開源節(jié)流：強化財政資金統(tǒng)籌增效的路徑研究

劉寶麟 祝樂意 田恬

【摘要】文章基于云南省審計廳2018—2022年度開展的預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支情況審計，分析財政資金統(tǒng)籌管理存在的主要問題與成因，探索強化財政資金統(tǒng)籌增效的路徑。研究認為按照財政資金統(tǒng)籌問題的形成原因和來源，可以將財政資金統(tǒng)籌劃分為：已納入預(yù)算形成的存量資金統(tǒng)籌和未充分納入預(yù)算使用的財政資金統(tǒng)籌?；凇伴_源節(jié)流”的視角，從結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)存量資金的統(tǒng)籌、財政資金流入統(tǒng)籌和財政資金流出增效三個方面提出預(yù)算體制改革強化財政資金統(tǒng)籌增效的具體路徑。

【關(guān)鍵詞】預(yù)算體制改革；財政資金統(tǒng)籌增效；路徑

【中圖分類號】F812.7

一、引言

財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。“十四五”時期，財政部加快建立現(xiàn)代財稅體制，在管理方面，持續(xù)深化預(yù)算管理制度改革，提升財政資源配置效率和資金使用效益。黨的十九屆五中全會對深化預(yù)算管理制度改革作出部署。2021年4月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》（國發(fā)〔2021〕5號），指出我國財政目前和以后較長時間將處于緊平衡狀態(tài)，收支矛盾較為突出，預(yù)算統(tǒng)籌和資源配置效率等問題影響了財政資源的統(tǒng)籌和可持續(xù)性，亟需進一步深化制度改革。

政府政策的落實需要財政資金的支持，而我國財政資金存在大量盤存閑置的現(xiàn)象。國務(wù)院2015年印發(fā)《推進財政資金統(tǒng)籌使用方案》（國發(fā)〔2015〕35號），財政部印發(fā)《關(guān)于推進地方盤活財政存量資金有關(guān)事項的通知》（財預(yù)〔2015〕15號），要求盤活各領(lǐng)域“沉睡”的財政資金統(tǒng)籌用于發(fā)展急需的重點領(lǐng)域。

本文擬基于云南省審計廳2018—2022年度開展的預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支情況審計，分析財政資金統(tǒng)籌管理存在的主要問題與成因，進而提出強化財政資金統(tǒng)籌增效的具體路徑。

二、財政資金統(tǒng)籌的概念與分類

（一）財政資金統(tǒng)籌的概念

財政資金統(tǒng)籌是指盤活沉淀或閑置的財政資金，使其重新發(fā)揮效益，或者是將不同來源、不同專戶財政資金清理整合，更好地發(fā)揮資金效益。學(xué)者們從財政資金統(tǒng)籌的影響因素、路徑和對策等方面進行了研究。例如從主體利益選擇、博弈困境、改革成本等角度，研究阻礙財政資金統(tǒng)籌使用的主要因素（李燕等，2018）；從國庫集中支付制度視角研究財政存量資金盤活的問題（溫凡，2023）；從強化預(yù)算管理的視角，分析了盤活財政存量資金的路徑（曹靜，2023；顏素珍，2022）以及盤活財政存量資金的對策等（周宇宏，2017；王曉英，2023）。

也有學(xué)者從具體存量資金來源的視角研究了財政資金統(tǒng)籌的問題，如傅光明等（2021）認為重點是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)四本預(yù)算及各項專項支出，段國海（2018）重點分析了行政事業(yè)性收費、政府性基金等的統(tǒng)籌管理，還有學(xué)者關(guān)注涉農(nóng)涉企財政資金的統(tǒng)籌問題（孫波，2019；劉純陽，2020；孫秀忠等，2021）。但鮮有研究基于審計機關(guān)關(guān)注財政資金統(tǒng)籌問題的視角，本文將從審計視角出發(fā)，基于審計發(fā)現(xiàn)對財政資金統(tǒng)籌問題的現(xiàn)狀、原因和完善路徑方面進行探討。

