提高技術(shù)效率，完善學(xué)前教育機(jī)制建設(shè)

曾曉東

目前，我國學(xué)前教育改革與發(fā)展的焦點(diǎn)，已經(jīng)從粗放式的規(guī)模擴(kuò)張轉(zhuǎn)向了內(nèi)涵式的質(zhì)量提升。督導(dǎo)評(píng)估中所體現(xiàn)出的問題，實(shí)際上是作為公共服務(wù)的學(xué)前教育所折射出的系統(tǒng)性建設(shè)問題，需要從機(jī)制層面做出改變，才能讓質(zhì)量評(píng)估改革錨定準(zhǔn)確的目標(biāo)。

后發(fā)國家的發(fā)展進(jìn)程，往往被形象地描述為“被壓縮的”過程，發(fā)達(dá)國家在上百年里走過的路，后發(fā)國家在短短幾十年內(nèi)就經(jīng)歷了。中國學(xué)前教育就很完整地展示了這個(gè)“被壓縮的”發(fā)展特征。

從“入園難”到“招生難”

2018年，中共中央、國務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》，針對(duì)的突出問題是“入園難、入園貴”，要求通過增加各級(jí)政府投入，提高公辦園比例去平抑價(jià)格。核心指標(biāo)有兩個(gè)，即到2020年，全國學(xué)前三年毛入園率達(dá)到85%，公辦園、普惠園合并占比要達(dá)到80%，其中，公辦園原則上要達(dá)到50%以上。這是典型的發(fā)展模式，相應(yīng)的措施非常有效，以深圳為例，到中央規(guī)定的2020年底，交出了一份漂亮的公辦園建設(shè)成績單：公辦園在園幼兒占比從2018年底的不到4%躍升至50%以上，公辦園和普惠性民辦園在園幼兒占比達(dá)89%。

從教育部門的角度看，通過學(xué)前教育專項(xiàng)規(guī)劃，增加財(cái)政投入和教師編制，提高政府資源投入的剛性，是提高系統(tǒng)保障性和穩(wěn)定性的關(guān)鍵。教育作為支出部門，沒有必要考慮還處于調(diào)整中的央地間事權(quán)關(guān)系以及編制改革的方向。然而，當(dāng)剛性的制度設(shè)計(jì)遇到突變的環(huán)境，其適應(yīng)性就遇到了挑戰(zhàn)。

挑戰(zhàn)一：招生難。出生人口下降首先沖擊學(xué)前教育，從連夜排隊(duì)入園到“招生難”的轉(zhuǎn)變僅用了不到10年的時(shí)間。大量幼兒園在“不飽和運(yùn)行”，于是，各種“花式招生”和“花式收費(fèi)”應(yīng)運(yùn)而生。應(yīng)該說，這是出生人口下降帶來的必然結(jié)果，對(duì)學(xué)前教育來說，是未預(yù)見到的系統(tǒng)性沖擊，今后，各學(xué)段教育都會(huì)面臨同樣的沖擊。

挑戰(zhàn)二：支出效率。在學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃中，財(cái)政經(jīng)費(fèi)重點(diǎn)支持中西部，尤其是農(nóng)村地區(qū)，這是中央采用專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，促進(jìn)地區(qū)公共服務(wù)基準(zhǔn)化的主要途徑，是公共政策的價(jià)值取向使然。然而，人口，包括農(nóng)村人口是朝東部、向大城市流動(dòng)的，兼顧公平與效率，在區(qū)域間基本公共服務(wù)供給差距呈下降趨勢、基本公共服務(wù)均等化的改善效果明顯的情況下，用“群體”替代“區(qū)域”概念作為轉(zhuǎn)移支付的立足點(diǎn)，還處于深化改革的探索中，學(xué)前教育提高支出效率面臨基礎(chǔ)制度的挑戰(zhàn)。

挑戰(zhàn)三：教學(xué)組織。班級(jí)授課制度是隨著公共教育的普及而不斷擴(kuò)展的，目前已經(jīng)被認(rèn)為是理所當(dāng)然的教學(xué)組織形式。在學(xué)前教育領(lǐng)域，也廣泛實(shí)施著按照小班、中班、大班不同年齡劃分的規(guī)范教學(xué)組織，混齡教學(xué)僅存在于崇尚自然教育等極少數(shù)園所中。政府推廣的以游戲?yàn)橹鞯恼n程改革，倡導(dǎo)的是教學(xué)內(nèi)容和學(xué)習(xí)方式的改革，對(duì)教學(xué)組織方式尚未提出相應(yīng)技術(shù)規(guī)范。在“入園難”階段，政策調(diào)控的目標(biāo)長期以來都是控制超大規(guī)模，但在招生困難的情況下，班級(jí)規(guī)模實(shí)際上無法達(dá)到班級(jí)教學(xué)的“飽和”狀態(tài)，教學(xué)組織管理方式迫切需要調(diào)整方向。

