我國邊境管理法律制度現(xiàn)實藩籬與優(yōu)化重構

萬端雄

中國人民警察大學（廣州） 移民管理學院，廣東 廣州 510663

邊境在全國改革發(fā)展穩(wěn)定大局中具有重要戰(zhàn)略地位。我國及周邊區(qū)域已經(jīng)成為經(jīng)濟發(fā)展的新高地，邊境管理將在邊境治理，乃至全球化治理中發(fā)揮越來越重要的作用。習近平總書記高度重視國家安全和邊海防建設，提出要貫徹總體國家安全觀，建設強大穩(wěn)固的現(xiàn)代邊海防［1］。2018 年3 月，根據(jù)《深化黨和國家機構改革方案》，公安邊防部隊全部退出現(xiàn)役，成建制劃歸公安機關，并結合新組建國家移民管理局進行適當調整整合，邊境管理體制機制發(fā)生重大變化。黨的二十大報告強調，堅持全面依法治國，推進法治中國建設。當前，我國邊境管理法律體系雖已初步建成，但尚不完善。進入新時代，平安中國建設、法治中國建設以及中國式現(xiàn)代化建設背景下，新形勢對邊境管理提出更高要求，邊境管理亦出現(xiàn)新情況、新問題，面臨新挑戰(zhàn)，現(xiàn)行法律制度已不能完全滿足邊境管理需要，離依法治邊，建設更高水平平安中國、推進法治中國建設、實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化仍有不小差距。

優(yōu)化重構我國現(xiàn)行邊境管理法律制度是當前亟待研究的重要命題，具有十分重要的理論價值和實踐意義?，F(xiàn)有研究主要聚焦于宏觀整體大邊防法律體系構建或微觀單項邊境管理內(nèi)容諸如刑事法律制度、“三非”①“三非”是指非法入境、非法居留、非法就業(yè)。外國人治理法律、非法移民法律、邊境管控法律等，鮮有以邊境管理法律制度為主要研究對象的中觀視角，沒有對邊境管理法律制度予以特別關注。因此，有必要以邊境管理法律制度為中心，梳理邊境管理法律制度現(xiàn)狀，在分析其現(xiàn)實困境基礎上對如何優(yōu)化重構予以重點探討，以期對邊境管理法制建設有所裨益。

一、邊境管理法律制度現(xiàn)狀

邊境管理法律是指邊境管理應遵循的法律規(guī)范的總稱［2］，包括我國憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、有關部門及地方各級人民政府制定和頒布實施的含有邊境管理內(nèi)容的各種法律規(guī)范，也包括中國與鄰國簽訂的與邊境管理有關的邊界條約、協(xié)議和邊界問題議定書以及國際法條約等。本文研究的邊境管理法律制度是國家移民管理機構負責的與邊境管理工作相關的法律規(guī)范集合。

（一）邊境管理法律制度體系初步形成

當前，邊境管理工作基本實現(xiàn)了有法可依，邊境管理法律制度體系已初步形成［3］。自20 世紀90 年代以來，邊境管理法律制度一直處于發(fā)展完善階段?，F(xiàn)行邊境管理法律制度，從形式與層次維度看，形成了以憲法為統(tǒng)領，以法律為主干，以行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章和地方政府規(guī)章為基礎和補充，包含相關國際法準則和規(guī)范在內(nèi)，具有多種法律表現(xiàn)形式的規(guī)范性法律文件的統(tǒng)一有機體；從調整的法律關系維度看，國（邊）界管理、邊境地區(qū)邊防（治安）管理、出入國界管理、邊民往來管理、口岸通道管理等構成了現(xiàn)行邊境管理法律制度調整的主要內(nèi)容。由此可見，現(xiàn)行邊境管理法律制度已初成體系。

（二）邊境管理法律制度體系尚需完善

邊境管理法律制度，作為國家移民法治體系的重要內(nèi)容，是社會主義法治建設的重要組成部分。一方面，隨著邊境地區(qū)的快速發(fā)展，邊境面臨的內(nèi)外部不安全、不穩(wěn)定因素增多，邊境發(fā)展不平衡、不充分問題凸顯［4］，現(xiàn)行法律制度在保障邊境高質量發(fā)展、促進更高水平平安邊境建設、服務高水平對外開放以及構建邊境安全體系和能力現(xiàn)代化等方面，已不能完全滿足需要。另一方面，現(xiàn)行邊境管理法律制度離體系化、系統(tǒng)化的嚴密體系要求仍有差距；離依法治邊，推進法治中國建設仍有較大差距。由于現(xiàn)行邊境管理法律制度留白較多，“立改廢釋”涉及面廣，調整的法律關系復雜，其整體性建構不可能一蹴而就［5］。正因如此，為完善移民法治建設，國家移民管理局于2019 年出臺《關于加強移民管理法治建設的意見》。

