市場監(jiān)管領(lǐng)域政策擴散的路徑與機制研究

王鵬霖　楊書文

摘 要：黨的二十大報告提出構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟體制，提升政府精細化監(jiān)管能力。為了避免執(zhí)法環(huán)節(jié)出現(xiàn)“一刀切”，地方政府聚焦企業(yè)關(guān)切，開啟一系列為市場主體“減負”的政策創(chuàng)新活動，其中市場監(jiān)管領(lǐng)域輕微違法行為免予行政處罰的政策在不同地方政府間形成擴散。研究發(fā)現(xiàn)，市場監(jiān)管領(lǐng)域免罰政策擴散是“啟發(fā)群體—集聚地區(qū)—治理目標—政策網(wǎng)絡(luò)—激勵機制”綜合作用的結(jié)果。市場監(jiān)管領(lǐng)域免罰政策擴散經(jīng)歷三個階段：兩地初步探索階段、全國復(fù)制推廣階段和納入法律強化執(zhí)行階段；在空間維度呈現(xiàn)區(qū)域集聚和鄰近擴散特征；免罰政策通過“自下而上”推動和“自上而下”執(zhí)行兩條路徑擴散；模仿、學(xué)習(xí)和競爭機制在過程中發(fā)揮顯著作用。

關(guān)鍵詞：政策擴散；擴散路徑；輕微違法；市場監(jiān)管

基金項目：國家市場監(jiān)督管理總局發(fā)展研究中心委托項目“市場監(jiān)管部門行政執(zhí)法熱點、難點問題研究”（HX21-056）。

［中圖分類號］ D920.1 ［文章編號］ 1673-0186（2024）004-0138-014

［文獻標識碼］ A? ? ? ［DOI編碼］ 10.19631/j.cnki.css.2024.004.011

征稅、支出、監(jiān)管是現(xiàn)代國家最基本的三項行為和職能［1］。各國市場經(jīng)濟的發(fā)展經(jīng)驗表明，高質(zhì)量的政府監(jiān)管體系是提升市場活力、推動市場經(jīng)濟走向成熟的利器。從黨的十四大開啟政府監(jiān)管體制改革序幕后，我國穩(wěn)步提升了監(jiān)管質(zhì)量和治理水平。黨的二十大以來，我國格外強調(diào)市場監(jiān)管在建設(shè)全國統(tǒng)一大市場中的作用，加快營造穩(wěn)定公平透明可預(yù)期的營商環(huán)境。為進一步推動民營經(jīng)濟發(fā)展和壯大，地方政府針對市場主體輕微違法違規(guī)行為開啟一系列政策探索和試驗，其中市場監(jiān)管領(lǐng)域輕微違法行為免予行政處罰的政策起到以檢促改、以查促優(yōu)、以教促行的執(zhí)法效果，也體現(xiàn)地方政府由政策創(chuàng)新到政策擴散的治理邏輯與智慧。

一、研究綜述

政策擴散是公共政策研究的重要領(lǐng)域。政策擴散是指在一定時空范圍內(nèi)，通過特定渠道，使政策在目標群體間傳播的過程［2］。政策擴散理論為研究和發(fā)展政策過程理論開辟新視野，為解釋政策實踐活動提供理論依據(jù)。探究政策擴散過程也是觀察中國央地關(guān)系與府際關(guān)系、理解中國之治的重要切口。因為政策擴散具有漸進性、學(xué)習(xí)性、競爭性和調(diào)適性，所以能夠有效緩解整體治理與高質(zhì)量治理之間的張力。能適應(yīng)不同地域環(huán)境、不同問題情境的政策才會不斷擴散傳開，擴散過程可以將一項元政策變成不斷發(fā)散的政策流。

（一）政策擴散的研究范式

對政策擴散的研究開始于20世紀60年代的美國，所以西方學(xué)術(shù)界較早形成了一套政策擴散理論的研究框架和話語體系，國外學(xué)者們主要關(guān)注政策擴散的內(nèi)涵、過程和動力等內(nèi)容。國內(nèi)關(guān)注政策擴散這一領(lǐng)域的時間較晚，但在短時間內(nèi)研究成果豐富。我國學(xué)界對擴散機制、鄰近效應(yīng)、擴散路徑、政策趨同、府際關(guān)系等內(nèi)容關(guān)注甚多，更傾向于研究公共服務(wù)政策、政策試點、地方改革等主題。國內(nèi)學(xué)界豐富了政策擴散的研究范式。比如“地方試驗—中央認可”是中國政策創(chuàng)新擴散的重要路徑［3］，“自上而下”政策引導(dǎo)和“自下而上”政策反引導(dǎo)是兩種關(guān)注縱向間府際關(guān)系的研究模式［4］，“政策爆發(fā)”和“政策變遷”等研究視角呈現(xiàn)中國特色政策試驗和擴散的實踐樣貌［5］。本文嘗試將政策傳播視角引入市場監(jiān)管研究中，開辟新的思路和方向，同時為理解中國市場監(jiān)管情境下政策擴散發(fā)生的機理提供借鑒和素材。

