非首都功能疏解重塑城市空間布局

[摘要] 非首都功能疏解是全方位多空間的聯(lián)合行動，是強化首都功能、提升北京競爭力和促進京津冀協(xié)同發(fā)展的重要戰(zhàn)略舉措。按照習(xí)近平總書記繪就的藍圖，北京市深入實施疏解整治促提升專項行動，核心區(qū)首都功能顯著提升，中心區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化，平原新城進一步發(fā)展，生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)潛力得到釋放。在高質(zhì)量發(fā)展的新階段，北京堅持內(nèi)向調(diào)整，不斷優(yōu)化核心功能，既要減量發(fā)展，還要保持城市可持續(xù)發(fā)展動力。

[關(guān)鍵詞] 非首都功能疏解；" 高質(zhì)量發(fā)展；" 空間布局

[中圖分類號] D616" " " " "[文獻標(biāo)識碼] A" " " " "[文章編號] 0529-1445（2024）04-0076-03

疏解北京非首都功能，規(guī)劃建設(shè)北京城市副中心，與河北雄安新區(qū)形成北京新的“兩翼”，是對“建設(shè)一個什么樣的首都、怎樣建設(shè)首都”問題的有力回答。京津冀協(xié)同發(fā)展10年來，北京市緊緊抓住疏解非首都功能這個“牛鼻子”，政治中心服務(wù)保障能力顯著增強，文化中心和國際交往中心功能大幅提升，國際科技創(chuàng)新中心建設(shè)取得明顯成效。立足新發(fā)展階段，非首都功能疏解將進入疏解與引進并舉、分散與集中共存的新階段。

扎實推進疏解整治促提升專項行動

核心區(qū)人口和產(chǎn)業(yè)減量步伐加快，文化中心地位明顯提升。核心區(qū)（東城和西城）疏解目標(biāo)是，強化和提升中心城區(qū)全國政治中心、文化中心、國際交往中心和科技創(chuàng)新中心功能，成為展示國家首都形象的重要窗口。2014年—2021年，核心區(qū)市場個數(shù)和攤位數(shù)分別從91個和37672個減少到34個和13773個，僅保留了三分之一；常住人口由221.3萬人減少到了181.2萬人，年均減少近3%，實現(xiàn)了人口減量，帶動了傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造升級。西城和東城的博物館參觀人數(shù)和博物館收入明顯上升，在全市占比由2014年的28%和23%分別提高到2021年的43.4%和40.1%，作為文化和國際交往中心地位得到提升。1

中心區(qū)人口和產(chǎn)業(yè)疏解成效顯著，產(chǎn)業(yè)特色不斷增強。中心區(qū)（朝陽、海淀、豐臺、石景山）的疏解目標(biāo)是疏解一般性制造業(yè)、區(qū)域性批發(fā)市場、部分教育醫(yī)療機構(gòu)及部分行政事業(yè)單位，積極發(fā)展高精尖產(chǎn)業(yè)。4個區(qū)規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)數(shù)量減少了23%，常住人口已從2015年的最高點1062.5萬人下降到2021年的916萬人，市場個數(shù)和攤位數(shù)均下降了一半。在傳統(tǒng)工業(yè)減少的同時，各區(qū)大力發(fā)展適合自身特點的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。朝陽的租賃與商業(yè)服務(wù)業(yè)，以及文化體育和娛樂業(yè)都得到較快增長；海淀的信息技術(shù)和科技服務(wù)業(yè)產(chǎn)值在當(dāng)?shù)厝袠I(yè)占比從2014年的40.54%上升到2021年的52.61%；豐臺的金融業(yè)和軌道交通服務(wù)業(yè)得到較快增長，兩個行業(yè)產(chǎn)值占當(dāng)?shù)乇戎貜?014年的10.27%和3.29%上升到2021年的14.57%和3.49%；石景山的金融業(yè)增長較快，在當(dāng)?shù)厝袠I(yè)產(chǎn)值所占比重從2014年的6.85%上升到2021年的18.99%。