二、邊境管理法律制度的現(xiàn)實藩籬

從全球來看，在百年未有之大變局下，國內(nèi)外不穩(wěn)定因素增多，邊境安全和發(fā)展面臨諸多風險挑戰(zhàn)；從國內(nèi)來看，進入新發(fā)展階段，構建新發(fā)展格局、推進邊境高質量發(fā)展、建設更高水平平安邊境、推進和拓展中國式現(xiàn)代化建設賦予邊境管理新任務和新課題，也提出新的更高要求。目前，我國邊境管理法律制度面臨著以下現(xiàn)實困境。

（一）立法層次較低與條塊融合管理狀況不匹配

我國現(xiàn)行邊境管理法律制度效力層次較低。當前，部分屬于中央事權的邊境管理事務沒有統(tǒng)一的法律予以調整［3］。邊境管理法律制度建設雖然取得重大成就，但多以政策、規(guī)定或地方性法規(guī)為依據(jù)，目前尚無一部以邊境管理為主的綜合性法律或法規(guī)［6］。首先，邊境管理“主干”法律缺失?！吨腥A人民共和國刑法》（以下簡稱《刑法》）、《中華人民共和國治安管理處罰法》（以下簡稱《治安管理處罰法》）、《中華人民共和國出境入境管理法》（以下簡稱《出境入境管理法》）等法律均包含邊境管理相關規(guī)定，但其均不是以邊境管理為主的法律，邊境管理內(nèi)容相對較少，原則性較強，針對性欠缺。其次，現(xiàn)行邊境管理行政法規(guī)主要集中在出入境管理領域，以邊境管理為主的行政法規(guī)相對缺乏。

邊境管理具有條與塊融合治理的特點。邊境歷來是國家治理的薄弱區(qū)域，民族和宗教關系復雜、經(jīng)濟社會發(fā)展相對滯后、地緣政治關系較為敏感，邊境管理內(nèi)容涉及邊境安全與穩(wěn)定、邊境高質量發(fā)展、國際合作等諸多方面。邊境管理事務中部分屬于中央事權，部分屬于地方事權，這就決定了邊境必須由中央和地方條塊融合治理。進入新時代，隨著區(qū)域協(xié)調發(fā)展和“一帶一路”倡議的深入推進，沿邊地區(qū)也逐漸由“邊緣區(qū)”向具有發(fā)展?jié)摿Φ摹昂诵膮^(qū)”轉化，實現(xiàn)這一轉化目標自然而然對法制保障和邊境管理工作提出更高要求。邊境管理中涉及的中央事權應制定國家層面的法律制度予以調整。

現(xiàn)行邊境管理法律制度效力層次較低，缺乏權威性，適用范圍有限，內(nèi)容不全面，決定了其不能規(guī)范調整所有的中央事權，不利于需要國家統(tǒng)一管理的邊防工作開展，在實踐中給邊境治理造成一些無法突破的制度性障礙。一方面，無法設定行政許可、行政處罰種類和行政強制措施種類設置受限等；另一方面，國家層面的“主干”法律缺位，導致地方立法缺乏規(guī)范，易出現(xiàn)上下不一致、不統(tǒng)一、不協(xié)調等問題。這種制度性障礙勢必削弱邊境治理力度，降低邊境管理效果。

（二）立法分散與管理的系統(tǒng)性要求不適應

現(xiàn)行邊境管理法律制度相對分散。邊境管理執(zhí)法依據(jù)散見于不同效力層次的規(guī)范性文件中，主要由國家層面的法律法規(guī)，省、自治區(qū)層面的地方性法規(guī)及規(guī)章構成，總體上看邊境管理法律制度呈現(xiàn)碎片化、部門化和分散化的特征［7］。

法律制度相對分散易造成體系不系統(tǒng)、不健全、不協(xié)調，易導致部分執(zhí)法依據(jù)間存在矛盾沖突。一是多部門交叉立法，存在適用對象單一、適用范圍偏窄的情形。二是上位法與下位法之間，地方性法規(guī)之間，法規(guī)與規(guī)章之間，規(guī)章與規(guī)章之間存在矛盾或相互割裂。如《中華人民共和國邊境管理區(qū)通行證管理辦法》（以下簡稱《通行證管理辦法》）關于邊境通行管理的規(guī)定與《中華人民共和國陸地國界法》（以下簡稱《陸地國界法》）、《中華人民共和國行政許可法》（以下簡稱《行政許可法》）的規(guī)定不一致。三是存在地方性法規(guī)越權規(guī)定中央事權的情形。如個別地方性法規(guī)規(guī)定“邊境管理區(qū)的劃定”這一中央事權，如表1所示。

表1 部分邊境管理法律制度與上位法存在矛盾沖突

邊防工作綜合性顯著［8］，邊境管理工作亦具有系統(tǒng)性特點。在全球化背景下，系統(tǒng)性是邊海防管理的一大特質［9］。邊境管理作為邊防工作的重要內(nèi)容，需要統(tǒng)籌協(xié)調事項較多，關乎邊境全局和長遠，以及邊境管理工作和隊伍建設各方面，必須體系化設計、一體化推進。在推進邊境高質量發(fā)展的當前，統(tǒng)籌邊境安全與發(fā)展更是一項全局性工作?，F(xiàn)行邊境管理法律制度體系化、系統(tǒng)化不強，成為引發(fā)各種矛盾沖突的主要根源之一，不僅破壞管理活動的嚴肅性和統(tǒng)一性，致使實踐中法律制度間無法有效形成合力，還給邊境治理實踐帶來困擾，影響邊境管理工作的健康和可持續(xù)發(fā)展。

