移民的具體組成以及國籍和職業(yè)限制。1948 年至1957 年，殖民當局制定和修訂一系列法律、法規(guī)（如1948 年《緊急（旅行限制）條例》、1949 年《緊急情況（從泰國陸路入境）條例》、1950 年《護照（修正案）條例》和1953 年《移民（禁止入境令）》），并采取相應配套行政、軍事措施，以阻隔馬來西亞共產(chǎn)黨與外界的聯(lián)系，維護其在馬來西亞的殖民利益。一系列“緊急條例”向執(zhí)行機構(gòu)提供了幾乎不受限制的權力，其可以不經(jīng)審查逮捕和拘留外國人以及大規(guī)模驅(qū)逐不受歡迎的外國人。1957 年8月，馬來西亞獨立。1960 年，馬來西亞政府宣布“緊張狀態(tài)”結(jié)束，其外籍勞務移民政策也隨之發(fā)生改變［7］。

（三）寬松外籍勞務移民政策時期（1960—1989年）

馬來西亞獨立后，特別是1960 年“緊急狀態(tài)”結(jié)束后，為了發(fā)展本國經(jīng)濟，制定了一系列有關出入境、移民方面的法律（如《1959/63年移民法》《1963年移民條例》《1966 年護照法》等）?？傮w而言，這些法律對外籍勞務移民持寬松態(tài)度。隨著1970 年新經(jīng)濟政策的實施，馬來西亞開始依賴外籍勞務移民來支持其高經(jīng)濟產(chǎn)出。低成本的勞動力使馬來西亞產(chǎn)品在開放的市場上更具競爭力。因此，在20 世紀60—70 年代，政府不愿支持那些可能破壞馬來西亞走向現(xiàn)代化方面的立法（比如限制外籍勞務移民）［8］。此外，馬來西亞公眾對經(jīng)濟的快速發(fā)展和生活質(zhì)量的改善感到滿意，政府的外籍勞務移民政策受到大多數(shù)馬來西亞人的支持。然而，好景不長。1989 年全球經(jīng)濟衰退，馬來西亞失業(yè)率達到獨立以來最高水平。政府不得不審視自己的外籍勞務移民政策，并開始實施外籍勞務移民政策改革，這也是馬來西亞政府自1963年以來首次改變其移民政策［9］。

（四）“搖擺”中限制外籍勞務移民政策時期（1989年至今）

到了20世紀90年代，越來越多的馬來西亞人開始將社會困境和經(jīng)濟挫折歸咎于外籍勞務移民政策。在公眾的壓力下，政府進行了諸多外籍勞務移民政策改革，采取更為嚴格的外籍勞務移民政策。對于馬來西亞20 世紀90 年代至今的外籍勞務移民政策，可從管理外籍勞務移民和治理非法外籍勞務移民兩個方面進行探討［9］。