城市副中心建設(shè)帶動作用顯現(xiàn)，成為現(xiàn)代化首都都市圈重要支撐。通州2012年—2021年全社會固定資產(chǎn)投資一直處于高位，人均地區(qū)生產(chǎn)總值年均增幅2018年以來居全市之首，利用外資在2017年達到最高點后較為平穩(wěn)，萬元能耗下降率在2016年后明顯加快。2021年，通州地區(qū)生產(chǎn)總值、第二和第三產(chǎn)業(yè)增加值、居民人均消費支出均名列前茅。城市副中心建設(shè)生機勃發(fā)，在通州與北三縣一體化高質(zhì)量發(fā)展示范區(qū)建設(shè)中發(fā)揮輻射帶動作用。

平原新城成為承接人口和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移主要承接地，服務(wù)業(yè)得到了增強。平原新城（順義、大興、昌平、房山和亦莊）以承接產(chǎn)業(yè)和人口轉(zhuǎn)移、打造首都功能新載體為目標(biāo)。4個平原新城地區(qū)（不包括亦莊）2021年比2014年常住人口增加了141.1萬人，是核心區(qū)和中心區(qū)共減少常住人口的兩倍；同時，科技創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)、金融業(yè)、會展業(yè)、商貿(mào)服務(wù)業(yè)、科學(xué)技術(shù)服務(wù)、文化旅游業(yè)等增長都較快，2014年—2021年，除大興外，順義、昌平和房山三產(chǎn)業(yè)比重分別提升了17.09、7.05和20.83個百分點，表現(xiàn)出服務(wù)化特征。

生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)發(fā)展?jié)摿Φ玫结尫?，特色服?wù)業(yè)初見成效。生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)（門頭溝、平谷、懷柔、密云、延慶以及昌平和房山的山區(qū)），以資源環(huán)境為硬約束，以生態(tài)控制線、城市開發(fā)邊界紅線，生態(tài)控制區(qū)、集中建設(shè)區(qū)和限制建設(shè)區(qū)的“兩線三區(qū)”為空間管控措施，踐行“兩山”理念。生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)旅游業(yè)產(chǎn)值占全市比重從2014年的70%上升到2021年的93%；平谷的金融業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)、懷柔的創(chuàng)新和科技服務(wù)業(yè)等新興產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢進一步得到發(fā)揮；門頭溝、平谷、懷柔、密云和房山等區(qū)的第三產(chǎn)業(yè)增加值均增長了20個以上百分點。

統(tǒng)籌推進產(chǎn)業(yè)穩(wěn)步轉(zhuǎn)移合理布局

非首都功能疏解是全方位多空間的聯(lián)合行動，疏解與城市郊區(qū)化過程相互疊加，各區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展調(diào)整對不同地區(qū)的影響也不盡相同。

核心區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為單一化趨勢。2014年東城和西城金融業(yè)產(chǎn)值占比分別為24.13%和44.41%，2021年達到了29.66%和53.11%，但兩者在全市占比由2014年的52.82%下降到2021年的50.23%。同時，信息產(chǎn)業(yè)在地區(qū)生產(chǎn)總值中的比重分別由2014年的11.12%和3.6%變化為2021年的11.24%和4.12%，在全市占比則由2014年的14.56下降為2021年的8.90%；文化產(chǎn)業(yè)收入在全市占比也由2014年的21.45%下降到2021年的13.14%。在產(chǎn)業(yè)單一化趨勢下，優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)在全市比重下降。

中心區(qū)和平原新城服務(wù)化趨勢明顯、制造業(yè)相對滯后。疏解非首都功能以來，朝陽的租賃與商業(yè)服務(wù)業(yè)、文化體育和娛樂業(yè)，海淀的科學(xué)研究和技術(shù)服務(wù)業(yè)、豐臺和石景山的金融業(yè)，順義的金融和倉儲服務(wù)、昌平的金融和科技服務(wù)業(yè)等產(chǎn)值均得到較快增長。與此同時，豐臺的商務(wù)服務(wù)業(yè)產(chǎn)值未見明顯增長；石景山的文化產(chǎn)業(yè)全行業(yè)占比從2014年的4.87%下降到2021年的2.07%，在全市文化產(chǎn)業(yè)占比也有所下降。除亦莊和大興第二產(chǎn)業(yè)比重2021年比2014年分別提升了62.14和42.24個百分點以外，其他7個區(qū)二產(chǎn)比重同期平均下降了19.45個百分點。疏解過程中，中心區(qū)和平原新城服務(wù)業(yè)增長較快，金融業(yè)增長尤為突出，而制造業(yè)增長較為緩慢。