（三）立法滯后與管理的時代性要求不同頻

首先，部分邊境管理領域存在“無法可依”的現(xiàn)象［10］。主要體現(xiàn)為：邊境管理中邊民出入境管理、口岸開放與管理、邊境貿(mào)易等相關領域行政法規(guī)相對缺失；治理“三非”等突出問題的制度設計不足［11］；難民的保護與管理制度缺失等［12］。其中，“三非”問題已成為邊境治理的頑瘴痼疾，滋生的各類違法犯罪問題，不僅沖擊并影響我國就業(yè)市場秩序，還引發(fā)公共安全風險；難民保護也是當前面臨的亟須解決的問題。立法缺失給處理邊境管理工作中出現(xiàn)的新情況、新問題帶來制度性障礙，致使邊境管理工作存在漏洞或盲區(qū)，給邊境安全和發(fā)展帶來重大風險隱患。

其次，部分邊境管理法律制度修訂不及時，內(nèi)容相對滯后。地方性邊境管理法規(guī)，近5 年未修訂數(shù)量占總數(shù)的44%，如表2所示。如：《邊境通行證管理辦法》中部分內(nèi)容已呈現(xiàn)滯后性［13］。我國與周邊國家簽訂的部分協(xié)定、條約、議定書因國內(nèi)法未予以對接，無法轉化為國內(nèi)執(zhí)法依據(jù)。對于《陸地國界法》關于國際條約的交互協(xié)同規(guī)定，亟須出臺具體規(guī)定。隨著《出境入境管理法》《陸地國界法》等法律的實施，貫徹《出境入境管理法》第90 條和《陸地國界法》第30 條的授權規(guī)定，出臺下位法，完善相關配套法律制度尤為迫切。

表2 地方性邊境管理法規(guī)修訂情況

再次，《陸地國界法》指出“邊境管理”的主旨是在確保安全的前提下提高邊境地區(qū)的社會經(jīng)濟發(fā)展水平［14］。邊境地區(qū)要實現(xiàn)高質量發(fā)展必須統(tǒng)籌好安全與發(fā)展的關系。因現(xiàn)行部分法律規(guī)范修改不及時，立法指導思想和立法理念沒有及時更新，導致部分邊境管理法律制度的目標價值未與時俱進。

進入新時代，邊境將構建全新的安全格局保障新發(fā)展格局，將充分發(fā)揮處于對外開放前沿的特殊優(yōu)勢服務高水平對外開放，邊境將有更高的發(fā)展訴求。現(xiàn)行邊境管理法律內(nèi)容相對滯后、配套相對不完善，不僅無法維護法治的統(tǒng)一，有損法律權威，也給邊境管理工作造成被動，無法滿足新時代邊境安全和高質量發(fā)展的需要。

三、邊境管理法律制度的優(yōu)化重構

法律制度是法治體系的邏輯起點，也是治理體系現(xiàn)代化的主干工程。大部分體制性、機制性、結構性的問題和矛盾，幾乎均源于法律制度的不完善。制度建設不可能一勞永逸，須與時俱進?；趯吘彻芾矸芍贫鹊默F(xiàn)實困境分析，優(yōu)化重構邊境管理法律制度具有現(xiàn)實重要性、必要性和緊迫性。因此，應著眼當前鞏固邊境管理體制改革成果、優(yōu)化頂層設計，在法治軌道上推進邊境管理現(xiàn)代化，為實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化貢獻力量。

（一）指導思想：總體國家安全觀

總體國家安全觀是新時期國家安全治理的重要指導思想［15］，為我國邊疆治理事業(yè)的整體推進提供了理論指導［16］。邊境管理法律制度建設是確保邊境安全的基礎性、戰(zhàn)略性工程，只有以總體國家安全觀為指導，才能確保邊境管理服務國家總體安全的定位不偏移。2014 年6 月27 日，習近平總書記在第五次全國邊海防工作會議上指出，“邊海防工作是治國安邦的大事，關系國家安全和發(fā)展全局”。黨的二十大報告指出：推進國家安全體系和能力現(xiàn)代化，堅決維護國家安全和社會穩(wěn)定；并強調，加強邊疆地區(qū)建設，推進“興邊富民”、穩(wěn)邊固邊。邊境安全是總體國家安全最集中、最直接、最典型的反映［17］，總體國家安全觀是邊境面臨的各種安全問題和安全威脅的系統(tǒng)性回應［18］。邊境安全在國家安全中具有優(yōu)先地位，應堅定不移地貫徹總體國家安全觀，優(yōu)化重構邊境管理法律制度須在總體國家安全觀的指導下探討其實現(xiàn)進路。

第一，總體國家安全觀是覆蓋領域廣泛而系統(tǒng)的安全觀，其強調的系統(tǒng)性、聯(lián)動性和綜合性決定了邊境治理規(guī)律。要將系統(tǒng)治理、全面治理、綜合治理融入邊境管理法律制度的優(yōu)化重構中，為邊境管理提供根本性、全局性的法制保障。

