從開(kāi)發(fā)式援助到賦能式援助

趙可金 蔡銳

摘要：新中國(guó)成立以來(lái)，中國(guó)的對(duì)外援助形成了獨(dú)特的中國(guó)路徑。與其他大國(guó)相比，中國(guó)的對(duì)外援助堅(jiān)持不附帶任何政治條件，不干涉受援國(guó)內(nèi)政，形成了開(kāi)發(fā)式援助的獨(dú)特路徑。此種開(kāi)發(fā)式援助在取得一定效果的同時(shí)，也存在不少問(wèn)題，如可能導(dǎo)致受援國(guó)無(wú)法形成自主可持續(xù)發(fā)展的能力。隨著中國(guó)綜合國(guó)力和國(guó)際影響力不斷提升，中國(guó)逐步從以國(guó)際主義理念為主導(dǎo)的對(duì)外援助向以共商共建共享理念為主導(dǎo)的國(guó)際發(fā)展合作轉(zhuǎn)型。通過(guò)分析中國(guó)對(duì)非洲加納的援助案例，發(fā)現(xiàn)：從開(kāi)發(fā)式援助向國(guó)際發(fā)展合作轉(zhuǎn)型是新時(shí)代中國(guó)對(duì)外援助的大勢(shì)所趨，決定援助效果的關(guān)鍵因素是國(guó)際發(fā)展的治理體系設(shè)計(jì)和治理能力水平。新時(shí)代中國(guó)國(guó)際發(fā)展合作應(yīng)高舉全球南方的旗幟，在南南合作的框架下，在尊重受援國(guó)意愿的基礎(chǔ)上，更加突出賦能式援助，重視完善與有關(guān)方開(kāi)展優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、富有成效的三邊和區(qū)域合作治理體系，不斷提升發(fā)展合作的治理能力，共同推動(dòng)全球減貧和可持續(xù)發(fā)展進(jìn)程。

關(guān)鍵詞：對(duì)外援助;開(kāi)發(fā)式援助;賦能式援助;國(guó)際發(fā)展合作;治理體系與治理能力

中圖分類號(hào)：D822.34? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? 文章編號(hào)：002312

一、問(wèn)題的提出

對(duì)外援助是大國(guó)外交的重要手段。中國(guó)對(duì)外援助從幫助社會(huì)主義國(guó)家和周邊友好國(guó)家開(kāi)始起步。20世紀(jì)50年代，新中國(guó)成立后不久，中國(guó)在自身財(cái)力十分緊張、物資相當(dāng)匱乏的情況下，開(kāi)始對(duì)外提供經(jīng)濟(jì)技術(shù)援助，并逐步擴(kuò)大援助范圍。總體來(lái)看，改革開(kāi)放之前的中國(guó)對(duì)外援助以服務(wù)“站起來(lái)”為主題，聚焦政治效應(yīng)，助力新中國(guó)在國(guó)際社會(huì)站穩(wěn)了腳跟。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展和綜合國(guó)力顯著提升，中國(guó)對(duì)外援助主題開(kāi)始從“站起來(lái)”向“富起來(lái)”轉(zhuǎn)型，超越社會(huì)制度和意識(shí)形態(tài)，強(qiáng)調(diào)發(fā)展合作，聚焦經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，推動(dòng)對(duì)外援助向?qū)ν獍l(fā)展合作轉(zhuǎn)型。經(jīng)過(guò)改革和轉(zhuǎn)型，中國(guó)對(duì)外援助走上了更加適合中國(guó)國(guó)情和受援國(guó)實(shí)際需求的國(guó)際發(fā)展合作之路，更加突出援助資金來(lái)源和方式的多樣化，更加重視支持受援國(guó)能力建設(shè)以及加強(qiáng)國(guó)際和地區(qū)層面與受援國(guó)的集體磋商。

然而，隨著對(duì)外援助規(guī)模的不斷擴(kuò)大，中國(guó)的對(duì)外援助也出現(xiàn)了不少“邏輯悖反”之處：促進(jìn)受援國(guó)經(jīng)濟(jì)的援助項(xiàng)目規(guī)模越來(lái)越大，援助金額日漸增長(zhǎng)，援助力度越來(lái)越大，但國(guó)際上和受援國(guó)當(dāng)?shù)孛襟w針對(duì)中國(guó)援助的批判和質(zhì)疑也屢見(jiàn)不鮮。比如，盡管獲得中國(guó)的慷慨援助，但一些受援國(guó)仍未能形成可持續(xù)發(fā)展能力；中國(guó)通過(guò)對(duì)外援助項(xiàng)目建起了兩國(guó)合作的平臺(tái)，但卻丟了向當(dāng)?shù)貒?guó)民眾傳遞友誼的舞臺(tái)，援助反而產(chǎn)生了復(fù)雜的社會(huì)和政治后果；有批評(píng)者認(rèn)為中國(guó)的援助縱容了當(dāng)?shù)氐母瘮?，引發(fā)了關(guān)于環(huán)境與社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)的爭(zhēng)議，有些批評(píng)者甚至提出中國(guó)援助是“新殖民主義”和制造“債務(wù)陷阱”等等，對(duì)國(guó)家間關(guān)系產(chǎn)生負(fù)面影響。值得追問(wèn)的是：中國(guó)對(duì)外援助效果的決定性因素是什么？盡管并非全部，但中國(guó)對(duì)外援助為何會(huì)引發(fā)諸多負(fù)面問(wèn)題？未來(lái)中國(guó)的對(duì)外援助應(yīng)該向哪個(gè)方向改進(jìn)？本文通過(guò)對(duì)中國(guó)對(duì)外援助政策框架轉(zhuǎn)型進(jìn)行總體性研究，并對(duì)中國(guó)對(duì)非洲加納援助案例進(jìn)行分析，致力于回答上述問(wèn)題。

二、已有的解釋、批評(píng)與研究設(shè)計(jì)

總體來(lái)看，迄今國(guó)際援助在范式和規(guī)則上均受到西方中心主義的主導(dǎo)，關(guān)于中國(guó)對(duì)外援助的討論往往無(wú)法擺脫西方中心論的背景性制約，導(dǎo)致聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)效果不佳。

①EuropeanUnion，“TheEuropeanConsensusonDevelopment”，https：//ec.europa.eu/europeaid/sites/devco/files/publicationtheeuropeanconsensusondevelopment200606_en.pdf，20051220.

②PeterKragelund，“TheReturnofNonDacDonorstoAfrica：NewProspectsforAfricanDevelopment？”DevelopmentPolicyReview，2008，26（5），pp.555584.

③FahimulQuadir，“RisingDonorsandtheNewNarrativeof‘South–SouthCooperation：WhatProspectsforChangingtheLandscapeofDevelopmentAssistanceProgrammes？”ThirdWorldQuarterly，2013，34（2），pp.321338.

④GraemeSmith，“TheBeltandRoadtoNowhere：ChinasIncoherentAidinPapuaNewGuinea”，Lowyinstitute，https：//www.lowyinstitute.org/theinterpreter/beltandroadnowherechinasincoherentaidpapuanewguinea，20180223.

⑤MoisésNaím，“RogueAid”，F(xiàn)oreignPolicy，2007（159），pp.9596.

⑥RichardManning，“Will‘EmergingDonorsChangetheFaceofInternationalCooperation？”DevelopmentPolicyReview，2006，24（4），pp.371385.

⑦JeanChristopheServant，“ChinasTradeSafariinAfrica”，AfricanRenaissance，2007，2（4），pp.5863.