外圍地區(qū)公共服務(wù)存在短板。非首都功能疏解在北京市境內(nèi)主要表現(xiàn)為從城六區(qū)向外圍10個區(qū)疏解，外圍地區(qū)承接了大量人口和產(chǎn)業(yè)，公共服務(wù)發(fā)展卻較為遲緩。在郊區(qū)化過程中，產(chǎn)業(yè)跟隨人口遷移，城市公共服務(wù)是吸引人口的重要因素，短缺的公共服務(wù)給下一步的人口和產(chǎn)業(yè)疏解帶來困難。

毗鄰地區(qū)產(chǎn)業(yè)培育支撐作用不足，不利于非首都功能進一步向外延伸。強化北京對津冀地區(qū)帶動作用，實現(xiàn)地區(qū)協(xié)同發(fā)展是非首都功能疏解的主要任務(wù)之一。首都通勤圈是北京城市空間向外延伸和承擔(dān)非首都功能疏解的域外直接承載地。北京市地區(qū)生產(chǎn)總值與通勤圈比值從2014年的6.3上升到2021年的9.3；2021年，北京市人均地區(qū)生產(chǎn)總值是環(huán)京通勤圈的3倍。毗鄰地區(qū)發(fā)展差距過大的問題依然存在。

持續(xù)推進首都城市空間優(yōu)化邁向新階段

非首都功能疏解是重塑城市空間、保證高質(zhì)量發(fā)展的前提。非首都功能疏解是一項綜合的系統(tǒng)工程，不但要疏解產(chǎn)業(yè)和人口，而且要關(guān)注城市發(fā)展；不但要治理“大城市病”，還要保持城市發(fā)展活力；既要減量發(fā)展，也要保持城市可持續(xù)發(fā)展動力。深入貫徹習(xí)近平總書記“加快推進公共服務(wù)共建共享，強化就業(yè)優(yōu)先政策，促進京津冀地區(qū)更加充分更高質(zhì)量就業(yè)”的重要指示，非首都功能疏解需要在以下四個方面進一步完善。

核心區(qū)減量發(fā)展與強化聚集并重。聚集創(chuàng)新是城市得以發(fā)展的根本，聚集離不開高密度的人口和經(jīng)濟活動。非首都功能疏解要避免核心區(qū)聚集優(yōu)勢的喪失，疏解和引入并重，充分利用聚集空間，強化聚集創(chuàng)新優(yōu)勢。

中心區(qū)提升綜合發(fā)展能力。中心區(qū)兼具技術(shù)、人才、制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等多種優(yōu)勢于一體。新階段的疏解要避免產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)金融化和單一化，注重發(fā)揮地區(qū)綜合優(yōu)勢，爭取成為高端制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)相互配套、協(xié)調(diào)發(fā)展的典范。

平原新城強化制造業(yè)優(yōu)勢。平原新城具有顯著的制造業(yè)優(yōu)勢，但制造業(yè)增長較為遲緩，缺乏后續(xù)發(fā)展動力。充分利用“兩區(qū)”建設(shè)機會，在平原新城建設(shè)高端制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)新型園區(qū)，扎實推進“五子”聯(lián)動，使平原新城的新型園區(qū)成為“五子”聯(lián)動的試驗區(qū)。

外圍區(qū)做到三個兼顧。一是“城—人—產(chǎn)”兼顧，理順城市公共服務(wù)與人口增長和產(chǎn)業(yè)遷移的關(guān)系，推動“產(chǎn)—城—人”融合。二是多主體兼顧，給市場更多空間發(fā)揮社會資本和外資作用，提高城市福利水平。三是多空間兼顧，注重不同地區(qū)發(fā)展需求，同時考慮疏解要素在遷出地與遷入地的區(qū)位匹配，多空間聯(lián)動，綜合布局城市空間。

（本文是國家社科基金重大項目“建設(shè)現(xiàn)代化都市圈研究”〈項目編號：21ZDA070〉階段性成果）

[參考文獻]

[1]關(guān)于推進北京城市副中心高質(zhì)量發(fā)展的實施方案[N].北京日報，2022-02-11.

（作者簡介：姚永玲，中國人民大學(xué)應(yīng)用經(jīng)濟學(xué)院教授、首都發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員）

責(zé)任編輯 / 張蕾磊