第二，現(xiàn)代邊海防思想是總體國家安全觀在邊海防領域的具體體現(xiàn)［3］。系統(tǒng)性和開放性是現(xiàn)代邊海防管理的兩大特征［8］。要將現(xiàn)代邊海防思想貫穿邊境管理法律制度優(yōu)化重構全過程，在深入研究系統(tǒng)性和開放性特征基礎上，以總體國家安全觀為指導，積極構建邊境管控新常態(tài)。

第三，統(tǒng)籌沿邊與沿海邊防管理法制建設協(xié)調發(fā)展。要充分考量沿邊與沿海邊防管理法律關系、面臨的安全威脅以及執(zhí)法環(huán)境等方面的共性和個性問題，基于沿邊沿海邊防管理需求的動態(tài)調控與平衡，運用總體國家安全觀來統(tǒng)籌和解決這些共性和個性問題。

第四，發(fā)展中的安全問題須通過發(fā)展來解決。發(fā)展中蘊涵著安全，安全中也蘊涵著發(fā)展，發(fā)展不足也是重要的不安全因素。要將黨的十八大以來關于邊疆開放發(fā)展的戰(zhàn)略部署融入法律制度優(yōu)化重構中，為服務邊境高質量發(fā)展提供理論指導和實踐指引。

（二）目標融合：統(tǒng)籌發(fā)展與安全

一方面，維護邊境安全與穩(wěn)定是優(yōu)化重構邊境管理法律制度的首要目標。進入新時代，黨中央面對國內(nèi)外新形勢，順應人民群眾對平安和諧的新期待，部署了“平安中國”建設和“建設更高水平的平安中國”戰(zhàn)略。安全需求是平安建設的核心，建設更高水平平安邊境是邊民美好生活的需求對安全感提出的更高要求。當前，我國邊境安全面臨著世界上最復雜的環(huán)境之一，集特殊性、復雜性、嚴峻性、敏感性于一體。維護邊境安全，建設平安邊境，不僅需要戰(zhàn)略、政策支持，還有賴于法治思維和方式。雖然《刑法》《中華人民共和國國家安全法》（以下簡稱《國家安全法》）和《陸地國界法》等對邊境安全均予以規(guī)定，但邊境安全有獨特性和復雜性，仍迫切需要通過完善邊境管理法律制度為推進邊境安全體系和能力現(xiàn)代化提供法制保障。

另一方面，服務經(jīng)濟發(fā)展是優(yōu)化重構邊境管理法律制度的重要目標。黨的二十大報告指出，加快構建新發(fā)展格局，著力推動高質量發(fā)展。相較而言，邊境仍是經(jīng)濟社會發(fā)展相對滯后的區(qū)域。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，法治已經(jīng)成為一種經(jīng)濟力量和一個地區(qū)的核心競爭力［19］。全面貫徹黨的二十大關于高質量發(fā)展的要求，推動實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化，須通過優(yōu)化重構邊境管理法律制度，強化頂層設計，解決邊境發(fā)展不平衡、不充分的問題，推動區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略，鏟除地方保護主義，為形成和諧統(tǒng)一的邊境經(jīng)濟新局面提供法制保障，持續(xù)提升邊境的核心競爭力。

堅持統(tǒng)籌邊境發(fā)展與安全，實現(xiàn)安全目標與發(fā)展目標有機融合。依據(jù)《陸地國界法》關于邊境安全和邊境經(jīng)濟發(fā)展的原則性規(guī)定，以安全促發(fā)展，以發(fā)展促安全。發(fā)展和安全是有機統(tǒng)一的，不是對立的。邊境管理法律制度優(yōu)化重構過程中，既要努力實現(xiàn)二者的良性互動，又要促進二者的動態(tài)平衡，還要實現(xiàn)二者的互促共進。

（三）優(yōu)化重構理念：體系化和系統(tǒng)化

優(yōu)化重構邊境管理法律制度，須在體系化和系統(tǒng)化的理念下進行，進而達到體系嚴密的總要求。完善的法律制度體系是以法律的形式與層次為標準構成的有機統(tǒng)一體。法律的形式與層次是客觀表現(xiàn)，法律制度間的有機統(tǒng)一是內(nèi)在要求。在體系化和系統(tǒng)化理念下，完善的法律制度體系不僅是層次分明的法規(guī)群，也是內(nèi)在有機統(tǒng)一的法規(guī)群。

1. 強化頂層設計，構建整體規(guī)劃

法治的本質是善法之治，立法規(guī)劃是善法之治的“先手棋”。完善邊境管理法律制度，應根據(jù)邊境管理的特點和需求予以通盤考慮、總體設計，增強立法的針對性、及時性和系統(tǒng)性。如果一味遷就相關主體的立法訴求，不進行體系化和系統(tǒng)化論證，立法內(nèi)容有可能就會變成“大雜燴”。各級邊海防委員會在立法整體規(guī)劃和頂層設計方面具有統(tǒng)籌協(xié)調職能。邊境管理應在相應的邊海防委員會協(xié)調下構建統(tǒng)一高效的規(guī)劃體制，堅持科學立法、民主立法、依法立法，完善“黨委領導、人大主導、政府依托、各方參與”的立法工作格局，增強立法的統(tǒng)一性、協(xié)調性和系統(tǒng)性。

