以財(cái)政政策落實(shí)就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略：基于“一攬子計(jì)劃”與“美國(guó)復(fù)蘇與再投資法案”的比較分析

徐文

【摘要】就業(yè)是最大的民生，財(cái)政政策是落實(shí)就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略的重要途徑。全球金融危機(jī)期間實(shí)施的“一攬子計(jì)劃”以及“美國(guó)復(fù)蘇與再投資法案”為我國(guó)在新時(shí)代的背景下落實(shí)就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)。文章通過(guò)對(duì)比分析中美兩國(guó)財(cái)政政策在經(jīng)濟(jì)思想、支出結(jié)構(gòu)、減稅政策等方面的異同，并結(jié)合當(dāng)前我國(guó)新時(shí)代背景下的新情況與新特點(diǎn)，提出了以下政策建議：第一，以財(cái)政政策擴(kuò)大內(nèi)需，進(jìn)一步提振消費(fèi)，并著眼于新消費(fèi)與消費(fèi)升級(jí)，從而拉動(dòng)就業(yè)；第二，提升減稅政策在財(cái)政政策工具箱中的作用，通過(guò)擴(kuò)大企業(yè)的勞動(dòng)需求帶動(dòng)就業(yè)；第三，將財(cái)政資金向新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)傾斜，為經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展奠定基礎(chǔ)，為落實(shí)就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

【關(guān)鍵詞】就業(yè)優(yōu)先；財(cái)政政策；一攬子計(jì)劃；復(fù)蘇與再投資法案

【中圖分類(lèi)號(hào)】F830.591

★ 基金項(xiàng)目：遼寧省社科聯(lián)2024年度遼寧省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展研究課題青年項(xiàng)目階段性成果（課題名稱(chēng)：“深度老齡化對(duì)遼寧高質(zhì)量充分就業(yè)的挑戰(zhàn)及對(duì)策研究”，項(xiàng)目編號(hào)：2024lslqnkt-038）；沈陽(yáng)市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)專(zhuān)項(xiàng)資金資助項(xiàng)目階段性成果（課題名稱(chēng)：“促進(jìn)沈陽(yáng)市高質(zhì)量充分就業(yè)對(duì)策研究”，項(xiàng)目編號(hào)：SY20230236Y）。

一、引言

進(jìn)入新時(shí)代，就業(yè)優(yōu)先始終是黨和國(guó)家各項(xiàng)工作的重中之重。2023年12月召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)，要更加突出就業(yè)優(yōu)先導(dǎo)向，確保重點(diǎn)群體就業(yè)穩(wěn)定。就業(yè)問(wèn)題不僅事關(guān)勞動(dòng)者個(gè)人與家庭利益，同時(shí)關(guān)系到宏觀經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與穩(wěn)定。在構(gòu)建新發(fā)展格局、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的新階段，以高質(zhì)量的財(cái)政政策供給支持落實(shí)就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略成為重要課題。為此，有必要對(duì)以往代表性的財(cái)政政策進(jìn)行深入剖析。全球金融危機(jī)導(dǎo)致各國(guó)就業(yè)市場(chǎng)出現(xiàn)嚴(yán)重的失業(yè)問(wèn)題，我國(guó)的“一攬子計(jì)劃”和《美國(guó)復(fù)蘇與再投資法案》是以財(cái)政政策應(yīng)對(duì)就業(yè)問(wèn)題的主要代表。本文對(duì)比分析這兩項(xiàng)政策實(shí)踐及其對(duì)落實(shí)就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略的啟示。

二、就業(yè)優(yōu)先的政策實(shí)踐

（一）中國(guó)：“一攬子計(jì)劃”

因全球金融危機(jī)迅速蔓延，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增速于2008年第四季度明顯放緩，對(duì)外貿(mào)易與就業(yè)形勢(shì)發(fā)生重大改變。2008年11月，我國(guó)進(jìn)出口額同比下降9%，12月份進(jìn)一步下降11.1%1。在外需仍然是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)“三駕馬車(chē)”之一的背景下，我國(guó)就業(yè)市場(chǎng)承受巨大壓力。中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組在2009年2月發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，約有15.3%的農(nóng)民工因全球金融危機(jī)而失去工作或者沒(méi)有找到工作，據(jù)此推算全國(guó)失去工作或者沒(méi)有找到工作的農(nóng)民工總數(shù)約有2000萬(wàn)人。

