論生物多樣性保護(hù)的利益識(shí)別與法治保障

段帷帷

(鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院 文法學(xué)院,河南 鄭州 450002)

2021年10月,以“生態(tài)文明:共建地球生命共同體”為主題的聯(lián)合國《生物多樣性公約》締約方大會(huì)第十五次會(huì)議在我國昆明舉辦。此次會(huì)議通過了倡導(dǎo)全球各國關(guān)注生物多樣性保護(hù)的《昆明宣言》,《昆明宣言》以有效的“2020年后全球生物多樣性框架”推動(dòng)實(shí)現(xiàn)“人與自然和諧共生”的2050年愿景。此次聯(lián)合國《生物多樣性公約》締約方大會(huì)在我國舉辦,不僅體現(xiàn)了我國在生物多樣性保護(hù)領(lǐng)域的貢獻(xiàn)和成就已獲得了國際社會(huì)認(rèn)可,而且為今后我國全面推進(jìn)生物多樣性保護(hù)工作提供了新的契機(jī)。在環(huán)境法治視野下,生物多樣性保護(hù)不僅關(guān)注生物物種、遺傳資源和生態(tài)系統(tǒng)的整體性保護(hù),而且強(qiáng)調(diào)對生物多樣性保護(hù)涉及的多元化利益結(jié)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)保障,這也是生物多樣性保護(hù)由抽象自然要素保護(hù)向具體法律權(quán)益保護(hù)轉(zhuǎn)變的重要內(nèi)容。本文立足于自然生態(tài)系統(tǒng)層面生物多樣性保護(hù)的整體性,從法治角度分析生物多樣性保護(hù)涉及的多元化利益結(jié)構(gòu),并且從對法律權(quán)益的角度,對其中的環(huán)境利益進(jìn)行系統(tǒng)性識(shí)別,從而在法治視角下為實(shí)現(xiàn)生物多樣性整體性保護(hù)提供可行路徑。

一、我國生物多樣性保護(hù)的社會(huì)背景

2021年夏天,我國云南省自然保護(hù)區(qū)一批亞洲象的遷移旅程吸引了社會(huì)各界的關(guān)注,在當(dāng)?shù)卣块T和人民群眾協(xié)同配合下,亞洲象群順利完成遷移旅程,上演了一幕人象和諧共處的生物多樣性保護(hù)實(shí)景。此次象群的遷移事件深刻反映出隨著新時(shí)代中國特色社會(huì)主義生態(tài)文明建設(shè)的整體推進(jìn),我國生物多樣性保護(hù)工作在多個(gè)領(lǐng)域取得了較大進(jìn)展和成就。

(一)政策導(dǎo)向

作為法治中國建設(shè)的一部分,中國環(huán)境法治離不開黨的領(lǐng)導(dǎo),離不開黨中央大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的堅(jiān)定意志和堅(jiān)強(qiáng)決心。在更符合中國現(xiàn)實(shí)的“黨政體制”視野中看待環(huán)境法治的發(fā)展尤為重要[1]。黨的十九大報(bào)告明確了“實(shí)施重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程,優(yōu)化生態(tài)安全屏障體系,構(gòu)建生態(tài)廊道和生物多樣性保護(hù)網(wǎng)絡(luò),提升生態(tài)系統(tǒng)的質(zhì)量和穩(wěn)定性”等要求。習(xí)近平總書記在《生物多樣性公約》第十五次締約方大會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)上的主旨講話提出:“為加強(qiáng)生物多樣性保護(hù),中國正加快構(gòu)建以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系?！边@些都體現(xiàn)了新時(shí)代背景下國家政策對于生物多樣性保護(hù)工作的關(guān)注。與此同時(shí),隨著當(dāng)前我國“五位一體”國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展布局的深入推進(jìn),作為生態(tài)文明建設(shè)重要內(nèi)容的生物多樣性保護(hù)工作不僅擔(dān)負(fù)著保護(hù)生物物種資源、改善自然生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的責(zé)任,而且為我國在構(gòu)建人類命運(yùn)共同體理念下引領(lǐng)國際環(huán)境治理提供了堅(jiān)實(shí)支撐。