2. 理順上下關系，保持內(nèi)外一致

一方面，確保體系內(nèi)部上位法與下位法間的關系協(xié)調，即上位法統(tǒng)領下位法，下位法遵從上位法。另一方面，立法中還應兼顧與外部法律規(guī)范相統(tǒng)一?，F(xiàn)行邊境管理法律制度除應與《刑法》《治安管理處罰法》《出境入境管理法》《陸地國界法》等上位法保持一致外，還應與《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）、《行政許可法》、《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）、《中華人民共和國行政強制法》（以下簡稱《行政強制法》）、《中華人民共和國行政復議法》、《中華人民共和國行政組織法》等法律協(xié)調一致。此外，也不得與相關國際法，雙邊多邊條約、協(xié)議相抵觸。

3. 統(tǒng)籌關鍵環(huán)節(jié)，促進體系協(xié)調

立法是協(xié)調改革和法治的重要環(huán)節(jié)［20］。統(tǒng)籌邊境管理立法的關鍵環(huán)節(jié)，應將體系化和系統(tǒng)化理念貫穿立法全過程。在立法程序上，實行“開門立法”“民主立法”，吸收專家參與立法設計、論證和咨詢；建立并落實第三方立法評估常態(tài)化評價機制。在立法模式上，由分散立法向綜合立法轉變，必要時采用聯(lián)合立法即區(qū)域協(xié)同立法來保障邊境區(qū)域協(xié)調發(fā)展。在立法步驟上，實行科學立法，本著“先易后難、急用先立”的原則，區(qū)分難易程度和輕重緩急，分清先后次序，抓住根本、突出重點、整體推進，明確責任主體、時間進度和質量標準，有計劃、分步驟地推進邊境管理立法工作。

（四）立法模式：強化綜合立法，創(chuàng)新區(qū)域協(xié)同立法

1. 轉分散立法為綜合立法

邊境管理立法應由單一的分散立法模式轉向綜合立法模式。我國沿邊地區(qū)自然環(huán)境、人文環(huán)境和發(fā)展狀況差異較大，與鄰國的關系各不相同。因此，各沿邊省、自治區(qū)根據(jù)實際差別立法十分必要。大多沿邊省、自治區(qū)或者先頒布行政規(guī)范性文件或地方規(guī)章，待成熟后升級為地方性法規(guī)；或者先就具體問題單行立法，再進行綜合立法［21］。新時代以來，國家高度重視區(qū)域協(xié)調發(fā)展，加大對邊疆地區(qū)建設力度，持續(xù)推進“興邊富民”行動、穩(wěn)邊固邊；國家越來越重視周邊外交，打造周邊命運共同體，積極推動全球化發(fā)展；國家加快推動重點開發(fā)開放試驗區(qū)、邊境口岸、邊境城市、邊境經(jīng)濟合作區(qū)和跨境經(jīng)濟合作區(qū)等沿邊重點開發(fā)開放平臺建設，實施高水平對外開放。在此背景下，原有的分散立法帶來的管理碎片化、部門化和分散化已不能完全滿足新時代邊境安全與高質量發(fā)展需要。

為統(tǒng)籌邊境的整體安全和發(fā)展，強化法律制度的規(guī)范性、一致性和協(xié)調性，最大限度減少分散立法的不利影響，對邊境管理中涉及中央事權的立法應轉向綜合立法模式。采用整體主義方法論，符合當前邊境高質量發(fā)展需要，能促進邊境區(qū)域協(xié)調發(fā)展?；诖耍瑧贫ㄒ徊炕蚨嗖咳珖缘囊赃吘彻芾頌橹饕獌?nèi)容的法律或行政法規(guī)，以解決邊境管理“主干”法律規(guī)范缺乏，行政法規(guī)不足和由此產(chǎn)生的各類問題，并以此增強邊境管理的系統(tǒng)性、規(guī)范性和權威性。

2. 創(chuàng)新邊境區(qū)域協(xié)同立法

區(qū)域化發(fā)展，須立法先行。區(qū)域法治發(fā)展是建構區(qū)域社會法治秩序的法治實踐活動［22］。區(qū)域協(xié)調發(fā)展須區(qū)域化治理，而區(qū)域化治理須區(qū)域協(xié)同立法提供制度保障。區(qū)域協(xié)同立法，即區(qū)域內(nèi)具有立法權的地方立法主體，在平等、自愿、協(xié)商基礎上，對區(qū)域內(nèi)需共同治理的事項，通過建立合作機制，協(xié)同立法［23］。新修訂的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》《立法法》創(chuàng)設的區(qū)域協(xié)同立法工作機制①2022年修訂的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市以及設區(qū)的市、自治州的人民代表大會根據(jù)區(qū)域協(xié)調發(fā)展的需要，可以開展協(xié)同立法”；“省、自治區(qū)、直轄市以及設區(qū)的市、自治州的人民代表大會常務委員會根據(jù)區(qū)域協(xié)調發(fā)展的需要，可以開展協(xié)同立法”。2023 年修訂的《立法法》規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市和設區(qū)的市、自治州可以建立區(qū)域協(xié)同立法工作機制。為邊境區(qū)域協(xié)同立法提供了法律支撐；邊境區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略、平安中國建設、中國式現(xiàn)代化為邊境區(qū)域協(xié)同立法提供了理論支撐；邊境發(fā)展不平衡、不充分為邊境區(qū)域協(xié)同立法提供了實踐環(huán)境。制度創(chuàng)新能破解發(fā)展中的難題，創(chuàng)新發(fā)展動力，促進邊境區(qū)域協(xié)調發(fā)展應實行區(qū)域協(xié)同立法。