在嚴(yán)峻的就業(yè)形勢(shì)下，為擴(kuò)大內(nèi)需、穩(wěn)定就業(yè)市場(chǎng)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快增長(zhǎng)，我國(guó)迅速實(shí)施了以四萬(wàn)億投資計(jì)劃為標(biāo)志的積極的財(cái)政政策，即“一攬子計(jì)劃”。該計(jì)劃實(shí)施至2010年，總投資額4萬(wàn)億元人民幣，其中新增1.18萬(wàn)億元的中央投資，帶動(dòng)地方政府投資2.82萬(wàn)億元。在資金投向上，涵蓋民生、教育、衛(wèi)生、文化等社會(huì)事業(yè)投資，自主創(chuàng)新、結(jié)構(gòu)調(diào)整、節(jié)能減排、生態(tài)建設(shè)，重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，汶川地震災(zāi)后重建以及其他公共支出。除四萬(wàn)億投資計(jì)劃以外，我國(guó)同時(shí)輔之以對(duì)企業(yè)、居民的結(jié)構(gòu)性減稅。在企業(yè)稅負(fù)減免方面，主要開(kāi)展了生產(chǎn)型增值稅向消費(fèi)型增值稅的轉(zhuǎn)型，以及提高部分商品的出口退稅率；在居民稅負(fù)減免方面，則以個(gè)人所得稅、契稅、印花稅減免為主。

積極財(cái)政政策的響應(yīng)速度很快，經(jīng)濟(jì)增速明顯下降之初，中央政府根據(jù)國(guó)內(nèi)外形勢(shì)在11月初即出臺(tái)的“一攬子計(jì)劃”，有效遏制了失業(yè)問(wèn)題與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)的進(jìn)一步惡化。2009年，我國(guó)全年新增就業(yè)人數(shù)1102萬(wàn)人，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率控制在4.3%2，為我國(guó)應(yīng)對(duì)全球金融危機(jī)帶來(lái)的失業(yè)問(wèn)題發(fā)揮了重要作用。

（二）美國(guó)：《美國(guó)復(fù)蘇與再投資法案》

全球金融危機(jī)始于美國(guó)，其失業(yè)率在2008年11月達(dá)到6.7%，12月上升至7.2%，為近十余年來(lái)最高水平；2008年全年失業(yè)人數(shù)達(dá)到260萬(wàn)人，創(chuàng)下二戰(zhàn)結(jié)束以來(lái)的最高水平3。在利率處于零下限的情況下，貨幣政策對(duì)于挽救經(jīng)濟(jì)、創(chuàng)造就業(yè)的效果不佳，《美國(guó)復(fù)蘇與再投資法案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《法案》）成為美國(guó)應(yīng)對(duì)這次危機(jī)的主要措施。該經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃實(shí)質(zhì)上是一系列擴(kuò)張性財(cái)政政策，總額為7870億美元，為大蕭條以來(lái)規(guī)模最大的一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，其主要目的之一即為保留并創(chuàng)造工作機(jī)會(huì)。時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬曾表示，該計(jì)劃將為美國(guó)保留或者創(chuàng)造350萬(wàn)個(gè)工作崗位。具體來(lái)看，《法案》包括減稅與直接支出，二者分別約占計(jì)劃的三分之一和三分之二。其中，減稅包括對(duì)企業(yè)與家庭的減稅計(jì)劃，而直接支出包括聯(lián)邦政府對(duì)州政府的財(cái)政紓困，勞動(dòng)、健康和人權(quán)服務(wù)、教育及相關(guān)部門(mén)支出，交通運(yùn)輸和房屋以及城市發(fā)展部門(mén)支出，能源與水資源發(fā)展的預(yù)算內(nèi)支出等。

關(guān)于該計(jì)劃是否對(duì)就業(yè)發(fā)揮了促進(jìn)作用，無(wú)論是美國(guó)政界還是學(xué)術(shù)界，對(duì)此存在一定爭(zhēng)議，引發(fā)關(guān)于《法案》就業(yè)效果的一系列研究，該法案的頒布與實(shí)施也為研究財(cái)政政策與就業(yè)問(wèn)題提供了一個(gè)“準(zhǔn)自然實(shí)驗(yàn)”的機(jī)會(huì)。僅政府支出一項(xiàng)，《法案》保留或者創(chuàng)造的非農(nóng)工作崗位數(shù)量為210萬(wàn)個(gè)[1]。美國(guó)國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室測(cè)算得出，《法案》在2010年第一季度，保留或者創(chuàng)造的非農(nóng)工作崗位數(shù)量約在130萬(wàn)～280萬(wàn)個(gè)。

（三）中美財(cái)政政策的比較

我國(guó)的“一攬子計(jì)劃”與美國(guó)的《美國(guó)復(fù)蘇與再投資法案》均屬于擴(kuò)張性的財(cái)政政策，二者的主要目的之一都是為了解決失業(yè)問(wèn)題。這兩項(xiàng)經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃是中國(guó)與美國(guó)基于不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段做出的不同選擇，兩者之間存在一定的差異。

