養(yǎng)老服務(wù)聯(lián)合體的實(shí)踐探索與路徑優(yōu)化

[摘要] 街鄉(xiāng)鎮(zhèn)養(yǎng)老服務(wù)聯(lián)合體的探索實(shí)踐是針對人口老齡化所帶來的社會需求變化，通過制度創(chuàng)新，讓基層組織有能力、有資源滿足第一線養(yǎng)老需求的養(yǎng)老服務(wù)新范式，其本質(zhì)是黨建引領(lǐng)、政府主導(dǎo)、政企合作、政社合作的有機(jī)統(tǒng)一。進(jìn)一步完善養(yǎng)老服務(wù)聯(lián)合體機(jī)制，全面提升北京基層組織的養(yǎng)老服務(wù)能力，需理順養(yǎng)老服務(wù)多元供給主體的關(guān)系、明確基層養(yǎng)老服務(wù)能力建設(shè)的重點(diǎn)、鼓勵(lì)基層治理機(jī)制和方式方法的創(chuàng)新，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)在“最后一米”落實(shí)、落地、落細(xì)。

[關(guān)鍵詞] 北京養(yǎng)老服務(wù)聯(lián)合體；" 基層治理；" 人口老齡化

[中圖分類號] D616" " " " "[文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A" " " " "[文章編號] 0529-1445（2024）04-0079-03

2022年初，國務(wù)院明確提出“探索建立城市養(yǎng)老服務(wù)聯(lián)合體，‘以上帶下’提升基層服務(wù)能力”。1從北京、上海、浙江等地的實(shí)踐來看，一個(gè)普遍的探索是在社會治理的最基本單元形成一種多元主體參與的共建共治共享機(jī)制，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)在“最后一米”落實(shí)、落地、落細(xì)。發(fā)揮養(yǎng)老服務(wù)聯(lián)合體機(jī)制的內(nèi)在優(yōu)勢、加快推進(jìn)街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)養(yǎng)老服務(wù)聯(lián)合體建設(shè)，滿足廣大老年人美好生活需要，成為推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

北京養(yǎng)老服務(wù)聯(lián)合體的內(nèi)涵與定位

作為較早進(jìn)入人口老齡化社會的城市之一，北京始終將優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)作為推進(jìn)超大城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一個(gè)重要課題。進(jìn)入“十四五”時(shí)期，20世紀(jì)60年代生育高峰期出生的60后逐漸成為老年群體的主力，這部分老年人更注重精神文化生活、偏好社會參與，更愿意選擇居家養(yǎng)老，這就對社會養(yǎng)老服務(wù)的公平可及、綜合連續(xù)提出更高的要求，對社區(qū)支持下的居家養(yǎng)老服務(wù)提出更高的期待。由此，養(yǎng)老服務(wù)聯(lián)合體機(jī)制應(yīng)運(yùn)而生。

北京較早就開展了街鄉(xiāng)鎮(zhèn)養(yǎng)老服務(wù)聯(lián)合體的實(shí)踐探索。2018年10月，北京首家養(yǎng)老服務(wù)聯(lián)合體在東城區(qū)朝陽門街道正式揭牌，以養(yǎng)老照料中心和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站為核心，聯(lián)合域內(nèi)養(yǎng)老服務(wù)商戶以及域外服務(wù)商組建養(yǎng)老服務(wù)聯(lián)合體，為轄區(qū)內(nèi)老年人就近提供居家養(yǎng)老服務(wù)。2022年4月，北京明確提出養(yǎng)老服務(wù)聯(lián)合體的定義，即“街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)養(yǎng)老服務(wù)聯(lián)合體是在街道黨工委（鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委）的領(lǐng)導(dǎo)下，聚焦轄區(qū)內(nèi)老年人服務(wù)需求，建立健全議事協(xié)商、涉老信息整合等機(jī)制，統(tǒng)籌轄區(qū)內(nèi)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心（站）及各類服務(wù)商等資源，為轄區(qū)內(nèi)全體老年人提供就近精準(zhǔn)養(yǎng)老服務(wù)的區(qū)域養(yǎng)老模式”。養(yǎng)老服務(wù)聯(lián)合體將社區(qū)作為養(yǎng)老的主陣地，推動(dòng)老齡工作重心下移、資源下沉，通過機(jī)制性安排實(shí)現(xiàn)各參與主體的共建共治共享。一方面，通過走訪調(diào)研、探訪關(guān)愛服務(wù)等建立網(wǎng)格化、常態(tài)化的老年服務(wù)需求響應(yīng)機(jī)制，建立養(yǎng)老服務(wù)需求清單；另一方面，通過契約（合同）、定期協(xié)商機(jī)制等整合轄區(qū)零散的養(yǎng)老服務(wù)資源，使多類型服務(wù)主體錯(cuò)位經(jīng)營、有序競爭、分工協(xié)作，為老年人提供整合式、一站式服務(wù)。