⑧“荷蘭病”指某一初級(jí)產(chǎn)品部門(mén)異常繁榮而導(dǎo)致其他部門(mén)的衰落。參見(jiàn)DenghuaZhang，GraemeSmith，“ChinasForeignAidSystem：Structure，Agencies，andIdentities”，ThirdWorldQuarterly，2017，38（10），pp.23302346;MerridenVarrall，“DomesticActorsandAgendasinChineseAidPolicy”，PacificReview，2016，29（1），pp.2144。

（一）關(guān)于新興援助者vs.傳統(tǒng)援助者的爭(zhēng)論

20世紀(jì)80—90年代，國(guó)際發(fā)展領(lǐng)域的重點(diǎn)和話語(yǔ)都發(fā)生了重要轉(zhuǎn)折，援助背后的發(fā)展觀由經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)拓展至經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人與環(huán)境等多個(gè)維度，隨后出現(xiàn)了傳統(tǒng)援助者與新興援助者的爭(zhēng)論。傳統(tǒng)援助者主要是歐美發(fā)達(dá)國(guó)家。①由于將制度變革視為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前提，傳統(tǒng)援助國(guó)通過(guò)援助附加眾多政治條件，推進(jìn)受援國(guó)市場(chǎng)自由化和政治民主化改革。近年來(lái)，新自由主義指導(dǎo)下的“華盛頓共識(shí)”在拉美地區(qū)國(guó)家失利后，傳統(tǒng)援助國(guó)將援助失效歸咎于受援國(guó)的政治制度，隨后提出促進(jìn)“善政”的發(fā)展規(guī)劃，將改革重點(diǎn)從經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向政治制度改革。進(jìn)入21世紀(jì)，隨著巴西、印度、中國(guó)等發(fā)展中國(guó)家援助規(guī)模不斷擴(kuò)大，關(guān)于新興援助者和傳統(tǒng)援助者的爭(zhēng)論日益升溫。②新興援助者更多地關(guān)注伙伴國(guó)家戰(zhàn)略需求，而非推進(jìn)意識(shí)形態(tài)轉(zhuǎn)變，但其力量有限，如不能提供更多援助，沒(méi)有統(tǒng)一的平臺(tái)和機(jī)構(gòu)，將無(wú)法推進(jìn)以發(fā)展援助委員會(huì)（DAC）為主導(dǎo)的體系的實(shí)質(zhì)改變。③總體來(lái)看，所謂傳統(tǒng)援助者和新興援助者的爭(zhēng)論不過(guò)是一場(chǎng)關(guān)于援助模式的爭(zhēng)論，究竟是采取歐美主導(dǎo)的普遍模式，還是采取新興國(guó)家的包容模式，是這場(chǎng)爭(zhēng)論的核心所在。

（二）關(guān)于中國(guó)對(duì)外援助效果的爭(zhēng)論

不管采取哪種模式，最令學(xué)界感興趣的問(wèn)題還是援助效果及其決定因素。在地緣政治和意識(shí)形態(tài)等因素影響下，澳、美、德等國(guó)政客在公共場(chǎng)合針對(duì)贊比亞、斯里蘭卡等國(guó)部分援助和投資項(xiàng)目的問(wèn)題，多次批評(píng)中國(guó)援助“大而無(wú)用”，是“新型殖民主義”和“債務(wù)陷阱”。④Naím污稱中國(guó)、沙特阿拉伯和委內(nèi)瑞拉的援助為“流氓援助”，批評(píng)中國(guó)通過(guò)“價(jià)格戰(zhàn)”“劣幣驅(qū)逐良幣”沖擊負(fù)責(zé)任的援助組織。⑤

學(xué)界最常見(jiàn)的幾種批評(píng)集中于中國(guó)的援助方式和影響。Manning等提出中國(guó)援助對(duì)受援國(guó)存在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)⑥，認(rèn)為中國(guó)通過(guò)援助來(lái)促進(jìn)當(dāng)?shù)刂匈Y企業(yè)發(fā)展，向非洲提供“剝削性”援助貿(mào)易協(xié)議⑦，批評(píng)中國(guó)對(duì)資源的需求也可能會(huì)導(dǎo)致“荷蘭病”，廉價(jià)的紡織品出口則可能會(huì)傷害本土產(chǎn)業(yè)⑧。部分學(xué)者對(duì)援助的規(guī)劃執(zhí)行提出了意見(jiàn)①，批評(píng)包括中國(guó)在內(nèi)的新興援助者缺乏類似發(fā)展援助委員會(huì)對(duì)援助方式和贈(zèng)款比例等的體制性自我約束，容易造成環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)低、資源浪費(fèi)等后果。②針對(duì)上述批評(píng)，不少學(xué)者從援助分配、援助效果等多個(gè)角度對(duì)中國(guó)的援助進(jìn)行了檢驗(yàn)與回應(yīng)，認(rèn)為中國(guó)援助并沒(méi)有阻礙歐盟和美國(guó)推進(jìn)改革，政權(quán)生存危機(jī)的下降反而使得受援國(guó)政府更愿意與西方進(jìn)行接觸。③

①DenghuaZhang，GraemeSmith，“ChinasForeignAidSystem：Structure，Agencies，andIdentities”，ThirdWorldQuarterly，2017，38（1），pp.23302346;MerridenVarrall，“DomesticActorsandAgendasinChineseAidPolicy”，PacificReview，2016，29（1），pp.2144.

②JinSato，“‘EmergingDonorsfromaRecipientPerspective：AnInstitutionalAnalysisofForeignAidinCambodia”，WorldDevelopment，2011，39（12），pp.20912104.

③AxelDreher，AndreasFuchs，“RogueAid？AnEmpiricalAnalysisofChinasAidAllocation”，CanadianJournalofEconomics，2015，48（3），pp.9881023;丹比薩·莫約：《援助的死亡》，王濤等譯，世界知識(shí)出版社，2001年。ChristineHackenesch，“NotasBadasItSeems：EUandUSDemocracyPromotionFacesChinainAfrica”，Democratization，2015，22（3），pp.419437.

④時(shí)任世界銀行行長(zhǎng)保羅·沃爾福威茨在《金融時(shí)報(bào)》的采訪中指責(zé)中國(guó)為非洲國(guó)家提供貸款時(shí)不考慮人權(quán)和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，稱“中國(guó)不能再犯美國(guó)和法國(guó)在扎伊爾過(guò)去的錯(cuò)誤。這將是可怕的丑聞”，此處指19世紀(jì)60年代美國(guó)和法國(guó)援助扎伊爾腐敗的獨(dú)裁統(tǒng)治者蒙博托，參見(jiàn)FranoiseCrouigneau，“WorldBankHitsatChinaoverLending”，https：//www.ft.com/content/ea6cd65062d811db8faa0000779e2340，20061023。

⑤DeborahBrautigam，TheDragonsGift：TheRealStoryofChinainAfrica，OxfordUniversityPress，2011，pp.917.

⑥參見(jiàn)林毅夫、王燕：《超越發(fā)展援助：在一個(gè)多極世界中重構(gòu)發(fā)展合作新理念》，北京大學(xué)出版社，2016年。

⑦參見(jiàn)羅建波：《西方對(duì)非援助效果及中非經(jīng)濟(jì)合作》，《國(guó)際政治科學(xué)》，2013年第1期，第132頁(yè)。

⑧JohnAnyanwu，“FactorsAffectingEconomicGrowthinAfrica：AreThereanyLessonsfromChina？”AfricanDevelopmentReview，2015，26（3），pp.468493.

⑨參見(jiàn)張?jiān)骸吨袊?guó)式扶貧可輸出嗎——中國(guó)對(duì)發(fā)展中國(guó)家援助及投資》，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》，2019年第3期，第185200頁(yè)。

（三）關(guān)于援助有效性和公平性的辯論

關(guān)于中國(guó)援助的辯論實(shí)質(zhì)反映了兩種發(fā)展觀的辯論——新興援助者以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為核心的開(kāi)發(fā)式援助范式和傳統(tǒng)援助者以制度改革為前提的社會(huì)福利援助范式之間在方法論上的沖突。在援助實(shí)施的過(guò)程中，中國(guó)的援助更關(guān)注受援國(guó)對(duì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施的實(shí)際需求；注重社會(huì)發(fā)展的傳統(tǒng)援助則以受援國(guó)社會(huì)制度和“善政”為前提，針對(duì)社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施和福利服務(wù)提供援助。因此，對(duì)中國(guó)援助最普遍的指責(zé)多基于西方所強(qiáng)調(diào)的“善治”，涉及環(huán)境污染、勞工標(biāo)準(zhǔn)、透明度等社會(huì)與環(huán)境指標(biāo)，而非洲和新興援助國(guó)的學(xué)者和反思者則批評(píng)傳統(tǒng)援助不能滿足受援國(guó)戰(zhàn)略需求，效率低下，造成“援助依賴”，難以促進(jìn)受援國(guó)的自主經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

經(jīng)歷了半個(gè)多世紀(jì)的演變，西方發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)界對(duì)“發(fā)展”概念設(shè)置了很多前提條件，如透明度、政府效率、開(kāi)放市場(chǎng)等，要求受援國(guó)以制度改革換援助。同時(shí)，其誤解中國(guó)“不附加政治條件”等同于不關(guān)注腐敗和人權(quán)狀況，會(huì)“重蹈法國(guó)和美國(guó)在扎伊爾過(guò)去的錯(cuò)誤”。④也有學(xué)者提出，傳統(tǒng)援助者通過(guò)發(fā)展援助委員會(huì)對(duì)成員進(jìn)行約束，將援助、投資和貿(mào)易嚴(yán)格區(qū)分開(kāi)來(lái)，在實(shí)際操作中反而容易使受援國(guó)產(chǎn)生援助依賴。⑤林毅夫等提出的新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)就批判了傳統(tǒng)發(fā)展援助沒(méi)有致力于解決結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型中的瓶頸問(wèn)題，與之相對(duì)，南南合作將援助、貿(mào)易和投資手段結(jié)合，更有利于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、創(chuàng)造就業(yè)、推進(jìn)發(fā)展中國(guó)家結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，進(jìn)而消除貧困。⑥