首先，地方事權是邊境管理協(xié)同立法的主要內(nèi)容。依據(jù)邊境管理事權的屬性和形式，準確區(qū)分中央事權和地方事權，涉及中央事權的邊境管理內(nèi)容不得開展協(xié)同立法。此外，《立法法》第11 條規(guī)定的全國人大及其常委會的專屬立法權涉及事項，以及《行政處罰法》《行政許可法》《行政強制法》等法律明確地方性法規(guī)不得規(guī)定的事項①《行政許可法》第15 條第2 款規(guī)定：地方性法規(guī)不得設定應當由國家統(tǒng)一確定的公民、法人或者其他組織的資格、資質的行政許可；不得設定企業(yè)或者其他組織的設立登記及其前置性行政許可?！缎姓幜P法》第11條規(guī)定：地方性法規(guī)不得設定限制人身自由、吊銷企業(yè)營業(yè)執(zhí)照的行政處罰?！缎姓娭品ā返?條規(guī)定：地方性法規(guī)不得設置限制公民人身自由、凍結存款、匯款的行政強制措施。，也均不得開展協(xié)同立法。對于邊境管理中涉及的“城鄉(xiāng)建設與管理”“生態(tài)文明建設”“歷史文化保護”“基層治理”等內(nèi)容，可開展協(xié)同立法。

其次，構建政府依托和人大主導的協(xié)同立法關系。一方面，發(fā)揮地方政府在協(xié)同立法中的重要依托作用。地方政府作為邊境管理協(xié)同立法的主要推動者，應將區(qū)域內(nèi)主體的合理需求及時納入?yún)f(xié)同立法事項范疇并予以積極推動。另一方面，發(fā)揮人大在協(xié)同立法中的主導作用。人大要充分運用自身立法審議權［24］，在充分考量各區(qū)域各群體利益基礎上，消除部門間壁壘，代表廣大人民群眾的利益進行抉擇。

再次，構建并完善政府協(xié)同立法機制。一是推行人大背書機制［25］。人大立法機關為地方政府間簽訂的“區(qū)域合作協(xié)議”予以“背書”，放大其約束力和作用。二是健全激勵機制。將“區(qū)域合作協(xié)議”的執(zhí)行情況、區(qū)域法治化水平、區(qū)域協(xié)調發(fā)展成效納入考核評價體系。三是完善執(zhí)行監(jiān)督機制。一方面，國家機關不履行“區(qū)域合作協(xié)議”義務的，由上級機關督促其履行。另一方面，若行政機關不履行行政義務，行政相對人可依法提起行政訴訟。

最后，規(guī)范利益博弈機制增強協(xié)同立法合意。邊境管理區(qū)域協(xié)同立法中面臨的利益沖突問題，更深層次的原因是地方保護主義與部門利益驅動所致。在涉及多主體的立法活動中，直面沖突的利益平衡對指引協(xié)同實踐意義更大［26］。面對邊境管理中的差異性，應構建利益整合、利益補償、利益位階、立法保留等多元利益博弈機制，以平衡多元利益沖突。

（五）優(yōu)化結構：出臺綜合法規(guī)，擴容國際條約

1. 出臺綜合法規(guī)，提升立法層次

現(xiàn)行邊境管理法律制度格局中，法律和行政法規(guī)相對缺失。填補邊境管理法律缺位，創(chuàng)設邊境管理上位法依據(jù)是當務之急。應以《刑法》《國家安全法》《治安管理處罰法》《出境入境管理法》《陸地國界法》《行政處罰法》等為依據(jù)，出臺一部完整、系統(tǒng)的，適用全國、適應新時代邊境管理發(fā)展趨勢的，以邊境管理為主的綜合性法律或行政法規(guī)，解決現(xiàn)行法律規(guī)范位階整體偏低的問題。新出臺的綜合性法規(guī)應就邊境管理的基本規(guī)則、管理體制、違法行為表現(xiàn)及法律責任、執(zhí)法主體、執(zhí)法權限、執(zhí)法范圍等予以規(guī)制。

