環(huán)京毗鄰地區(qū)結(jié)對共建自立型城市圈

[摘要] 在環(huán)京毗鄰地區(qū)結(jié)對共建自立型城市圈，對于不打破行政隸屬、打破行政壁壘，探索更加有效的跨界一體化發(fā)展新機(jī)制，形成地域間均衡發(fā)展的空間格局等具有重要意義。未來環(huán)京毗鄰地區(qū)應(yīng)加快構(gòu)建“軌道通勤走廊+自立型城市圈”并存的空間結(jié)構(gòu)，探索“領(lǐng)導(dǎo)小組+跨區(qū)管委會+市場化運營公司”三級運行體系，發(fā)揮交通支撐、功能引導(dǎo)、規(guī)劃引領(lǐng)的綜合效應(yīng)，打造“多核心、組團(tuán)型”的環(huán)京通勤圈。

[關(guān)鍵詞] 自立型城市圈；? 通勤圈；? 空間布局；? 創(chuàng)新機(jī)制

[中圖分類號] D616； F061.5? ? ? ?[文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A? ? ? ?[文章編號] 0529-1445（2024）05-0077-03

2023年5月，習(xí)近平總書記在河北主持召開深入推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展座談會并發(fā)表重要講話，強(qiáng)調(diào)北京城市副中心建設(shè)“要處理好同周邊地區(qū)的關(guān)系，帶動周邊交界地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展”。1“十四五”規(guī)劃綱要指出，依托輻射帶動能力較強(qiáng)的中心城市，提高1小時通勤圈協(xié)同發(fā)展水平，培育發(fā)展一批同城化程度高的現(xiàn)代化都市圈。與國外大都市圈周邊區(qū)域?qū)χ行某鞘械挠辛χ蜗啾?，北京周邊的腹地支撐作用薄弱。自立型城市圈是在距離中心城區(qū)50—80公里的范圍內(nèi)，基于外圍城市結(jié)對共建的相對中心城市既保持較高自立性、競爭性，又與中心城市形成功能分擔(dān)、共生關(guān)系的城市共同體。在環(huán)京毗鄰地區(qū)結(jié)對共建自立型城市圈，有助于破解制約環(huán)京交界地區(qū)一體化發(fā)展的現(xiàn)實問題，帶動環(huán)京跨界組團(tuán)一體化高質(zhì)量發(fā)展。

自立型城市圈是首都都市圈建設(shè)重要支撐

在環(huán)京毗鄰地區(qū)結(jié)對共建自立型城市圈，有利于加速培育非首都功能承接平臺，探索更加有效的環(huán)京毗鄰地區(qū)一體化發(fā)展新機(jī)制，健全京津冀高質(zhì)量協(xié)同發(fā)展的制度體系。

有助于加速培育非首都功能承接平臺，構(gòu)建環(huán)京“多核心、組團(tuán)型”的空間結(jié)構(gòu)。日本東京首都圈規(guī)劃實施的關(guān)鍵，是從抑制東京發(fā)展模式轉(zhuǎn)變?yōu)樵跂|京周邊以次級中心城市為核心，結(jié)對培育多個彼此相對獨立且功能互補的自立型城市圈，形成地域間均衡發(fā)展的“分散型網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)”。借鑒東京首都圈建設(shè)經(jīng)驗，在環(huán)京毗鄰地區(qū)結(jié)對共建自立型城市圈，有利于加速培育非首都功能承接平臺，破解以往新城建設(shè)中存在的“重產(chǎn)業(yè)、輕生活”導(dǎo)致的吸引力不足等問題，培育相對北京中心城區(qū)具有自身競爭力的空間載體，形成“多核心、組團(tuán)型”的環(huán)京新空間結(jié)構(gòu)。

有助于打破行政壁壘，探索更加有效的環(huán)京毗鄰地區(qū)一體化發(fā)展新機(jī)制。環(huán)京部分毗鄰地區(qū)已建立?。ㄊ校┲饕I(lǐng)導(dǎo)定期會晤、牽頭部門常態(tài)化溝通等工作協(xié)調(diào)機(jī)制，但從協(xié)議簽訂到具體規(guī)劃實施還存在程序繁瑣、落地困難等問題。結(jié)對共建自立型城市圈，可以不打破行政隸屬、打破行政壁壘，創(chuàng)新環(huán)京毗鄰地區(qū)一體化發(fā)展新機(jī)制，取得統(tǒng)一政策和標(biāo)準(zhǔn)上的實質(zhì)性突破，解決環(huán)京毗鄰地區(qū)管理權(quán)限不對等、重大項目落地率低等問題。