（二）政策擴散的路徑選擇

凱莉（Carrie）等認為鄰近政府之間存在擴散路徑，自上而下的行政壓力，會干預(yù)政策擴散的路徑，不同的政策工具會影響政策擴散的速度［6］。楊正喜認為一項地方政策引起中央關(guān)注并推廣后，會發(fā)生波浪式層級吸納擴散［7］。楊宏山提出 “W”型政策學(xué)習(xí)路徑和“M”型政策學(xué)習(xí)路徑，將府際學(xué)習(xí)視角引入政策擴散研究中［8］。李娉基于深圳市四項成功的改革經(jīng)驗，剖析了企業(yè)家、地方政府、中央政府三方合作與博弈機制，推動政策創(chuàng)新和擴散［9］。曲霞提出政策成本（資源依賴）、“條條”沖突會制約地方政策擴散［10］。徐換歌結(jié)合中國政務(wù)發(fā)展實踐，利用（csQCA）方法，從組態(tài)效應(yīng)的視角證明一些地方的創(chuàng)新擴散并非單一因素作用的結(jié)果，而是多種因素共同影響的結(jié)果［11］。本研究將圍繞府際關(guān)系觀察免罰政策擴散的路徑，歸納“條塊”間互動的模式，依據(jù)“自上而下”和“自下而上”兩種政策傳播路徑闡釋市場監(jiān)管領(lǐng)域政策創(chuàng)新及擴散的內(nèi)在邏輯。

（三）政策擴散的動力機制

政策擴散指一種創(chuàng)新憑借多種傳播渠道達到推廣效果的過程，也可以理解為一項政策在不同主體間的轉(zhuǎn)移和應(yīng)用。這反映某一政府選擇政策時受到其他政府政策影響的現(xiàn)象，學(xué)術(shù)界普遍認同學(xué)習(xí)、模仿、社會化、競爭和強制是政策擴散的主要動力機制。羅杰斯（Rogers）認為一項政策需要在一定時空范圍、鄰近主體之間依靠各類媒介擴散［12］。劉朋朋認為當(dāng)前地方政府不僅面臨著經(jīng)濟增速的下行壓力，還承擔(dān)布局產(chǎn)業(yè)項目、挖掘經(jīng)濟增長點、推動高質(zhì)量發(fā)展等重大現(xiàn)實責(zé)任［13］。高質(zhì)量發(fā)展的動力以及監(jiān)管問責(zé)的壓力推動著中國的市場監(jiān)管體系轉(zhuǎn)型，這正是理解中國市場監(jiān)管領(lǐng)域改革實踐的關(guān)鍵因素。黨的二十大報告提出構(gòu)建高水平的社會主義市場經(jīng)濟體制，同時推動高質(zhì)量發(fā)展，市場監(jiān)管必須精細化。這意味著市場監(jiān)管不僅要解決“管”與“不管”的界限問題，還要破解“寬泛”與“精細化”的環(huán)節(jié)問題，在深化改革的路上及時總結(jié)地方治理經(jīng)驗。

盡管對市場監(jiān)管體制改革與市場監(jiān)管模式的研究已成為學(xué)術(shù)界的熱點，但目前從公共政策視角探討地方市場監(jiān)管局政策制定與互動形式的文獻相對較少。因此將地方市場監(jiān)管部門作為研究對象，重點關(guān)注政策傳播過程中府際關(guān)系與互動的內(nèi)容，提出中國市場監(jiān)管領(lǐng)域的政策推動路徑與傳導(dǎo)模式，歸納監(jiān)管執(zhí)法的實踐經(jīng)驗，對我國政府職能轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展具有治理價值。

二、研究設(shè)計

研究基于政策擴散理論建構(gòu)分析框架并選擇與之匹配的研究工具，通過實地調(diào)研、梳理官方文件、電話訪談等途徑，獲取研究樣本，運用多種文本分析工具闡釋我國市場監(jiān)管領(lǐng)域免罰政策擴散的過程，歸納其擴散特征和路徑（圖1）。

（一）研究工具

根據(jù)時空屬性、內(nèi)容屬性、路徑屬性和過程機制，進一步闡釋市場監(jiān)管領(lǐng)域輕微違法行為免罰政策擴散進程，嘗試用數(shù)理統(tǒng)計、Python可視化、Nvivo編碼等多種分析工具分析市場監(jiān)管領(lǐng)域免罰政策擴散的過程。首先，學(xué)界關(guān)于政策創(chuàng)新及擴散的研究成果較多，雖然國內(nèi)對于政策擴散的研究范式相對固定，但近幾年還是出現(xiàn)政策爆發(fā)、政策斷點等維度的研究，這說明政策擴散的過程并非是固定的，不同政策的擴散路徑和機制存在差異，政策擴散還預(yù)留許多研究空間；其次，高位推動、中央注意力聚焦等因素會影響政策傳播速度和方式，政策自發(fā)形成擴散或被動形成傳播反映地方政府不同的治理邏輯和學(xué)習(xí)模式。