在管理外籍勞務移民方面，馬來西亞主要采取以下措施：第一，馬來西亞政府實施對外籍勞務移民征稅制度。1991 年，馬來西亞通過了對外籍勞務移民征稅的立法，該國立法者希望通過此項舉措降低外籍勞務移民至該國工作的吸引力。征稅額度因不同行業(yè)而不同（以馬來西亞沙巴地區(qū)為例，制造業(yè)外籍勞務移民征稅額為1 010林吉特，農(nóng)業(yè)外籍勞務移民征稅額為410 林吉特，服務業(yè)外籍勞務移民征稅額為1 490林吉特）①數(shù)據(jù)來源于馬來西亞移民局，訪問地址https：//www.imi.gov.my/index.php/perkhidmatan-utama/pekerja-asing-2/，訪問日期2022-12-28。，并且隨著本國經(jīng)濟形勢而不斷變化。同時，征稅的對象也不斷變化。該項政策實施初期，由外籍勞務移民繳納征收款。2009年，受到非政府組織批評后，雇主負責繳納稅款。2013年，在雇主的壓力下，政府又恢復了讓外籍勞務移民繳納稅款的做法。此外，馬來西亞政府還在2015 年提出雇主嚴格責任原則。該原則最為明顯的體現(xiàn)就是由雇主負責外籍勞務移民的住房，實際上把管理外籍勞務移民的更多責任轉(zhuǎn)移到雇主身上。第二，馬來西亞相關部門根據(jù)外籍勞務移民就業(yè)部門的不同，發(fā)放彩色外籍勞務人員身份證。具體而言，獲得臨時工作訪問準證的外籍勞務移民將獲得一張彩色身份證，該彩色身份證的有效期以臨時工作訪問準證的有效期為準。相關部門根據(jù)馬來西亞允許外籍勞務移民工作的6 大行業(yè)，按照不同顏色向外籍勞務移民發(fā)放彩色身份證（如建筑業(yè)外籍勞務人員身份證為灰色，服務業(yè)外籍勞務人員身份證為黃色，而農(nóng)業(yè)領域外籍勞務人員身份證為綠色）①數(shù)據(jù)來源于馬來西亞移民局，訪問地址https：//www.imi.gov.my/index.php/perkhidmatan-utama/pekerja-asing-2/，訪問日期2022-12-28。。第三，對外籍勞務移民的招聘限定了條件。具體而言，在允許外籍勞務移民工作的行業(yè)方面，馬來西亞將其限定在制造、建筑、農(nóng)業(yè)、種植園和服務業(yè)。在外籍勞務移民年齡方面，馬來西亞規(guī)定外籍勞務移民申請時不低于18 歲且不超過45 歲。在外籍勞務移民健康方面，馬來西亞要求外籍勞務移民提供其所在國衛(wèi)生檢驗中心的證明。在外籍勞務移民來源國方面，馬來西亞要求外籍勞務移民必須來自泰國、柬埔寨、越南、印度等國，并限定其從事的行業(yè)（見表1）②數(shù)據(jù)來源于馬來西亞移民局，訪問地址https：//www.imi.gov.my/index.php/perkhidmatan-utama/pekerja-asing-2/，訪問日期2022-12-28。。第四，馬來西亞構(gòu)建了一個外籍勞務移民綜合管理平臺，即外勞綜合管理系統(tǒng)（ePPAx）。該系統(tǒng)開發(fā)涉及勞動局、社會保障機構(gòu)等馬來西亞多個部門，是一個在線平臺。該系統(tǒng)通過整合各種系統(tǒng)，旨在提供一個綜合平臺，便于各部門對外籍勞務移民從就業(yè)前、就業(yè)期間到離職后各階段進行管理，重點解決外籍勞務移民申請文件造假、勞工合規(guī)、外籍勞務移民就業(yè)批準等問題。此外，為適應經(jīng)濟社會變化的需要，馬來西亞政府外籍勞務移民政策大多呈現(xiàn)臨時性特點。從20世紀90年代起，馬來西亞政府處于控制外籍勞務移民和依靠外籍勞務移民發(fā)展經(jīng)濟的矛盾中，這使得馬來西亞外籍勞務移民政策頻繁更改。如：1990 年7 月馬來西亞出臺“收緊印尼籍勞務移民輸入”政策，同年11 月又出臺“種植業(yè)印尼籍勞務人員合法化延長10個月”政策；1996年8月至1997年1月出臺“收緊外籍勞務移民輸入”政策，1998 年陸續(xù)出臺政策放寬服務業(yè)、種植業(yè)、制造業(yè)外籍勞務移民輸入政策；2016 年2 月馬來西亞政府啟動重新招聘計劃，一直持續(xù)到2018年6月，在此期間政府頻繁改變外籍勞動力進口的具體政策。