一是依據(jù)《陸地國界法》關于邊境管理的規(guī)定，精準梳理邊境管理的具體問題并納入立法規(guī)劃；落實《陸地國界法》關于邊境經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)定，固化“興邊富民”經(jīng)驗做法。二是根據(jù)《陸地國界法》和《出境入境管理法》第90 條的授權規(guī)定，就出入境管理中的中央事權、管理體制、行政許可事項、法律責任等一般性和共性管理規(guī)則以及邊民出入境管理等內(nèi)容予以規(guī)制；將口岸開放與管理有關事項及管理制度納入立法規(guī)劃?！秶鴦赵宏P于口岸開放的若干規(guī)定》無法律效力，應以法律或行政法規(guī)代之。三是將國境界河的管理、治理與開發(fā)納入立法規(guī)劃。依法管理、治理與開發(fā)國境界河，規(guī)范與國際法和政府協(xié)定的轉化銜接。四是以《陸地國界法》《中華人民共和國對外貿(mào)易法》為依據(jù)，盡快將邊境貿(mào)易相關制度規(guī)則納入立法規(guī)劃。五是以《陸地國界法》《中華人民共和國國防法》為依據(jù)，將黨政軍警民合力固邊納入立法規(guī)劃，構建多元協(xié)同治理規(guī)則體系。六是以《中華人民共和國軍事設施保護法》為依據(jù)，明確邊海防設施的范圍、種類和認定標準，為界務管理提供更加完善的法制保障。七是在遵循《出境入境管理法》《陸地國界法》的精神和原則基礎上，以《中華人民共和國旅游法》等為依據(jù)，將邊境旅游管理納入立法規(guī)劃，對涉及邊境安全和發(fā)展的問題制定一些特殊的管理和服務措施。

2. 擴容國際條約，強化與國內(nèi)法銜接

首先，在現(xiàn)有國際條約協(xié)定體系基礎上，重點在國際河流的開發(fā)利用與保護、跨境經(jīng)濟合作區(qū)建設、跨境犯罪治理等方面，持續(xù)與鄰國友好協(xié)商，通過簽訂條約、協(xié)定加強國際（周邊）合作，為應對各種共同面臨的風險挑戰(zhàn)和化解糾紛提供法律機制和法律框架。在國際河流開發(fā)利用方面，堅持“硬法”“軟法”相結合［27］，拓展雙邊（多邊）條約，完善專項水條約，逐步簽訂全流域條約，完善國內(nèi)現(xiàn)有的國際河流開發(fā)利用與保護規(guī)則［28］。在跨境經(jīng)濟合作區(qū)建設方面，著重建立完善雙邊經(jīng)貿(mào)合作與爭端處理新機制，著力優(yōu)化邊境民間外交，以民間交往推動雙邊協(xié)調機制建設，探索與沿邊國家共建“通關一體化”機制。在跨境犯罪治理方面，充分挖掘我國與周邊各國在跨境社會問題治理中的合作潛力，努力在共同治理、協(xié)同治理、源頭治理上建立長效合作機制。

其次，以我國簽訂的國際公約及合作協(xié)議為重要依據(jù)，貫徹《陸地國界法》關于國際條約的交互協(xié)同規(guī)定［7］，進一步規(guī)范和細化開展國際合作的原則、機構、權限、領域、工作機制及引渡規(guī)則等內(nèi)容，實現(xiàn)國內(nèi)法與國際法的有效銜接與轉化。

（六）保持協(xié)調：修訂沖突規(guī)范，完善配套法規(guī)

相對于國家層面的立法修法，地方性法規(guī)、行政規(guī)章的出臺或修訂周期短、阻力小。對于一些亟待明確、無須上位法規(guī)范的執(zhí)法現(xiàn)實問題，應在下位法效力位階內(nèi)加快修訂完善。

1. 修訂沖突規(guī)范，促進協(xié)調統(tǒng)一

邊境管理行政規(guī)章、地方性法規(guī)數(shù)量較多，內(nèi)容龐雜，部分內(nèi)容相對滯后。重點應在是否有越權規(guī)定中央事權的情形，是否有下位法與上位法矛盾沖突的情形，是否有應當向社會公布而不公布內(nèi)部適用的情形，是否有法規(guī)、規(guī)章缺乏上位法依據(jù)的情形，是否有名稱稱謂不規(guī)范不統(tǒng)一的情形等方面，采取縱橫、條塊結合的方法，全面、仔細、深入地甄別對比，梳理矛盾沖突。在此基礎上，修訂完善重點如下：

一是統(tǒng)一邊境管理區(qū)劃分的規(guī)定。依據(jù)《陸地國界法》第42 條及公安部《關于公布全國邊境管理區(qū)地名的通知》（公邊〔1999〕4 號）的規(guī)定，及時修訂沿邊?。▍^(qū)）邊境管理條例中對“邊境管理區(qū)劃定”的有關規(guī)定，修訂《通行證管理辦法》中關于“人員通行”的規(guī)定，保持與《陸地國界法》的規(guī)定一致。修改《關于改進和加強邊境管理區(qū)管理工作的意見》這一規(guī)范性文件中關于調整劃定“邊境管理區(qū)”的具體規(guī)定，或將其上升為法律法規(guī)。將國辦發(fā)〔1994〕86 號文件關于“國家批準的對外開放邊境市、縣、鎮(zhèn)一般不宜劃為邊境管理區(qū)”的規(guī)定納入邊境管理法律制度修改工作。