1.關(guān)于市場(chǎng)與政府關(guān)系的經(jīng)濟(jì)思想差異

面對(duì)突如其來(lái)的全球金融危機(jī)，中國(guó)的“一攬子計(jì)劃”盡管具有應(yīng)急的考慮，但是對(duì)于市場(chǎng)與政府之間關(guān)系的觀點(diǎn)著眼于推進(jìn)改革與發(fā)展。中國(guó)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型發(fā)展始終堅(jiān)持社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的改革方向和社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的發(fā)展目標(biāo)，堅(jiān)持政府與市場(chǎng)共進(jìn)共生、積極漸進(jìn)的演變方式，走出了一條中國(guó)特色的處理政府與市場(chǎng)關(guān)系的獨(dú)特道路[2]。而《法案》背后的經(jīng)濟(jì)思想則是凱恩斯主義的，同時(shí)也體現(xiàn)了市場(chǎng)和政府兩分法的觀念，即二者在實(shí)質(zhì)上是對(duì)立的，一旦經(jīng)濟(jì)和就業(yè)得以恢復(fù)，政府干預(yù)應(yīng)當(dāng)立即退出。各國(guó)（歐美）的救市政策本質(zhì)上屬于凱恩斯主義式的救急方案，政府的干預(yù)是建立在自由市場(chǎng)制度之上的調(diào)整[3]。

2.投資與消費(fèi)各有側(cè)重

本文根據(jù)中國(guó)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)以及美國(guó)國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室發(fā)布的數(shù)據(jù)，統(tǒng)計(jì)了我國(guó)“一攬子計(jì)劃”和《法案》在投資與消費(fèi)上的支出比重，如表1所示?？傮w來(lái)看，我國(guó)在投資和消費(fèi)上的比重分別約為87%和13%；美國(guó)在投資和消費(fèi)上的比重分別約為21.75%和78.25%。顯然，我國(guó)“一攬子計(jì)劃”更加偏重投資，消費(fèi)占比較低；而《法案》則恰恰相反。從主要支出項(xiàng)目來(lái)看，我國(guó)在投資領(lǐng)域偏重交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，美國(guó)的政府投資支出也具有類(lèi)似的特點(diǎn)，盡管比重相對(duì)更低；在消費(fèi)領(lǐng)域，我國(guó)主要投向農(nóng)村和社會(huì)事業(yè)，其中，在農(nóng)村投入較大（其中部分支出應(yīng)當(dāng)屬于政府投資支出），美國(guó)的政府消費(fèi)支出也將這兩項(xiàng)作為投入的主要領(lǐng)域，但是對(duì)醫(yī)療、衛(wèi)生、勞動(dòng)等領(lǐng)域的投入更大，為促進(jìn)私人消費(fèi)創(chuàng)造了一定條件。2021年，消費(fèi)對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)貢獻(xiàn)達(dá)到65.4%，盡管相較于2008年已有顯著提升，但是這一水平仍然低于歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家，甚至不及印度、巴西等發(fā)展中國(guó)家。2022年，由于疫情等因素疊加影響，該比例甚至下降至32.8%。新時(shí)代，應(yīng)當(dāng)以財(cái)政政策配合需求側(cè)管理，進(jìn)一步提升消費(fèi)在落實(shí)就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略中的地位。

3.對(duì)減稅政策的應(yīng)用不同

2008年年底，我國(guó)政策調(diào)控體系以擴(kuò)大政府投資為主，結(jié)構(gòu)性減稅為輔，后者主要是保出口、促投資、穩(wěn)消費(fèi)的“一攬子”稅費(fèi)優(yōu)惠政策[4]。2009年，我國(guó)結(jié)構(gòu)性減稅規(guī)模達(dá)到5000億元7，對(duì)減輕企業(yè)與居民負(fù)擔(dān)、刺激投資和消費(fèi)發(fā)揮了重要作用。而《法案》的減稅規(guī)模相對(duì)更大，2009年的減稅以及因此而減少的政府收入規(guī)模約為2677億美元。其原因可能是美國(guó)更偏重通過(guò)刺激消費(fèi)來(lái)挽救經(jīng)濟(jì)和就業(yè)，而對(duì)居民的大規(guī)模減稅有助于恢復(fù)消費(fèi)信心并提升預(yù)期。此外，減稅政策刺激效應(yīng)的減弱趨勢(shì)也可能是另一個(gè)重要原因。2009—2011年，我國(guó)結(jié)構(gòu)性減稅的經(jīng)濟(jì)刺激效應(yīng)分別為0.07、0.22和0.22個(gè)百分點(diǎn)，長(zhǎng)期累積效應(yīng)為0.09個(gè)百分點(diǎn)，實(shí)際效應(yīng)已經(jīng)非常微弱[5]。對(duì)投資的刺激效應(yīng)也有類(lèi)似趨勢(shì)。基于以上原因，減稅政策并沒(méi)有在我國(guó)的“一攬子計(jì)劃”中占據(jù)主要位置。隨著消費(fèi)在刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、促進(jìn)落實(shí)就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略實(shí)施中扮演更加重要的角色，應(yīng)當(dāng)適時(shí)轉(zhuǎn)變財(cái)政政策思路，減稅政策應(yīng)當(dāng)在財(cái)政政策工具箱中占據(jù)更為重要的位置。