由此可見，出生人口下降對(duì)于學(xué)前教育的沖擊是系統(tǒng)性的，它逼迫教育體系要考慮自身對(duì)沖外部系統(tǒng)沖擊的彈性和韌性。對(duì)于教育部門來說，對(duì)沖措施有些是需要國家整體的深化改革來保障的，如果幼兒園教師不依賴編制來保障工資，那么，幼兒園教師的招聘、保留和發(fā)展就需要新機(jī)制來實(shí)現(xiàn)；如果規(guī)范辦園不依賴公辦體制來保障，那么，政府對(duì)多種所有制教育機(jī)構(gòu)的事業(yè)費(fèi)及資產(chǎn)投入方式、實(shí)施行政管理的方式，也需要突破行政管理的范疇，實(shí)施依法監(jiān)督管理。這些都不是教育部門單獨(dú)能解決的問題，需要國家事業(yè)單位改革的統(tǒng)一部署和時(shí)間表。

在這種情況下，教育部門能夠做什么呢？

路徑：提高技術(shù)效率

技術(shù)效率，是衡量“投入—產(chǎn)出”比的指標(biāo)，一般來說，由純技術(shù)效率和規(guī)模效率兩個(gè)部分組成。在很長一段時(shí)間里，我國各學(xué)段教育的技術(shù)效率改進(jìn)都是由規(guī)模效率所引起的，當(dāng)出生人口下降開始影響學(xué)前教育時(shí)，用管理和技術(shù)因素的改進(jìn)來彌補(bǔ)規(guī)模效率損失，或許能成為一條理論上可行的道路。

目前，我國教育部門已經(jīng)關(guān)注信息技術(shù)和人工智能對(duì)教育系統(tǒng)的技術(shù)效率帶來的影響，但是，更廣闊視域下的管理和技術(shù)改進(jìn)，還沒有充分挖掘它的效率價(jià)值。學(xué)前教育推廣“以游戲?yàn)榛净顒?dòng)的課程改革”，并樹立了“安吉游戲”等實(shí)踐模板。在這些技術(shù)推廣方案中，包含幼兒的“學(xué)習(xí)”方式改革，即“游戲=學(xué)習(xí)”，兒童用他們?cè)谝蝗丈钪械慕?jīng)驗(yàn)，不斷調(diào)整自己對(duì)世界的認(rèn)知；強(qiáng)調(diào)了教師“教學(xué)”方式改革，即“解放=指導(dǎo)”，教師角色從說教者轉(zhuǎn)化為適時(shí)的推動(dòng)者，解決幼兒游戲中的問題，自然生成課程；改革還體現(xiàn)為家園關(guān)系的調(diào)整，為家長提供充分的機(jī)會(huì)去理解游戲?qū)τ變喊l(fā)展的價(jià)值。然而，許多課程改革模式對(duì)技術(shù)效率卻始終未涉及，也未考慮對(duì)家庭支持作用的改進(jìn)。

在實(shí)踐中，一些幼兒園為了減少出生人口下降帶來的影響，紛紛向下延伸，提供托育服務(wù)，通過擴(kuò)大服務(wù)范圍來提高園所資源的使用“飽和率”。范圍擴(kuò)大帶來的效率改進(jìn)，是和規(guī)模效率并列的一種效率改進(jìn)方式。它除了能夠充分利用園所已有資源外，還可以通過提供更多的服務(wù)，更好地滿足家庭的多樣化需求。

當(dāng)兒童早期照料和教育領(lǐng)域中的公共資源越來越多，資源投入的效果問題就會(huì)成為關(guān)注的焦點(diǎn)。我國學(xué)前教育在短短的十年時(shí)間里，迅速從規(guī)模擴(kuò)張下的制度安排，走向高質(zhì)量戰(zhàn)略下的效率改進(jìn)路徑。從目前的發(fā)展?fàn)顩r來看，政策制定者還沒有完全將質(zhì)量和效率結(jié)合起來加以考慮，也沒有將人口壓力的“危”與推動(dòng)課程改革、提高學(xué)前教育質(zhì)量和滿足家庭多樣化需要的“機(jī)”綜合起來加以系統(tǒng)改革。作為教育專業(yè)領(lǐng)域的質(zhì)量問題，似乎與作為經(jīng)濟(jì)范疇中的效率問題，屬于兩個(gè)并行的世界，而不是可以整合的政策路徑。