表1 馬來西亞外籍勞工授權來源國及從事行業(yè)（部分）

在治理非法外籍勞務移民方面，從20世紀90年代中期開始，馬來西亞政府投入大量資金、人力來控制和阻止非法外籍勞務移民。馬來西亞針對非法外籍勞務移民主要采取非法外籍勞務移民合法化計劃（為非法外籍勞務移民提供注冊身份的機會，以使其移民身份合法）、大赦計劃（非法外籍勞務移民在被執(zhí)法人員突襲抓獲后，可能面臨巨額罰款和長期拘留，而大赦計劃為他們提供了更有利于返回家園的機會）、遣返、執(zhí)法突襲等措施，這與其試圖穩(wěn)定經(jīng)濟發(fā)展和社會秩序的政策相一致。在非法外籍勞務移民合法化方面，馬來西亞政府通常先明確規(guī)定非法外籍勞務移民合法化的對象以及期限，然后再實施驅(qū)逐措施［10］。如1991年12月，政府針對非法外籍家政勞務人員實行了合法化計劃，在只登記非法外籍家政勞務人員的期限之后，馬來西亞政府開始了第一次強有力的驅(qū)逐非法外籍勞務移民行動。在非法外籍勞務移民大赦方面，自2011 年以來，馬來西亞實施了兩個主要的“特赦計劃”，即“3+1 計劃”（非法外籍勞務移民支付約68美元罰款，再加上約22美元的特別通行證費用后即可離開馬來西亞）和“Back for Good”（有時也稱為“B4G”）計劃。為鼓勵非法外籍勞務移民離開，“3+1 計劃”從2014 年一直持續(xù)到2018 年8 月30 日。從2019 年8 月1 日開始持續(xù)到2019 年12 月31 日的“Back for Good”計劃，允許非法外籍勞務移民以約159 美元的費用返回自己的國家［9］。

三、馬來西亞外籍勞務移民管理政策的啟示

隨著現(xiàn)代化進程的加快，我國外籍勞務移民問題逐漸顯現(xiàn)［11］。中國國家移民管理局于2018年3月成立，開展“三非”外國人治理等工作，促使移民管理體系化［12］。近年來，我國非常重視外籍勞務移民及非法外籍勞務移民問題，但還存在著相關制度不完善、部門之間存在信息壁壘、復合型外籍勞務移民管理人才缺失等問題。雖然我國與馬來西亞在經(jīng)濟、政治、文化等方面存在較大差異，但其外籍勞務移民管理和政策的經(jīng)驗教訓，對于我國外籍勞務移民管理制度完善具有重要的借鑒意義。

（一）健全外籍勞務移民管理制度

我國管理來華工作外國人的相關規(guī)定分散于多部法律之中，尚未形成統(tǒng)一的法律規(guī)范體系。我國應當在限制非法外籍勞務移民的同時，促進合法外籍勞務移民的自由流動，逐步實現(xiàn)高質(zhì)量勞務移民流入［13］。筆者認為，可從以下幾個方面完善我國外籍勞務移民管理制度。

1. 設置準入門檻，嚴格把控管理程序

加強外籍勞務移民管理，就要從源頭上抓起。首先，細化現(xiàn)有的簽證申請制度，對于C 類人員應當設置準入門檻。在外來務工人員進入我國境內(nèi)前進行篩選，并細化配額制度，通過發(fā)揮市場的調(diào)節(jié)作用確定企業(yè)需要何國籍、工種的外籍勞務人員，按照我國勞務需求調(diào)整許可制度。借助大數(shù)據(jù)平臺做好數(shù)據(jù)的篩選和信息留存工作，在入境前加強對外籍勞務移民的身份審核并進行風險評估，從源頭上控制非法外籍勞務移民的涌入。其次，加強海關、民政、公安等部門之間的信息共享。對于已經(jīng)進入我國境內(nèi)的外籍勞務移民開展摸底調(diào)查，針對不同國家的移民輸入輸出情況進行分析和風險評估，進而有針對性地采取措施解決不同類型的外籍勞務移民問題。最后，建立“以人為本”的非法外籍勞務移民遣返工作機制，細化遣返成因分類并采取相應措施。對于已在我國組建家庭需要長期滯留的外籍勞務人員或國家社會經(jīng)濟發(fā)展需要的非法外籍勞務移民，我國可借鑒馬來西亞的非法外籍勞務移民合法化措施。但對于其合法化應當附加限制條件，在允許非法移民合法化的同時對現(xiàn)有合法移民實施差別化政策，即：通過對合法移民的優(yōu)待政策鼓勵更多的高素質(zhì)人才前來我國，而對于不需要采取合法化措施的非法外籍勞務移民，我國應予以遣返。