習(xí)近平生態(tài)文明思想、習(xí)近平法治思想等習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為生物多樣性保護(hù)工作提供了具體的思想引領(lǐng)與實(shí)踐路徑,這表明我國政策已經(jīng)在具體實(shí)踐方面取得顯著成就。在新時(shí)代背景下,維護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)平衡、保護(hù)自然資源、為廣大人民提供良好的自然生活環(huán)境并最終實(shí)現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展始終是黨領(lǐng)導(dǎo)下新時(shí)代中國特色社會(huì)主義生態(tài)文明建設(shè)的核心目標(biāo),而在此目標(biāo)指引下的踐行生物物種、遺傳資源、自然生態(tài)系統(tǒng)整體性保護(hù)則是新時(shí)期我國生物多樣性國家政策導(dǎo)向的重要主旨。此外,基于生物多樣性保護(hù)的跨境性特征以及我國在全球生物多樣性保護(hù)工作的國際聲譽(yù)和引領(lǐng)力的提升,在實(shí)現(xiàn)國內(nèi)生物多樣性保護(hù)協(xié)調(diào)永續(xù)發(fā)展的同時(shí),在全球范圍內(nèi)推動(dòng)形成以構(gòu)建人類命運(yùn)共同體為目標(biāo)的生物多樣性保護(hù)國際合作,也開始成為我國生物多樣性保護(hù)政策的重要內(nèi)容。

(二)法治建構(gòu)

在立法層面,法律具有高度的明確性,必須以規(guī)則為主,不能僅限于原則性的規(guī)定,并且法律一般是對試行和檢驗(yàn)為正確的政策定型化,具有較強(qiáng)的穩(wěn)定性[3]。在國家政策與生物多樣性保護(hù)法治需求的推動(dòng)下,當(dāng)前我國生物多樣性保護(hù)領(lǐng)域的立法呈現(xiàn)出多點(diǎn)散發(fā)、相互呼應(yīng)的特征。以《中華人民共和國生物安全法》《中華人民共和國野生動(dòng)物保護(hù)法》《中華人民共和國森林法》《中華人民共和國草原法》《中華人民共和國人類遺傳資源管理?xiàng)l例》為代表的國家層面生物多樣性保護(hù)法一方面對生物多樣性保護(hù)具體領(lǐng)域的生物物種資源、遺傳資源和自然生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行具體規(guī)制,另一方面也體現(xiàn)出生物多樣性保護(hù)立法之間以實(shí)現(xiàn)生物多樣性整體系統(tǒng)保護(hù)為主線的緊密聯(lián)系性。所以,雖然國家層面生物多樣性保護(hù)立法仍未出臺(tái),但是在生物多樣性保護(hù)具體領(lǐng)域已有涉及物種資源、遺傳資源以及自然生態(tài)系統(tǒng)的較多立法,并且隨著生物多樣性保護(hù)整體系統(tǒng)保護(hù)理念的逐步深入,我國生物多樣性保護(hù)領(lǐng)域也將形成外部形式完備、內(nèi)部規(guī)范銜接的法律規(guī)范體系。在行政監(jiān)管方面,除了國家林業(yè)和草原局在國家層面履行生物多樣性保護(hù)監(jiān)管職能以外,包括生態(tài)環(huán)境部、國家海洋局、自然資源部等部門也依法承擔(dān)不同領(lǐng)域的生物多樣性保護(hù)監(jiān)管職能。同時(shí),地方生物多樣性保護(hù)行政監(jiān)管機(jī)制也基于生物多樣性整體性保護(hù)的要求呈現(xiàn)出多部門協(xié)同配合的特征。而在司法保障方面,隨著我國環(huán)境司法專門化進(jìn)程的推進(jìn),生物多樣性保護(hù)不僅在審判機(jī)構(gòu)、審理依據(jù)、典型案例等方面形成了專業(yè)的司法保障機(jī)制,而且專家學(xué)者、第三方機(jī)構(gòu)等社會(huì)主體也開始為生物多樣性保護(hù)的司法保障機(jī)制提供可靠支撐。

(三)具體實(shí)踐

根據(jù)世界自然保護(hù)聯(lián)盟的歸納,所有自然保護(hù)地的共性目標(biāo)包括:保護(hù)生物多樣性、為區(qū)域保護(hù)戰(zhàn)略做出貢獻(xiàn)、維護(hù)景觀或棲息地及其包含的物種和生態(tài)系統(tǒng)的多樣性、具備足夠大的面積確保特定的保護(hù)目標(biāo)的完整性和長久維持、永久維護(hù)所擁有的價(jià)值、在管理計(jì)劃以及監(jiān)測評估項(xiàng)目的指導(dǎo)之下能夠?qū)崿F(xiàn)適應(yīng)性管理的正常運(yùn)轉(zhuǎn)、擁有明確和公平的治理體系[4]。2021年10月我國發(fā)布的《中國的生物多樣性保護(hù)》白皮書顯示,1956年建立第一個(gè)自然保護(hù)區(qū)以來,截至目前,中國已建立各級各類自然保護(hù)地近萬處,約占陸域國土面積的18%,90%的陸地生態(tài)系統(tǒng)類型和71%的國家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)植物物種得到有效保護(hù)。除了通過以自然保護(hù)地、國家公園等方式就地進(jìn)行生物多樣性保護(hù)以外,我國還通過植物園、野生動(dòng)物繁育基地、植物種質(zhì)庫、基因庫等方式對生物多樣性進(jìn)行了卓有成效的遷地保護(hù),體現(xiàn)了生物多樣性保護(hù)方式的多樣性。除了強(qiáng)調(diào)對生物多樣性所屬自然要素進(jìn)行保護(hù)以外,我國也強(qiáng)調(diào)以生物多樣性生態(tài)系統(tǒng)單元為依據(jù)進(jìn)行整體性保護(hù),包括流域性生物多樣性保護(hù)、跨行政區(qū)域生物多樣性保護(hù)以及跨界生物多樣性保護(hù)等,反映出我國生物多樣性保護(hù)對于整體系統(tǒng)觀念的貫徹。