（二）財政資金統(tǒng)籌的分類

本文按照財政資金統(tǒng)籌問題的形成原因和來源兩個角度，將財政資金統(tǒng)籌劃分為：已納入預(yù)算形成的存量資金統(tǒng)籌和未充分納入預(yù)算使用的財政資金統(tǒng)籌。其中，已納入預(yù)算形成的存量資金統(tǒng)籌主要包括：（1）結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)類存量資金的收回統(tǒng)籌；（2）結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)類存量資金納入下期統(tǒng)籌；（3）已收回的存量資金統(tǒng)籌。未充分納入預(yù)算使用的財政資金統(tǒng)籌主要包括：（1）預(yù)算單位的自有資金統(tǒng)籌；（2）教育收費等專戶收入統(tǒng)籌；（3）政府性基金預(yù)算統(tǒng)籌；（4）國有資本經(jīng)營預(yù)算統(tǒng)籌；（5）上級專項資金統(tǒng)籌。

三、財政資金統(tǒng)籌存在的主要問題與原因分析

（一）已納入預(yù)算形成的存量資金統(tǒng)籌問題

年終，已納入預(yù)算的財政資金如果未按預(yù)算批復(fù)使用完，將形成“結(jié)余資金”或限制用途的“結(jié)轉(zhuǎn)資金”。這些資金如果不妥善統(tǒng)籌處理，可能形成財政沉淀資金，產(chǎn)生財政存量資金的統(tǒng)籌問題。從云南省2008—2022年財政審計的情況來看，這些結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)類存量資金主要存在“未收回統(tǒng)籌”“未納入下期統(tǒng)籌”和“收回后二次沉淀”的問題。

1.結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)類存量資金未收回統(tǒng)籌

針對結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)類存量資金的統(tǒng)籌問題，國務(wù)院、財政部和地方政府均作了明確要求。形成結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)類存量資金的原因主要有：項目執(zhí)行率低形成資金結(jié)存、專項項目資金未及時清理整合、專項債券資金閑置等。

（1）項目低執(zhí)行率問題

從項目資金的預(yù)算執(zhí)行率來看，存在重點項目或?qū)ｍ楉椖繄?zhí)行率低形成資金結(jié)存的情況。如年初預(yù)算安排的重大項目專項資金，截至次年5月30日，執(zhí)行率僅為33.15%和5.82%。

（2）專項項目長期未清理整合問題

專項項目存在長期未清理未整合的現(xiàn)象，如設(shè)立期限超過5年的6項重點專項資金未按規(guī)定及時清理退出；部分使用性質(zhì)、管理特點類同，支持對象相近的專項資金未及時進行清理歸并。

（3）專項債券資金閑置問題

由于項目前期準備工作不充分、實施方案變動大、項目推進緩慢，進而導(dǎo)致專項債券資金未及時安排使用而閑置。

2.結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)類存量資金未納入下期統(tǒng)籌

當結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)類存量資金還繼續(xù)使用時，應(yīng)當在次年一并納入預(yù)算安排。審計發(fā)現(xiàn)存量資金存在未納入下期統(tǒng)籌安排的情況，當上年結(jié)存資金規(guī)模較大時，并未適當核減當年預(yù)算數(shù)進而導(dǎo)致結(jié)存資金的規(guī)模逐年增大。

另外，也可能預(yù)算批復(fù)不及時導(dǎo)致上年結(jié)轉(zhuǎn)資金未能納入下期的預(yù)算統(tǒng)籌安排。

3.已收回的存量資金未統(tǒng)籌：“二次沉淀”