對(duì)援助方式爭(zhēng)論的核心實(shí)際是援助背后的發(fā)展觀在實(shí)踐中的有效性和可持續(xù)性。⑦事實(shí)上，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)發(fā)展猶如硬幣的兩面，不可分割。Anyanwu研究了1996—2010年數(shù)據(jù)，列舉了可顯著促進(jìn)非洲經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的因素，包括國(guó)內(nèi)投資、官方發(fā)展援助凈流入、教育、政府效率等。⑧中國(guó)援助總體上有助于降低貧困發(fā)生率，但這種援助效果也取決于受援國(guó)本身的社會(huì)發(fā)展程度，包括營(yíng)商環(huán)境、教育水平、公共制度有效性等。⑨傳統(tǒng)援助者遭遇困境的同時(shí)，新興援助者開(kāi)發(fā)式援助的范式也遇到了不少阻礙，需要轉(zhuǎn)型升級(jí)。

（四）“國(guó)際發(fā)展合作”理念的提出

作為發(fā)展中國(guó)家，中國(guó)的對(duì)外援助始終遵循著“量力而行”的原則，務(wù)實(shí)發(fā)展理念長(zhǎng)期影響著援助的路徑和原則。中國(guó)的開(kāi)發(fā)式援助范式的確回應(yīng)了受援國(guó)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的需要，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，獲得了受援國(guó)政府的歡迎，但是對(duì)環(huán)境、社會(huì)、民生等問(wèn)題不夠重視，也造成發(fā)展不均衡、民眾獲得感不高等問(wèn)題。迄今為止，以“開(kāi)發(fā)式援助”為主要理念的對(duì)外援助的一個(gè)基本邏輯仍然是：注重經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，致力于消除阻礙經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的資金、技術(shù)和基礎(chǔ)設(shè)施的障礙，但這存在過(guò)度開(kāi)發(fā)、粗放式發(fā)展、發(fā)展成果分配不公的風(fēng)險(xiǎn)，限制了援助項(xiàng)目的長(zhǎng)期效果。

相比開(kāi)發(fā)式對(duì)外援助多注重援助本身，以“賦能式援助”為主要理念的國(guó)際發(fā)展合作則更注重援助所產(chǎn)生的可行能力提升和社會(huì)效果，其核心是：重視治理體系及其過(guò)程，崇尚“以人為本”和“能力建設(shè)”。從專注經(jīng)濟(jì)發(fā)展向社會(huì)和人的發(fā)展轉(zhuǎn)變，并不意味著忽視經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用和受援國(guó)實(shí)際需求，而是注重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)發(fā)展的平衡與協(xié)調(diào)。通過(guò)治理體系的設(shè)計(jì)和促進(jìn)可行能力的進(jìn)步和提升，使受援助者有能力和有機(jī)會(huì)從援助項(xiàng)目中受益，使援助始于“開(kāi)發(fā)”，不止于“開(kāi)發(fā)”，逐步形成基于可持續(xù)發(fā)展的自我發(fā)展能力。

①習(xí)近平：《堅(jiān)定信心共克時(shí)艱共建更加美好的世界——在第七十六屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)一般性辯論上的講話》，人民出版社，2021年。

②習(xí)近平：《高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家而團(tuán)結(jié)奮斗》，人民出版社，2022年，第6263頁(yè)。

三、從開(kāi)發(fā)式援助到賦能式援助：中國(guó)國(guó)際發(fā)展合作的范式轉(zhuǎn)型

中國(guó)的對(duì)外援助政策具有鮮明的時(shí)代特征，符合自身國(guó)情和受援國(guó)發(fā)展需要。反觀歷史，中國(guó)國(guó)際發(fā)展合作范式的前身就是開(kāi)發(fā)式援助。在新中國(guó)成立后的長(zhǎng)期對(duì)外援助實(shí)踐中，中國(guó)形成了開(kāi)發(fā)式援助的獨(dú)特路徑。特別是20世紀(jì)60年代中國(guó)提出的對(duì)外援助八項(xiàng)原則，在實(shí)踐中不斷豐富、完善和發(fā)展，形成了穩(wěn)定的“開(kāi)發(fā)式援助”的對(duì)外援助政策框架。

隨著我國(guó)生產(chǎn)力水平總體顯著提高，對(duì)對(duì)外援助和國(guó)際發(fā)展內(nèi)涵的認(rèn)識(shí)也不斷加深，對(duì)外援助和國(guó)際發(fā)展合作內(nèi)涵日益融合，在總結(jié)歷史教訓(xùn)和借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，中國(guó)逐漸形成了國(guó)際發(fā)展合作的范式。2018年3月，十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議表決通過(guò)了關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的決定，組建作為國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)的中華人民共和國(guó)國(guó)家國(guó)際發(fā)展合作署，將商務(wù)部對(duì)外援助工作有關(guān)職責(zé)、外交部對(duì)外援助協(xié)調(diào)等職責(zé)整合起來(lái)，以更好地服務(wù)國(guó)家外交總體布局、高質(zhì)量共建“一帶一路”和對(duì)接聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展議程等。隨著國(guó)際發(fā)展實(shí)踐不斷優(yōu)化演進(jìn)，國(guó)際發(fā)展理論也在不斷豐富。2021年9月，習(xí)近平主席在聯(lián)合國(guó)大會(huì)上提出《全球發(fā)展倡議》，提出要堅(jiān)持“發(fā)展優(yōu)先”“以人民為中心”“普惠包容”“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)”等，進(jìn)一步闡述了中國(guó)國(guó)家發(fā)展合作的內(nèi)涵理念。①2022年10月，在黨的二十大報(bào)告中，習(xí)近平總書(shū)記提出，“中國(guó)愿加大對(duì)全球發(fā)展合作的資源投入，致力于縮小南北差距，堅(jiān)定支持和幫助廣大發(fā)展中國(guó)家加快發(fā)展”②，這一表述標(biāo)志著中國(guó)對(duì)外援助理念正式從對(duì)外援助轉(zhuǎn)向國(guó)際發(fā)展合作。

（一）開(kāi)發(fā)式援助

中國(guó)人口多、底子薄，發(fā)展仍然是中國(guó)長(zhǎng)期面臨的艱巨任務(wù)，這決定了新中國(guó)成立之初的對(duì)外援助屬于南南合作范疇，是社會(huì)主義國(guó)家之間和發(fā)展中國(guó)家間的相互幫助。20世紀(jì)60年代以后，隨著亞非拉一大批民族獨(dú)立國(guó)家在世界舞臺(tái)上的崛起，中國(guó)提出了對(duì)外援助八項(xiàng)原則，逐步確立了開(kāi)發(fā)式援助的政策框架。

一是在指導(dǎo)理念上堅(jiān)持國(guó)際主義。面對(duì)亞非拉民族獨(dú)立浪潮，中國(guó)在國(guó)際主義框架下加強(qiáng)社會(huì)主義國(guó)家援助的基礎(chǔ)上，把廣大民族獨(dú)立國(guó)家的反帝反殖斗爭(zhēng)定位為世界無(wú)產(chǎn)階級(jí)革命的一部分，提出了中國(guó)對(duì)外援助八項(xiàng)原則，為亞非拉民族解放運(yùn)動(dòng)提供了力所能及的援助。1964年1月，周恩來(lái)總理出訪亞非歐14國(guó)。在訪問(wèn)加納時(shí)，他系統(tǒng)闡述了中國(guó)在對(duì)外提供經(jīng)濟(jì)技術(shù)援助時(shí)嚴(yán)格遵守的八項(xiàng)原則，即“對(duì)外援助八項(xiàng)原則”，盡管這一原則在此后有所發(fā)展，但其基本精神沒(méi)有發(fā)生根本性變化，可以概括為：堅(jiān)持幫助受援國(guó)提高自主發(fā)展能力，堅(jiān)持不附帶任何政治條件，堅(jiān)持平等互利、共同發(fā)展，堅(jiān)持量力而行、盡力而為，堅(jiān)持與時(shí)俱進(jìn)、改革創(chuàng)新，等等。20世紀(jì)80年代以來(lái)，中國(guó)在對(duì)外援助上更加突出平等互利的原則，超越意識(shí)形態(tài)和社會(huì)制度，重視開(kāi)展講求實(shí)效、形式多樣的發(fā)展合作，形成了開(kāi)發(fā)式援助的框架。