2. 落實企業(yè)責任，健全雇主擔保人制度

我國可借鑒馬來西亞應對外來勞務移民的政策，采取雇主擔保人制度，將控制移民的責任重心轉(zhuǎn)移到雇主身上。近年來，我國非法外籍勞務移民治理力度逐漸增強。2021 年，在國家移民管理局領導下調(diào)動5 個省份2 000 多名干警破獲的專案中，查獲非法入境、居留和就業(yè)的非法入境外籍人員486 名，清查非法用工企業(yè)49 家。此外，在2022 年的“1·01”案中查獲非法入境、務工的外籍人員1 100 余名，清查非法用工企業(yè)63 家［14］。非法外籍勞務移民出現(xiàn)的原因，大多在于企業(yè)的非法用工行為：雇主通過低價聘用不具有合法資格的外籍人員來降低成本，非法外籍勞務移民為了工資不會向有關監(jiān)督機關揭露雇主的非法行為。倘若不對承包勞務輸入機構(gòu)的資質(zhì)和勞務輸入行為進行有效監(jiān)督，便可能出現(xiàn)虛假崗位信息等問題，造成外籍勞務人員入境后無法就業(yè)而逐漸淪為“打黑工”、非法居留等違法現(xiàn)象。筆者建議，可從以下幾個方面健全雇主擔保人制度：（1）加強對雇主機構(gòu)的審核。在雇主提交申請后，要通過專門機構(gòu)審核雇主機構(gòu)的創(chuàng)立時間、資質(zhì)證明、企業(yè)誠信、機構(gòu)負責人的個人背景等具體情況，通過多方面的嚴格審核來確認其是否具有從業(yè)資質(zhì)。（2）實行雇主機構(gòu)誠信機制。將企業(yè)的聘用配額與誠信度掛鉤，定期開展誠信評估，對于誠信評估結(jié)果低或者下降的企業(yè)，減少其配額，對于存在非法雇傭行為的企業(yè)，給予刑事處罰。（3）提高擔保額，并從稅務、工商等多方面進行監(jiān)督。（4）雇主負責外籍務工人員的日常情況記錄，若雇員出現(xiàn)涉嫌違法犯罪等情況，應及時向有關部門報告［13］。

（二）加快移民管理部門信息化建設進程

在大數(shù)據(jù)時代，充分利用云計算、大數(shù)據(jù)等技術打破部門信息壁壘是極為有效的手段。目前，我國已建立“國家移民管理局官網(wǎng)”等平臺，提供出入境咨詢、事務辦理、數(shù)據(jù)公開等服務［15］。然而，我國現(xiàn)有的與勞務移民管理工作相關的平臺還不完善，致使一些勞務移民管理工作效率較低，借助大數(shù)據(jù)等技術提高外籍勞務移民管理效率極為重要。

外國人來華工作許可辦理流程由多個部門完成（如圖2 所示），如網(wǎng)上預審和受理工作由受理機構(gòu)負責，審查和決定活動由決定機構(gòu)負責，等等。但是，存在著各部門之間信息不通暢等問題，如外籍勞務人員的簽證工作由中國駐外使館相關部門負責，而辦理工作類居留許可、獲得在華工作居住資格等事項則由公安部門負責［13］，各部門僅在規(guī)定的職責范圍內(nèi)開展工作，信息獨自存儲、處理，執(zhí)行效率不高。針對上述情況，我國可借鑒馬來西亞外籍勞務移民管理綜合平臺的建設經(jīng)驗，統(tǒng)一規(guī)范相關移民數(shù)據(jù)，在保證數(shù)據(jù)準確性前提下建立數(shù)據(jù)共享平臺，對數(shù)據(jù)的收集、錄入格式、查詢界面制定統(tǒng)一標準，打破各部門之間的“信息孤島”現(xiàn)象，同時充分利用云端系統(tǒng)將各部門之間數(shù)據(jù)上傳整合。對于外籍來華勞務人員加強其身份認證并單獨發(fā)放“身份證”，對其身份信息、身體樣貌、雇主擔保人信息等都予以記錄并實時更新，將其活動信息等都上傳數(shù)據(jù)平臺，以協(xié)助移民管理機關維護移民管理秩序。