云南省審計廳發(fā)現(xiàn)實踐中存在已收回的存量資金未及時統(tǒng)籌形成“二次沉淀”的情況。收回資金按權(quán)責發(fā)生制核算事項存在連續(xù)結(jié)轉(zhuǎn)2年以上未安排使用的情況。收回的項目結(jié)余資金在預(yù)算應(yīng)付款中核算，未及時統(tǒng)籌安排使用；財政往來款清理不及時，預(yù)算應(yīng)付款未及時統(tǒng)籌安排使用；代管的資金專戶存在長期結(jié)存現(xiàn)象，未及時統(tǒng)籌安排使用。

（二）未充分納入預(yù)算使用的資金統(tǒng)籌問題

未充分納入預(yù)算使用的財政資金統(tǒng)籌問題主要包括：預(yù)算單位的自有資金未統(tǒng)籌、教育收費等專戶收入未統(tǒng)籌、政府性基金預(yù)算未統(tǒng)籌、國有資本經(jīng)營預(yù)算未統(tǒng)籌和上級專項資金未統(tǒng)籌等問題。

1.預(yù)算單位的自有資金未統(tǒng)籌

審計重點關(guān)注了財政撥款與單位資金統(tǒng)籌結(jié)合情況，重點揭示在事業(yè)收入、經(jīng)營收入、非同級財政撥款可以滿足支出需求時，仍安排財政撥款的問題。

審計發(fā)現(xiàn)由于監(jiān)督審核不嚴，部分省級預(yù)算單位編制年初預(yù)算時與自有資金統(tǒng)籌結(jié)合不夠，50%的單位和資金未統(tǒng)籌納入預(yù)算安排。部分財政全額保障的事業(yè)單位，其自有收入未清理未上繳國庫。因事業(yè)單位分類改革不到位，事業(yè)單位劃分、財政經(jīng)費保障及績效工資政策未有效銜接，公益一類事業(yè)單位取得的自有收入一直未按規(guī)定上繳國庫，未實行“收支兩條線”管理。

2.教育收費等專戶收入未統(tǒng)籌

教育收費等專戶資金具有專門的使用范圍和方向，凡符合相應(yīng)范圍的項目都應(yīng)當優(yōu)先使用該項專戶資金。但審計發(fā)現(xiàn)公共財政預(yù)算安排教育性支出未與教育專戶結(jié)存資金統(tǒng)籌結(jié)合。在教育收費專戶結(jié)存規(guī)模逐年增加的情況下，省級財政安排學(xué)校教育性支出事項未優(yōu)先使用教育收費專戶資金，而是從公共財政預(yù)算安排教育支出。

審計還發(fā)現(xiàn)其他代管專戶資金未及時清理，結(jié)存資金未繳入國庫統(tǒng)籌安排使用。

3.政府性基金預(yù)算未統(tǒng)籌

財政部門應(yīng)及時清理政府性基金年末結(jié)轉(zhuǎn)資金，嚴格按規(guī)定比例納入一般公共預(yù)算統(tǒng)籌使用，強化政府性基金預(yù)算與一般公共預(yù)算的統(tǒng)籌銜接。審計發(fā)現(xiàn)政府性基金未按規(guī)定納入一般公共預(yù)算統(tǒng)籌。

4.國有資本經(jīng)營預(yù)算未統(tǒng)籌

預(yù)算管理制度要求按規(guī)定的比例，將國有資本經(jīng)營預(yù)算調(diào)入一般公共預(yù)算，強化國有資本經(jīng)營預(yù)算的統(tǒng)籌銜接。云南省審計廳發(fā)現(xiàn)2020年國有資本經(jīng)營預(yù)算調(diào)入比例僅為16.88%。

5.上級專項資金未統(tǒng)籌

審計重點揭示了財政部門未將本級財政資金與上級轉(zhuǎn)移支付一并研究預(yù)算安排和資金使用，導(dǎo)致上級轉(zhuǎn)移支付資金大量結(jié)存等問題。