①新中國(guó)成立后很長(zhǎng)一段時(shí)間中國(guó)對(duì)外提供貸款的是低息貸款，1964年后低息貸款轉(zhuǎn)為無(wú)息貸款。參見(jiàn)王濼：《關(guān)于改革我國(guó)對(duì)外援助管理體制機(jī)制的思考》，《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》，2018年第4期，第7683頁(yè)。

二是在援助渠道上堅(jiān)持政府援助。長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)對(duì)外援助最主要的渠道是政府援助，通過(guò)提供無(wú)償援助和無(wú)息貸款等援助資金幫助受援國(guó)建設(shè)生產(chǎn)和民用領(lǐng)域的大型工程項(xiàng)目，向受援國(guó)提供所需生產(chǎn)生活物資、技術(shù)性產(chǎn)品或單項(xiàng)設(shè)備，并承擔(dān)必要的配套技術(shù)服務(wù)，免除部分發(fā)展中國(guó)家對(duì)華到期政府債務(wù)。20世紀(jì)80年代后，中國(guó)對(duì)外援助開(kāi)始推進(jìn)民間合作，援助渠道開(kāi)始走向多樣化，但仍然以政府間合作為主導(dǎo)，民間部門(mén)僅發(fā)揮參與角色。

三是在援助方式上堅(jiān)持“硬援助”為主。中國(guó)在援助方式上主要采取“硬援助”的方式，包括成套項(xiàng)目、一般物資、技術(shù)合作、人力資源開(kāi)發(fā)合作、援外醫(yī)療隊(duì)、緊急人道主義援助、援外志愿者和債務(wù)減免等。所有這些援助都依賴中國(guó)強(qiáng)大的國(guó)家援助能力，以單方面援助為主要特點(diǎn)，比如援建重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，很多情況下都由中國(guó)提供資金、技術(shù)、人員等，由中國(guó)負(fù)責(zé)援助和建設(shè)，建成后轉(zhuǎn)交受援國(guó)政府。

四是在援助類型上堅(jiān)持提供資金支持。長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)對(duì)外援助主要采取無(wú)償援助、無(wú)息貸款和優(yōu)惠貸款三種類型。其中，無(wú)償援助和無(wú)息貸款①資金在國(guó)家財(cái)政項(xiàng)下支出，優(yōu)惠貸款由中國(guó)進(jìn)出口銀行對(duì)外提供。無(wú)償援助主要用于幫助受援國(guó)建設(shè)醫(yī)院、學(xué)校、低造價(jià)住房、打井供水項(xiàng)目等中小型社會(huì)福利性項(xiàng)目。此外，無(wú)償援助還用于實(shí)施人力資源開(kāi)發(fā)合作、技術(shù)合作、物資援助、緊急人道主義援助等項(xiàng)目。20世紀(jì)80年代及以前，中國(guó)提供的援助資金主要以無(wú)息貸款和部分無(wú)償援助為主。無(wú)息貸款主要面向經(jīng)濟(jì)條件較好的發(fā)展中國(guó)家，用于建設(shè)社會(huì)公共設(shè)施和民生項(xiàng)目。期限一般為20年，其中使用期5—7年，寬限期5年，償還期10年（有的為15—20年）。優(yōu)惠貸款主要用于幫助受援國(guó)建設(shè)具有經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的生產(chǎn)性項(xiàng)目和大中型基礎(chǔ)設(shè)施，或提供成套設(shè)備、機(jī)電產(chǎn)品、技術(shù)服務(wù)以及其他物資。優(yōu)惠貸款本金由中國(guó)進(jìn)出口銀行通過(guò)市場(chǎng)籌措，貸款利率低于中國(guó)人民銀行公布的基準(zhǔn)利率，由此產(chǎn)生的利息差額由國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼。

五是在援助對(duì)象上主要以低收入發(fā)展中國(guó)家為主。在援助領(lǐng)域分布中，中國(guó)重點(diǎn)關(guān)注受援國(guó)民生和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，努力使援助更多地惠及當(dāng)?shù)刎毨后w。其中，中國(guó)對(duì)最不發(fā)達(dá)國(guó)家和其他低收入國(guó)家的援助比重始終保持在2/3左右。

六是在援助目的上堅(jiān)持國(guó)際主義和戰(zhàn)略目的。新中國(guó)成立之初，面臨著冷戰(zhàn)對(duì)峙的嚴(yán)峻的國(guó)際環(huán)境，以美國(guó)為首的西方陣營(yíng)拒不承認(rèn)新中國(guó)，并在政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、意識(shí)形態(tài)等各個(gè)領(lǐng)域?qū)χ袊?guó)進(jìn)行遏制和封鎖。為打破帝國(guó)主義國(guó)家對(duì)我國(guó)遏制的不利局面，在堅(jiān)持獨(dú)立自主原則基礎(chǔ)上，中國(guó)確立了“三個(gè)世界”的指導(dǎo)思想，中國(guó)的對(duì)外援助服務(wù)于革命外交的基本戰(zhàn)略。在對(duì)外援助上，中國(guó)更強(qiáng)調(diào)對(duì)外援助服務(wù)于世界無(wú)產(chǎn)階級(jí)革命的世界主義，服務(wù)于中國(guó)突破外交封鎖的政治目的，并將對(duì)外援助看作中國(guó)的國(guó)際主義義務(wù)。

（二）賦能式援助

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)的對(duì)外援助越來(lái)越重視推進(jìn)發(fā)展合作，淡化社會(huì)制度和意識(shí)形態(tài)因素，重視平等互利基礎(chǔ)上的國(guó)際合作。黨的十八大以來(lái)，面對(duì)當(dāng)今世界百年未有之大變局引發(fā)的國(guó)際秩序變革的大背景，中國(guó)提出“一帶一路”倡議，打造國(guó)際合作新平臺(tái)，增添發(fā)展新動(dòng)力，致力于構(gòu)建人類命運(yùn)共同體，積極承擔(dān)國(guó)際責(zé)任，這標(biāo)志著中國(guó)對(duì)外援助轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)際發(fā)展合作。

一是在指導(dǎo)理念上堅(jiān)持共商共建共享。2013年，習(xí)近平在訪問(wèn)中亞和東南亞時(shí)，分別提出建設(shè)絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的倡議。習(xí)近平總書(shū)記指出，共建“一帶一路”，應(yīng)該堅(jiān)持共商、共建、共享原則。共商，就是集思廣益，好事大家商量著辦，使“一帶一路”建設(shè)兼顧雙方利益和關(guān)切，體現(xiàn)雙方智慧和創(chuàng)造；共建，就是各施所長(zhǎng)，各盡所能，把雙方優(yōu)勢(shì)和潛能充分發(fā)揮出來(lái)，聚沙成塔，積水成淵，持之以恒加以推進(jìn)；共享，就是讓建設(shè)成果更多地惠及人民，打造利益共同體和命運(yùn)共同體?！耙粠б宦贰背h的提出，反映了中國(guó)對(duì)國(guó)際合作的更高標(biāo)準(zhǔn)和對(duì)發(fā)展質(zhì)量的更高追求。①國(guó)際社會(huì)也對(duì)中國(guó)提出了新的要求，過(guò)去那種繼續(xù)支持粗放型的發(fā)展模式，比如忽視環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，大量為海外煤電、火電項(xiàng)目提供支持，將引發(fā)國(guó)際社會(huì)的廣泛質(zhì)疑和批評(píng)，抵消中國(guó)在清潔能源和減貧方面做出的努力，傷害負(fù)責(zé)任的大國(guó)形象。②推動(dòng)“一帶一路”國(guó)際合作就是要遵循共商共建共享原則，秉持開(kāi)放綠色廉潔理念，追求高質(zhì)量、惠民生、可持續(xù)目標(biāo)，與各國(guó)一道推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展。

①陳東曉：《一帶一路建設(shè)研究從“大寫(xiě)意”向“工筆畫(huà)”高質(zhì)量轉(zhuǎn)變》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)》，2019年7月2日，第5版。

②ChristineShearer，MelissaBrown，TimBuckley，“ChinaataCrossroads：ContinuedSupportforCoalPowerErodesCountrysCleanEnergyLeadership”，http：//ieefa.org/wpcontent/uploads/2019/01/ChinaataCrossroads_January2019.pdf，201901.