同時(shí),習(xí)近平總書記在《生物多樣性公約》第十五次締約方大會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)上的主旨講話中提出的“中國正式設(shè)立三江源、大熊貓、東北虎豹、海南熱帶雨林、武夷山等第一批國家公園,保護(hù)面積達(dá)23萬平方公里,涵蓋近30%的陸域國家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)植物種類”“中國將率先出資15億元人民幣,成立昆明生物多樣性基金,支持發(fā)展中國家生物多樣性保護(hù)事業(yè)”等內(nèi)容,不僅反映出我國生物多樣性保護(hù)工作在保護(hù)生物物種資源、維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)平衡方面取得了顯著成效,而且也體現(xiàn)出我國開始成為推動(dòng)全球生物多樣性保護(hù)跨國合作的重要力量。

二、生物多樣性保護(hù)利益識(shí)別的必要性

基于目前我國生物多樣性保護(hù)實(shí)踐在多個(gè)領(lǐng)域所取得的顯著成就,對生物多樣性保護(hù)所涉及的多元化利益結(jié)構(gòu)進(jìn)行識(shí)別,不僅是對我國生物多樣性保護(hù)工作進(jìn)展的系統(tǒng)歸納和總結(jié),而且是在生物多樣性保護(hù)更注重整體系統(tǒng)保護(hù)的背景下,實(shí)現(xiàn)對其中涉及的環(huán)境利益更為全面和精準(zhǔn)的保障。

(一)在生物多樣性保護(hù)領(lǐng)域體現(xiàn)黨的執(zhí)政主題

在現(xiàn)代社會(huì),個(gè)人所控制的生存資源日益狹小,越來越依賴于從社會(huì)取用相關(guān)資源,這導(dǎo)致了個(gè)人負(fù)責(zé)其生存的能力逐漸削弱,不得不將生存照顧的責(zé)任交給作為政治權(quán)力擁有者的國家與政黨,生存照顧的發(fā)展便由“個(gè)人負(fù)責(zé)”進(jìn)而轉(zhuǎn)為“集體負(fù)責(zé)”,最后轉(zhuǎn)入“政治負(fù)責(zé)”之中[5]。中國共產(chǎn)黨自成立之日起,就把人民利益至上價(jià)值觀傾注在共產(chǎn)黨人的價(jià)值骨髓和精神血脈中,并且具體化為為中國人民謀幸福、為中華民族謀復(fù)興的初心使命[6]。在黨領(lǐng)導(dǎo)下的生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)進(jìn)程中,不僅習(xí)近平生態(tài)文明思想明確了“堅(jiān)持生態(tài)惠民、生態(tài)利民、生態(tài)為民,要把解決突出生態(tài)環(huán)境問題作為民生優(yōu)先領(lǐng)域”的理念,而且習(xí)近平法治思想也提出了“要堅(jiān)持以人民為中心”的要求。生物多樣性保護(hù)領(lǐng)域的利益識(shí)別以及對有關(guān)環(huán)境利益的法治保障,則是通過法治手段把人民利益通過明確的法律制度予以明確,強(qiáng)調(diào)代表國家的行政主體維護(hù)和實(shí)現(xiàn)人民利益的職能,并通過環(huán)境司法機(jī)制保障人民利益,從而在法治建設(shè)層面體現(xiàn)了黨關(guān)于人民利益優(yōu)先的執(zhí)政主題。

(二)以利益保障促進(jìn)生物多樣性的整體性保護(hù)