（二）資料搜集

市場監(jiān)管至少存在兩種并行的監(jiān)管職責(zé)：“安全”監(jiān)管和“秩序”監(jiān)管［14］。行政處罰就屬于秩序類監(jiān)管。當(dāng)前市場監(jiān)管機構(gòu)初步完成部門整合，但合并重組后仍需理順職能分工，這讓市場監(jiān)管工作量增加、難度提高。厘清監(jiān)管重點、難點問題，發(fā)現(xiàn)地方市場監(jiān)管內(nèi)容的共性和特征是本研究關(guān)注的核心內(nèi)容。為了充分論證市場監(jiān)管領(lǐng)域免罰政策擴散的過程和機制，本研究搜集匯總大量資料，其來源有三條渠道：一是整理全國各省市相關(guān)清單、指導(dǎo)意見、政策等文件；二是利用互聯(lián)網(wǎng)爬梳全國31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的市場監(jiān)督管理局官網(wǎng)，對地方層面“輕微違法行為免予行政處罰”建設(shè)情況進行全面摸底，三是通過實地調(diào)研和走訪形式向若干省市市場監(jiān)督管理部門取得內(nèi)部資料。

（三）樣本選取

在市場監(jiān)管領(lǐng)域輕微違法行為免予行政處罰政策的實施背景下，本研究著重關(guān)注全國市場監(jiān)管部門的政策出臺狀況，自2019年湖北、上海首次提出市場監(jiān)管領(lǐng)域輕微違法行為免予行政處罰的政策至今，全國各地市場監(jiān)管部門紛紛開展市場監(jiān)管領(lǐng)域免罰政策的探索，其中蘊含政策擴散的動力機制與傳播路徑。通過選取?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）級市場監(jiān)督管理局作為研究樣本，立足輕微違法行為的免罰清單梳理其政策擴散的機制與路徑。具體而言，樣本涉及市場監(jiān)管領(lǐng)域輕微違法行為免予行政處罰的記錄，地方政府相關(guān)規(guī)定和實踐現(xiàn)狀，例如各地市場監(jiān)管部門的做法、規(guī)律特征（哪級市場監(jiān)管部門做得多、哪些事項具有共性）、成效與不足、經(jīng)驗借鑒等。

三、我國市場監(jiān)管領(lǐng)域免罰政策擴散的演化特征

監(jiān)管須由國家規(guī)制法律保證其執(zhí)行效力，離不開行政裁量與認定，賦予其鮮明的法理和公共管理價值。基層市場監(jiān)管部門要同時兼顧制度彈性與剛性約束，既要秉公執(zhí)法又要密切聯(lián)系企業(yè)群眾的訴求［15］。2018年國務(wù)院要求逐步落實優(yōu)化營商環(huán)境的相關(guān)政策，針對市場監(jiān)管和執(zhí)法提出改革意見，此后地方各級政府開始對市場監(jiān)管政策展開研究、制定與實施［16］。輕微違法行為免予行政處罰是指對情節(jié)輕微易于糾正、沒有危害或危害不大的行為免予行政處罰，具有極強的靈活性、適用性、針對性。

2021年新修訂的《中華人民共和國行政處罰法》對“免罰”內(nèi)涵進行擴充，提出“首違不罰”①概念。該條款是在原條文第二十七條第二款基礎(chǔ)上新增的規(guī)定，添加新條款的原因是“首違不罰”的執(zhí)法現(xiàn)象已廣泛存在于稅收征管領(lǐng)域、交通執(zhí)法領(lǐng)域、城管執(zhí)法領(lǐng)域、環(huán)保領(lǐng)域、市場監(jiān)管領(lǐng)域和財政領(lǐng)域［17］，《中華人民共和國行政處罰法》增加“首違不罰”的規(guī)定體現(xiàn)出實踐推動立法，也即“回應(yīng)型立法”。在原《中華人民共和國行政處罰法》中“不罰”概念的基礎(chǔ)上新列“首違不罰”是對“輕微違法行為”的認定追加要件和特征，意在糾正“行政亂作為”和“行政不作為”這兩種執(zhí)法慣性思維，自上而下貫徹“依法行政”。

（一）免罰政策擴散的時序特征

從政策出臺時間看（以首次發(fā)布市場監(jiān)管領(lǐng)域免罰政策的時間為準），可以發(fā)現(xiàn)全國市場監(jiān)管領(lǐng)域免罰政策出臺呈階段性特征。為了更加清晰地展示免罰政策在時間維度的擴散情況，可將其劃分為三個擴散階段。