③“6個(gè)100”項(xiàng)目包括100個(gè)減貧項(xiàng)目、100個(gè)農(nóng)業(yè)合作項(xiàng)目、100個(gè)促貿(mào)援助項(xiàng)目、100個(gè)生態(tài)保護(hù)和應(yīng)對(duì)氣候變化項(xiàng)目、100所醫(yī)院和診所、100所學(xué)校和職業(yè)培訓(xùn)中心，另外幫助實(shí)施100個(gè)“婦幼健康工程”和100個(gè)“快樂(lè)校園工程”。

④中華人民共和國(guó)商務(wù)部新聞辦公室：《【2017年商務(wù)工作年終綜述之四】積極有效利用外資，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展》，http：//www.xinhuanet.com/fortune/201801/03/c_129781883.htm，2018年1月3日。

⑤杜尚澤：《習(xí)近平在南南合作圓桌會(huì)上發(fā)表講話》，《人民日?qǐng)?bào)》，2015年9月28日，第1版。

二是在合作渠道上堅(jiān)持主體多元化，實(shí)行雙多邊結(jié)合。為提升對(duì)外援助能力，中國(guó)的對(duì)外援助在雙邊援助基礎(chǔ)上，本著開(kāi)放的態(tài)度與部分國(guó)際多邊組織和國(guó)家在能力建設(shè)、培訓(xùn)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面開(kāi)展了充分發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)的三邊合作和區(qū)域合作，并取得積極成果?！耙粠б宦贰背h堅(jiān)持開(kāi)放理念，不搞封閉排他的小圈子，是我國(guó)為世界搭建的具有廣泛包容性的發(fā)展合作平臺(tái)，推動(dòng)各國(guó)政府、企業(yè)、社會(huì)機(jī)構(gòu)、民間團(tuán)體積極參與。中國(guó)重視搭建中非合作論壇、上海合作組織、中國(guó)葡語(yǔ)國(guó)家經(jīng)貿(mào)合作論壇、中國(guó)阿拉伯國(guó)家合作論壇、中國(guó)拉共體論壇、中國(guó)加勒比經(jīng)貿(mào)合作論壇、中國(guó)太平洋島國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展合作論壇等雙多邊會(huì)議，共同打造多主體、全方位、跨領(lǐng)域的互利合作新平臺(tái)。

三是在合作方式上堅(jiān)持硬援助與軟合作相結(jié)合。新時(shí)期的中國(guó)國(guó)際發(fā)展合作重視將可持續(xù)發(fā)展、低碳發(fā)展的理念納入援助設(shè)計(jì)與實(shí)施，加強(qiáng)援助與受援國(guó)自身發(fā)展戰(zhàn)略的銜接，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)互補(bǔ)與共同發(fā)展。黨的十八大以來(lái)，中國(guó)繼續(xù)加強(qiáng)硬援助，援建農(nóng)業(yè)、工業(yè)、交通運(yùn)輸、能源電力、信息通信等重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目三百多個(gè)，幫助受援助國(guó)家增強(qiáng)發(fā)展能力，比如中巴跨境光纜、中馬（爾代夫）友誼大橋、白俄羅斯和柬埔寨經(jīng)貿(mào)合作區(qū)配套工程、柬埔寨體育場(chǎng)、非洲疾控中心等重大項(xiàng)目。2015年，中國(guó)在聯(lián)合國(guó)宣布5年內(nèi)提供“6個(gè)100”項(xiàng)目支持③，宣布設(shè)立南南合作援助基金，設(shè)立中國(guó)聯(lián)合國(guó)和平與發(fā)展基金和非洲發(fā)展基金，在非洲實(shí)施“十大合作計(jì)劃”“八大行動(dòng)”等。2013—2018年，中國(guó)對(duì)外援助金額為2702億元人民幣。同時(shí)，中國(guó)積極推進(jìn)“一帶一路”框架下的國(guó)際合作，重視授人以漁，推動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)接，加大人力資源培訓(xùn)，幫助發(fā)展中國(guó)家增強(qiáng)自身“造血機(jī)能”。近年來(lái)，先后在華舉辦培訓(xùn)班五千多期，派出各類管理人員和技術(shù)專家共三萬(wàn)多人次，累計(jì)為受援助國(guó)培養(yǎng)超過(guò)四十萬(wàn)名各類人才，涵蓋了工業(yè)、農(nóng)業(yè)、教育、醫(yī)療、環(huán)境保護(hù)、減貧等多個(gè)領(lǐng)域，有效地提升了可持續(xù)發(fā)展能力。④其中，南南合作與發(fā)展學(xué)院是習(xí)近平總書(shū)記于2015年出席并主持南南合作圓桌會(huì)時(shí)宣布設(shè)立的重大援外承諾⑤，其于2016年依托北京大學(xué)成立，旨在總結(jié)分享中國(guó)和廣大發(fā)展中國(guó)家治國(guó)理政的成功經(jīng)驗(yàn)，幫助發(fā)展中國(guó)家培養(yǎng)政府管理高級(jí)人才。

四是在合作類型上注重發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)接，高質(zhì)量共建“一帶一路”，更加注重“小而美、惠民生”的項(xiàng)目合作。自提出高質(zhì)量共建“一帶一路”倡議以來(lái)，中國(guó)注重推進(jìn)發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)接，通過(guò)深化政策溝通、加快設(shè)施聯(lián)通、推動(dòng)貿(mào)易暢通、促進(jìn)資金融通、增進(jìn)民心相通等方式開(kāi)拓國(guó)際發(fā)展合作空間，推進(jìn)項(xiàng)目合作。截至2023年7月，全球超過(guò)3/4的國(guó)家和三十多個(gè)國(guó)際組織簽署“一帶一路”合作文件①，中國(guó)的國(guó)際合作圈越來(lái)越大。同時(shí)，中國(guó)堅(jiān)持以民生為本，創(chuàng)造社會(huì)機(jī)會(huì)，讓發(fā)展中國(guó)家民眾得到更多實(shí)惠。近年來(lái)，我國(guó)對(duì)外援助資金重點(diǎn)投向受援國(guó)減貧、教育、衛(wèi)生、體育、文化等民生領(lǐng)域，實(shí)施了兩千多個(gè)民生援助項(xiàng)目，向受援國(guó)人民送去“中國(guó)溫暖”。2016年以來(lái)，中國(guó)通過(guò)南南合作援助基金與國(guó)際組織開(kāi)展各類援助項(xiàng)目合作，用于應(yīng)對(duì)非洲糧食危機(jī)、難民問(wèn)題等全球性挑戰(zhàn)，共同推動(dòng)落實(shí)2030年可持續(xù)發(fā)展議程。②在援助過(guò)程中，中方注重貼近受援方現(xiàn)實(shí)需要，著力解決實(shí)際問(wèn)題，打通造?；鶎用癖姷摹懊?xì)血管”，努力達(dá)到接地氣、惠民生的效果。

五是在合作對(duì)象上堅(jiān)持開(kāi)放包容，推進(jìn)南北對(duì)話和南南合作。“一帶一路”不是要一家唱獨(dú)角戲，而是要?dú)g迎各方共同參與；不是要謀求勢(shì)力范圍，而是要支持各國(guó)共同發(fā)展；不是要營(yíng)造自己的后花園，而是要建設(shè)各國(guó)共享的百花園。2021年9月，習(xí)近平主席在聯(lián)合國(guó)大會(huì)上提出《全球發(fā)展倡議》，聚焦八大領(lǐng)域，推進(jìn)與國(guó)際社會(huì)開(kāi)展全方位的合作。作為當(dāng)今世界上最大的發(fā)展中國(guó)家，中國(guó)重視加強(qiáng)發(fā)展中國(guó)家整體的團(tuán)結(jié)合作，推動(dòng)南北對(duì)話和南南合作，維護(hù)發(fā)展中國(guó)家共同利益。

六是在合作目的上堅(jiān)持履行國(guó)際責(zé)任。習(xí)近平總書(shū)記指出，切實(shí)落實(shí)好正確義利觀，做好對(duì)外援助工作，真正做到弘義融利。③正確義利觀作為對(duì)外援助八項(xiàng)原則的繼承和延伸，是新時(shí)期國(guó)際發(fā)展合作的重要指導(dǎo)思想。近年來(lái)，中國(guó)在政策框架上實(shí)現(xiàn)了從對(duì)外援助向全球發(fā)展合作的轉(zhuǎn)變，共建“一帶一路”成為深受歡迎的國(guó)際公共產(chǎn)品和國(guó)際合作平臺(tái)，習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)要“推動(dòng)共建‘一帶一路高質(zhì)量發(fā)展”④。在合作目的上，中國(guó)強(qiáng)調(diào)履行國(guó)際責(zé)任，永遠(yuǎn)做國(guó)際和平的建設(shè)者、全球發(fā)展的貢獻(xiàn)者和國(guó)際秩序的維護(hù)者。