生物安全風(fēng)險(xiǎn)固有的傳擴(kuò)力不以任何行政邊界為轉(zhuǎn)移的法治意義在于其必須采納系統(tǒng)化視角,盡可能地全面覆蓋或明或暗的風(fēng)險(xiǎn)增生點(diǎn),并把各種制度措施歸合為生物安全風(fēng)險(xiǎn)活動(dòng)的全程控制風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對機(jī)制。全程控制風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對機(jī)制需要協(xié)調(diào)各行政主體和企事業(yè)單位的工作以達(dá)成相對穩(wěn)定的常態(tài)化保障效果[7]。生物多樣性保護(hù)除了在自然生態(tài)系統(tǒng)整體性層面要求對自然要素保護(hù)以外,還在風(fēng)險(xiǎn)防控的角度強(qiáng)調(diào)了對不同類型的主體利益進(jìn)行整體性保護(hù)。在治理語境下,碎片化現(xiàn)象是一種治理主體相互獨(dú)立、治理政策實(shí)施散亂、治理目標(biāo)容易背離初衷的現(xiàn)象[8]。為了實(shí)現(xiàn)個(gè)體利益與公共利益在生物多樣性保護(hù)領(lǐng)域的協(xié)調(diào)統(tǒng)一,必須明確各主體防控生物安全風(fēng)險(xiǎn)的統(tǒng)一目標(biāo),充分發(fā)揮不同主體的合力來防止生物多樣性保護(hù)的碎片化現(xiàn)象。所以,風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防理念下,通過對相關(guān)利益進(jìn)行識(shí)別和保障,不僅在自然領(lǐng)域的環(huán)境要素與社會(huì)領(lǐng)域的權(quán)益單元協(xié)同保護(hù)方面能夠?qū)崿F(xiàn)人與自然的統(tǒng)一和諧,而且基于相關(guān)權(quán)益的范圍廣泛性和內(nèi)容具體性,也有助于法治手段通過對主體權(quán)益的保障來促進(jìn)生物多樣性的整體性保護(hù)。

(三)明確生物多樣性保護(hù)監(jiān)管主體的行為規(guī)范

在《中華人民共和國憲法》明確了國家環(huán)境保護(hù)法定職責(zé)的前提下,代表國家行使行政監(jiān)督管理職權(quán)的相關(guān)政府部門基于自身法定授權(quán)和公共事務(wù)治理能力,成為保障環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域相關(guān)利益的重要主體。而對于生物多樣性保護(hù)利益的識(shí)別,將有助于明確承擔(dān)利益保障職能的行政主體的權(quán)力范圍和內(nèi)容,充分發(fā)揮行政主體在生物多樣性保護(hù)實(shí)踐中維護(hù)公共環(huán)境利益的法定職能。同時(shí),在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì),人類社會(huì)對于生物資源的開發(fā)利用還蘊(yùn)含著潛在的生物安全風(fēng)險(xiǎn),使得生物多樣性保護(hù)還具有了防控各類生物安全風(fēng)險(xiǎn)的意涵。規(guī)制哪些風(fēng)險(xiǎn)、如何規(guī)制、規(guī)制至何程度等問題皆附著深刻的政治、法律與社會(huì)意涵,立法者雖然可以提供理念與原則的指導(dǎo),但是面對具體風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)的具體分析卻無能為力,司法者的被動(dòng)屬性也意味著不宜過度介入,具體的行政規(guī)制活動(dòng),所以承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制責(zé)任的只能是行政者。在此背景下,對于生物多樣性保護(hù)中不同利益進(jìn)行精準(zhǔn)識(shí)別,為行政主體統(tǒng)籌和平衡不同主體間涉及的生物多樣性保護(hù)相關(guān)利益提供了參考甄別標(biāo)準(zhǔn),進(jìn)而為行政主體消弭不同主體間的利益沖突以及實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制提供了合理的行政自由裁量空間。

三、生物多樣性保護(hù)涉及的利益類型

環(huán)境利益融合了生態(tài)性利益、精神性利益以及環(huán)境經(jīng)濟(jì)利益等核心利益,從屬性上說包括環(huán)境公益和環(huán)境私益。它的復(fù)雜性在于不僅是單純個(gè)體私益的協(xié)調(diào),而且涉及了環(huán)境公益,正是這種環(huán)境利益的公益屬性與私益之間的沖突與變遷迫切需要法律重新進(jìn)行公平的利益配置[10]。作為生態(tài)環(huán)境保護(hù)重要內(nèi)容的生物多樣性保護(hù)不僅蘊(yùn)含了環(huán)境公益與環(huán)境私益,并且隨著總體國家安全觀和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)理念的確立,生物多樣性保護(hù)涉及的利益類型也呈現(xiàn)多元化特征。

下式求解的過程就是通過迭代更新,使V和WH的誤差即‖V-WH‖最小化.可以用Frobenius范數(shù)作為目標(biāo)函數(shù)來量化誤差，即

(一)國家安全利益

2020 年2月,習(xí)近平總書記在中央全面深化改革委員會(huì)第十二次會(huì)議上強(qiáng)調(diào):“把生物安全納入國家安全體系,系統(tǒng)規(guī)劃國家生物安全風(fēng)險(xiǎn)防控和治理體系建設(shè),全面提高國家生物安全治理能力?！蓖瑫r(shí),2021年4月頒布實(shí)施的《中華人民共和國生物安全法》也把生物多樣性保護(hù)作為重要內(nèi)容予以納入。隨著生物安全被納入國家安全體系以及環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控理念的逐步確立,維護(hù)和保障國家安全成為生物多樣性保護(hù)的重要前提。以作為生物多樣性重要內(nèi)容的生物遺傳資源為例,生物遺傳資源安全在內(nèi)容上不僅涉及資源安全,同時(shí)也涉及生態(tài)安全和社會(huì)安全,對國家安全的維護(hù)具有不可忽視的作用[11]。