四、預(yù)算體制改革強化財政資金統(tǒng)籌增效的路徑分析

深化預(yù)算體制改革促進財政資金統(tǒng)籌增效，基于“開源節(jié)流”的視角，可以從結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)存量資金的統(tǒng)籌、財政資金流入統(tǒng)籌和財政資金流出增效三個方面來探討，如圖1所示。

（一）結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)類存量資金的統(tǒng)籌方面

1.加強結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)類存量資金的收回與統(tǒng)籌管理

嚴格落實結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)類資金的收回制度。國務(wù)院、財政部和地方政府均對結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)類資金的收回統(tǒng)籌做了明確規(guī)定，財政部門應(yīng)嚴格落實。

加強財政往來款項的清理。除了直接表現(xiàn)為結(jié)余和結(jié)轉(zhuǎn)的存量資金，還有部分資金結(jié)存在財政往來款項中，應(yīng)當加強往來款項的清理力度。

加強收回存量資金的安排力度，充分發(fā)揮資金使用效益，杜絕資金“二次沉淀”。

2.強化上年結(jié)存情況與下期預(yù)算的統(tǒng)籌安排

一方面，財政部門應(yīng)進一步強化預(yù)算約束力，加強年初預(yù)算安排與上年度資金結(jié)存情況的統(tǒng)籌銜接，對上年度結(jié)存資金規(guī)模較大的部門和預(yù)算項目，應(yīng)適當核減其下年度預(yù)算資金安排規(guī)模。

另一方面，財政部門應(yīng)嚴格按照規(guī)定將上年結(jié)轉(zhuǎn)資金完整、準確、及時批復(fù)給預(yù)算部門，確保預(yù)算部門將所有收入編入預(yù)算，實現(xiàn)年初預(yù)算與上年結(jié)轉(zhuǎn)資金的統(tǒng)籌結(jié)合。

（二）財政資金流入統(tǒng)籌方面

1.強化全口徑預(yù)算管理，全面統(tǒng)籌單位自有資金

各預(yù)算單位應(yīng)當強化全口徑預(yù)算管理制度，將預(yù)算單位依法取得的非同級財政撥款收入、事業(yè)收入、經(jīng)營收入、依托行政權(quán)力和國有資源（資產(chǎn)）獲取的收入、特許經(jīng)營權(quán)拍賣收入等各項收入納入預(yù)算管理。財政部門和審計部門應(yīng)重點關(guān)注上述收入是否全口徑納入預(yù)算，以及是否存在未列入預(yù)算的收入違規(guī)安排支出等問題。另外，各預(yù)算單位還應(yīng)當將單位的存量資金納入預(yù)算管理。

財政部門應(yīng)組織開展對預(yù)算單位自有資金的專項清理，掌握資金管理情況和資金規(guī)模，嚴格預(yù)算單位年初預(yù)算的編報和審核，督促預(yù)算單位有效推動財政撥款與單位資金的統(tǒng)籌結(jié)合。

2.加強財政撥款與財政專戶資金統(tǒng)籌結(jié)合

財政部門應(yīng)進一步加強財政撥款與財政專戶資金的統(tǒng)籌力度，優(yōu)先使用財政專戶資金，避免專戶資金長期沉淀閑置，進一步增強財政保障能力。同時，各部門在進行任務(wù)考核時，應(yīng)同時包含使用的專戶資金和一般公共預(yù)算資金，將兩部分資金統(tǒng)籌使用和考核。

財政部門應(yīng)深化預(yù)算體制改革，凡符合政府性基金、專項收入等使用范圍和方向的支出，都優(yōu)先安排使用各項資金。

為了更好地掌握財政專戶資金的規(guī)模與管理情況，財政部門應(yīng)加強對非稅收入等專戶的監(jiān)管，按要求設(shè)立專戶并歸口國庫統(tǒng)一管理，嚴格規(guī)范核算事項，建立相互協(xié)調(diào)、相互制衡的內(nèi)部工作機制，確保財政資金安全、高效。