有助于創(chuàng)新利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，形成優(yōu)勢互補的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局。目前，環(huán)京毗鄰地區(qū)已形成一體化發(fā)展共識。然而，由于缺乏有效的利益協(xié)同機(jī)制，產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化競爭導(dǎo)致毗鄰地區(qū)的比較優(yōu)勢難以互補整合。結(jié)對共建自立型城市圈，探索經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離，有利于建立一套推動一體化發(fā)展的利益聯(lián)動機(jī)制，引導(dǎo)環(huán)京毗鄰地區(qū)基于比較優(yōu)勢形成錯位分工，形成互利共贏的一體化發(fā)展格局。

高水平結(jié)對共建自立型城市圈

未來環(huán)京毗鄰地區(qū)應(yīng)實施“構(gòu)建多核多圈”與“完善高端服務(wù)功能”的雙輪驅(qū)動戰(zhàn)略，發(fā)揮交通支撐、功能引導(dǎo)的綜合效應(yīng)，有序引導(dǎo)環(huán)京跨界組團(tuán)高質(zhì)量發(fā)展。

構(gòu)建“自立型城市圈+軌道通勤走廊”并存的環(huán)京空間新結(jié)構(gòu)，優(yōu)化環(huán)京毗鄰地區(qū)功能布局。第一，綜合考慮環(huán)京毗鄰地區(qū)跨界人口通勤、產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)等，結(jié)合環(huán)京主要發(fā)展廊道和重點功能區(qū)布局，重點打造東部通州—北三縣、南部大興國際機(jī)場臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)—固安—永清、東南部永樂店—采育—廊坊中心城區(qū)—武清、西南部房山—涿州—高碑店、西北部延慶—懷來、東北部平谷—薊州六大自立型城市圈。其中，東部、南部、東南部三個自立型城市圈為近期建設(shè)發(fā)展重點；西南部、西北部、東北部三個有遠(yuǎn)景發(fā)展?jié)摿Φ淖粤⑿统鞘腥?，要預(yù)留未來發(fā)展空間，分期建設(shè)時序要與區(qū)域發(fā)展水平相匹配。第二，釋放既有鐵路線路運力，采用“市郊鐵路+城際鐵路”的復(fù)合服務(wù)模式，構(gòu)建北京中心城區(qū)至周邊六大自立型城市圈的高效“放射狀”軌道通勤線路，引導(dǎo)城鎮(zhèn)走廊、產(chǎn)業(yè)走廊及創(chuàng)新走廊的形成，實現(xiàn)環(huán)京跨界組團(tuán)與北京中心城區(qū)高效聯(lián)動的目標(biāo)。第三，針對疏解非首都功能、提升國際競爭力等核心問題，制定《環(huán)京自立型城市圈重點項目配置表》，從以往注重戰(zhàn)略舉措轉(zhuǎn)向產(chǎn)業(yè)、交通、公共服務(wù)等具體項目行動，推動各類資源向環(huán)京毗鄰地區(qū)集中。

以“交通+”模式構(gòu)建六大“放射狀”市郊軌道通勤走廊，引導(dǎo)城市功能和產(chǎn)業(yè)沿通勤廊道集中布置。第一，探索軌道交通跨區(qū)域共建共營模式，推進(jìn)城市副中心線向北三縣延伸，加快建設(shè)平谷線，推動京唐城際燕郊站、大廠站、香河站三個車站開通運營，充分利用京津城際鐵路，實現(xiàn)中心城區(qū)與東部、東北部、東南部三個自立型城市圈的快速通達(dá)；用好京九鐵路通道，與河北省共同爭取國鐵集團(tuán)支持，研究開通“北京—固安”市郊列車，實現(xiàn)中心城區(qū)與南部自立型城市圈的快速通達(dá)；推進(jìn)北京現(xiàn)有S2線通勤化改造，提升發(fā)車頻次及運行速度，實現(xiàn)中心城區(qū)與西北部自立型城市圈的快速通達(dá)；依托京廣線開通市郊列車，實現(xiàn)中心城區(qū)與西南部自立型城市圈的快速通達(dá)。第二，基于“交通+居住”“交通+就業(yè)”“交通+服務(wù)”等模式，將重要功能區(qū)、居住、就業(yè)、服務(wù)等遷至軌道交通站點附近，以“地隨站遷”“人隨路走”模式推動各類資源沿交通走廊集中布置。