在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)背景下,生物多樣性資源的開發(fā)利用活動(dòng)將帶來更多的風(fēng)險(xiǎn)隱患,并且此種風(fēng)險(xiǎn)的影響范圍將由傳統(tǒng)的公共衛(wèi)生安全、生態(tài)安全擴(kuò)展到國家安全。此時(shí),雖然國家安全仍然體現(xiàn)出一定的公共環(huán)境利益屬性,但是基于國家安全利益位階的絕對優(yōu)位性,不僅此種利益的實(shí)現(xiàn)必須明確權(quán)威的領(lǐng)導(dǎo)主體和嚴(yán)密的保障手段,而且總體國家安全在與特定范圍的公共環(huán)境利益出現(xiàn)沖突時(shí),國家安全當(dāng)然要優(yōu)先于公共環(huán)境利益予以保障。而在利益范圍方面,生物多樣性保護(hù)中的國家安全還把生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公眾身體健康統(tǒng)籌納入其中,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會(huì)的協(xié)同發(fā)展,突破了傳統(tǒng)公共環(huán)境利益的界限而在更廣闊的利益范圍代表著公共利益,從而實(shí)現(xiàn)了國家利益、社會(huì)公共利益和個(gè)體利益在整體系統(tǒng)的利益結(jié)構(gòu)中的平衡。

(二)公共環(huán)境利益

生物多樣性保護(hù)的公共環(huán)境利益主要是基于生物多樣性資源可持續(xù)利用、生物多樣性自然系統(tǒng)永續(xù)發(fā)展為目的,因具有涉及利益主體范圍廣泛、利益取向統(tǒng)一而由政府代表國家行使維護(hù)公共利益的職能。在風(fēng)險(xiǎn)防控視角下,政府不得不擴(kuò)展其權(quán)力邊界,積極防控各種公共安全風(fēng)險(xiǎn)。這是因?yàn)?在個(gè)體層面,任何的個(gè)體都無力單獨(dú)實(shí)現(xiàn)公共安全,因而只能由政府保障公共安全,確保公共安全成為政府的基本義務(wù);與之相應(yīng),個(gè)體需要讓渡部分權(quán)利,政府需要擴(kuò)張部分權(quán)力[12]。生物多樣性保護(hù)的公共環(huán)境利益首先體現(xiàn)為實(shí)現(xiàn)自然生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的永續(xù)性發(fā)展,即對生物物種資源、遺傳資源以及相關(guān)生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行保育性保護(hù),實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧發(fā)展。在此過程中,政府一方面作為擁有行政監(jiān)管職能的行政主體,依據(jù)自身法定職能而積極行使維護(hù)公共環(huán)境利益的職權(quán);另一方面,政府也是受作為利益主體的廣泛公眾委托,而代表國家對公共環(huán)境利益行使自然資源資產(chǎn)所有權(quán)層面的管理和保護(hù),當(dāng)此種權(quán)益受到外部侵害時(shí)則通過生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟機(jī)制對相關(guān)侵權(quán)行為人進(jìn)行追償。所以,生物多樣性保護(hù)中的公共環(huán)境利益往往具有政府作為公共利益代表者進(jìn)行保護(hù)和實(shí)現(xiàn)的意涵,不僅體現(xiàn)為政府作為行政主體依法履行公共利益維護(hù)的法定職能,而且也是基于政府在公共環(huán)境利益保障方面的優(yōu)勢而受到了公眾的委托從而行使自然資源資產(chǎn)的國家所有權(quán)。

(三)資源開發(fā)利用性利益

在習(xí)近平總書記“綠水青山就是金山銀山”理念指引下,我國生態(tài)文明建設(shè)除了關(guān)注對自然資源和生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行保育和修復(fù)以外,更注重實(shí)現(xiàn)資源利用開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的協(xié)同。2019年7月,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》中“探索自然保護(hù)和資源利用新模式,發(fā)展以生態(tài)產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)生態(tài)化為主體的生態(tài)經(jīng)濟(jì)體系”的要求,也反映了生態(tài)環(huán)境保護(hù)中對于合理開發(fā)利用資源的肯定,而生物多樣性保護(hù)過程中科學(xué)、合理的開發(fā)利用行為也應(yīng)當(dāng)是法律所保護(hù)的一種正當(dāng)利益。在以實(shí)現(xiàn)人與自然和諧永續(xù)發(fā)展為根本目的的生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)程中,生物多樣性保護(hù)強(qiáng)調(diào)自然資源科學(xué)利用的理念。在此視角下,對于生物多樣性保護(hù)涉及的利益類型進(jìn)行識(shí)別,除了立足于傳統(tǒng)環(huán)境公益與環(huán)境私益之分以外,還應(yīng)當(dāng)從人與自然和諧發(fā)展角度,把生物多樣性資源的開發(fā)利用整體識(shí)別為資源開發(fā)利用性利益。