第一階段：湖北、上海初步探索（2019年3月）。追溯市場監(jiān)管領(lǐng)域輕微違法行為免罰政策的源頭，可以發(fā)現(xiàn)“民營經(jīng)濟”是至關(guān)重要的關(guān)鍵詞（表1）。2018年11月習(xí)近平在民營企業(yè)座談會上的講話強調(diào)微觀執(zhí)法過程中避免簡單化，堅持實事求是，一切從實際出發(fā)，政策不能搞“一刀切”［18］。依據(jù)該講話精神，市場監(jiān)管總局等部門要依法精簡行政處罰事項，為企業(yè)創(chuàng)造法治營商環(huán)境。隨后各地政府開始探索制定促進民營經(jīng)濟發(fā)展的新政策。上海市委市政府率先發(fā)布民營企業(yè)新政“27條”①，其中提及為民營經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造健康環(huán)境，對首次輕微違法違規(guī)行為建立容錯機制。同時湖北省委省政府也發(fā)布《關(guān)于大力支持民營經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的若干意見》，要求對市場主體的首次、輕微違法違規(guī)行為實行容錯機制②。

第二階段：全國各地復(fù)制推廣。地方政府的政策學(xué)習(xí)引起政策的第二輪擴散。2019年8月至2020年12月底，江蘇、浙江、重慶、天津、山東等11個地區(qū)的政府開展市場監(jiān)管領(lǐng)域輕微違法行為免罰的政策實踐（圖2）。在此期間，上海市總結(jié)了實踐經(jīng)驗并進行政策宣傳，獲地方認可和中央肯定。2020年4月免罰清單制度被寫入《上海市優(yōu)化營商環(huán)境條例》，成為上海優(yōu)化營商環(huán)境的法定要求。2020年7月《國務(wù)院關(guān)于做好自由貿(mào)易試驗區(qū)第六批改革試點經(jīng)驗復(fù)制推廣工作的通知》將上?！岸囝I(lǐng)域?qū)嵤┌菝饬P清單模式”列為改革試點經(jīng)驗，在全國范圍內(nèi)復(fù)制推廣。2020年10月，免罰清單工作寫入國家發(fā)展和改革委員會發(fā)布的《中國營商環(huán)境報告2020》。

第三階段：納入國家法律加強執(zhí)行。2021年1月新修訂的《中華人民共和國行政處罰法》公布，對“不予處罰”的情形進行擴充，主要體現(xiàn)在第33條，新增“首違不罰”的情況。添加這一概念意在回應(yīng)并汲取上海、湖北、江蘇、浙江等地區(qū)對輕微違法行為的試驗經(jīng)驗，從首次、輕微、免罰三重角度對輕微違法行為做更精細合理的認定［19］。在法律框架下拓展免罰內(nèi)涵，為各地探索免罰情形和適用政策提供了合法依據(jù)?！笆走`不罰”納入國家法律后，出臺適用的免罰政策上升成一項執(zhí)行法律的行政任務(wù)。各地政府逐漸意識到免罰政策對激發(fā)市場主體創(chuàng)造力和生命力的重要性，它成為衡量地區(qū)間法律執(zhí)行力的重要方式，政府實施免罰政策的積極性和主動性提升。

（二）免罰政策擴散的空間特征

為觀察市場監(jiān)管領(lǐng)域輕微違法行為免罰政策擴散在地域空間分布上的特征，可利用Python的數(shù)據(jù)地圖功能繪制其空間分布圖（圖3）。總的來看，我國華東、華中、西南、華北、西北等區(qū)域均實施免罰政策?？梢杂^察到省級市場監(jiān)管局出臺免罰政策的地理位置靠近，有區(qū)域集聚的現(xiàn)象。集聚最為明顯的有：上海市—江蘇省—浙江省、安徽省—江西省—福建省、重慶市—四川省、甘肅省—寧夏回族自治區(qū)等地區(qū)。產(chǎn)生鄰近效應(yīng)的原因有：第一，地理位置相鄰的政府之間容易搭建政策交流網(wǎng)絡(luò)，信息更新傳遞成本較低，可以相互分享政策經(jīng)驗；第二，相鄰政府存在“競爭”關(guān)系，即“政治錦標賽”體制下的激勵范式對地方政府產(chǎn)生相繼出臺政策的壓力［20］，為了在地方競爭中占據(jù)優(yōu)勢，各級政府往往對政策創(chuàng)新和政策實驗充滿熱情，渴望做出成績以期被上級、中央認可推廣。第三，為獲取更多財政、人力等資源，地方政府需要不斷學(xué)習(xí)和提高，在鄰近地方政府出臺新政策后，會較快吸納并制定適合本地的政策，在擴散過程中完善和發(fā)展政策。