措施：服務(wù)范圍和教學(xué)組織

教育部門天然地關(guān)心兒童的成長，而不是家庭的福利，這是由部門的職責(zé)決定的，也受到部門的技術(shù)和文化慣性的影響。許多國家的學(xué)前教育發(fā)展過程都受到兒童養(yǎng)育、教育、女性就業(yè)等多維度職責(zé)之間張力的影響，這也是其學(xué)前教育的機(jī)構(gòu)名稱從幼兒園更名為兒童中心的背后推動(dòng)力。以新西蘭為例，在20世紀(jì)80年代，幼兒園按照教育機(jī)構(gòu)運(yùn)營的模式，如免費(fèi)服務(wù)2-5歲兒童、教師100%達(dá)到學(xué)士學(xué)位標(biāo)準(zhǔn)、寒暑假、半日制等受到極大沖擊，目前僅服務(wù)14%的兒童。與此同時(shí)，取消寒暑假，提供出生至6歲服務(wù)，全天運(yùn)營，兒童彈性入園，教師學(xué)士學(xué)位占比80%，每周20小時(shí)免費(fèi)服務(wù)，其他時(shí)間由家庭支付、但以滿足家庭需要為目的兒童中心成為主流，似乎在提高學(xué)前教育專業(yè)化水平與滿足家庭，特別是女性就業(yè)需要之間存在著權(quán)衡。

學(xué)前教育政策制定，不僅關(guān)注兒童的健康成長，還要重視另一個(gè)重要方面，即學(xué)前教育領(lǐng)域政策的福利屬性。學(xué)前教育能夠?qū)彝フ樟闲袨?，如祖輩育兒和勞?dòng)供給決策，特別是對(duì)女性就業(yè)產(chǎn)生明顯影響。在出生人口減少的壓力下，教育部門應(yīng)該協(xié)調(diào)社會(huì)福利部門，明確學(xué)前教育服務(wù)家庭需要的職責(zé)，補(bǔ)貼幼兒園擴(kuò)大服務(wù)范疇，這是對(duì)家庭、對(duì)幼兒園都有利的措施。

在提高范圍效率的同時(shí)，政策還應(yīng)挖掘?qū)W前教育課程改革的技術(shù)效率潛力。以游戲?yàn)榛净顒?dòng)的課程實(shí)施方式，需要打破班級(jí)授課的限制，為幼兒園以“園所”為單位，而不是以“班級(jí)”為單位組織教學(xué)提供了可能。以新西蘭小規(guī)模幼兒園為例，在50-100名幼兒的教學(xué)組織中，教師按照區(qū)角劃分職責(zé)，生師比能夠?qū)崿F(xiàn)10：1，這個(gè)比例超出我國對(duì)幼兒園生師比的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)。如果能夠探索小規(guī)模幼兒園推行“以游戲?yàn)橹饕顒?dòng)的課程改革”，并倡導(dǎo)打破小、中、大班限制，實(shí)行混齡或大、小班兩部制，不僅有利于推動(dòng)學(xué)前教育課程改革，還有利于幼兒園適應(yīng)在園兒童減少的挑戰(zhàn)，尋找合適的教學(xué)組織方式。

隨著社會(huì)的發(fā)展，兒童照顧問題日益由私人領(lǐng)域進(jìn)入公共領(lǐng)域，由“家事”變成“國事”。過去十年，學(xué)前教育通過體制改革和事業(yè)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了普及和規(guī)范。今后，學(xué)前教育政策制定需要在選擇服務(wù)模式上考慮更多的因素，對(duì)于多級(jí)政府分別在公共服務(wù)基準(zhǔn)化方面發(fā)揮多大作用，以及學(xué)前教育服務(wù)的類型、質(zhì)量、標(biāo)準(zhǔn)、成本分擔(dān)機(jī)制和投入保障機(jī)制，進(jìn)行更加系統(tǒng)的考量，服務(wù)園所，服務(wù)家庭兒童養(yǎng)育方式的轉(zhuǎn)型。