在現(xiàn)代生物技術(shù)及其產(chǎn)業(yè)的發(fā)展給人類帶來巨大惠益的同時(shí),也存在著不容忽視的問題,人體健康、生態(tài)環(huán)境等都受到了潛在威脅甚至現(xiàn)實(shí)損害。那么,對于現(xiàn)代生物技術(shù)這項(xiàng)決定國家未來競爭實(shí)力的技術(shù)動(dòng)力及產(chǎn)業(yè)動(dòng)力,如何合理引導(dǎo)、規(guī)范發(fā)展、預(yù)防風(fēng)險(xiǎn),成為當(dāng)前各國在積極推動(dòng)生物技術(shù)及產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時(shí)必須考慮到的重點(diǎn)問題[13]。資源開發(fā)利用性利益包括了不同主體在不同領(lǐng)域具體的開發(fā)利用生物多樣性資源活動(dòng),具有主體多元、范圍廣泛、利用行為多樣等特征,各主體開發(fā)利用生物資源的目標(biāo)和行為規(guī)范應(yīng)當(dāng)遵循生物多樣性整體性和永續(xù)性保護(hù)的客觀要求。雖然此種利益分類在一定程度上使得生物多樣性保護(hù)更為宏觀和概括,但是基于現(xiàn)有法律規(guī)范體系已經(jīng)在各個(gè)具體領(lǐng)域明確不同主體開發(fā)利用生物資源的權(quán)利義務(wù)前提下,識(shí)別生物多樣性的資源開發(fā)利用性利益將更有助于從整體層面推動(dòng)實(shí)現(xiàn)生物多樣性保護(hù)領(lǐng)域的自然生態(tài)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

四、保障生物多樣性多元化利益的法治路徑

在新時(shí)代背景下,生物多樣性保護(hù)涉及國家安全、公共環(huán)境利益、資源性利益等多元化利益結(jié)構(gòu),基于法治建設(shè)服務(wù)于社會(huì)發(fā)展需求的客觀規(guī)律,可從多個(gè)角度建立健全生物多樣性保護(hù)領(lǐng)域利益保障的法治體系。

(一)深化保障多元化利益結(jié)構(gòu)的制度供給

在目前生物多樣性保護(hù)法律規(guī)范體系中,法律制度基本覆蓋了生物多樣性保護(hù)的大部分領(lǐng)域,為生物多樣性全面性保護(hù)提供了制度支撐。隨著全面依法治國的整體推進(jìn),在保障多元化利益結(jié)構(gòu)進(jìn)程中,法律制度體系建設(shè)的重心可在樹立多元化利益整體系統(tǒng)保護(hù)的理念下,注重法律制度對生物多樣性的關(guān)聯(lián)性、整體性保護(hù),向優(yōu)化法律規(guī)范體系、整合法律制度方向轉(zhuǎn)變,從而形成具有利益導(dǎo)向意涵的生物多樣性保護(hù)法律體系。同時(shí),政府、市場和社會(huì)多元主體參與生態(tài)治理的目的就是要實(shí)現(xiàn)公共資源的優(yōu)化配置,前提是有清晰的主體權(quán)利(力)邊界、順暢的訴求表達(dá)機(jī)制、有效的糾紛化解與溝通平臺(tái)。這些只能為法治體系所供給,即立法明晰權(quán)利義務(wù)關(guān)系、執(zhí)法司法保障權(quán)利的實(shí)現(xiàn)與主體間的制衡[14]。多元化利益結(jié)構(gòu)代表著不同主體的利益追求,需要對包括政府、社會(huì)經(jīng)濟(jì)主體、公眾等多種主體在保護(hù)生物多樣性過程中的權(quán)利義務(wù)和行為規(guī)范進(jìn)行明確,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)生物多樣性保護(hù)的法律體系由自然要素保護(hù)向兼顧利益保障轉(zhuǎn)型。完善保障多元化利益結(jié)構(gòu)的制度供給,需要審慎對待過度立法造成的制度效力不足問題,立足于生物多樣性保護(hù)利益的整體平衡理念,通過強(qiáng)化法律體系內(nèi)部規(guī)范之間的互動(dòng)聯(lián)系和明確利益主體的權(quán)利義務(wù)界限,最終為生物多樣性保護(hù)中多元化的利益結(jié)構(gòu)提供制度供給。