思考中國(guó)對(duì)外援助的歷史演進(jìn)，必須將其置于中國(guó)與發(fā)展中國(guó)家在不同歷史時(shí)期所處的時(shí)代背景和國(guó)際處境，必須結(jié)合中國(guó)與發(fā)展中國(guó)家在不同發(fā)展階段所肩負(fù)的歷史使命與追求。通過(guò)比較研究對(duì)外援助與國(guó)際發(fā)展合作，可以發(fā)現(xiàn)中國(guó)的對(duì)外援助已經(jīng)發(fā)生了范式轉(zhuǎn)型：從以國(guó)際主義理念為主導(dǎo)的傳統(tǒng)對(duì)外援助范式轉(zhuǎn)型為以共商共建共享理念為主導(dǎo)的國(guó)際發(fā)展合作范式（見(jiàn)表1）。之所以發(fā)生這種轉(zhuǎn)型，從根本上講是因?yàn)槠涫侵袊?guó)與世界關(guān)系互動(dòng)變化的產(chǎn)物，是中國(guó)發(fā)揮負(fù)責(zé)任大國(guó)作用的內(nèi)在要求。

①中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院新聞辦公室：《〈攜手構(gòu)建人類命運(yùn)共同體：中國(guó)的倡議與行動(dòng)〉白皮書(shū)》，http：//www.cidca.gov.cn/202309/27/c_1212276824.htm，2023年9月26日。

②中華人民共和國(guó)商務(wù)部新聞辦公室：《【2017年商務(wù)工作年終綜述之四】積極有效利用外資，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展》，http：//www.xinhuanet.com/fortune/201801/03/c_129781883.htm，2018年1月3日。

③中國(guó)國(guó)家國(guó)際發(fā)展合作署：《〈新時(shí)代的中國(guó)國(guó)際發(fā)展合作〉白皮書(shū)》，http：//www.cidca.gov.cn/202101/10/c_1210973082，htm，2021年1月10日。

④習(xí)近平：《高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家而團(tuán)結(jié)奮斗》，人民出版社，2022年，第34頁(yè)。

在中國(guó)外交的總體布局中，發(fā)展中國(guó)家是基礎(chǔ)，非洲作為發(fā)展中國(guó)家最為集中的大陸，可以稱為中國(guó)外交“基礎(chǔ)中的基礎(chǔ)”①，也是對(duì)外援助的重中之重。中國(guó)對(duì)非洲的援助在規(guī)模總體增長(zhǎng)（見(jiàn)圖1）的同時(shí)，經(jīng)歷了從開(kāi)發(fā)式援助到賦能式援助的轉(zhuǎn)變，加納就是一個(gè)典型的案例，中國(guó)與加納的國(guó)際發(fā)展合作框架日益完善，不僅促進(jìn)了加納經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，也加深了中國(guó)與加納的友好合作。

①外交部：《王毅：非洲是中國(guó)外交“基礎(chǔ)中的基礎(chǔ)”》，http：//www.chinacommercialoffice.org/web/wjb_673085/zzjg_673183/xybfs_673327/dqzzhzjz_673331/zgalb_673389/xgxw_673395/t1318585.shtml，2015年11月26日。

②LucasAtkins，DeborahBrautigam，YunnanChen，etal，“ChallengesofandOpportunitiesfromtheCommodityPriceSlump”，https：//static1.squarespace.com/static/5652847de4b033f56d2bdc29/t/59f85883ec212d5a70e9624c/1509447812591/bulletin+v5.pdf，201710.

③其余五國(guó)分別為埃及、阿爾及利亞、幾內(nèi)亞、馬里和索馬里。

④MartynDavies，HannahEdinger，“HowChinaDeliversDevelopmentAssistancetoAfrica”，https：//www.ft.com/content/bdb7c066c1ad11e884cd9e601db069b8，20081007.

⑤數(shù)據(jù)來(lái)自AidData，“PojectLevelAidVersion3.2.”，http：//dashboard.aiddata.org，20200727。

（一）對(duì)加納的開(kāi)發(fā)式援助

加納是非洲西部的重要國(guó)家，自1960年7月1日成立加納共和國(guó)以來(lái)，在首任總統(tǒng)恩克魯瑪?shù)念I(lǐng)導(dǎo)下與中國(guó)發(fā)展友好合作關(guān)系。20世紀(jì)60年代，加納就與中國(guó)簽署了《經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作協(xié)定》，是1963年前最早簽署類似協(xié)議的六個(gè)國(guó)家之一。③1967—1970年，中國(guó)向西非國(guó)家提供了4000萬(wàn)美元的信貸額度和贈(zèng)款，中方先后援建了阿菲費(fèi)灌溉工程、國(guó)家劇院等，同時(shí)期開(kāi)始提供政府獎(jiǎng)學(xué)金，開(kāi)展文化教育交流。④在此期間的援助均屬于開(kāi)發(fā)式援助，帶有很強(qiáng)的戰(zhàn)略目的，服務(wù)于中國(guó)外交戰(zhàn)略大局。1966年，恩克魯瑪政府被推翻后，加納政局曾長(zhǎng)期動(dòng)蕩不安，軍事政變不斷，政權(quán)更迭頻繁，中國(guó)對(duì)加納的援助有所下降。直到1981年12月羅林斯政變上臺(tái)后，政局較為穩(wěn)定，中國(guó)對(duì)加納的援助有所增加。尤其是中非合作論壇后，援助力度進(jìn)一步提高。2000—2011年，加納接受了中國(guó)約139.6億美元的官方發(fā)展融資和援助資金，其中14.57億美元為官方發(fā)展援助，⑤多數(shù)為優(yōu)惠貸款，此對(duì)加納的國(guó)家發(fā)展起到了積極的推動(dòng)作用。

然而，中國(guó)對(duì)加納的援助在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)屬于開(kāi)發(fā)式援助，主要停留在大型基建項(xiàng)目上，在運(yùn)行上亦主要采取政府主導(dǎo)的硬援助框架，這導(dǎo)致援助與發(fā)展合作存在脫節(jié)，引發(fā)了一些爭(zhēng)議。尤其是在布維大壩項(xiàng)目上，民間爭(zhēng)議和國(guó)際批評(píng)聲音較多。歸結(jié)起來(lái)，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是對(duì)融資方式可持續(xù)性的質(zhì)疑。布維大壩采用混合融資，包括“優(yōu)買(mǎi)貸款”（見(jiàn)表2）和長(zhǎng)期低息貸款，采用自然資源作抵押資產(chǎn)，將援助、貿(mào)易和投資相結(jié)合，有利于滿足企業(yè)對(duì)項(xiàng)目融資的要求。但是，由于金額大、時(shí)間長(zhǎng)，中國(guó)發(fā)展融資經(jīng)常被批評(píng)加重了受援國(guó)債務(wù)負(fù)擔(dān)，且項(xiàng)目融資被認(rèn)為不可持續(xù)。①如何加強(qiáng)包括融資治理等在內(nèi)的可持續(xù)發(fā)展框架是優(yōu)化對(duì)加納援助的方向。

①GhanaianChronicle，“MajorityVoiceSeals$3bnChineseDeal”，https：//www.modernghana.com/news/347895/1/majorityvoiceseals3bnchinesedeal.html，20110829.

②世界銀行對(duì)特定國(guó)家組的優(yōu)惠貸款，此處選擇最優(yōu)惠條件和最長(zhǎng)期限。參見(jiàn)WorldBank，“IDAFinancialProducts”，http：//treasury.worldbank.org/en/about/unit/treasury/idafinancialproducts/lendingratesandfees#2，20210401。

③非洲開(kāi)發(fā)銀行改革后，取消了“優(yōu)惠貸款”（concessionalloan）這一說(shuō)法，此處類似條款貸款為主權(quán)擔(dān)保貸款（sovereignloans），此處標(biāo)注的貸款條件都為同類中最優(yōu)惠條件（2016年改革方案）。參見(jiàn)AfricanDevelopmentBank，“FFLTermsandConditions”，https：//wwwafdborg/en/projectsandoperations/financialproducts/africandevelopmentbank/loans/ffllendingterms，20190101。

④即中國(guó)進(jìn)出口銀行提供的“兩優(yōu)貸款”。參見(jiàn)JundaJin，XinyueMa，KevinGallagher：《中國(guó)的海外開(kāi)發(fā)性金融全球發(fā)展政策研究中心數(shù)據(jù)庫(kù)說(shuō)明》，http：//www.bu.edu/gdpcn/files/2018/12/CodingManualChinese.pdf，2018年11月。

⑤中國(guó)進(jìn)出口銀行：《關(guān)于印發(fā)〈中國(guó)進(jìn)出口銀行貸款項(xiàng)目環(huán)境與社會(huì)評(píng)價(jià)指導(dǎo)意見(jiàn)〉的通知中國(guó)進(jìn)出口銀行貸款項(xiàng)目環(huán)境與社會(huì)評(píng)價(jià)指導(dǎo)意見(jiàn)》，https：//www.followingthemoney.org/wpcontent/uploads/2017/03/2007.08.28_ChinaEximBank_GuidelinesforEnvandSocImpactAssessments2007_Exim_C.pdf，2020年7月28日。

⑥TheGhanaianTimes，“GhanaiansWorkingonBuiDamClashwithEmployers”，https：//www.modernghana.com/news/167064/ghanaiansworkingonbuidamclashwithemployers.html，20080526.