（三）免罰政策擴散的內(nèi)容特征

從公布情況看，各省市已發(fā)布的清單、指導(dǎo)意見、工作說明等資料均可通過市場監(jiān)管局官網(wǎng)、政府門戶內(nèi)的信息公開專欄、互聯(lián)網(wǎng)媒體、新聞網(wǎng)站獲得，省級和市級單位發(fā)布文件較多，縣級發(fā)布較少。聯(lián)合發(fā)文情況較為普遍，呈現(xiàn)多部門參與、多層級協(xié)調(diào)、多主體互動的模式。各地免罰清單的事項數(shù)目差異不明顯（圖4），從免罰事項數(shù)的線性趨勢可得知，全國省級市場監(jiān)管領(lǐng)域免罰清單所列的事項一般在50～100個之間。原因可能是府際間存在學(xué)習(xí)機制：省（市）出臺初版清單后，會依實施情況和其他地區(qū)清單增刪部分事項，經(jīng)過多輪調(diào)整，最終事項數(shù)目會相對趨同。

利用Nvivo編碼工具，對所有清單中出現(xiàn)的高頻事項進行梳理和歸類，對政策文本進行分詞處理和詞頻分析，剔除無現(xiàn)實意義、與主題不相關(guān)的詞語，總共選出50個高頻詞，繪制出詞云圖（圖5）。根據(jù)頻數(shù)高低，可將圖中出現(xiàn)的高頻詞歸為第一等級（頻數(shù)區(qū)間1 074～1 541）、第二等級（頻數(shù)區(qū)間300～815）和第三等級（頻數(shù)區(qū)間42～298）。

第一等級：經(jīng)營者、登記、食品、廣告。輕微違法行為集中出現(xiàn)在市場主體登記管理、食品管理和廣告領(lǐng)域，這三個領(lǐng)域構(gòu)成市場監(jiān)管部門重點治理的內(nèi)容，也是政策的核心內(nèi)容。市場主體登記管理涉及經(jīng)營執(zhí)照、登記事項、備案更迭、清算變更、注銷更名、證照懸掛等內(nèi)容；食品管理涉及食品生產(chǎn)許可證、食品經(jīng)營許可證、食品倉儲、小作坊、小餐飲登記證書、攤販食品安全、健康證明等內(nèi)容；廣告領(lǐng)域涉及廣告發(fā)布、廣告批準材料、廣告宣傳用語、大數(shù)據(jù)推送廣告、非法廣告鏈接等內(nèi)容。

第二等級：平臺、產(chǎn)品、計量、信息、網(wǎng)絡(luò)等。平臺經(jīng)濟的發(fā)展要與監(jiān)管并重，地方政府已經(jīng)開始關(guān)注平臺違規(guī)違法問題，整治平臺亂象和壟斷侵權(quán)行為。規(guī)范產(chǎn)品領(lǐng)域就是維護公眾利益，維護市場秩序。計量領(lǐng)域關(guān)乎器具的制造、修理、報廢等環(huán)節(jié)，須符合國家規(guī)定的生產(chǎn)設(shè)施、檢驗條件、技術(shù)人員等，并滿足安全要求，按照計量法實施細則充分落實計量領(lǐng)域的監(jiān)管。信息侵犯和網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)違規(guī)行為是急需制裁約束的監(jiān)管難點，所以地方政府將信息監(jiān)管納入考量范圍是必行之舉。

第三等級：藥品、醫(yī)療、專利、商標、消費者、餐飲等。第三等級反映市場監(jiān)管領(lǐng)域更為細化的門類和內(nèi)容：涉及藥品和醫(yī)療領(lǐng)域的銷售與宣傳，醫(yī)療器械、保健食品和特殊醫(yī)學(xué)用途的說明，醫(yī)療機構(gòu)認證等方面的管理；涉及專利和商標領(lǐng)域的注冊標識、認證備案、使用期限等方面的管理；涉及消費者權(quán)益保障、違約賠償、侵犯隱私、排除責(zé)任、消費誤導(dǎo)等方面的管理；還涉及餐飲領(lǐng)域的許可經(jīng)營證照、流動小食攤登記、衛(wèi)生與健康證等內(nèi)容。

四、我國市場監(jiān)管領(lǐng)域免罰政策擴散的規(guī)律闡釋

地方政策試驗為政策擴散提供豐富樣本。政策過程基本具備政策試驗、政策學(xué)習(xí)和政策擴散三個環(huán)節(jié)［21］，同時我國免罰政策擴散反映雙重演化路徑。第一種政策擴散“自下而上”推動展開，第二種政策擴散“自上而下”督促展開。對市場監(jiān)管領(lǐng)域免罰政策擴散機制的研究有助于識別此項政策擴散的中介因素和傳導(dǎo)步驟，進一步聯(lián)系政策擴散起源和政策擴散結(jié)果，更好解釋政策擴散過程的影響元素。