與此同時(shí),在制度體系建設(shè)方面,基于當(dāng)前我國生物多樣性保護(hù)政策導(dǎo)向的明確性與規(guī)范性,需要注重實(shí)現(xiàn)生物多樣性保護(hù)政策文件向法律制度的轉(zhuǎn)化。政策法律化即是指把經(jīng)實(shí)踐檢驗(yàn)認(rèn)為成熟和穩(wěn)定,且在較長時(shí)期內(nèi)調(diào)整規(guī)范社會(huì)關(guān)系的政策,經(jīng)享有立法權(quán)的國家機(jī)關(guān)依照法定權(quán)限和程序上升為國家法律,使這些政策獲得法律效力和國家強(qiáng)制力的保障[15]。今后,以國家層面生物多樣性保護(hù)綜合性立法為中心的生物多樣性保護(hù)法律體系,不僅需要從國家層面明確多元化利益保護(hù)的理念、基本原則、核心制度等內(nèi)容,而且也應(yīng)當(dāng)注重對國家生物多樣性保護(hù)政策中有關(guān)平衡多元化利益的內(nèi)容予以吸收整合,從而實(shí)現(xiàn)生物多樣性保護(hù)領(lǐng)域國家政策導(dǎo)向與法律制度體系在平衡多元化利益過程中的雙向趨同。

(二)強(qiáng)化行政主體利益保障的法定職能

生物多樣性保護(hù)蘊(yùn)含國家安全利益、公共環(huán)境利益、資源開發(fā)利用性利益等多元化利益結(jié)構(gòu),以政府為代表的行政主體在法定職能與治理資源等方面的優(yōu)勢使其成為維護(hù)生物多樣性保護(hù)領(lǐng)域多元化利益的重要主體。在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)背景下,不管是國家安全保障還是公共環(huán)境利益的實(shí)現(xiàn),抑或是資源開發(fā)利用性利益的平衡,都是以防控各類生物安全風(fēng)險(xiǎn)為保障利益的邏輯起點(diǎn)。在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)背景下,為實(shí)現(xiàn)生物安全風(fēng)險(xiǎn)防控的規(guī)制目的,行政機(jī)關(guān)運(yùn)用具體表現(xiàn)為管制權(quán)的國家公權(quán)力,借助由制定行政規(guī)則、進(jìn)行行政決策等一系列規(guī)制方法構(gòu)成的完整行政規(guī)制流程,以其權(quán)威的協(xié)調(diào)機(jī)制進(jìn)行生物安全風(fēng)險(xiǎn)防控的規(guī)制活動(dòng)[16]。在強(qiáng)化行政主體利益保障的法定職能時(shí),一方面應(yīng)當(dāng)推動(dòng)行政主體行政規(guī)制活動(dòng)與生物多樣性保護(hù)中多元化利益結(jié)構(gòu)的協(xié)同,樹立風(fēng)險(xiǎn)防控理念,實(shí)現(xiàn)行政主體對于不同類型環(huán)境利益的全過程和類別化保障;另一方面,基于行政主體內(nèi)部不同的行政職能劃分,也應(yīng)當(dāng)注意實(shí)現(xiàn)行政主體行政行為的連貫性和統(tǒng)一性,避免在生物多樣性保護(hù)實(shí)踐中,因單純追求客觀部門利益而出現(xiàn)孤立性行政行為的現(xiàn)象,從而影響政府生物多樣性利益保護(hù)行為的整體性和權(quán)威性。

與此同時(shí),實(shí)現(xiàn)行政主體利益保障的法定職能不僅需要強(qiáng)化行政行為對于風(fēng)險(xiǎn)的全過程規(guī)制,而且也應(yīng)當(dāng)注重實(shí)現(xiàn)行政主體與社會(huì)主體保障生物多樣性保護(hù)領(lǐng)域相關(guān)利益的協(xié)同配合。在2021年夏云南省亞洲象群北移南遷的遷移旅程中,除了當(dāng)?shù)卣靶姓块T積極主動(dòng)協(xié)調(diào)各方資源和力量保障遷移旅程的順利進(jìn)行,還包括了當(dāng)?shù)鼐用?、社?huì)組織、專家學(xué)者在內(nèi)的社會(huì)力量參與其中,構(gòu)成了人與自然和諧相處、多元化利益協(xié)調(diào)平衡的景象。在現(xiàn)代社會(huì),政府在保障公眾環(huán)境權(quán)益方面具有重要作用,行政機(jī)關(guān)依法對法律法規(guī)的有效執(zhí)行、對國家和地方環(huán)境保護(hù)政策的及時(shí)響應(yīng)、對環(huán)境保護(hù)職責(zé)依法履行,是保障公眾環(huán)境權(quán)益的重要途徑。同時(shí),由于各地區(qū)間經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和衛(wèi)生條件的差異,政府可以綜合運(yùn)用規(guī)劃和激勵(lì)等手段,應(yīng)對不同區(qū)域間居民在環(huán)境權(quán)益方面的不均衡性[17]。在此過程中,在平衡生物多樣性保護(hù)領(lǐng)域多元化利益結(jié)構(gòu)時(shí),行政主體一方面通過行政強(qiáng)制、行政指導(dǎo)等行政行為依法履行職責(zé),另一方面基于行政主體應(yīng)對各類風(fēng)險(xiǎn)在資源、專業(yè)知識(shí)方面的缺陷,可調(diào)動(dòng)和發(fā)揮包括社會(huì)組織、公眾在內(nèi)的社會(huì)治理力量,從而實(shí)現(xiàn)多主體協(xié)同有序參與生物多樣性保護(hù)領(lǐng)域的利益平衡。