養(yǎng)老服務(wù)聯(lián)合體機(jī)制在傳統(tǒng)養(yǎng)老服務(wù)模式的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)了幾個(gè)方面的功能。一是整合政府資源，實(shí)現(xiàn)政策、資金、技術(shù)、人才等資源在街鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的集成。二是整合服務(wù)商資源，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老、托幼、家政等服務(wù)在街鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的集成。三是對接市場供需，實(shí)現(xiàn)老年人需求與服務(wù)供給及時(shí)有效的對接。四是整合社會服務(wù)資源，將志愿服務(wù)、慈善捐贈與“時(shí)間銀行”等嵌入養(yǎng)聯(lián)體機(jī)制，推動(dòng)多元主體參與養(yǎng)老服務(wù)聯(lián)合體建設(shè)。五是促進(jìn)老年人社會參與，推動(dòng)老年人參與社區(qū)公共事務(wù)的民主管理、民主監(jiān)督等。截至2022年底，北京343個(gè)街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)均已建立養(yǎng)老服務(wù)聯(lián)合體運(yùn)行機(jī)制，養(yǎng)老服務(wù)聯(lián)合體建設(shè)成為人口老齡化背景下推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化的重要抓手。

養(yǎng)老服務(wù)聯(lián)合體發(fā)展空間巨大

在實(shí)踐中，隨著社區(qū)老年人口結(jié)構(gòu)、需求結(jié)構(gòu)、養(yǎng)老方式的發(fā)展變化，北京養(yǎng)老服務(wù)聯(lián)合體建設(shè)雖然面臨一些問題，但也具有巨大的發(fā)展空間。

各參與主體的責(zé)權(quán)有待厘清，組織保障機(jī)制需要健全。街鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為最基層的治理單元、社區(qū)居委會（村民委員會）作為自治組織，在養(yǎng)老服務(wù)中的職能定位和責(zé)任清單需要進(jìn)一步明確。目前，街鄉(xiāng)鎮(zhèn)與民政、衛(wèi)健、醫(yī)保等部門之間的條塊分割仍然比較明顯，政策在執(zhí)行中仍會出現(xiàn)“最后一米”的體制機(jī)制障礙。街鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)（村）在老年人的需求發(fā)現(xiàn)、養(yǎng)老服務(wù)資源統(tǒng)籌配置、供需精準(zhǔn)對接和服務(wù)送達(dá)等方面的機(jī)制還不健全，老齡工作還沒有真正納入基層社會治理的中心工作。

統(tǒng)籌養(yǎng)老服務(wù)資源的工作大有可為。從現(xiàn)實(shí)情況看，養(yǎng)老服務(wù)資源不足與碎片化并存，統(tǒng)籌機(jī)制有待進(jìn)一步完善。參與養(yǎng)老服務(wù)的主體既包括直接提供養(yǎng)老服務(wù)的專業(yè)機(jī)構(gòu)，也包括提供相關(guān)生活性服務(wù)的商戶等，不同供給主體的利益訴求不同。如果各主體間的議事協(xié)商、業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)介、互惠共享機(jī)制不完善，資源就難以有效整合。為此，各參與主體普遍希望能夠出臺政策性指南，建立資源統(tǒng)籌配置的平臺，在以政府為核心的公共部門、以市場為核心的營利部門、以社會組織為核心的非營利部門之間建立有效的激勵(lì)約束機(jī)制，實(shí)現(xiàn)行政機(jī)制、福利機(jī)制、社會機(jī)制、市場機(jī)制的有機(jī)統(tǒng)一。

老年人發(fā)揮余熱的空間巨大。目前，老年人參與公益事業(yè)和基層社會治理的作用還沒有充分發(fā)揮。城鄉(xiāng)老年人退休后，從“單位人”變成“社會人”，其基本生活、社會參與等都在社區(qū)（村）及周邊完成，“社會人”同時(shí)又是“社區(qū)人”。但多數(shù)退休老人并沒有跟社區(qū)（村）建立制度性聯(lián)系，這就導(dǎo)致一方面大量的有活力的老年人沒有參與到社區(qū)（村）建設(shè)中，另一方面社區(qū)在（村）照顧服務(wù)方面的人力資源匱乏。一些社區(qū)（村）雖然成立老年人協(xié)會，鼓勵(lì)老年人開展志愿服務(wù)、社區(qū)義工等社會公益活動(dòng)，但總體而言，社區(qū)（村）的社會組織發(fā)育仍然不足，老年人的參與度不高。在年輕型社會結(jié)構(gòu)下建立的人口管理與服務(wù)機(jī)制已經(jīng)不能適應(yīng)中度人口老齡化背景下的社會需求。

推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)聯(lián)合體建設(shè)的路徑優(yōu)化

北京市養(yǎng)老服務(wù)聯(lián)合體的建設(shè)實(shí)踐是讓基層組織有能力有資源解決第一線養(yǎng)老服務(wù)訴求的首都范式，是接訴即辦改革的發(fā)展和延伸。在養(yǎng)老服務(wù)聯(lián)合體建設(shè)中，需加強(qiáng)資源整合，全面提升基層養(yǎng)老服務(wù)能力和水平。