（一）免罰政策擴散的雙重路徑

1.“自下而上”推動路徑

推動路徑指的是省級市場監(jiān)管局雖然未出臺相關(guān)清單，但其下屬地級市、下轄區(qū)市場監(jiān)管部門已經(jīng)依照當(dāng)?shù)貓?zhí)法需求發(fā)布市場監(jiān)管領(lǐng)域輕微違法行為免予行政處罰的適用條例、清單、規(guī)則等文件，呈現(xiàn)“市（區(qū)）先行先動”的特征。以江西省為例，省級市場監(jiān)督管理局考察了新余、宜春、九江、南昌等地市場監(jiān)管部門制定的免罰清單，肯定其實施后取得的法律效果和社會效果。在總結(jié)經(jīng)驗的同時發(fā)現(xiàn)市（區(qū)）級“免罰清單”存在事項數(shù)量有多有少、設(shè)定標準有粗有細、側(cè)重對初次違法情形進行免罰等問題，經(jīng)歷江西省市場監(jiān)管局多輪調(diào)研和反復(fù)修訂，最終出臺第一版全省統(tǒng)一的市場監(jiān)管領(lǐng)域免罰清單［22］。綜合考察全國各地的情況，不同層級間政策互動交流快。與此同時省級政府間、市（區(qū)）級政府間、縣級政府間政策平行擴散路徑穿插進行，形成縱橫交織的政策溝通網(wǎng)絡(luò)。

2.“自上而下”執(zhí)行路徑

通過互聯(lián)網(wǎng)檢索地方市場監(jiān)管部門出臺的相關(guān)政策文件，并調(diào)研咨詢部分省市一線執(zhí)法隊伍的建設(shè)負責(zé)人，能夠充分驗證省級市場監(jiān)管局的政策執(zhí)行情況（包括試行辦法、征求意見稿等）。自2021年新修訂的《中華人民共和國行政處罰法》頒布后，市場監(jiān)管領(lǐng)域的免罰政策進入“自上而下”強化執(zhí)行階段。各省級市場監(jiān)管局牽頭，聯(lián)合司法局、藥監(jiān)局等機構(gòu)，共同編寫印發(fā)清單、指導(dǎo)意見、實施辦法等文件，省級以下如市和區(qū)層面的市場監(jiān)管部門跟隨省級市場監(jiān)管局相繼出臺政策、清單，“自上而下”高位推進作用明顯。下一步，國家市場監(jiān)督管理總局統(tǒng)一出臺全國性免罰事項清單和指導(dǎo)意見后，“自上而下”層級擴散現(xiàn)象將更具普遍性。通過國家政策干預(yù)，各級政府會更快采納并執(zhí)行政策，形成“國家統(tǒng)合推行—地方接收執(zhí)行—實施效果反饋”的政策互動循環(huán)。

（二）免罰政策擴散的主導(dǎo)機制

馬什和沙曼（Marsh & Sharman）在總結(jié)既有理論的基礎(chǔ)上，提出模仿（Imitating）、學(xué)習(xí)（Learning）、競爭（Competition）、強制（Coercion）四種擴散機制［23］。在市場監(jiān)管領(lǐng)域免罰政策擴散過程中主要存在模仿機制、學(xué)習(xí)機制和競爭機制。

1.模仿機制

模仿機制指政策追隨主體直接將政策發(fā)起主體已實行的公共政策為自己所用，復(fù)制已有公共政策的形式和內(nèi)容。它具有執(zhí)行速度快、執(zhí)行風(fēng)險低的特征，對政策擴散有不容忽視的影響力。相對而言，政策模仿機制僅考慮公共治理的正當(dāng)性（Legitimacy）原則，采取跟風(fēng)策略，并不系統(tǒng)分析新生政策輸入和輸出影響。采取模仿策略能夠減少試錯成本、降低知識依賴性、壓縮決策成本。在前文中對免罰政策文本內(nèi)容進行分析時發(fā)現(xiàn)各政策主體出臺的政策文本內(nèi)容相似度高，使用的政策工具一致，存在模仿機制。原因有兩個方面：一是政策主體之間具有共性，多屬于區(qū)位條件相近、發(fā)展問題類似的地區(qū)；二是使用的政策工具相對單一，具有易兼容、易操作、易仿效的屬性，所以免罰政策擴散能以模仿機制進行。