⑦ERM，“EnvironmentalandSocialImpactAssessmentoftheBuiHydropowerProject”，http：//library.mampam.com/Final%20ESIA%20%20Bui%20HEP%20%20Annexes.pdf，20070101.

二是對(duì)環(huán)境影響的擔(dān)憂。由于中國(guó)進(jìn)出口銀行沒(méi)有簽署“赤道協(xié)議”，多方對(duì)項(xiàng)目環(huán)境影響表示擔(dān)憂。進(jìn)出口銀行的環(huán)境政策要求在項(xiàng)目前、實(shí)施期間對(duì)環(huán)境影響進(jìn)行研究和匯報(bào)，“對(duì)于未按要求消除影響的項(xiàng)目，口行有權(quán)按照合同約定，采取停止發(fā)放貸款、提前回收貸款等措施”⑤。盡管加納方應(yīng)要求提供了相應(yīng)材料，但口行的標(biāo)準(zhǔn)被認(rèn)為“寬松且缺乏強(qiáng)制力”，對(duì)環(huán)境評(píng)估的重視程度不夠。

三是對(duì)勞工標(biāo)準(zhǔn)的批評(píng)。中國(guó)水電共雇傭3000余名本土工人和700名中國(guó)工人，在2008年的罷工事件中，本地工人抗議工資低、工作環(huán)境差，中國(guó)水電被投訴不遵守當(dāng)?shù)胤ㄒ?guī)解雇工人、違規(guī)加班、不提供安全設(shè)備等。⑥2013年，通過(guò)數(shù)次溝通與協(xié)商，當(dāng)?shù)毓と撕凸绢I(lǐng)導(dǎo)之間的關(guān)系緩和，問(wèn)題最終得到了解決。

四是對(duì)受影響社群安置的不滿。布維大壩是EPC項(xiàng)目，中國(guó)水電作為承建方，建成后交付加納方運(yùn)行。加納布維電力管理局（BPA）負(fù)責(zé)大壩管理、水工程移民的安置。⑦但后續(xù)研究發(fā)現(xiàn)，安置和補(bǔ)償?shù)牟坏轿粩_亂了當(dāng)?shù)鼐用竦慕?jīng)濟(jì)活動(dòng)：漁民被遷至離岸較遠(yuǎn)的區(qū)域；農(nóng)民不得不從腰果類價(jià)值較高的經(jīng)濟(jì)作物轉(zhuǎn)向玉米等價(jià)值較低的糧食作物。當(dāng)?shù)夭柯淝蹰L(zhǎng)認(rèn)為受影響居民雖然住上了更好的房子，卻被剝奪了生計(jì)和可行能力。國(guó)際水文管理機(jī)構(gòu)（IWMI）發(fā)起了加納水壩對(duì)話組織，口行和中國(guó)水電為布維大壩提供了難得的機(jī)會(huì)，但和多數(shù)“交鑰匙”基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目一樣，中方的參與限制在融資和建設(shè)階段，承建者和出資者很少參與管理和建設(shè)后的問(wèn)題①，也很少參與和本地社區(qū)、組織社會(huì)的對(duì)話。

①PaulW.K.Yankson，AlexB.Asiedu，KwadwoOwusu，etal.，“TheLivelihoodChallengesofResettledCommunitiesoftheBuiDamProjectinGhanaandtheRoleofChineseDambuilders”，DevelopmentPolicyReview，2018，36（S1），pp.476494.

②XiaoyangTang，“8GeeseFlyingtoGhana？ACaseStudyoftheImpactofChineseInvestmentsonAfricasManufacturingSector”，JournalofContemporaryChina，2018，27（114），pp.924941.

③時(shí)任中國(guó)進(jìn)出口銀行行長(zhǎng)李若谷在2007年第17屆世界經(jīng)濟(jì)論壇非洲會(huì)議新聞發(fā)布會(huì)上提出這一觀點(diǎn)。參見(jiàn)GlobalPolicyForum，“ChinasRise：HopeorDoomforAfrica？”https：//www.globalpolicy.org/component/content/article/198naturalresources/40122chinasrisehopeordoomforafrica.html，20070613。

④參見(jiàn)DeborahBrautigam，TheDragonsGift：TheRealStoryofChinainAfrica，OxfordUniversityPress，2011，pp.917。

總體而言，長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)對(duì)加納援助規(guī)模超過(guò)了670億美元，早期的援助大多數(shù)屬于開(kāi)發(fā)式援助，對(duì)推動(dòng)加納國(guó)家發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)。開(kāi)發(fā)式援助強(qiáng)調(diào)由政府主導(dǎo)的大型項(xiàng)目建設(shè)，比如中國(guó)援建的布維大壩極大地提高了供電穩(wěn)定性，降低了成本，促進(jìn)了當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展，同時(shí)大大改善了附近交通運(yùn)輸。加納政府非常歡迎急缺的資金和技術(shù)，但援助限制在官方領(lǐng)域，且由于項(xiàng)目合同安排、當(dāng)?shù)卣推渌麉⑴c方的影響，民眾獲得感并不明顯。此外，中國(guó)傳統(tǒng)對(duì)外援助項(xiàng)目仍舊普遍實(shí)行項(xiàng)目式管理。中國(guó)利用無(wú)息貸款和贈(zèng)款幫助加納建設(shè)了一批規(guī)模相對(duì)較小的民生福利項(xiàng)目，然而部分項(xiàng)目的可持續(xù)性也受到了挑戰(zhàn)。所有這些問(wèn)題都不同程度地與援助治理框架有關(guān)，僅僅強(qiáng)調(diào)援助資金支持和項(xiàng)目建設(shè)的開(kāi)發(fā)式援助已經(jīng)不能滿足新的戰(zhàn)略環(huán)境。

（二）對(duì)加納的賦能式援助

黨的十八大以來(lái)，為提升援助效果和治理水平，中國(guó)不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對(duì)加納的援助開(kāi)始向發(fā)展合作轉(zhuǎn)變，重視增強(qiáng)民眾的獲得感，真正促進(jìn)當(dāng)?shù)剡M(jìn)步和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提升國(guó)際發(fā)展合作效果，逐步走上了賦能式援助的新軌道。

一是明確賦能式援助思路。傳統(tǒng)上，非洲工人認(rèn)為中國(guó)項(xiàng)目喜歡用中國(guó)工人，非洲工人很少擔(dān)任管理職務(wù)，主要承擔(dān)一些司機(jī)、保安等簡(jiǎn)單工作，這實(shí)際上是受援助者可行能力不足的表現(xiàn)。②在賦能式援助思路的指導(dǎo)下，中國(guó)加大了對(duì)加納人力資源的培訓(xùn)，極大地促進(jìn)了非洲的整體發(fā)展。2008—2018年，撒哈拉以南非洲地區(qū)的GDP總量增長(zhǎng)超過(guò)40%。近年來(lái)，中國(guó)加大了對(duì)加納勞工的培訓(xùn)力度，派遣工程師和專家前往加納，為其農(nóng)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域提供技術(shù)支持和人才培養(yǎng)，加納各方面的員工素質(zhì)有了很大提升。同時(shí)，中國(guó)推動(dòng)援助和投資、貿(mào)易的緊密結(jié)合，雙方共同開(kāi)拓市場(chǎng)、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，逐步走上了互利共贏、共同發(fā)展的軌道。

二是完善對(duì)外援助治理體系。面對(duì)勞工、環(huán)境等方面的批評(píng)，注重增長(zhǎng)的發(fā)展觀常將之視為發(fā)展的代價(jià)與必經(jīng)之路。根據(jù)自身經(jīng)驗(yàn)，中方對(duì)外援助參與者認(rèn)為“善治和透明度是很好的術(shù)語(yǔ)，但他們不是發(fā)展的前提，而是發(fā)展的結(jié)果”③，這樣的發(fā)展觀也得到了受援國(guó)政府的認(rèn)可④。中國(guó)對(duì)資源和能源的需求提高了大宗商品價(jià)格，為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、資源開(kāi)發(fā)提供了援助，加納宏觀經(jīng)濟(jì)趨于穩(wěn)定，國(guó)民收入上升，治理指數(shù)隨之提高。同時(shí)，中國(guó)加強(qiáng)了硬援助和軟援助的協(xié)調(diào)配合，將“賦能”的理念融入援助的設(shè)計(jì)、實(shí)施、評(píng)估和宣傳中去，在援助數(shù)量不斷提高的同時(shí)，注重援助質(zhì)量的進(jìn)步。