強(qiáng)化責(zé)任共擔(dān)，厘清多元主體的職責(zé)定位。在養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中需處理好政府與市場的關(guān)系、政府與社會的關(guān)系，重點(diǎn)完善養(yǎng)老服務(wù)的市場參與機(jī)制和社會參與機(jī)制，真正形成多元主體責(zé)任共擔(dān)、老齡化風(fēng)險(xiǎn)梯次應(yīng)對的格局。利用財(cái)政補(bǔ)貼引導(dǎo)和撬動(dòng)社會資本，通過完善基本養(yǎng)老服務(wù)體系為市場化養(yǎng)老服務(wù)供給體系樹立參照系，帶動(dòng)養(yǎng)老消費(fèi)市場整體發(fā)展；加快推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域放管服改革，進(jìn)一步發(fā)揮養(yǎng)老行業(yè)協(xié)會等社會組織的作用；進(jìn)一步推動(dòng)實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域主動(dòng)治理、未訴先辦，引導(dǎo)老年人廣泛、有序地參與社區(qū)共同體建設(shè)。

聚焦基本養(yǎng)老服務(wù)，明確養(yǎng)老服務(wù)聯(lián)合體建設(shè)的重點(diǎn)。當(dāng)前，北京養(yǎng)老服務(wù)聯(lián)合體建設(shè)的基礎(chǔ)性工作是落實(shí)基本養(yǎng)老服務(wù)制度，充分發(fā)揮其在落實(shí)基本養(yǎng)老服務(wù)清單上的主導(dǎo)作用。進(jìn)一步完善養(yǎng)老服務(wù)聯(lián)合體機(jī)制，聚焦失能、失智等重點(diǎn)人群，加快完善社區(qū)居家基本養(yǎng)老服務(wù)體系，多措并舉增加社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)供給。從長遠(yuǎn)來看，養(yǎng)老服務(wù)聯(lián)合體不僅是整合養(yǎng)老服務(wù)資源的平臺，更是推動(dòng)老齡化社會系統(tǒng)治理、綜合治理的抓手，通過養(yǎng)老服務(wù)聯(lián)合體建設(shè)廣泛宣傳和推廣積極老齡觀、健康老齡化理念，使之深入社區(qū)、深入家庭、深入人心。

因地制宜，鼓勵(lì)各街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)創(chuàng)新養(yǎng)老服務(wù)聯(lián)合體運(yùn)行機(jī)制。一是完善基層議事協(xié)商機(jī)制，定期召開基層協(xié)商會議，鼓勵(lì)老年人代表、志愿者代表、養(yǎng)老服務(wù)供給商、專家學(xué)者等不同利益群體參與并提出意見建議。二是完善老年人需求發(fā)現(xiàn)機(jī)制，根據(jù)老年人護(hù)理需求的分級分類，推動(dòng)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)落地，建立全覆蓋、分層次、多樣化、多元化養(yǎng)老服務(wù)送達(dá)機(jī)制。三是完善養(yǎng)老服務(wù)轉(zhuǎn)介機(jī)制，指導(dǎo)和支持街鄉(xiāng)鎮(zhèn)以契約（合同）等形式明確養(yǎng)老服務(wù)聯(lián)合體成員單位的法律關(guān)系，形成多元服務(wù)融合聯(lián)動(dòng)的服務(wù)轉(zhuǎn)介機(jī)制。在需求側(cè)，完善基本養(yǎng)老服務(wù)清單制度，加大政府購買力度，引導(dǎo)老年人消費(fèi)習(xí)慣、激發(fā)老年人消費(fèi)需求；在供給側(cè)，強(qiáng)化對多元養(yǎng)老服務(wù)商的服務(wù)和監(jiān)管，完善準(zhǔn)入退出機(jī)制，提高養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量和效能。四是完善信息整合機(jī)制，強(qiáng)化數(shù)字賦能養(yǎng)老服務(wù)，建立公共數(shù)據(jù)與社會數(shù)據(jù)的安全高效共享機(jī)制，加快建設(shè)養(yǎng)老數(shù)據(jù)一體化、養(yǎng)老服務(wù)平臺一體化、養(yǎng)老服務(wù)綜合監(jiān)管一體化的運(yùn)營保障體系。

（本文是北京市習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想研究中心重點(diǎn)項(xiàng)目“實(shí)施積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略”〈項(xiàng)目編號：21LLSMB011〉階段性成果）

[參考文獻(xiàn)]

[1]白維軍，寧學(xué)斯.“養(yǎng)聯(lián)體”：模式內(nèi)涵、運(yùn)轉(zhuǎn)邏輯與建設(shè)路徑[J].社會保障研究，2022，（4）.

（作者簡介：黃石松，中國人民大學(xué)首都發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員、北京市習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想研究中心特約研究員）

責(zé)任編輯 / 曹" "晶