2.學(xué)習(xí)機制

卡奇（Karch）區(qū)分了“學(xué)習(xí)”（Learning）和“模仿”（Imitation）行為，認為前者是理性分析成本—收益后采取的行動；而后者對新生政策較為盲目，不會理性考察分析政策的適配性［24］。學(xué)習(xí)機制要求政策采納者在海量信息搜集和理性評判基礎(chǔ)上，出臺新的政策安排，確保新政策引入本地后能與現(xiàn)實狀況相契合。通過深度分析材料，可以發(fā)現(xiàn)一些?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的做法體現(xiàn)了學(xué)習(xí)機制：浙江省首創(chuàng)市場監(jiān)管領(lǐng)域輕微違法行為告知承諾制，對輕微違法行為靈活管理①；上海市徐匯區(qū)司法局制作《上海（涉企）輕微違法違規(guī)行為免罰清單知識手冊》電子書，圍繞免罰清單基本概念、主要領(lǐng)域免罰清單和典型案例進行圖文并茂的展示②。這些做法都反映府際學(xué)習(xí)和互動的特征。

3.競爭機制

競爭機制發(fā)生于多輪府際學(xué)習(xí)過程中，即地方政府為謀求資源、政績、人才等資源，會積極探索政策創(chuàng)新，或在政策擴散過程中促進政策改良和優(yōu)化［25］。在中國治理體制下，政策擴散形成獨具特色的“爭先模式”。競爭機制在免罰政策擴散過程中發(fā)揮重要推動作用。近幾年，各地“放管服”改革不斷深化，市場監(jiān)管部門圍繞優(yōu)化營商環(huán)境這一政策議題，出臺若干措施，地區(qū)間“政治錦標賽”逐漸演變成“政策錦標賽”，許多改革用行政權(quán)力“減法”換來市場活力“加法”。競爭機制提升了免罰政策在全國各省市傳播的速度，截至2022年初已有24省（自治區(qū)、直轄市）122個地級市（下轄區(qū)）出臺免罰政策，“爭先效應(yīng)”明顯。

五、我國市場監(jiān)管領(lǐng)域免罰政策擴散的邏輯與啟示

通過梳理市場監(jiān)管領(lǐng)域免罰政策的擴散情況，可以發(fā)現(xiàn)此項政策在擴散過程中具有時間階段特征、地理分布特征、政策趨同特征。“縱向擴散”可解構(gòu)為“自下而上”推動和“自上而下”執(zhí)行兩種主導(dǎo)路徑，同級政府間政策“橫向擴散”穿插發(fā)生，縱橫交織形成府際間“政策擴散網(wǎng)絡(luò)”。免罰政策擴散還受到三種主導(dǎo)機制的影響。

（一）“啟發(fā)群體”是引起政策擴散的先決條件

市場監(jiān)管領(lǐng)域免罰政策擴散速度由緩至快（圖6），在時間界面顯示出近似的S型擴散模式。在第一階段，湖北、上海兩地是政策創(chuàng)新的“啟發(fā)群體”。它們率先開啟市場監(jiān)管領(lǐng)域輕微違法行為的政策試驗。第二階段時全國范圍內(nèi)執(zhí)行該項政策的城市數(shù)量不斷增加，擴散趨勢在時間維度表現(xiàn)較為突出。由于新《中華人民共和國行政處罰法》中納入“首違不罰”的裁量因素，此項政策由地方“試驗—復(fù)制—推廣”邁向中央“肯定—干預(yù)—執(zhí)行”的新階段，這也標志著第三輪擴散來臨，該政策進入新的增長階段，國家法律對“輕微違法行為”的認定追加的條件和特征，加強了其執(zhí)行效力。上述擴散路徑的發(fā)生離不開“啟發(fā)群體”的政策試驗活動，使政策引發(fā)關(guān)注并加速擴散。

（二）“集聚地區(qū)”是推動政策擴散的重要力量

免罰政策擴散的空間分布相對集中，鄰近效應(yīng)明顯。大致而言，免罰政策的擴散和輻射過程發(fā)生時間短，形成的集聚地區(qū)較多。集聚效應(yīng)伴隨著政策擴散不斷產(chǎn)生，這反映地方政府之間的互動效應(yīng)與學(xué)習(xí)效應(yīng)發(fā)揮顯著作用，地理擴散趨勢還佐證地方政府對新政策的吸納和再創(chuàng)造能力，即快速學(xué)習(xí)領(lǐng)會一項新政策并試用于地方治理議題。就市場監(jiān)管領(lǐng)域免罰政策的擴散歷程而言，我國地方政府間的政策交流與互動渠道通暢，各行政部門可以較快了解鄰近地方政府的政策創(chuàng)新動態(tài)，并可以推動相似政策議題的創(chuàng)建和治理活動。地理空間位置的擴散趨勢可以直觀反映政策擴散歷程，反映一項政策的應(yīng)用價值和推廣價值［26］。