(三)完善生物多樣性保護(hù)的司法保障機(jī)制

2021年10月,最高人民法院發(fā)布了《關(guān)于新時(shí)代加強(qiáng)和創(chuàng)新環(huán)境資源審判工作 為建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化提供司法服務(wù)和保障的意見》(以下簡稱《意見》),《意見》明確提出了“依法審理涉遺傳多樣性、物種多樣性和生態(tài)系統(tǒng)多樣性司法保護(hù)案件,保護(hù)珍貴瀕危野生動(dòng)植物棲息地生態(tài)環(huán)境”的司法工作方向,進(jìn)一步加強(qiáng)了生物多樣性保護(hù)的司法保障。在衡平發(fā)展利益和保護(hù)利益時(shí),不應(yīng)當(dāng)刻意強(qiáng)調(diào)并追求所謂具有絕對性、排他性的機(jī)械的“優(yōu)先”安排,應(yīng)當(dāng)推崇將經(jīng)濟(jì)社會(huì)科學(xué)技術(shù)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)融為一體的開放性的“一體化”原則,避免發(fā)生二者之間相互割裂、相互封閉的狀況[18]。在利益平衡的視野下,司法保障作為實(shí)現(xiàn)公平正義的“最后一道防線”,除了依法對損害生物多樣性保護(hù)領(lǐng)域相關(guān)利益行為進(jìn)行懲治以外,還承擔(dān)著通過司法審查機(jī)制對不同類型利益進(jìn)行判斷和平衡的職能,應(yīng)當(dāng)立足于多元化利益的整體平衡,實(shí)現(xiàn)司法機(jī)制保障生物多樣性領(lǐng)域的國家安全利益、公共環(huán)境利益與資源開發(fā)利用性利益協(xié)同發(fā)展的功能。

我們正身處在一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)——這其中既包括自然風(fēng)險(xiǎn),也包括社會(huì)風(fēng)險(xiǎn),在一定語境下還包括法律風(fēng)險(xiǎn)——如影隨形的時(shí)代[19]。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防是一項(xiàng)具有高度系統(tǒng)性、技術(shù)性的制度工程,如果風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的制度實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)積累缺乏共通的概念資源和法理框架,就有可能導(dǎo)致各領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防制度安排的雜亂、盲目乃至相互沖突。由于缺乏通行的評價(jià)體系和協(xié)調(diào)法則,各領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防制度安排容易各行其是,使得相對人需要為適應(yīng)不同的制度框架而反復(fù)調(diào)整其認(rèn)知與對策,在加重其負(fù)擔(dān)的同時(shí)也增加了制度運(yùn)行成本[20]。在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)背景下,對于多元化利益的平衡不應(yīng)當(dāng)完全由司法機(jī)關(guān)承擔(dān),而基于行政機(jī)關(guān)對于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防判斷和環(huán)境利益評價(jià)的專業(yè)性,可通過強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的協(xié)同來實(shí)現(xiàn)對利益的平衡與保障。我國《自然保護(hù)地生態(tài)環(huán)境監(jiān)管工作暫行辦法》第9條明確了生態(tài)環(huán)境部和省級生態(tài)環(huán)境部門建立自然保護(hù)地生態(tài)環(huán)境保護(hù)成效評估機(jī)制的內(nèi)容,肯定了行政主體在生物多樣性保護(hù)工作中的專業(yè)技術(shù)知識(shí)和行政自由裁量空間,從行政規(guī)制的角度為生物多樣性保護(hù)的行政監(jiān)管與司法保障的銜接提供可行路徑。為保障生物多樣性保護(hù)中的多元化利益,司法保障機(jī)制需要獲取行政主體的協(xié)作配合,尤其是在當(dāng)前倡導(dǎo)環(huán)境行政執(zhí)法與司法銜接的背景下,更應(yīng)充分發(fā)揮行政主體與審判機(jī)關(guān)的協(xié)作配合,實(shí)現(xiàn)國家對生物多樣性領(lǐng)域相關(guān)利益的協(xié)同和整體性保護(hù)。