3.推進四本預(yù)算協(xié)調(diào)銜接

財政部門應(yīng)及時清理政府性基金年末結(jié)轉(zhuǎn)資金，嚴格按規(guī)定比例調(diào)入一般公共預(yù)算統(tǒng)籌使用。嚴格執(zhí)行國有資本經(jīng)營預(yù)算調(diào)入一般公共預(yù)算的比例要求，強化政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算與一般公共預(yù)算的統(tǒng)籌銜接。嚴格落實構(gòu)建現(xiàn)代預(yù)算編審體系的相關(guān)要求。

4.加強上級轉(zhuǎn)移支付專項資金的統(tǒng)籌

上級財政部門應(yīng)當提前將專項轉(zhuǎn)移支付資金預(yù)算告知下級政府和部門，避免由于下級政府或部門未納入預(yù)算統(tǒng)籌安排，形成資金沉淀。下級財政部門應(yīng)當將本級財政資金與上級轉(zhuǎn)移支付資金一起統(tǒng)籌安排，避免上級轉(zhuǎn)移支付資金的大量結(jié)存問題。同時，嚴格落實上級財政專項沉淀資金的收回統(tǒng)籌。

另外，政府應(yīng)當按規(guī)定編制中長期財政規(guī)劃，實現(xiàn)財政規(guī)劃對年度預(yù)算的約束作用，提高財政政策的綜合性、前瞻性和可持續(xù)性，進而使上級轉(zhuǎn)移專項資金與下級預(yù)算更好的統(tǒng)籌。

（三）財政資金流出增效方面

1.深化預(yù)算管理，提高項目執(zhí)行率

嚴控代編預(yù)算事項，加強代編預(yù)算資金管理。一是嚴控代編預(yù)算事項，除應(yīng)急、救災(zāi)等特殊事項外，能細化到具體項目、具體地區(qū)、具體實施單位的支出事項，不再由省級財政及預(yù)算單位代編，進一步提高省級部門預(yù)算及下級財政年初預(yù)算到位率。二是加強代編預(yù)算項目儲備和監(jiān)管，做實項目前期準備工作，加快代編預(yù)算資金撥付進度，提高代編預(yù)算執(zhí)行率、降低代編預(yù)算平衡率。三是規(guī)范代編預(yù)算資金分配行為，確需代編的預(yù)算資金應(yīng)先制定辦法，后分配資金，大額資金支出嚴格履行集體決策程序，避免財政資金分配的隨意性。

強化預(yù)算編制的完整、明確與細化要求，同時要求編制細化且明確的項目績效目標。必須在預(yù)算編制源頭上進行監(jiān)控，使資金預(yù)算能夠細化到具體項目和具體執(zhí)行單位，避免“二次分配”和隨意分配，避免預(yù)算執(zhí)行大幅度偏離預(yù)算編制。另外，還必須強調(diào)預(yù)算指標下達的及時性，加快資金撥付進度，充分發(fā)揮資金使用效益。

2.做實項目準備和績效管理，提高資金績效

預(yù)算部門和單位應(yīng)提前做好項目庫儲備，做實項目的前期準備工作，加快項目支出進度。財政部門應(yīng)加強項目執(zhí)行的跟蹤檢查。所有項目應(yīng)納入財政項目庫管理，制定項目資金管理辦法，加強預(yù)算績效管理。

推進預(yù)算績效閉環(huán)管理，加強事前績效評估、績效目標審核，完善事中績效運行監(jiān)控和事后績效自評與評價結(jié)果運用，提升績效管理的效果。加強項目庫管理，嚴格執(zhí)行項目入庫審核、動態(tài)調(diào)整和定期清理等相關(guān)規(guī)定，確保項目庫儲備的項目成熟度高、可行性強，有效解決“資金等項目”問題。嚴格落實預(yù)算安排與績效掛鉤的激勵機制，削減或取消低效無效的支出，提高財政資金使用績效。

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責編：夢超