（三）“治理目標”是深化政策擴散的關(guān)鍵動因

由分析可知，各地免罰清單中的事項數(shù)差異不明顯，經(jīng)過多輪政策學(xué)習(xí)和傳導(dǎo)后，事項數(shù)目相對趨同。高頻詞云圖的內(nèi)容反映了市場監(jiān)管領(lǐng)域集中出現(xiàn)的輕微違法行為，具有地區(qū)共性，是市場監(jiān)管領(lǐng)域特定的“治理目標”。由于面臨相似的政策問題，所以利用一致的政策工具解決監(jiān)管難題，擴散提供政策完善的契機。一項政策承載特定的治理目標和價值，經(jīng)由不同政策主體學(xué)習(xí)與“再創(chuàng)新”，政策內(nèi)容會愈加精準細化，映射政策議題中的堵點和癥結(jié)。免罰政策具備推廣價值和實踐意義，因為它代表地方政府對市場監(jiān)管領(lǐng)域輕微違法行為共同的治理目標，通過府際溝通與協(xié)調(diào)，政策內(nèi)容會整合豐富的實踐經(jīng)驗，形成完備策略網(wǎng)，讓政策推廣“少走彎路，做得更快更好”。

（四）“政策網(wǎng)絡(luò)”是貫穿政策擴散的邏輯基礎(chǔ)

依據(jù)上文的分析結(jié)果，市場監(jiān)管領(lǐng)域免罰政策擴散路徑分為“自下而上”推動路徑和“自上而下”執(zhí)行路徑兩種主要形式（圖7）。第一種路徑具有激勵性、試驗性；第二種路徑具有干預(yù)性、動員性。平行擴散路徑伴隨以上這兩種路徑同時進行，縱向和橫向交叉形成政策擴散網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)成擴散的邏輯基礎(chǔ)。自下而上推動路徑的發(fā)生得益于中國政府對政策創(chuàng)新的支持和保護，鼓勵有條件的地區(qū)敢于探索。我國對政策試驗活動給予特殊授權(quán)，也就是“傾斜式地區(qū)分權(quán)”現(xiàn)象，這在客觀上產(chǎn)生一種政治激勵效果?！白陨隙隆眻?zhí)行可以較快落實上級的政策意圖，不必承擔(dān)過重的政策試驗風(fēng)險，上級對政策實施已經(jīng)形成較清晰的方案，對政策工具有明確要求，會消減政策執(zhí)行過程中的阻滯、風(fēng)險。

（五）“激勵機制”是穩(wěn)定政策擴散的核心要素

市場監(jiān)管領(lǐng)域免罰政策擴散過程中的模仿機制、學(xué)習(xí)機制和競爭機制顯著，強制機制并不顯著。模仿機制是對新生政策的單環(huán)學(xué)習(xí)，關(guān)注政策穩(wěn)定或常態(tài)運轉(zhuǎn)；學(xué)習(xí)機制是對新生政策的雙環(huán)學(xué)習(xí)，既關(guān)注政策內(nèi)容，也反思執(zhí)行結(jié)果和本地情況，致力于探尋適宜的政策安排；競爭機制解釋了地方政府爭先取得政策創(chuàng)新成果，來贏得資源傾斜或中央認可的過程。以上三種機制在免罰政策擴散過程中相互銜接、相互作用，構(gòu)成特有的“激勵機制”，通過多輪府際互動擴大其影響范圍。在免罰政策擴散過程中，上級政府沒有使用行政手段強制執(zhí)行免罰政策，中央也采取激勵和引導(dǎo)做法為地方提供政策試驗空間，如果缺少有效的激勵機制，政策將缺少穩(wěn)定擴散的動力。

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Research on the path and mechanism of policy diffusion in the field of market regulation： Analysis based on the impunity list for minor offenses

Wang Penglin1? ?Yang Shuwen2

（1.School of Politics and Administration， Tianjin Normal University， Tianjin 300387;

2.School of Marxism，Tianjin University of Finance & Economics，Tianjin 300222；）

Abstract： In order to create a law-based business environment， continue to expand the positive effects of the reform， improve the government's ability to refine oversight， and avoid "one-size-fits-all" in law enforcement， local governments have focused on the concerns of enterprises and launched a series of innovative policies to reduce the burden on market players， which are both flexible and flexible. It is found that the diffusion of penalty policy in the field of market regulation is the result of the comprehensive action of "inspiring group - agglomeration region - governance goal - policy network - incentive mechanism". In the field of market supervision， there are three stages for the spread of the policy of exemption from penalty： the initial exploration stage in two places， the national replication and promotion stage， and the law enforcement stage; The spatial dimension presents the characteristics of regional agglomeration and adjacent diffusion. The policy of free punishment spreads through two paths of "bottom-up" promotion and "top-down" implementation; Imitation， learning and competition mechanisms play a significant role in the process.

Key Words： policy diffusion， diffusion path，minor infractions，market regulation

（責(zé)任編輯：易曉艷）

作者簡介：王鵬霖，天津師范大學(xué)政治與行政學(xué)院博士研究生，研究方向：地方政府治理；楊書文，天津財經(jīng)大學(xué)馬克思主義學(xué)院院長、教授、法學(xué)博士，研究方向：黨建引領(lǐng)基層治理現(xiàn)代化。