三是形成國(guó)際發(fā)展合作框架。黨的十八大以來(lái)，隨著高質(zhì)量共建“一帶一路”的推進(jìn)，單向的“中國(guó)對(duì)外援助”逐漸發(fā)展成為雙向的“國(guó)際發(fā)展合作”，以政策溝通、設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、資金融通和民心相通為支柱，“賦能式援助”的理論和實(shí)踐框架逐步走向成熟。近年來(lái)，針對(duì)加納的具體情況，中國(guó)提出更協(xié)調(diào)、更全面的援助倡議方案，改變了“中國(guó)的援非項(xiàng)目經(jīng)常干完就走，除了給當(dāng)?shù)厝肆粝乱粭l道路或一座體育場(chǎng)外，看不到其他東西”①的印象和單一的項(xiàng)目審批制。針對(duì)特定發(fā)展領(lǐng)域，中國(guó)提出相對(duì)統(tǒng)一的倡議和綱要，突出“可持續(xù)”和“減貧”原則，更有利于提高民眾在援助中的獲得感，采用新的援助話語(yǔ)，也更有利于援助宣傳工作。

四是對(duì)接聯(lián)合國(guó)2030年可持續(xù)發(fā)展議程。近年來(lái)，中國(guó)對(duì)非洲國(guó)家的援助注重與落實(shí)聯(lián)合國(guó)2030年可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)相結(jié)合，提出了全球發(fā)展倡議，強(qiáng)調(diào)除了推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目和產(chǎn)業(yè)發(fā)展之外，加大了減貧、糧食、衛(wèi)生、教育、性別平等、可持續(xù)創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和生態(tài)環(huán)保等領(lǐng)域的發(fā)展合作力度，助力技術(shù)升級(jí)和治理能力提升，逐漸從雙邊援助模式中走出來(lái)，走上了全球發(fā)展治理的新軌道。

中國(guó)對(duì)加納援助的案例表明：作為發(fā)展中國(guó)家，我國(guó)的基本國(guó)情決定了中國(guó)援助和南北合作有著本質(zhì)的不同。非洲有著巨大的基礎(chǔ)設(shè)施缺口，開(kāi)發(fā)式援助針對(duì)致貧關(guān)鍵因素，在提供資金、促進(jìn)技術(shù)轉(zhuǎn)移、帶動(dòng)投資與貿(mào)易方面仍有不可替代的作用。賦能式援助絕不是走傳統(tǒng)援助者的老路，中國(guó)并非放棄援助不附加政治條件的原則，也不是忽視受援國(guó)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施資金和能源的根本需求，而是將“發(fā)展”和“賦能”的理念融入經(jīng)濟(jì)和開(kāi)發(fā)中，對(duì)整個(gè)區(qū)域、單個(gè)國(guó)家和城市的援助進(jìn)行更多頂層設(shè)計(jì)，讓政策設(shè)計(jì)在援助中發(fā)揮更多規(guī)劃引領(lǐng)的作用，讓經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的結(jié)果更均衡、更普惠、更可持續(xù)，提高受援助者的可行能力，促進(jìn)受援國(guó)技術(shù)、管理、經(jīng)營(yíng)能力發(fā)展，真正找到一條共同推進(jìn)現(xiàn)代化的新路。

①賈鶴鵬：《中國(guó)對(duì)非援助緣何頻遭批評(píng)？》，https：//cn.nytimes.com/china/20120721/cc21africachina/，2020年7月28日。

五、結(jié)論與思考

對(duì)外援助是大國(guó)外交的重要工具，也是大國(guó)責(zé)任的重要尺度。隨著中國(guó)國(guó)家實(shí)力和國(guó)際影響力的上升，對(duì)外援助越來(lái)越活躍，中國(guó)國(guó)際發(fā)展合作步入了一個(gè)新時(shí)代。與歐美發(fā)達(dá)國(guó)家相比，中國(guó)的對(duì)外援助從一開(kāi)始就恪守不附加政治條件和不干涉內(nèi)政的根本原則，逐步探索從堅(jiān)持國(guó)際理念的對(duì)外援助政策框架向堅(jiān)持共商共建共享理念的國(guó)際發(fā)展合作政策框架轉(zhuǎn)型的新路。從援助效果來(lái)看，無(wú)論是早期的對(duì)外援助框架，還是日益定型的國(guó)際發(fā)展合作框架，對(duì)此起關(guān)鍵作用的因素并非援助者本身，也并非援助規(guī)模的大小，而是援助過(guò)程的治理體系和治理能力。通過(guò)分析中國(guó)對(duì)非洲加納的援助案例，發(fā)現(xiàn)從開(kāi)發(fā)式援助向國(guó)際發(fā)展合作轉(zhuǎn)型是新時(shí)代中國(guó)國(guó)際發(fā)展合作的大勢(shì)所趨，決定援助效果的關(guān)鍵因素是國(guó)際發(fā)展的治理體系設(shè)計(jì)和治理能力水平。

在百年未有之大變局背景下，中國(guó)推進(jìn)國(guó)際發(fā)展合作，應(yīng)高舉全球南方的旗幟，在全球發(fā)展倡議和加強(qiáng)南南合作的框架下，在尊重受援國(guó)意愿的基礎(chǔ)上，更加突出賦能式援助，重視完善與有關(guān)方開(kāi)展優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、富有成效的三邊和區(qū)域合作治理體系，特別是加強(qiáng)與聯(lián)合國(guó)等國(guó)際組織、跨國(guó)公司、受援國(guó)相關(guān)方開(kāi)展更高水平的發(fā)展合作，共同推動(dòng)全球減貧和可持續(xù)發(fā)展進(jìn)程。同時(shí)，中國(guó)推進(jìn)國(guó)際發(fā)展合作，還需要培養(yǎng)和輸送一大批熟悉黨和國(guó)家方針政策、了解我國(guó)國(guó)情、具有全球視野、熟練運(yùn)用外語(yǔ)、通曉國(guó)際規(guī)則、精通國(guó)際談判的專業(yè)人才，特別是著力增強(qiáng)其規(guī)則制定能力、議程設(shè)置能力、輿論宣傳能力、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力。另外，中國(guó)還要盡快改變國(guó)際發(fā)展援助人才過(guò)于突出經(jīng)濟(jì)學(xué)背景和政府部門(mén)工作經(jīng)驗(yàn)的現(xiàn)狀，以提升全球勝任力為核心，聚天下英才而用之，真正培養(yǎng)造就一大批從事國(guó)際發(fā)展合作的高水平治理人才。

FromDevelopmentOrientedAidtoCapacityOrientedAid：TheParadigm

ShiftsofInternationalDevelopmentCooperationinChina

ZHAOKejin1，CAIRui2

1.SchoolofSocialSciences，TsinghuaUniversity，Beijing100084;

2.HeadOfficeofAgriculturalDevelopmentBankofChina，Beijing100045

SincethefoundingofthePeoplesRepublicofChina，itsapproachtoforeignaidhasfollowedauniquetrajectory.Comparedwithothermajorpowers，Chinasforeignaidpolicyinsistsonnotimposinganypoliticalconditionsandnotinterferinginrecipientcountriesinternalaffairs，formingaparadigmofdevelopmentorientedaid.Despitecertainachievements，suchaparadigmalsohasitslimits，astherecipientcountriesfailtodevelopthecapabilityforsustainableselfdevelopment.AsChinascomprehensivenationalstrengthandinternationalinfluencecontinuetogrow，Chinasaidparadigmhasgraduallytransitionedfromaparadigmofforeignaiddominatedbyinternationalismto“internationaldevelopmentcooperation”aimingtoachievesharedgrowththroughconsultationandcollaboration.ThroughcaseanalysisofChinasaidtoGhana，Africa，thestudyfindsthatsuchtransitionisinevitableinthenewera，whiletheinternationaldevelopmentsystemdesignandcapacityforgovernancedeterminetheeffectofaid.Inthenewera，whilerespectingthewishesofrecipientcountries，ChinasinternationaldevelopmentcooperationshouldremaincommittedtotheGlobalSouth，givegreateremphasistocapacityorientedaidwithintheframeworkoftheSouthSouthcooperation，andcontinuouslyimprovethesystemforgovernanceoftrilateralandregionalcooperationwithrelevantpartiestoachievecomplementaryandfruitfulcooperation，therebyimprovingthecapacityforgovernanceofdevelopmentcooperationandjointlypromotingtheprocessofglobalpovertyalleviationandsustainabledevelopment.

foreignaid;developmentorientedaid;capacityorientedaid;internationaldevelopmentcooperation;thesystemandcapacityforgovernance