三、新時(shí)代以財(cái)政政策落實(shí)就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略的建議

基于我國(guó)“一攬子計(jì)劃”與美國(guó)復(fù)蘇與再投資法案財(cái)政政策實(shí)踐的比較，結(jié)合我國(guó)當(dāng)前所處的高質(zhì)量發(fā)展階段，本文提出以下建議落實(shí)就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略：

第一，以財(cái)政政策擴(kuò)大內(nèi)需，進(jìn)一步提振消費(fèi)，并著眼于新消費(fèi)與消費(fèi)升級(jí)，從而拉動(dòng)就業(yè)?；诮?jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀規(guī)律，提升消費(fèi)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的比重恰當(dāng)其時(shí)，財(cái)政政策可以通過(guò)發(fā)放補(bǔ)貼等方式，刺激文化消費(fèi)、綠色消費(fèi)、數(shù)字消費(fèi)等新消費(fèi)形式并實(shí)現(xiàn)消費(fèi)升級(jí)。上述消費(fèi)領(lǐng)域與服務(wù)業(yè)以及智能制造業(yè)密切相關(guān)，而服務(wù)業(yè)與智能制造業(yè)強(qiáng)大的就業(yè)吸納能力將為落實(shí)就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略提供有利契機(jī)。

第二，提升減稅政策在財(cái)政政策工具箱中的作用，通過(guò)擴(kuò)大企業(yè)的勞動(dòng)需求帶動(dòng)就業(yè)。一方面，可以對(duì)企業(yè)實(shí)施大規(guī)模減稅，尤其是對(duì)承擔(dān)了大部分就業(yè)任務(wù)的中小企業(yè)的稅收減免，將有助于直接拉動(dòng)就業(yè)；另一方面，可以對(duì)居民實(shí)施減稅，為刺激消費(fèi)創(chuàng)造有利條件。此外，對(duì)企業(yè)和居民的減稅措施可以相互支撐，有利于形成“企業(yè)減稅→擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)?！黾觿趧?dòng)需求”以及“居民減稅→擴(kuò)大消費(fèi)需求→增加企業(yè)收入→擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)?！黾觿趧?dòng)需求”的良性路徑。

第三，將財(cái)政資金向新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)傾斜，為經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展奠定基礎(chǔ)，為落實(shí)就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。投資5G基站建設(shè)、人工智能、大數(shù)據(jù)、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提供強(qiáng)大動(dòng)能，促進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展從而提升就業(yè)需求。同時(shí)，新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)本身也直接拉動(dòng)了就業(yè)，并且提供了充足的高質(zhì)量工作崗位，在實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)的基礎(chǔ)上，為實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量就業(yè)創(chuàng)造了條件。

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責(zé)編：夢(mèng)超

1 數(shù)據(jù)來(lái)源：商務(wù)部，詳見(jiàn)http：//zhs.mofcom.gov.cn/aarticle/Nocategory/200905/20090506218513.html

2 數(shù)據(jù)來(lái)源：人力資源與社會(huì)保障部，詳見(jiàn)http：//www.gov.cn/jrzg/2010-01/14/content_1510766.htm

3 數(shù)據(jù)來(lái)源：中新網(wǎng)，詳見(jiàn)http：//www.chinanews.com.cn/gj/ywdd/news/2009/01-09/1522254.shtml

4 數(shù)據(jù)來(lái)源：國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)，詳見(jiàn)https：//www.ndrc.gov.cn/xwdt/xwfb/200903/t20090306_957334.html

5 數(shù)據(jù)來(lái)源：美國(guó)國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室，詳見(jiàn)https：//www.cbo.gov/publication/41756 index=9968

6 關(guān)于投資支出與消費(fèi)支出的劃分缺少統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，每一子項(xiàng)支出可能同時(shí)包含了投資支出與消費(fèi)支出。本文根據(jù)各子項(xiàng)支出最主要投向進(jìn)行劃分，分別列示了部分主要支出項(xiàng)目，以總體上反映中國(guó)和美國(guó)各經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃的主要投向。

7 數(shù)據(jù)來(lái)源：財(cái)政部，詳見(jiàn)http：//www.mof.gov.cn/zhuantihuigu/10nianyusuanbaogao/meitibaodaoys10/201003/t20100307_274777.htm