圖2 外國人來華工作許可辦理流程圖

（三）培養(yǎng)復合型外籍勞務移民管理人才

隨著我國外籍勞務移民數(shù)量逐年增多，相關政策、制度也在逐步完善，但管理人才的缺失致使政策、措施等難以發(fā)揮實效。第七次全國人口普查公告（第八號）顯示：截至2020 年11 月1 日零時，對于居住在我國大陸的31 個省、自治區(qū)、直轄市，以及接受普查登記的港澳臺居民和外籍人員，按居住地分，人數(shù)排在前三的省份分別為廣東省、云南省、上海市，其中外籍勞務移民主要集中于云南省。云南省西部與緬甸接壤，南部與老撾、越南毗鄰，有8 個州（市）的25 個邊境縣分別與緬甸、老撾和越南交界，是全國邊境線最長的省份之一。鑒于包括云南省在內(nèi)的西南邊境地區(qū)為外籍勞務移民的主要聚集地、重要途經(jīng)地，在該地區(qū)培養(yǎng)“語言+專業(yè)”的復合型外籍勞務移民管理人才極為重要。輸入我國的外籍勞務移民主要來自越南、緬甸等毗鄰國，其官方語言分別為越南語、緬甸語。在此背景下，我國（尤其是云南省等西南邊境地區(qū)）可著力培養(yǎng)既精通小語種又熟知勞務移民輸出國相關政策法規(guī)的復合型外籍勞務移民管理人才。該類人才的培養(yǎng)主要依靠兩種方式，即吸收現(xiàn)有人才和自主培養(yǎng)。一方面，可借助“一帶一路”等國際合作發(fā)掘該類復合型人才。2023年是“一帶一路”倡議提出10 周年，我國已與151 個國家、32 個國際組織簽署200 余份合作文件，并與多數(shù)國家建立成熟的合作模式，我們可從既有的合作關系中引進該類復合型人才。另一方面，可改進現(xiàn)階段人才培養(yǎng)模式，合理分配小語種專業(yè)的招生人數(shù)，在云南省等西南邊境地區(qū)增加緬甸語、越南語招生數(shù)額，并通過高校國際交流等方式培養(yǎng)復合型國際人才，為外籍勞務移民管理提供人才儲備。

（四）深化國際合作機制，推進外籍勞務移民管理工作

對于外籍勞務移民等問題的有效管理，往往需要目的國、來源國、過境國等多個國家通力合作，深化國際合作機制是推進外籍勞務移民管理工作的重要手段。如，廣西壯族自治區(qū)與越南、云南省與老撾及緬甸等接壤地區(qū)，可加強與相鄰國家之間的實務合作。對于勞務移民，雙方可簽署跨境勞務協(xié)定，明確勞務用工的數(shù)量、種類、輸送手續(xù)，以及雙方的管理責任。如勞務移民輸出國不履行或違反雙方協(xié)定，勞務移民接收國可采取減少輸出國勞務移民名額等方式來維護自身權益。此外，由于非法外籍勞務移民主要來源于相鄰國家，遣返工作必定涉及雙方國家之間的溝通，而雙方對于非法外籍勞務移民管理的規(guī)定不一致往往導致遣返工作難以落實。因此，需要通過建立合作機制來規(guī)范非法外籍勞務移民遣返工作，建立雙方對于非法外籍勞務移民的身份查驗和遣返等機制，通過協(xié)定的方式將非法外籍勞務移民遣返方式、流程等予以固定，并加強邊境線管控，做好非法外籍勞務移民預防工作［16］。

四、結(jié)束語

隨著經(jīng)濟的發(fā)展，我國外籍勞務移民數(shù)量逐年增加，包括云南省在內(nèi)的西南邊境地區(qū)非法外籍勞務移民問題逐漸顯現(xiàn)。但鑒于我國多年來處于移民輸出國的地位，針對外籍勞務移民的管理存在政策不完善、專業(yè)人才缺失等問題。馬來西亞在外籍勞務移民管理方面具有豐富經(jīng)驗，其雇主嚴格責任原則、發(fā)放外籍勞工身份證等諸多外籍勞務移民管理措施對我國具有重要的借鑒意義。我國外籍勞務移民管理工作要注意汲取馬來西亞的經(jīng)驗和教訓，立足本國外籍勞務移民管理實際情況，通過完善政策、構(gòu)建信息平臺、引進與培養(yǎng)復合型外籍勞務移民管理人才等多種方式，提升我國外籍勞務移民管理水平。