二是規(guī)范邊境通行行政許可。將邊境管理區(qū)通行許可的規(guī)定上升為行政法規(guī)或法律。

三是明確邊境檢查站設立依據(jù)。針對個別省、自治區(qū)邊境檢查站設立缺乏法律依據(jù)的實際，修改相關地方法律規(guī)范，增加設定依據(jù)使其合法化。

四是調整不合時宜的名稱稱謂。全面梳理地方性法規(guī)、規(guī)章中不合時宜的名稱稱謂，如“公安邊防部門”“公安邊防機關”“邊防管理局”“公安邊防部隊”等，及時予以更改調整。

2. 完善配套法規(guī)，強化外國人管理

一是制定難民甄別及停留居留行政法規(guī)。《出境入境管理法》在國內(nèi)首次立法對難民地位的甄別問題予以規(guī)定，該法完善了難民和申請難民地位的外國人在我國境內(nèi)停留居留的規(guī)定［29］。為落實《出境入境管理法》第46 條關于難民的規(guī)定，與相關國際公約相銜接，根據(jù)我國和國際難民實踐，適時制定難民甄別及停留居留行政法規(guī)尤為緊迫。

二是制定外國人在中國境內(nèi)工作管理條例。根據(jù)《出境入境管理法》第41 條規(guī)定，制定外國人在中國境內(nèi)工作管理條例，為“三非”外國人管理和外國留學生勤工助學管理制度提供法律保障。同時，沿邊省、自治區(qū)根據(jù)需要，依據(jù)《出境入境管理法》第90條的授權規(guī)定，制定、完善地方性法規(guī)、規(guī)章，以進一步規(guī)范邊民出入境行為。

三是制定“三非”外國人治理法規(guī)、規(guī)章。根據(jù)《出境入境管理法》第90 條的授權規(guī)定，及時制定行政法規(guī)，為《云南省中緬邊境地區(qū)境外邊民入境出境管理規(guī)定》《云南省中越、中老邊境地區(qū)人員出入境管理規(guī)定》《廣西壯族自治區(qū)中越邊境地區(qū)人員入境出境暫行規(guī)定》等地方政府規(guī)章提供上位法依據(jù)。云南、廣西等邊疆民族省區(qū)，應結合本地“三非”外國人管理工作和經(jīng)濟發(fā)展狀況實際，制定地方性法規(guī)、規(guī)章，細化“三非”外國人管理流程。

此外，縱觀世界各國，無論是傳統(tǒng)移民國家還是非傳統(tǒng)移民國家大都有一部專門的移民法。學習借鑒德國、美國等國移民立法經(jīng)驗，制定涵蓋外國人入出境、停（居）留、就業(yè)、入籍、審查遣送、權利救濟、融合等內(nèi)容的關注移民管理全過程的專項移民法律勢在必行。同時，應將邊境管理作為重要內(nèi)容在移民法中予以規(guī)制。

四、結束語

法律制度是邊境治理的前提，具有根本性、全局性、長遠性作用。當前，學界對邊境管理法律制度研究不多，本文以邊境管理法律制度作為研究對象，豐富了該領域的研究。

梳理現(xiàn)行邊境管理法律制度發(fā)現(xiàn)，我國邊境管理法律制度體系雖已初步建成，但尚不完善。進入新時代，邊境面臨新形勢、新挑戰(zhàn)和新任務，現(xiàn)行法律制度已不能滿足邊境安全與高質量發(fā)展需要，存在立法層次較低與條塊融合管理不匹配，立法分散與管理的系統(tǒng)性要求不適應，立法滯后與管理的時代性要求不同頻的現(xiàn)實困境?；诖耍瑥闹笇枷?、目標融合、優(yōu)化重構理念、立法模式、優(yōu)化結構、保持協(xié)調等維度提出對現(xiàn)行邊境管理法律制度優(yōu)化重構的現(xiàn)實進路。只有以總體國家安全觀為指導思想，從統(tǒng)籌邊境發(fā)展與安全促進目標融合，全面貫徹體系化和系統(tǒng)化的理念，由單一分散立法轉向綜合立法、創(chuàng)新區(qū)域協(xié)同立法，出臺綜合法規(guī)、擴容國際條約，修訂沖突規(guī)范、完善配套法規(guī)等方面著手，才能充分發(fā)揮邊境法制建設的基礎性和保障性作用，為依法治邊，建設強大穩(wěn)固的現(xiàn)代邊海防提供法治保障。

優(yōu)化重構現(xiàn)行邊境管理法律制度，是穩(wěn)步推進移民治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必由之路；是推進重要領域、涉外領域立法要求的客觀要求；是凸顯新時代發(fā)展特色，踐行習近平法治思想偉力的應有之義；是豐富中國特色社會主義法治體系的有力舉措。當然，邊境管理法律制度的完善不是一蹴而就的，是一項長期而復雜的系統(tǒng)工程，未來還應在構建邊境區(qū)域協(xié)同立法制度，服務高水平對外開放法制保障，推動邊境高質量發(fā)展法制機制等方面予以深入探討。