避免簡單化的產(chǎn)業(yè)功能承接，建設(shè)職住平衡和適應(yīng)老齡化的宜居宜業(yè)型城市圈。鼓勵北京市屬國企和社會資本參與自立型城市圈教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等社會服務(wù)設(shè)施建設(shè)，通過合作辦學(xué)、合作辦院等方式，引導(dǎo)支持北京三甲醫(yī)院分院、知名中小學(xué)分校等優(yōu)質(zhì)資源向環(huán)京六大自立型城市圈延伸，達(dá)到人口疏解與生活服務(wù)功能隨行并重，避免自立型城市圈簡單化的產(chǎn)業(yè)功能承接。支持中關(guān)村示范區(qū)企業(yè)和高水平科研院所在自立型城市圈建設(shè)科技孵化器、研發(fā)中心等，支持在京行業(yè)龍頭以合作共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)等方式參與自立型城市圈開發(fā)建設(shè)，有序引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)向環(huán)京國家級和省級產(chǎn)業(yè)園區(qū)集聚，破解“同質(zhì)化”發(fā)展困境。

健全自立型城市圈一體化發(fā)展機(jī)制

加快探索經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離下的自立型城市圈新型管理體制、財稅分享機(jī)制、規(guī)劃協(xié)同機(jī)制等，解決自立型城市圈“怎么管、怎么建、怎么發(fā)展”等核心問題，打造京津冀協(xié)同發(fā)展中的一體化發(fā)展典范。

探索經(jīng)濟(jì)區(qū)和行政區(qū)適度分離改革，構(gòu)建“領(lǐng)導(dǎo)小組+跨區(qū)管委會+市場化運營公司”的自立型城市圈三級運行體系。第一，在京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，定期組織召開跨行政區(qū)域聯(lián)席會議，研究重大項目、支持政策等一體化發(fā)展機(jī)制。第二，設(shè)立自立型城市圈一體化發(fā)展跨區(qū)管委會，實施“經(jīng)濟(jì)事務(wù)托管”模式，跨區(qū)管委會接管各自立型城市圈所涉區(qū)域的產(chǎn)業(yè)布局、招商引資、項目審批、協(xié)同創(chuàng)新、土地劃撥、財稅管理等領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，行使經(jīng)濟(jì)管理事權(quán)。戶籍管理、社保管理、治安管理、學(xué)籍管理等社會事務(wù)仍由原屬地政府承擔(dān)。第三，可由京津冀三方共同出資組建“環(huán)京自立型城市圈開發(fā)運營公司”，通過發(fā)行債券或向銀行貸款等方式成立“環(huán)京自立型城市圈發(fā)展基金”，統(tǒng)籌用于重大基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)項目建設(shè)，打造自立型城市圈開發(fā)建設(shè)綜合運營商。第四，按照存量不變、增量分成的原則，針對自立型城市圈共建、新增企業(yè)等產(chǎn)生的稅收收益屬地方收入部分，可基于招商引資協(xié)議確定的分享比例進(jìn)行劃分。

健全規(guī)劃、管控、政策、標(biāo)準(zhǔn)“四統(tǒng)一”機(jī)制，推動環(huán)京自立型城市圈發(fā)展。第一，對接《北京大興國際機(jī)場臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)總體規(guī)劃（2019—2035年）》，編制完善南部大興國際機(jī)場臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)—固安—永清一體化發(fā)展規(guī)劃；適度超前編制東南部、西南部兩個自立型城市圈的一體化發(fā)展規(guī)劃；適時編制西北部延慶—懷來、東北部平谷—薊州一體化發(fā)展規(guī)劃；六個自立型城市圈規(guī)劃要統(tǒng)一規(guī)劃底圖和用地類型劃分，統(tǒng)一規(guī)劃期限，協(xié)同制定規(guī)劃目標(biāo)等。第二，按照“政策就高不就低”的原則，推進(jìn)自立型城市圈相關(guān)試點政策互推應(yīng)用，最大限度共享試點政策紅利；對于京津冀三地省級層面難以協(xié)調(diào)解決的問題，在全面梳理自立型城市圈政策需求的基礎(chǔ)上，形成相關(guān)政策建議。

（本文是北京社會科學(xué)院重點課題“市郊鐵路引領(lǐng)環(huán)京‘1小時通勤圈空間結(jié)構(gòu)重構(gòu)研究”〈項目編號：KY2024B0184〉階段性成果）

[參考文獻(xiàn)]

[1]中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要[M].北京：人民出版社，2021.

（作者簡介：王德利，北京市社會科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所研究員）

責(zé)任編輯 / 王曉霞